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Culture

Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins et la concession de licences multiterritoriales de droits portant sur des œuvres musicales en vue de leur utilisation en ligne dans le marché intérieur
COM (2012) 372 final  du 11/07/2012

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Examen par la commission des affaires européennes le 04/10/2012
Réponse de la Commission européenne

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 18 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Culture

Gestion collective du droit d'auteur

Communication de Mme Catherine Morin-Desailly
et proposition de résolution portant avis motivé

(Réunion du 4 octobre 2012)

M. Simon Sutour, président. - C'est à l'initiative de notre groupe de travail sur la subsidiarité, réuni le 4 septembre, que nous examinons aujourd'hui deux projets d'avis motivés, et pour commencer, celui présenté par Mme Morin-Desailly.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Notre groupe de travail a estimé que la proposition de directive sur la gestion collective des droits d'auteur présentait des risques de non-conformité au principe de subsidiarité.

Ce texte poursuit un double objectif. Fixer des règles de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins. Et créer un cadre juridique favorable au développement, dans le domaine de la musique, de la délivrance de licences multi-territoriales et multi-répertoires par les sociétés de gestion collective. Un axe stratégique de développement de l'offre numérique a été fixé à l'horizon 2020, tandis que le marché musical en ligne est déjà très développé. Une réflexion est donc légitime pour organiser la distribution de biens et services que la Commission hélas semble se refuser à nommer « oeuvres ».

Cette proposition de directive suscite deux interrogations. D'abord, une harmonisation poussée des règles applicables aux sociétés de gestion collective des droits d'auteur ne paraît pas fondée. La proposition entend moderniser les sociétés de gestion collective comme la Sacem, la SACD ou la Scam, en renforçant leur transparence et leur efficacité. Il s'agirait en particulier de préciser les droits des sociétaires, d'exiger la communication d'informations spécifiques aux associés, d'accentuer le contrôle interne ou encore d'assurer un contrôle des organes dirigeants.

Affirmant un principe de non discrimination entre associés, la proposition indique également que les négociations doivent être conduites de bonne foi et que les tarifs des sociétés doivent refléter la valeur économique des droits négociés.

L'objectif de transparence et d'efficacité ne suscite aucune objection de principe, bien au contraire ! On voit mal en revanche ce qui justifie une harmonisation aussi poussée des règles de gestion. La Commission argue que les titulaires de droits étrangers seraient moins bien protégés que les nationaux, et estime « peu probable qu'à l'avenir, les États membres garantissent la transparence nécessaire pour que les titulaires exercent leurs droits à travers les frontières ». C'est plus une pétition de principe qu'un argument.

D'autant que les systèmes nationaux, en ce domaine, sont anciens et bien établis. Tel est le cas chez nous. Nos sociétés de gestion des droits d'auteur sont des sociétés civiles, soumises, à ce titre, aux règles du code civil ; elles sont régies par le code de commerce concernant les sociétés à capital variable et par les règles spécifiques du code de la propriété intellectuelle. Elles sont soumises au contrôle d'une commission permanente présidée par un conseiller maître de la Cour des comptes. Pour l'information des associés, des règles ont été prévues par la loi du 3 juillet 1985.

Le caractère très détaillé de la proposition ne manquera donc pas de poser des problèmes de transposition. Le texte européen prévoit l'institution d'une « fonction de surveillance ». Comment l'insérer dans un modèle structuré autour d'un directeur général gérant et d'un conseil d'administration, où sont représentés les auteurs ? Il n'y a pas de « fonction de surveillance » au sens de la directive ! De même, l'obligation de séparer les recettes d'exploitation des droits et les recettes propres de la société ainsi que les revenus tirés des services aura des effets importants sur la gestion des sociétés d'auteur et leur équilibre économique - mais pour quel bénéfice pour les ayants droit ? Enfin, l'extension à l'ensemble des secteurs culturels et créatifs du fractionnement des droits, pratiqué dans le secteur musical, prend mal en compte les spécificités de la gestion des droits cinématographiques et audiovisuels.

En deuxième lieu, la création d'une autorité spécifique pour l'application des normes européennes relatives à l'attribution de licences multi-territoriales ne semble pas nécessaire.

La Commission européenne entend faciliter l'octroi de licences multi-territoriales pour l'utilisation d'oeuvres musicales. Elle prévoit des règles afin que les sociétés de gestion collective des droits musicaux, lorsqu'elles délivrent de telles licences, se conforment à des normes européennes. Les États membres devront s'assurer que les sociétés ont la capacité technique, notamment informatique, de cette mission et qu'elles fournissent un certain nombre d'informations, en particulier sur l'identification de leur répertoire. Les sociétés autorisées devront conclure un accord de représentation avec les sociétés ne concédant pas de licences multi-territoriales. La proposition, également, encadre les relations entre les sociétés délivrant des licences multi-territoriales et les services de musique en ligne, les titulaires de droit et les autres sociétés de perception des droits.

Enfin, certains litiges pourront être soumis à un organe de règlement des différends indépendant et impartial. Les États membres désigneront les autorités compétentes pour traiter les plaintes et prononcer des sanctions en cas de non respect de la directive.

La mise en place de normes européennes pour l'attribution de licences multi-territoriales ne pose pas de problème de subsidiarité. Elle se justifie, si l'on admet le principe de telles licences, pour prendre en compte la diffusion sur le territoire de plusieurs États membres.

Mais pourquoi cette obligation de désigner dans chaque pays une autorité pour veiller spécifiquement à l'application de ces normes ? Il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'autoriser une diversité de modèles nationaux. En France, c'est le juge qui exerce ce contrôle.

D'où la proposition de résolution que je vous propose d'adopter.

M. Michel Delebarre. - A-t-on idée de ce que feront les autres pays européens ? Ont-ils eux aussi des réserves ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Difficile de le savoir, tout dépend des modes d'organisation et du fonctionnement des sociétés de gestion collective. En Europe de l'Est, elles ne semblent ni transparentes ni efficaces. Pour notre pays, il est préjudiciable qu'une telle directive entre dans ce luxe de détails.

M. Simon Sutour, président. - C'est tout le problème des directives pour les pays qui sont le plus en avance : elles peuvent conduire à un nivellement par le bas. Je rappelle en quoi consiste la procédure, nouvelle, du contrôle de subsidiarité : c'est celle du fameux « carton jaune ». Si plusieurs parlements prennent la même position, la Commission doit revoir sa copie, comme cela fut le cas pour le projet de règlement dit « Monti II », qui mettait à mal le droit de grève : la Commission a finalement retiré son texte.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Nous sommes les premiers à nous saisir de cette proposition, mais par exemple la Pologne et les Pays-Bas y travaillent.

M. Jean-René Lecerf. - Je suis assez réfractaire à la notion d'autorité spécifique, qui évoque nos autorités administratives indépendantes, dont la vertu n'est trop souvent que de masquer un démembrement de l'État.

Mme Catherine Tasca. - Je souscris globalement à cette proposition de résolution, qui relève à juste titre l'entame au principe de subsidiarité, mais mieux vaudrait à mon sens se garder de proclamer urbi et orbi l'excellence et la parfaite transparence de nos sociétés d'auteurs, dont bien des artistes, compositeurs ou interprètes contestent l'organisation - en tout cas celle de la Sacem et de la SACD, moins de la Scam. Au regard de quoi nous ne sommes guère fondés à lancer des « cocorico ».

M. Simon Sutour, président. - Merci à Mme Tasca, dont on connaît la grande maîtrise de ces questions, de cet avis éclairé.

M. Alain Richard. - À l'époque de la loi de 1985, à laquelle j'ai contribué comme rapporteur, beaucoup de représentants des milieux culturels étaient persuadés que jamais la conception française du droit d'auteur ne l'emporterait dans le champ européen. Ce fut pourtant le cas. Nos sociétés de gestion collective ont été conçues en quelque sorte comme des huissiers chargés de rapatrier dans la copropriété les droits individuels des auteurs, liés à toute forme de diffusion. J'observe que ceux qui les critiquaient n'en ont pas créé de concurrentes, comme la loi les y autorisait. C'est que la tâche est difficile...

La circulation des oeuvres en Europe a-t-elle ou non un sens ? Si l'on y croit, comme cela est mon cas, alors il faut des organismes, en Suède, en Sicile ou en Pologne, crédibles et efficaces. D'où la nécessité de normes communes : l'opposition qu'elles rencontrent est peut-être liée aux habitudes ou à l'autosatisfaction, qui trop souvent orientent la décision politique. Si la Sacem, si la SACD sont convaincues de leur transparence, en quoi sont-elles gênées ? La subsidiarité sert parfois de paravent à la fermeture du marché.

M. Simon Sutour, président. - Je rappelle que nous ne nous ne prononçons pas ici sur le fond, mais sur le respect du principe de subsidiarité.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Je suis d'accord avec Mme Tasca. Des questions se sont posées concernant les méthodes de la Sacem, il y a deux ans. Il faut, de fait, une grande rigueur. Mais nous avons un organe de contrôle. Quant aux normes européennes, nous n'en remettons pas en cause le principe, mais les sociétés d'auteur estiment que le texte entre trop avant dans le détail.

Mme Catherine Tasca. - Nous défendons sur de nombreux sujets le principe d'une harmonisation. N'allons pas donner ici le sentiment que nous restons sur la défensive. Pourquoi ne pas ajouter à notre résolution un alinéa rappelant que le Sénat souhaite que les sociétés d'auteurs se rapprochent et harmonisent leurs méthodes de travail ?

Mme Catherine Morin-Desailly. - Tout à fait d'accord.

M. Yann Gaillard. - Écrire que « la proposition tend à promouvoir une harmonisation très forte sans que des justifications convaincantes soient apportées » me semble beaucoup trop dur. Je ne verrais pas d'un mauvais oeil la suppression de cet alinéa.

M. Michel Delebarre. - D'autant qu'il se poursuit ainsi : « Cette démarche ne paraît pas fondée dans un domaine où les systèmes nationaux sont anciens et bien établis ». Est-ce à dire que l'on ne veut toucher à rien ?

M. Simon Sutour, président. - Il s'agit plutôt de dire que le domaine de compétence de chacun doit être respecté.

M. Alain Richard. - L'auteur qui a des droits à percevoir en Pologne peut-il compter sur les sociétés de droits polonaises ? Si on ne leur demande jamais comment elles fonctionnent, on va au devant de difficultés...

Mme Catherine Morin-Desailly. - Nos sociétés d'auteurs se plaignent de n'avoir pas été suffisamment associées aux travaux préparatoires.

M. Jean Bizet. - Le problème est que toute l'harmonisation souhaitée par Mme Tasca est contenue dans ce paragraphe.

M. Simon Sutour, président. - Supprimons uniquement la deuxième phrase.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Et précisons à la place que nous approuvons l'harmonisation des normes et souscrivons pleinement à l'objectif de transparence.

M. Simon Sutour, président. - Bien.

La commission adopte la proposition de résolution portant avis motivé dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne
portant avis motivé

La proposition de directive poursuit un double objectif :

- fixer des règles de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins ;

- créer un cadre juridique favorable au développement, dans le domaine de la musique, de la délivrance de licences multi-territoriales et multi-répertoires par les sociétés de gestion collective.

Vu l'article 88-6 de la Constitution,

Le Sénat fait les observations suivantes :

- l'article 5 du traité sur l'Union européenne prévoit que l'Union ne peut intervenir, en vertu du principe de subsidiarité, que « si, et dans la mesure où, les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être atteints de manière suffisante par les États membres, mais peuvent l'être mieux, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, au niveau de l'Union » ; cela implique d'examiner non seulement si l'objectif de l'action envisagée peut être mieux réalisé au niveau communautaire, mais également si l'intensité de l'action entreprise n'excède pas la mesure nécessaire pour atteindre l'objectif que cette action vise à réaliser ;

- l'objectif de promouvoir une harmonisation des normes dans ce domaine et d'assurer la transparence des sociétés d'auteurs doit être approuvé ; toutefois, la proposition tend à promouvoir une harmonisation très forte des règles de gestion des sociétés d'auteur sans que des justifications convaincantes soient apportées au fait d'aller aussi loin dans le détail ;

- la mise en place de « normes européennes » pour l'attribution de licences multi-territoriales ne pose pas de problème de subsidiarité puisqu'il s'agit de diffusion sur le territoire de plusieurs États membres. Toutefois, le texte prévoit, pour l'application de ces « normes européennes », la désignation obligatoire dans chaque pays d'une autorité spécifique. Or, il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'autoriser une diversité de modèles nationaux (par exemple, en France, le contrôle par le juge).

Le Sénat estime donc que la proposition de directive ne respecte pas, en l'état, le principe de subsidiarité.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 20/07/2012
Examen par la commission des affaires européennes le 12/04/2013

Culture

Texte E 7530

Gestion collective des droits d'auteur et attribution
de licences multiterritoriales pour les oeuvres musicales

COM (2012) 372 final

(Procédure écrite du 12 avril 2013)

Le texte E 7530 poursuit un double objectif :

fixer des règles de transparence et de bonne gouvernance dans la gestion collective des droits d'auteur et des droits voisins ;

créer un cadre juridique favorable au développement, dans le domaine de la musique, de la délivrance de licences multiterritoriales et multi-répertoires par les sociétés de gestion collective.

Sur le premier point, la proposition entend moderniser les sociétés de gestion collective (en France, la SACEM est la plus connue) en renforçant leur transparence et leur efficacité. Il s'agirait en particulier de préciser les droits des sociétaires, d'exiger la communication d'informations spécifiques notamment aux associés, de définir largement les possibilités de contrôle interne ou encore d'assurer un contrôle des organes dirigeants.

Affirmant un principe de non discrimination entre associés, la proposition indique également que les négociations doivent être conduites de bonne foi et que les tarifs des sociétés doivent refléter la valeur économique des droits négociés.

La démarche de la Commission européenne visant à une harmonisation poussée des règles applicables aux sociétés de gestion collective des droits d'auteur peut surprendre dans un domaine où les systèmes nationaux sont anciens et bien établis.

En France les sociétés de gestion des droits d'auteur sont des sociétés civiles. À ce titre, elles sont soumises à l'ensemble des règles applicables aux sociétés civiles prévues par le code civil. Elles sont également régies par les règles du code de commerce concernant les sociétés à capital variable et par les règles spécifiques prévues par le code de la propriété intellectuelle. S'agissant spécifiquement du droit à l'information des associés, des règles ont été prévues par la loi du 3 juillet 1985 sur les droits d'auteur.

Le caractère trop détaillé de la proposition ne manquera pas de poser des problèmes lors de sa transposition dans les droits nationaux. Ainsi, le texte prévoit l'institution d'une « fonction de surveillance » dont on peut se demander comment elle s'insérera dans des modèles qui sont structurés autour d'un directeur général gérant et d'un conseil d'administration, qui représente les auteurs, mais qui n'ont pas une fonction de surveillance spécifique au sens de la directive. L'obligation de séparer les recettes d'exploitation des droits et les recettes propres de la société ainsi que les revenus tirés des services aura des effets importants sur la gestion des sociétés d'auteur et sur leur équilibre économique, sans qu'on en perçoive le bénéfice que pourraient en retirer les ayants droit. Enfin, l'extension à l'ensemble des secteurs culturels et créatifs du fractionnement des droits, qui est pratiqué dans le secteur musical, ne paraît pas prendre en compte les spécificités de la gestion des droits d'auteur attachés aux oeuvres cinématographiques et audiovisuelles.

Sur le deuxième point, la Commission européenne entend faciliter l'octroi de licences multiterritoriales pour l'utilisation d'oeuvres musicales. Elle prévoit des règles afin que les sociétés de gestion collective qui souhaitent délivrer de telles licences se conforment à des « normes européennes ». Ces dispositions seront applicables aux seules sociétés gérant des droits en matière musicale. Les États membres devront ainsi s'assurer que les sociétés en cause ont la capacité technique, notamment informatique, de les gérer et qu'elles fournissent un certain nombre d'informations en particulier sur l'identification de leur répertoire. Les sociétés pouvant délivrer ces licences devront conclure un accord de représentation avec les sociétés ne concédant pas de licences multi-territoriales aux fins de délivrer des licences multi-territoriales pour leur répertoire. La proposition prévoit aussi un certain nombre de dispositions encadrant les relations entre les sociétés délivrant des licences multiterritoriales et les services de musique en ligne, les titulaires de droit et les autres sociétés de perception des droits.

Enfin, la proposition prévoit que certains litiges puissent être soumis à un organe de règlement des différends indépendant et impartial et que les États membres désignent les autorités compétentes pour traiter des plaintes et adopter les sanctions appropriées en cas de non-respect de la directive. Ces autorités seraient chargées de gérer les procédures de plainte, d'infliger des sanctions et mesures administratives appropriées et d'assurer le suivi de l'application des dispositions relatives aux licences multiterritoriales.

La désignation obligatoire dans chaque pays d'une autorité, pour veiller spécifiquement à l'application de ces « normes européennes », est discutable. Il serait plus conforme au principe de subsidiarité d'autoriser une diversité de modèles nationaux En France, par exemple, c'est le juge qui exerce ce contrôle.

L'ensemble de ces observations ont été adressées à la Commission européenne dans le cadre de la procédure de contrôle du principe de subsidiarité (proposition de résolution portant avis motivé n°17). La commission a décidé, par conséquent, de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.