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Politique de coopération

Recommandation de décision du Conseil portant approbation de la conclusion, par la Commission européenne, au nom de la Communauté européenne de l'énergie atomique, de l'accord de stabilisation et d'association entre l'Union européenne et la Communauté européenne de l'énergie atomique, d'une part, et le Kosovo, d'autre part
COM (2015) 182 final  du 04/05/2015

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 11/05/2015
Examen par la commission des affaires européennes le 25/06/2015

Politique de coopération

Accord de stabilisation et d'association avec le Kosovo

COM (2015) 181 final, COM (2015) 182 final
et COM (2015) 183 final - Textes E 10263, E 10264 et E 10265

(Procédure écrite du 25 juin 2015)

Le Kosovo bénéficie à l'instar de ses voisins des Balkans occidentaux d'une perspective européenne fixée par les chefs d'État et de gouvernement lors du Conseil européen de Thessalonique de 2003, et dont la concrétisation passe par le processus de stabilisation et d'association. Entre 2004 et 2010, tous les autres pays des Balkans occidentaux ont ainsi signé un accord de stabilisation et d'association (ASA) avec l'Union européenne. Le Kosovo, qui a déclaré son indépendance en février 2008, fait depuis figure d'exception.

En 2012, la Commission européenne a publié une étude de faisabilité en vue de l'ouverture des négociations d'un ASA avec le Kosovo, envisageable si des progrès étaient enregistrés dans quatre domaines : l'État de droit, l'administration publique, la protection des minorités et le commerce. Dans son rapport de progrès de 2013, elle a jugé que ces priorités de court terme étaient satisfaites et recommandé dès lors la négociation d'un ASA. Les textes COM (2015) 181, COM (2015) 182 et COM (2015) 183 visent à approuver définitivement l'accord de stabilisation et d'association, négocié à partir de juin 2013 (voir le texte COM (2013) 218 examiné par la commission des affaires européennes le 20 juin 2013) et paraphé en juillet 2014.

Du fait de la non-reconnaissance du Kosovo par cinq États membres (Chypre, Espagne, Grèce, Roumanie et Slovaquie), l'accord n'est pas de nature « mixte » et relève uniquement des compétences de l'Union européenne. L'ASA prévoit un dialogue politique renforcé entre les deux parties et encourage la coopération régionale. Une intégration économique et commerciale plus étroite est l'un des principaux objectifs de l'accord. Ce dernier dresse la perspective de la création d'une zone de libre-échange des biens et des services, à l'issue d'une période de transition. Il comporte également des dispositions sur le droit d'établissement, les prestations de services, les paiements courants et la circulation des capitaux. L'ASA instaure des relations dans presque tous les domaines d'intérêt de l'Union européenne et engage le Kosovo à harmoniser progressivement sa législation avec celle de l'Union. Cette coopération sera soutenue par une assistance financière et technique de l'Union européenne. Sur le plan financier, précisons que l'Union européenne a déjà versé dans le cadre de l'Instrument d'aide de pré-adhésion (IPA) 673,9 millions d'euros sur la période 2007-2013 pour soutenir les efforts du Kosovo. Elle continuera à le faire à travers l'instrument IPA II : 645,5 millions sont ainsi prévus pour la période 2014- 2020.

Parmi les enjeux de la perspective européenne du Kosovo figurent au premier rang la normalisation des relations et le dialogue avec la Serbie. Le lancement des négociations de l'ASA en 2013 a ainsi été déterminé par la signature au préalable de l'accord du 19 avril 2013 entre Belgrade et Pritina visant à améliorer durablement leurs relations, complété par une feuille de route établie le 22 mai. L'accord du 19 avril 2013 porte principalement sur le nord du Kosovo. En échange de garanties de sécurité et d'autonomie offertes à une « Communauté des communes serbes » du Kosovo (en matière socio-économique mais également de police et de justice et d'une forme de démilitarisation temporaire garantie par l'OTAN), la Serbie s'est engagée à démanteler les structures dites « parallèles » qu'elle maintenait au nord du Kosovo dans les domaines de la police, du renseignement et de la justice. Sur cette base, les premières élections municipales ont pu se tenir sur l'ensemble du territoire et notamment dans les villes du Nord à majorité serbe en novembre et décembre 2013. Les discussions sur ce dossier de la « Communauté des communes » conditionnent grandement l'évolution à venir des autres dossiers du dialogue. Actuellement bloquées, elles n'ont pas empêché néanmoins la reprise du dialogue politique à haut niveau, après 10 mois de pause imposée par les élections générales dans les deux pays, ce qui a notamment permis d'aboutir le 9 février 2015 à un accord sur le système judiciaire applicable dans le Nord.

La libre circulation des personnes est un enjeu connexe de l'ASA. Le processus de stabilisation et d'association a en effet logiquement conduit jusqu'à présent les pays des Balkans occidentaux à bénéficier pour leurs ressortissants d'un régime de libéralisation des visas de court séjour à destination de l'espace Schengen (Serbie, ARYM et Monténégro depuis décembre 2009 ; Albanie et Bosnie-Herzégovine depuis décembre 2010). La question se pose donc normalement pour le Kosovo. Un dialogue sur la libéralisation des visas est de fait engagé depuis janvier 2012. Dans son dernier rapport de progrès, la Commission européenne a souligné en 2014 que le Kosovo avait pris des mesures importantes dans tous les domaines couverts par la feuille de route pour la libéralisation du régime des visas : réadmission, système de réintégration, gestion des frontières, migrations, asile et justice pénale. Cependant, sur de nombreux points, le Kosovo ne répond pas encore aux exigences de la feuille de route. La Commission invite ainsi le Kosovo « à favoriser la réintégration durable des personnes rapatriées ; à améliorer la précision de son système d'état civil; à déployer son système d'information sur les visas; à renforcer l'indépendance du pouvoir judiciaire; et à obtenir des résultats crédibles en matière de décisions de justice dans les affaires de criminalité organisée et de corruption ». Au-delà, la Commission a également évalué les effets potentiels de la libéralisation du régime des visas sur la sécurité et les flux migratoires et a conclu que la suppression des visas obligatoires pour les citoyens du Kosovo comportait certains risques pour l'Union européenne en matière de sécurité et de migration. Les récents développements en la matière qui se sont déroulés de septembre 2014 à janvier 2015 n'ont sans doute pas apaisé les craintes de la Commission. En effet, 50 000 à 100 000 personnes auraient émigré de façon clandestine au cours de cette période, pour des raisons principalement économiques. Qualifié d'« exode » par les commentateurs, cet épisode, de même que les statistiques de demandes d'asile déposées dans les États membres par les ressortissants du Kosovo, rend très improbable un accord de libéralisation sur les visas à brève échéance.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes qui visent à entériner l'accord de stabilisation et d'association avec le Kosovo dans les matières qui relèvent de la compétence de l'Union européenne. La commission des affaires européennes sera amenée à revenir sur l'application et la mise en oeuvre de cet accord dans le cadre de son travail de suivi des pays des Balkans occidentaux.