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Justice et affaires intérieures

Proposition de directive établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale (refonte)
COM (2016) 465 final  du 13/07/2016

Contrôle de subsidiarité (article 88-6 de la Constitution)

Les textes COM 270, 272, 465, 466, 467 et 468 concernent la mise en place d'un régime d'asile européen commun. Ils viennent compléter un premier paquet législatif présenté en mai 2015.

La Commission entend tout d'abord rendre le système de Dublin plus transparent, améliorer son efficacité et prévoir un mécanisme pour répondre aux situations dans lesquelles une pression disproportionnée est exercée sur les régimes d'asile des États membres (texte COM 270). Il s'agit de déterminer rapidement l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile, de protéger les personnes qui en ont besoin et de décourager les mouvements secondaires. La Commission propose à cette fin la mise en place :

- d'un nouveau système signalant automatiquement qu'un pays traite un nombre disproportionné de demandes d'asile, notamment au regard de sa taille et de sa richesse. Lorsqu'un pays recevra un nombre de demandes disproportionné, allant au-delà de la valeur de référence (plus de 150 % de celle-ci), tous les nouveaux demandeurs présents dans ce pays (indépendamment de leur nationalité) seront, après vérification de la recevabilité de leur demande, relocalisés dans l'ensemble de l'Union jusqu'à ce que le nombre de demandes soit ramené en dessous de ce niveau. Un État membre aura aussi la possibilité de ne pas participer, à titre temporaire, à ce mécanisme. Dans ce cas, il devra faire une contribution de solidarité de 250 000 euros pour chaque demandeur dont il aurait autrement été responsable en vertu du mécanisme d'équité, au profit de l'État membre de relocalisation ;

- d'un mécanisme tenant également compte des efforts de réinstallation ;

- de délais plus courts pour l'envoi des demandes de transfert, la réception des réponses et la mise en oeuvre des transferts de demandeurs d'asile entre États membres ;

- d'obligations légales pour les demandeurs d'asile, notamment l'obligation de rester dans l'État membre responsable de l'examen de leur demande, des limites géographiques à l'offre d'avantages matériels en matière d'accueil et des conséquences proportionnées en cas de non-respect ;

- d'un renforcement des garanties en faveur des mineurs non accompagnés et à une définition modérément élargie des membres de la famille.

Afin de soutenir la mise en oeuvre concrète de la réforme du système de Dublin, la Commission propose d'adapter et de renforcer le système Eurodac et d'en élargir l'objet (texte COM 272). Elle souhaite ainsi faciliter les retours et contribuera à lutter contre la migration irrégulière. La proposition vise à étendre le champ d'application du règlement Eurodac afin de permettre aux États membres de stocker et de rechercher des données concernant des ressortissants de pays tiers ou des apatrides qui se trouvent en situation irrégulière, aux fins de retour ou de réadmission. Dans le plein respect des règles en matière de protection des données, elle permettra également aux États membres de stocker davantage de données à caractère personnel dans la base de données Eurodac, telles que le nom, la date de naissance, la nationalité, des éléments d'identification ou des documents de voyage, et l'image faciale. L'enrichissement des informations contenues dans le système devrait permettre d'identifier facilement un demandeur d'asile ou un ressortissant de pays tiers en situation irrégulière, sans avoir à demander des informations à un autre État membre séparément, comme c'est le cas actuellement.

La Commission souhaite mettre en place un cadre permanent prévoyant une procédure unifiée pour la réinstallation dans l'ensemble de l'Union (texte COM 468). Si les États membres continueront de décider du nombre de personnes à réinstaller chaque année, des plans annuels de réinstallation au sein de l'Union définiront les grandes zones géographiques prioritaires à partir desquelles les réinstallations auront lieu ainsi que le nombre total maximal de personnes devant être réinstallées pour l'année à venir sur la base de la participation et des contributions des États membres et des pays associés à l'espace Schengen.

Ce cadre de réinstallation devrait définir les critères dont il convient de tenir compte pour déterminer les régions ou les pays tiers à partir desquels la réinstallation aura lieu. Il établirait un ensemble commun de procédures types pour la sélection et le traitement des candidats à la réinstallation. Il énoncerait les motifs communs d'exclusion des candidats et détermine le type de procédure de réinstallation (procédure ordinaire ou procédure accélérée) qui pourrait être utilisé.

Afin de soutenir les efforts de réinstallation déployés par les États membres dans le cadre des mécanismes ciblés, la Commission versera, pour chaque personne réinstallée, une contribution de 10 000 euros prélevée sur le budget de l'Union.

La Commission propose ensuite de remplacer la directive relative aux procédures d'asile par un règlement instituant une procédure commune de protection internationale, pleinement harmonisée au niveau de l'UE (texte COM 467). Il s'agit de réduire les divergences des taux de reconnaissance entre États membres, de décourager les mouvements secondaires et d'offrir des garanties procédurales communes effectives aux demandeurs d'asile. La proposition devrait permettre :

- de simplifier, clarifier et abréger les procédures d'asile : la procédure globale est raccourcie et rationalisée, les décisions devant normalement être prises dans un délai de six mois maximum. Des délais sont également fixés pour la présentation d'un recours (allant d'une semaine à un mois) et pour les décisions rendues au stade du premier recours (allant de deux à six mois) ;

- d'offrir des garanties communes aux demandeurs d'asile: Les demandeurs d'asile auront droit à un entretien personnel, une assistance et à une représentation juridiques gratuites dès le stade de la procédure administrative. Des garanties renforcées seront offertes aux demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers et aux mineurs non accompagnés, qui se verront attribuer un tuteur légal au plus tard cinq jours après le dépôt d'une demande ;

- d'établir des règles plus strictes pour lutter contre les abus ;

- de clarifier et rendre obligatoire l'application de la notion de pays sûr.

Afin d'harmoniser les normes de protection au sein de l'Union et de mettre un terme à la course à l'asile, la Commission propose également de remplacer l'actuelle directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile par un règlement (texte COM 466). Il s'agit de favoriser :

- une plus grande convergence des taux de reconnaissance et des formes de protection ;

- une plus grande fermeté pour sanctionner les mouvements secondaires. Le délai d'attente de cinq ans imposé aux bénéficiaires d'une protection internationale pour pouvoir obtenir le statut de résident de longue durée sera ainsi reconduit chaque fois que la personne concernée sera repérée dans un État membre où elle n'a pas le droit de séjourner ou de résider ;

- Une limitation dans le temps de la protection internationale. Une vérification obligatoire du statut de la personne devrait être instaurée afin de tenir compte, par exemple, des changements intervenus dans les pays d'origine, qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur le besoin de protection ;

- un renforcement des incitations à l'intégration : Les droits et obligations des personnes bénéficiant d'une protection internationale dans le domaine de la sécurité sociale et de l'aide sociale seront clarifiés et l'accès à certains types d'aide sociale pourra être subordonné à une participation à des mesures d'intégration.

La Commission souhaite enfin réformer la directive sur les conditions d'accueil afin de s'assurer que les demandeurs d'asile peuvent bénéficier de normes harmonisées permettant un accueil digne dans toute l'Union, ce qui contribuera à éviter les mouvements secondaires (texte COM 465). Il s'agit de :

- s'assurer que les États membres garantissent des capacités d'accueil suffisantes et adéquates, notamment dans les situations de pression migratoire disproportionnée ;

- que les demandeurs d'asile restent à disposition et soient dissuadés de fuir en permettant aux États membres de les assigner à résidence ou de leur imposer une obligation de se présenter aux autorités ;

- spécifier que les conditions d'accueil ne seront offertes que dans l'État membre responsable de l'examen de la demande et établir des règles plus claires, précisant quand le droit aux conditions matérielles d'accueil peut être réduit et les allocations financières être remplacées par des conditions matérielles d'accueil fournies en nature ;

- permettre un accès plus précoce au marché du travail, au plus tard six mois après l'introduction d'une demande d'asile, ce qui contribuera à réduire le nombre de personnes dépendantes, à condition que cet accès soit en totale conformité avec les normes correspondantes.

Des garanties communes renforcées seront offertes aux demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers et aux mineurs non accompagnés, qui se verront attribuer un tuteur légal au plus tard cinq jours après le dépôt d'une demande.

Au regard du seul principe de subsidiarité, il apparaît clair que le principe même d'un mécanisme de partage des responsabilités en matière d'asile rend l'action de l'Union européenne nécessaire. En outre, ce dispositif a notamment vocation à lutter contre le problème des « mouvements secondaires » de ressortissants de pays tiers entre États membres, lequel est, par nature, transnational. Il permettra à tous les États membres d'appliquer plus facilement les procédures liées à l'application du concept de pays d'origine sûr. Il vise aussi à remédier à certaines divergences entre les listes nationales de pays d'origine sûrs établies par les États membres : les demandeurs d'une protection internationale originaires d'un même pays ne sont en effet pas toujours soumis aux mêmes procédures d'un État membre à l'autre. L'ensemble s'inscrit ainsi dans la mise en place progressive et souhaitable d'un régime d'asile européen commun, déjà prévu par le « paquet asile » en 2013.

Il a donc été décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes au titre de l'article 88-6 de la Constitution.


Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte déposé au Sénat le 16/09/2016
Examen : 23/02/2017 (commission des affaires européennes)

Justice et Affaires intérieures

Mise en place d'un régime commun d'asile

COM (2016) 466 final, COM (2016) 467 final,
COM (2016) 468 final et COM (2016) 465 final
Textes E 11424, E 11425, E 11426 et E 11446

(Procédure écrite du 23 février 2017)

Ces quatre textes concernent la mise en place d'un régime d'asile européen commun. Ils viennent compléter un premier paquet législatif présenté en mai 2015.

La Commission souhaite mettre en place un cadre permanent prévoyant une procédure unifiée pour la réinstallation dans l'ensemble de l'Union (texte COM 468). Si les États membres continueront de décider du nombre de personnes à réinstaller chaque année, des plans annuels de réinstallation au sein de l'Union définiront les grandes zones géographiques prioritaires à partir desquelles les réinstallations auront lieu ainsi que le nombre total maximal de personnes devant être réinstallées pour l'année à venir sur la base de la participation et des contributions des États membres et des pays associés à l'espace Schengen.

Ce cadre de réinstallation devrait définir les critères dont il convient de tenir compte pour déterminer les régions ou les pays tiers à partir desquels la réinstallation aura lieu. Il établirait un ensemble commun de procédures types pour la sélection et le traitement des candidats à la réinstallation. Il énoncerait les motifs communs d'exclusion des candidats et détermine le type de procédure de réinstallation (procédure ordinaire ou procédure accélérée) qui pourrait être utilisé.

Afin de soutenir les efforts de réinstallation déployés par les États membres dans le cadre des mécanismes ciblés, la Commission versera, pour chaque personne réinstallée, une contribution de 10 000 euros prélevée sur le budget de l'Union.

La Commission propose ensuite de remplacer la directive relative aux procédures d'asile par un règlement instituant une procédure commune de protection internationale, pleinement harmonisée au niveau de l'Union européenne (texte COM 467). Il s'agit de réduire les divergences des taux de reconnaissance entre États membres, de décourager les mouvements secondaires et d'offrir des garanties procédurales communes effectives aux demandeurs d'asile. La proposition devrait permettre :

- de simplifier, clarifier et abréger les procédures d'asile : la procédure globale est raccourcie et rationalisée, les décisions devant normalement être prises dans un délai de six mois maximum. Des délais sont également fixés pour la présentation d'un recours (allant d'une semaine à un mois) et pour les décisions rendues au stade du premier recours (allant de deux à six mois) ;

- d'offrir des garanties communes aux demandeurs d'asile : les demandeurs d'asile auront droit à un entretien personnel, une assistance et à une représentation juridiques gratuites dès le stade de la procédure administrative. Des garanties renforcées seront offertes aux demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers et aux mineurs non accompagnés, qui se verront attribuer un tuteur légal au plus tard cinq jours après le dépôt d'une demande ;

- d'établir des règles plus strictes pour lutter contre les abus ;

- de clarifier et rendre obligatoire l'application de la notion de pays sûr.

Afin d'harmoniser les normes de protection au sein de l'Union et de mettre un terme à la course à l'asile, la Commission propose également de remplacer l'actuelle directive relative aux conditions que doivent remplir les demandeurs d'asile par un règlement (texte COM 466). Il s'agit de favoriser :

- une plus grande convergence des taux de reconnaissance et des formes de protection ;

- une plus grande fermeté pour sanctionner les mouvements secondaires. Le délai d'attente de cinq ans imposé aux bénéficiaires d'une protection internationale pour pouvoir obtenir le statut de résident de longue durée sera ainsi reconduit chaque fois que la personne concernée sera repérée dans un État membre où elle n'a pas le droit de séjourner ou de résider ;

- une limitation dans le temps de la protection internationale. Une vérification obligatoire du statut de la personne devrait être instaurée afin de tenir compte, par exemple, des changements intervenus dans les pays d'origine, qui sont susceptibles d'avoir une incidence sur le besoin de protection ;

- un renforcement des incitations à l'intégration : les droits et obligations des personnes bénéficiant d'une protection internationale dans le domaine de la sécurité sociale et de l'aide sociale seront clarifiés et l'accès à certains types d'aide sociale pourra être subordonné à une participation à des mesures d'intégration.

La Commission souhaite enfin réformer la directive sur les conditions d'accueil afin de s'assurer que les demandeurs d'asile peuvent bénéficier, grâce à des normes harmonisées d'un accueil digne dans toute l'Union, ce qui contribuera à éviter les mouvements secondaires (texte COM 465). Il s'agit de :

- s'assurer que les États membres garantissent des capacités d'accueil suffisantes et adéquates, notamment dans les situations de pression migratoire disproportionnée ;

- que les demandeurs d'asile restent à disposition et soient dissuadés de fuir en permettant aux États membres de les assigner à résidence ou de leur imposer une obligation de se présenter aux autorités ;

- spécifier que les conditions d'accueil ne seront offertes que dans l'État membre responsable de l'examen de la demande et établir des règles plus claires, précisant quand le droit aux conditions matérielles d'accueil peut être réduit et les allocations financières être remplacées par des conditions matérielles d'accueil fournies en nature ;

- permettre un accès plus précoce au marché du travail, au plus tard six mois après l'introduction d'une demande d'asile, ce qui contribuera à réduire le nombre de personnes dépendantes, à condition que cet accès soit en totale conformité avec les normes correspondantes.

Des garanties communes renforcées seront offertes aux demandeurs d'asile ayant des besoins particuliers.

Un mécanisme de partage des responsabilités en matière d'asile rend l'action de l'Union européenne nécessaire. Ce mécanisme a notamment vocation à lutter contre le problème des « mouvements secondaires » de ressortissants de pays tiers entre États membres. Il permettra à tous les États membres d'appliquer plus facilement les procédures liées à l'application du concept de pays d'origine sûr. Il vise aussi à remédier à certaines divergences entre les listes nationales de pays d'origine sûrs établies par les États membres : les demandeurs d'une protection internationale originaires d'un même pays ne sont en effet pas toujours soumis aux mêmes procédures d'un État membre à l'autre. L'ensemble de ces textes s'inscrit ainsi dans la mise en place progressive et souhaitable d'un régime d'asile européen commun, déjà prévu par le « paquet asile » en 2013. La commission a donc décidé de ne pas intervenir plus avant sur ces textes.