Conclusions du Conseil de l'Union européenne relatives à la lutte contre le terrorisme (9 février 2015)

Justice et affaires intérieures

Lutte contre le terrorisme

Proposition de résolution européenne de MM. Jean Bizet,
Philippe Bonnecarrère, Michel Delebarre, Mme Joëlle Garriaud-Maylam, MM. André Gattolin, Jean-Jacques Hyest, Mme Colette Mélot, MM. Michel Mercier, André Reichardt et Simon Sutour

(Réunion du 18 mars 2015)

M. Jean Bizet, président. - Notre ordre du jour appelle l'examen de la proposition de résolution européenne relative à la lutte contre le terrorisme.

Nous débattons dans un contexte marqué par l'attentat terroriste qui a été perpétré ce matin même à Tunis. Nous exprimons notre respect pour celles et ceux qui ont payé de leur vie cet acte odieux, ainsi qu'aux nombreuses personnes qui ont été blessées.

Je rappelle que ce texte résulte d'une série de travaux qui ont été conduits à partir du programme que notre bureau avait arrêté le 21 janvier.

Au cours des dernières semaines, nous avons ainsi entendu six communications :

- sur la création d'un PNR (Passenger Name Record) européen avec Simon Sutour ;

- sur le renforcement de l'espace Schengen avec André Reichardt ;

- sur les déchéances de nationalité avec Michel Mercier ;

- sur la création d'un Parquet européen avec Jean-Jacques Hyest et Philippe Bonnecarrère ;

- sur le renforcement de la coopération policière européenne, notamment à travers EUROPOL, avec Michel Delebarre et Joëlle Garriaud-Maylam ; 

- sur la lutte contre la propagande terroriste sur internet  avec Colette Mélot et André Gattolin.

Je veux remercier très sincèrement nos rapporteurs de s'être mobilisés très rapidement. Ils nous ont livré des analyses très fines de l'état du droit et des pratiques dans les domaines qu'ils ont traités. Ils ont aussi formulé des propositions très pertinentes qui ont donné lieu à des échanges au sein de la commission.

À partir de ces différentes contributions, une proposition de résolution européenne a été élaborée. Elle a fait l'objet d'une concertation entre les différents rapporteurs et avec la commission des lois. Les observations formulées à cette occasion ont été prises en compte.

Je rappelle que nous nous réunirons avec la commission des lois le mercredi 25 mars à 14h30. Celle-ci adoptera formellement la proposition de résolution européenne sur le rapport de notre collègue Jean-Jacques Hyest.

Le texte sera examiné en séance publique le mercredi 1^er avril à 18h30. Je rappelle par ailleurs que le lundi 30 mars, soit deux jours avant le débat en séance, les présidents des commissions des affaires européennes du Bundesrat, de la Chambre des Lords, du Folketing danois, du Seimas de Lettonie et du Sénat espagnol ont accepté de venir au Sénat pour marquer l'unité de nos chambres respectives dans la lutte contre le terrorisme. À cette occasion, une déclaration sera adoptée.

Chacun d'entre vous a pu prendre connaissance de la proposition de résolution européenne qui vous a été adressée. Je ne serai donc pas trop long pour en présenter l'économie générale.

Dans une première partie, il est souligné dans neuf considérants que le terrorisme porte une atteinte directe aux valeurs fondamentales de l'Union européenne et qu'au nom de ces valeurs, les citoyens sont en droit d'exprimer des attentes fortes quant à leur sécurité. Nous le ressentons tous dans nos départements. Certes, la sécurité demeure de la responsabilité de chaque État membre. Mais l'Union doit oeuvrer à son niveau notamment en développant la coopération judiciaire et policière.

Nous rappelons qu'une menace terroriste grave et sans doute durable pèse désormais sur les sociétés européennes et aux frontières de l'Union. Elle justifie une réponse commune de façon urgente. Or la mise en oeuvre opérationnelle des instruments existants demeure insuffisante. Je conserve à l'esprit que plusieurs d'entre vous avaient insisté sur cette urgence, notamment pour l'adoption d'un système PNR européen.

Dans le même temps, chacun est bien conscient qu'une réflexion doit être conduite sur les causes profondes du phénomène terroriste et sur les moyens d'y remédier sur la durée. Pour cela, il faut des actions communes, notamment dans le domaine éducatif.

Pour tous ces motifs, il nous paraît nécessaire d'adopter une législation anti-terroriste commune. La deuxième partie de la proposition en détaille l'économie.

En premier lieu, il faut revoir la définition des infractions terroristes, notamment pour mieux prendre en compte les nationaux qui partent combattre à l'étranger en vue de commettre des actes de terrorisme.

À la suite de la communication d'André Reichardt, le texte demande un contrôle renforcé des frontières extérieures de l'espace Schengen et une révision du code frontières Schengen. Des contrôles doivent pouvoir être effectués sur des ressortissants des pays membres en fonction d'indicateurs de risque. Nous souhaitons une augmentation des moyens humains et financiers de FRONTEX et la création d'un corps de gardes-frontières européens. Il faut renforcer le système d'information Schengen (le SIS) et réfléchir plus activement à une politique européenne des visas.

Sur le rapport de Simon Sutour, nous avons débattu ici-même d'un PNR européen. La résolution que nous avons adoptée et qui est devenue définitive en souligne l'urgence tout en rappelant que toutes les garanties doivent être prévues pour protéger les données personnelles.

La lutte contre le terrorisme passe aussi par une action ferme contre les sources de financement et le trafic d'armes. Des textes existent et doivent être appliqués. D'autres sont en préparation. Ils doivent être adoptés rapidement. Dans ce domaine, la coopération internationale est par ailleurs essentielle.

Nous avons par ailleurs intégré les suggestions de Michel Delebarre et Joëlle Garriaud-Maylam sur la coopération policière. La mise en place d'une plateforme européenne de lutte contre le terrorisme au sein d'EUROPOL serait en particulier très utile.

La coopération judiciaire est un autre enjeu essentiel. Nous avons entendu les arguments de Jean-Jacques Hyest et Philippe Bonnecarrère en faveur d'un Parquet européen. Il doit être collégial et décentralisé comme le Sénat l'avait demandé dans une précédente résolution. Ses compétences doivent être élargies à la lutte contre la criminalité grave transfrontière.

Sur la place d'internet dans la lutte contre le terrorisme, André Gattolin et Colette Mélot nous ont fait part de leurs suggestions. Le texte les reprend. Il rappelle notamment la responsabilité des acteurs privés de l'internet. Il demande aussi l'extension des compétences du Centre européen sur le cybercrime et le renforcement des moyens d'EUROPOL.

Le texte reprend également les analyses que nous a livrées Michel Mercier sur les déchéances de nationalité et ce qui ressort du droit international dans ce domaine.

Enfin, il insiste sur le besoin d'une stratégie éducative de précaution et de lutte contre la radicalisation, ainsi que sur la nécessité d'une coopération internationale renforcée.

En toute hypothèse, l'efficacité des instruments dont dispose l'Union européenne doit être évaluée de façon systématique. Le texte l'indique expressément.

Voilà les précisions que je souhaitais vous donner en guise d'introduction au débat que nous allons avoir maintenant. Nous examinerons ensuite le texte qui vous est proposé.

J'ouvre le débat.

M. Jean-Jacques Hyest. - J'observe, tout d'abord, que le point 50 du texte qui nous est proposé sur les déchéances de nationalité ne fait que rappeler l'état du droit existant. Il ne donne lieu, contrairement aux autres points abordés, à aucune proposition alors qu'une résolution européenne est par nature « prescriptive ». En second lieu, je rappellerai que la question des déchéances de nationalité est purement nationale et trouve mal sa place dans un texte qui s'adresse aux Européens.

M. Simon Sutour. - Je me félicite, pour ma part, de l'initiative de la commission des affaires européennes. J'approuve la démarche tendant à faire approuver une déclaration commune sur le terrorisme par d'autres parlements européens. J'insiste sur le fait que la proposition qui nous est présentée est un texte de compromis et d'équilibre entre les groupes politiques du Sénat, d'une part, entre notre commission et la commission des lois, d'autre part. Il ne faudrait pas remettre en cause ce consensus.

M. Jean Bizet, président. - Je rappelle que le 3 février 2011, nous avions adopté une déclaration commune sur la réforme de la PAC avec les représentants du Sénat, de l'Assemblée nationale et du Bundestag allemand.

M. André Reichardt. - Le point 50 du texte sur les déchéances de nationalité me convient plutôt même s'il est un peu « frustrant ». Notre collègue Michel Mercier, dans sa communication, nous avait rappelé les conventions internationales et le droit national en la matière. Il avait aussi évoqué la censure possible du Conseil constitutionnel si étaient déchues des personnes ne disposant que d'une seule nationalité. Ce qui est sûr, en tout cas, c'est que le droit international valide, en principe, les déchéances de nationalité

M. Jean-Jacques Hyest. - Ce qui me gêne dans le point 50, c'est qu'il intègre, en définitive, dans la résolution un débat franco-français qui ne regarde pas les instances européennes.

Mme Colette Mélot. - Ne pourrait-on pas, dans le texte, faire référence à la situation des binationaux ainsi que l'a fait Michel Mercier dans sa communication ?

M. André Gattolin. - Il existe, au niveau de l'Union, une seule citoyenneté européenne. Il n'existe pas de binationalité européenne !

M. Philippe Bonnecarrère. - Je voudrais rendre hommage à la pertinence du dispositif dans son ensemble. Son contenu me paraît d'une très grande qualité. Le point 50 a été, selon moi, rédigé avec beaucoup de finesse. Renoncer à aborder la question des déchéances de nationalité nous ferait perdre de la crédibilité. Michel Mercier nous a très bien montré que ce dossier, s'il était complexe, restait ouvert. Il a insisté sur le fait que les binationaux et les mono-nationaux devaient faire l'objet d'un traitement différencié. Il a même signalé, si je me souviens bien, que les déchéances de nationalité ayant pour conséquence une situation d'apatridie pouvaient ne pas être impossibles en droit.

M. Michel Billout. - Nous sommes tous d'accord pour coordonner les politiques des États européens dans le domaine policier et judiciaire. Mon groupe est aussi favorable au renforcement des moyens d'organismes européens tels qu'Eurojust ou FRONTEX. Nous sommes aussi, évidemment, d'accord pour lutter contre le trafic d'armes ou le blanchiment des capitaux servant à financer le terrorisme. En revanche, les points 23, 24 et 26 de la proposition de résolution européenne relatifs respectivement à la révision ciblée du « Code frontières Schengen », au contrôle partagé des frontières extérieures de l'Union européenne ou encore au système d'information Schengen nous paraissent poser problème. Je soutiens, par ailleurs, la position de Jean-Jacques Hyest sur les déchéances de nationalité. Cette question constitue un débat franco-français qui n'a pas sa place dans une résolution européenne. Au nom de mon groupe, je ne voterai pas contre le texte qui nous est présenté mais je m'abstiendrai.

M. Simon Sutour. - Permettez-moi de répéter que, de notre point de vue, la proposition de résolution, telle qu'elle nous est présentée, traduit un équilibre politique subtil. Elle constituera un outil qui nous permettra d'indiquer au Gouvernement ce que nous souhaitons. Je pense que cette démarche nous donne de la force et consolide, en définitive, le rôle des parlements nationaux en Europe conformément au traité de Lisbonne.

Sur le point 50 relatif aux déchéances de nationalité, nous serions éventuellement d'accord pour le supprimer, mais, dans sa rédaction actuelle, il ne nous gêne pas. Je me félicite que nous puissions débattre, le 30 mars prochain, avec les présidents des commissions des affaires européennes d'autres États européens.

M. Jean-Paul Emorine. - Je pense que dans la communication qui sera faite après l'adoption de cette proposition, il conviendra d'expliciter la notion de « PNR ». Soyons conscients que beaucoup de nos concitoyens ignorent de quoi il retourne !

M. André Gattolin. - La formulation du point 48 relatif à la création d'une formation à la sécurité informatique dans le cadre du programme Erasmus demanderait à être clarifiée. A-t-on souhaité préconiser la mise en place, dans le programme Erasmus, d'une formation spécifique en matière de sécurité informatique ou a-t-on voulu intégrer dans les formations européennes en informatique une dimension sur la sécurité informatique ? Je penche plutôt pour la seconde solution.

M. André Reichardt. - Je voudrais formuler plusieurs observations. Je me demande en premier lieu si la rédaction du point 50 de la proposition de résolution a « reçu l'aval » de Michel Mercier. Je voudrais, en second lieu, souligner le très grand intérêt du point 17 relatif à la création d'une législation antiterroriste commune, au niveau de l'Union européenne, sous la forme d'un « Acte pour la sécurité intérieure ». Cette démarche constituerait, pour moi, un acte très fort. Je rappelle que le « Patriot Act », après bien des controverses, n'est plus contesté aujourd'hui aux États-Unis d'Amérique.

S'agissant du contrôle des frontières extérieures de l'espace Schengen, il me paraît important de rappeler que, souvent, le « Code frontières Schengen » n'est tout simplement pas appliqué. Je pense, en particulier, au contrôle aux frontières de ces milliers de réfugiés qui arrivent par la mer sur les côtes italiennes et parmi lesquels, selon certains, pourraient d'ailleurs se dissimuler des « djihadistes ».

J'estime, pour ma part que les points 22, 23 et 24 du texte sont indispensables et constituent même un « minimum minimorum ».

Au point 26, j'estime que la rédaction selon laquelle « le système d'information Schengen (SIS) doit être perfectionné » est floue. Ce fichier informatisé est bien évidemment alimenté par les États membres. Je note que le texte qui nous est présenté n'inclut pas les relevés ADN dans les données d'identification enregistrées par le SIS II. Je le regrette.

Au point 36, qui préconise une meilleure utilisation des capacités d'EUROPOL, je proposerai de renoncer à la formule « faire en sorte que » qui est imprécise au profit de « demande que ».

Je relève que le point 44 se contente de relever « l'intérêt » des procédures prévues par la dernière loi du 13 novembre 2014 sur le terrorisme permettant d'obtenir des fournisseurs d'accès le blocage de certains sites Internet. Ce qui me paraît fondamental, c'est le point 43 du texte qui rappelle la responsabilité des « acteurs privés » de l'Internet et souhaite les voir mieux impliqués dans la lutte contre le terrorisme. Je rappelle que parmi les acteurs privés dont il s'agit, il y a évidemment les géants du Net comme « Google », mais aussi les « communautés d'internautes » dont l'implication est, elle aussi, absolument indispensable.

Je souligne enfin que la mutualisation de la surveillance des sites Internet au niveau européen est fondamentale. Aux États-Unis, quelque 300 personnes sont chargées de cette mission.

M. André Gattolin. - Au point 47, je ferai, moi aussi, une remarque de forme. À la formule « niveau élevé commun de sécurité » des réseaux, je préfère celle de « niveau commun élevé de sécurité ».

Pour la surveillance des sites Internet faisant l'apologie de la violence terroriste, la coopération européenne fonctionne assez bien.

M. Simon Sutour. - Nous avons tous été invités à faire des propositions de modification du texte avec un délai limite. Le texte qui nous est soumis aujourd'hui tient compte des modifications souhaitées par ceux qui ont bien voulu en présenter. Il est donc le fruit de cette concertation et traduit, encore une fois, un consensus et un subtil équilibre qui peut être rompu à tout moment. Je souhaite, en conséquence, que l'on ne touche plus au texte car nous pourrions, en ce qui nous concerne, ne plus être en mesure d'y apporter notre signature.

M. Jean Bizet, président. - Je pense, comme Simon Sutour, que nous sommes en présence d'un texte délicat et très équilibré. En tout état de cause, « notre main doit être ferme » dans le domaine de la lutte contre le terrorisme. Sur la question des déchéances de nationalité, nous sommes tous d'accord sur le fait qu'elle relève du domaine national et que le droit international valide, en principe, ces procédures.

Sur les points 26, 47 et 48 évoqués par André Reichardt et André Gattolin, je vous propose d'apporter au texte les modifications d'ordre formel proposées. Je prends acte, enfin, de l'abstention que je qualifierai de « constructive » de notre collègue Michel Billout.

Je rappelle que notre commission des affaires européennes a commencé ses travaux sur les questions liées au terrorisme dès le 21 janvier. Nous avons désormais l'« ardente obligation » d'envoyer des messages au Gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest. - Certains sujets suscitent de nombreux débats. Ceux que nous venons d'aborder en font partie. La future loi sur le renseignement va en susciter bien d'autres.

Je suis personnellement sceptique sur la nécessité d'un « Patriot Act » européen. Je pense, pour ma part, que notre objectif doit être d'inciter les gouvernements européens à développer les coopérations et les pratiques communes comme dans le cas du « PNR européen ».

J'estime qu'il ne faut pas « mélanger » les débats franco-français et le débat européen. Par conséquent, je reste opposé à l'introduction, dans le texte, du point 50 sur les déchéances de nationalité.

M. Jean Bizet, président. - Le Gouvernement pourra s'appuyer sur cette résolution européenne qui traduit la volonté de la représentation nationale. La question abordée par le point 50 du texte relatif aux déchéances de nationalité rappelle les règles issues du droit international. Dans ce domaine, ce sont les États qui agissent mais sous le contrôle des cours européennes.

À l'issue de ce débat, la proposition de résolution européenne est adoptée dans le texte suivant, M. Michel Billout s'abstenant :