Directive pouvoirs de surveillance, sanctions, succursales de pays tiers et risques environnementaux, sociaux et de gouvernance

La Commission européenne présente un ensemble de mesures destinées à parachever la mise en oeuvre dans l'Union de l'accord de Bâle III sur le contrôle bancaire, conclu en 2010 entre les membres du G20, au sein du Comité de Bâle, qui a défini les normes applicables aux établissements de crédit en réponse à la crise financière de 2008^1(*) afin de rendre les banques européennes plus résilientes face à d'éventuels chocs économiques.

Depuis l'entrée en vigueur en 2015 de la directive 2013/36/UE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (dite « CRD ») ^2(*) et du règlement (UE) n° 575/2013 (dit « CRR »)^3(*) qui définit les exigences en matière de fonds propres auxquelles sont soumis les établissements de crédit et les entreprises d'investissement exerçant des activités dans l'Union européenne, l'organisation et le fonctionnement des organes de direction de ces établissements et entreprises s'inscrivent dans un cadre prudentiel renforcé dans la suite de ces normes convenues au niveau international.

Un mécanisme de surveillance unique (MSU) a en outre été établi en novembre 2014, qui place les établissements significatifs sous la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE), notamment pour les questions de gouvernance, les établissements moins significatifs demeurant sous la supervision des superviseurs nationaux (l'ACPR en France).

Le règlement CRR a été modifié afin de mieux garantir la résilience de ces établissements, en particulier par le paquet de mesures de réduction des risques adopté en 2019, qui a également revu le cadre de résolution des défaillances bancaires défini par la directive dite « BRRD » 2014/59/UE de 2014 (résolution des banques et résolution de leur défaillances)^4(*), le mécanisme de résolution unique (dit « MRU ») institué en 2014^5(*) et les différents ratios définis par le CRR^6(*).

L'Union européenne a ainsi mis en oeuvre sur le marché intérieur la norme internationale relative à la capacité totale d'absorption des pertes (dite « TLAC »), adoptée par le Conseil de stabilité financière (CSF) en novembre 2015, et a renforcé l'application de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles (dite « MREL »), qui est fixée sur base consolidée au niveau du groupe de résolution. La norme TLAC et la MREL, qui est spécifique à chaque établissement, sont en effet des éléments complémentaires et essentiels pour gérer les crises bancaires et réduire leurs répercussions sur la stabilité financière et les finances publiques.

Le 27 octobre 2021, la Commission européenne a présenté la dernière étape de la réforme de la réglementation bancaire européenne afin que les banques exerçant des activités dans l'Union européenne soient plus résilientes pour parer à d'éventuels chocs économiques futurs, tout en contribuant à la reprise de l'Europe après la pandémie de COVID-19 et à la transition vers la neutralité climatique.

Ces trois instruments législatifs, dont la publication a été retardée par la pandémie^7(*), modifient la directive CRD 2013/36/UE, en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance, et le règlement CRR (UE) n� 575/2013, en ce qui concerne les exigences prudentielles (risque de crédit, risque d'ajustement de l'évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et plancher de fonds propres). Un texte spécifique vise par ailleurs à adapter les exigences de fonds propres dans le domaine de la résolution applicables aux structures en guirlande (« daisy chain ») et la directive BRRD 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel de ces groupes.

Afin de contribuer à la stabilité financière et au financement stable de l'économie dans le contexte de la reprise, ces mesures s'articulent autour de quatre objectifs spécifiques :

- renforcer les exigences en matière de fonds propres fondées sur le risque, sans augmenter significativement leur niveau global ;

- mettre davantage l'accent sur les risques ESG (environnementaux, sociaux et de gouvernance)^8(*) dans le cadre prudentiel, car la transition vers les objectifs de durabilité de l'Europe exige des efforts de financement privé dans lesquels l'intermédiation bancaire doit jouer un rôle primordial ;

- harmoniser davantage, dans le contexte de l'union bancaire, les pouvoirs et outils de surveillance qui restent trop fragmentés au sein de l'Union, ce qui empêche le MSU de remplir efficacement ses fonctions de surveillance ;

- réduire les coûts administratifs des banques liés aux publications d'informations et améliorer l'accès des participants au marché et des autorités de surveillance à leurs données prudentielles^9(*).

La proposition de directive COM(2021) 663 renforce l'harmonisation des outils de surveillance prudentielle des banques, clarifie la prise en compte des risques systémiques et des risques ESG, étend cette surveillance aux succursales de pays tiers.

Ø Harmonisation renforcée des pouvoirs et outils de surveillance des autorités nationales de surveillance pour une meilleure application des règles prudentielles

Sont ainsi prévus :

- un renforcement de l'indépendance des autorités nationales compétentes ;

- des exigences minimales pour prévenir les conflits d'intérêts dans les tâches de surveillance qui leur incombent ;

- un renforcement des pouvoirs de ces autorités en matière de surveillance afin de permettre une convergence accrue de leurs pratiques en la matière, notamment sur les acquisitions de participations significatives par un établissement de crédit, les transferts importants d'actifs ou de passifs, les fusions et les scissions : notification préalable de ces opérations, mise à disposition des informations nécessaires pour procéder à leur évaluation prudentielle et pouvoir de s'opposer à la réalisation d'opérations préjudiciables au profil prudentiel des entités surveillées ;

- une coopération étroite entre les autorités nationales de surveillance pour rationaliser ces contrôles.

Le texte harmonise également les règles et procédures d'évaluation, par les banques et les autorités nationales, de la compétence et de l'honorabilité des acteurs de la gouvernance des banques (dirigeants, membres des organes d'administration et titulaires de postes clés).

Il organise en outre une meilleure articulation du cadre prudentiel et du cadre de résolution, grâce à une clarification de l'interaction entre la déclaration de défaillance avérée ou prévisible (FOLTF) et le retrait de l'agrément.

Ø Clarification de la prise en compte des risques systémiques par les établissements de crédit

De nouvelles dispositions précisent les conditions dans lesquelles les risques ESG, à court, moyen et long terme, doivent être évalués et inclus dans les stratégies et les processus d'évaluation mis en place par les établissements de crédit pour calculer leurs besoins internes en fonds propres et mettre en place la gouvernance interne adéquate.

Une dimension de durabilité est en outre introduite afin d'inciter à une meilleure allocation du financement en direction de projets durables.

Par ailleurs, l'Autorité bancaire européenne (ABE) est chargée de formuler des orientations sur le processus de contrôle et d'évaluation prudentielle.

Ø Renforcement de la surveillance pour assurer une saine gestion des banques de l'UE et mieux protéger la stabilité financière

Le texte offre des outils renforcés aux autorités de surveillance. Il établit ainsi un ensemble de règles d'honorabilité et de compétence claires, solides et équilibrées, leur permettant d'évaluer si le personnel d'encadrement supérieur possède les compétences et les connaissances requises pour gérer une banque.

Par ailleurs, en réaction au scandale «Wirecard», les autorités de surveillance seront dotées d'outils renforcés pour surveiller les groupes fintech, y compris les filiales bancaires.

Enfin, la surveillance des succursales de banques de pays tiers dans l'Union est également renforcée. Actuellement principalement soumises à la législation nationale, à l'exception de certaines obligations d'information, ces entités, qui ont considérablement accru leur activité dans l'UE au cours des dernières années, sont porteuses de risques. Le texte harmonise les règles européennes dans ce domaine, afin que les autorités de surveillance soient en mesure de mieux gérer les risques liés à ces entités qui peuvent détenir des montants d'actifs très importants alors même qu'elles restent en dehors du MSU et ne sont pas actuellement soumises aux exigences prudentielles prévues par la CRD.

Il est ainsi prévu que toute prestation de services bancaires par des entreprises de pays tiers impose désormais l'établissement préalable d'une succursale (SPT), voire d'une filiale, sur le territoire de l'Union, agréée à cet effet par une autorité nationale compétente, laquelle doit notifier cet agrément à l'ABE. Cette exigence ne s'appliquera toutefois pas aux entreprises bancaires sollicitées par un client ou une contrepartie établie dans l'Union.

Des exigences minimales sont imposées aux succursales les plus grandes (actifs supérieurs à 5 milliards d'euros) et les plus risquées (dotation minimale en capital fonction du passif, exigences de liquidité, de gouvernance interne et de contrôle des risques). Ces succursales doivent en outre communiquer régulièrement des informations sur leur conformité aux exigences européennes et nationales ainsi que des informations financières (actifs et passifs).

L'importance systémique de ces succursales devra désormais être évaluée quand leurs actifs excèdent 30 milliards d'euros et qu'elles sont considérées comme étant d'importance systémique. En pareil cas, les autorités compétentes peuvent imposer une filialisation des activités concernées ou encore une restructuration de celles-ci ou de leurs actifs et elles sont soumises aux exigences du pilier 2. Les succursales existantes disposeront d'un délai de 12 mois pour se mettre en conformité avec leurs nouvelles obligations.

Le régime de sanctions administratives est également renforcé (astreintes, élargissement des infractions sanctionnables) et articulé avec la sanction pénale des mêmes faits et les modalités de comptabilisation de certains risques pris en compte pour définir le plancher de fonds propres (PFP) sont revues, deux nouveaux types d'approches étant prévus pour le calculer.

S'agissant d'une compétence partagée, le texte propose, sans préjudice du maintien d'une certaine souplesse au niveau national, - qui ne doit toutefois pas porter atteinte à la concurrence dans le marché intérieur des services bancaires -, de compléter, dans le contexte de l'union bancaire, l'encadrement de l'activité bancaire au sein de l'Union pour assurer la stabilité du marché intérieur, le secteur bancaire étant une composante fondamentale du système financier de l'Union.

Le groupe de travail sur la subsidiarité a donc décidé de ne pas intervenir sur ce texte au titre de l'article 88-6 de la Constitution.

* ¹ Les normes mondiales sont élaborées par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB) composé de représentants des banques centrales et des contrôleurs bancaires de 28 juridictions (dont la France) ainsi que la BCE, la Commission européenne et l'Autorité bancaire européenne (ABE) participant aux réunions en tant qu'observateurs.

* ² Directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et entreprises d'investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48/CE et 2006/49/CE.

* ³ Règlement (UE) n°575/2013 du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2013 concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement et modifiant le règlement (UE) n° 648/2012.

* ⁴ Directive (UE) 2019/879 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant la directive 2014//59/UE en ce qui concerne la capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* ⁵ Règlement (UE) n° 2019/877 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant le règlement (UE) n° 806/2014 en ce qui concerne la capacité d'absorption des pertes et de recapitalisation des établissements de crédit et des entreprises d'investissement.

* ⁶ Règlement UE 2019/876 du Parlement européen et du Conseil du 20 mai 2019 modifiant le règlement (UE) n°  575/2013 en ce qui concerne le ratio de levier, le ratio de financement stable net, les exigences en matière de fonds propres et d'engagements éligibles, le risque de crédit de contrepartie, le risque de marché, les grands risques et le exigences de déclaration et de publication.

* ⁷ Les travaux préparatoires ont été reportés à la suite de la décision du CBCB du 26 mars 2020 de repousser d'un an les délais précédemment convenus pour la mise en oeuvre des derniers éléments de Bâle III.

* ⁸ En lien avec les travaux en cours sur la transition vers une économie durable (pacte vert pour l'Europe - Green deal - et ajustement à l'objectif 55 - fit for 55.

* ⁹ Cela devrait également permettre de réduire les possibilités actuelles d'arbitrages réglementaires et prudentiels.

MARCHÉ INTÉRIEUR, ÉCONOMIE, FINANCES, FISCALITÉ

Renforcement du cadre prudentiel dans la suite de l'accord de Bâle III :
les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers
et les risques environnementaux, sociaux et gouvernance

COM(2021) 663 final - Texte E16332

(Procédure écrite du 3 mars 2022)

La Commission européenne présente un ensemble de mesures destinées à parachever la mise en oeuvre dans l'Union de l'accord de Bâle III sur le contrôle bancaire, conclu en 2010 entre les membres du G20, au sein du Comité de Bâle qui a défini les normes applicables aux établissements de crédit en réponse à la crise financière de 2008^1(*), afin de rendre les banques européennes plus résilientes face à d'éventuels chocs économiques.

Depuis l'entrée en vigueur en 2015 de la directive 2013/36/UE concernant l'accès à l'activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d'investissement (dite « CRD ») ^2(*) et du règlement (UE) n° 575/2013 (dit « CRR »)^3(*), qui définit les exigences en matière de fonds propres auxquelles sont soumis les établissements de crédit et les entreprises d'investissement exerçant des activités dans l'Union européenne, l'organisation et le fonctionnement des organes de direction de ces établissements et entreprises s'inscrivent dans un cadre prudentiel renforcé dans la suite de ces normes convenues au niveau international.

Un mécanisme de surveillance unique (MSU) a en outre été établi en novembre 2014, qui place les établissements significatifs sous la supervision directe de la Banque centrale européenne (BCE), notamment pour les questions de gouvernance, les établissements moins significatifs demeurant sous la supervision des superviseurs nationaux (l'ACPR en France).

Le règlement CRR a été modifié afin de mieux garantir la résilience de ces établissements, en particulier par le paquet de mesures de réduction des risques adopté en 2019, qui a également revu le cadre de résolution des défaillances bancaires défini par la directive dite « BRRD » 2014/59/UE de 2014 (résolution des banques et résolution de leur défaillances)^4(*), le mécanisme de résolution unique (dit « MRU ») institué en 2014^5(*) et les différents ratios définis par le CRR^6(*).

L'Union européenne a ainsi mis en oeuvre sur le marché intérieur la norme internationale relative à la capacité totale d'absorption des pertes (dite « TLAC »), adoptée par le Conseil de stabilité financière (CSF) en novembre 2015, et a renforcé l'application de l'exigence minimale de fonds propres et d'engagements éligibles (dite « MREL »), qui est fixée sur base consolidée au niveau du groupe de résolution. La norme TLAC et la MREL, qui est spécifique à chaque établissement, sont en effet des éléments complémentaires et essentiels pour gérer les crises bancaires et réduire leurs répercussions sur la stabilité financière et les finances publiques.

Le 27 octobre 2021, la Commission européenne a présenté la dernière étape de la réforme de la réglementation bancaire européenne afin que les banques exerçant des activités dans l'Union européenne soient plus résilientes pour parer à d'éventuels chocs économiques futurs, tout en contribuant à la reprise de l'Europe après la pandémie de COVID-19 et à la transition vers la neutralité climatique.

Cette dernière étape se concrétise dans trois instruments législatifs. Ces textes, dont la publication a été retardée par la pandémie^7(*), modifient la directive CRD 2013/36/UE, en ce qui concerne les pouvoirs de surveillance, les sanctions, les succursales de pays tiers et les risques environnementaux, sociaux et de gouvernance, et le règlement CRR (UE) n� 575/2013, en ce qui concerne les exigences prudentielles (risque de crédit, risque d'ajustement de l'évaluation de crédit, risque opérationnel et risque de marché et le plancher de fonds propres). Un texte spécifique vise par ailleurs à adapter les exigences de fonds propres dans le domaine de la résolution applicables aux structures en guirlande (« daisy chain ») et la directive BRRD 2014/59/UE en ce qui concerne le traitement prudentiel de ces groupes.

Afin de contribuer à la stabilité financière et au financement stable de l'économie dans le contexte de la reprise, ces mesures s'articulent autour de quatre objectifs spécifiques :

- renforcer les exigences en matière de fonds propres fondées sur le risque, sans augmenter significativement leur niveau global ;

- mettre davantage l'accent sur les risques ESG (environnementaux, sociaux et de gouvernance)^8(*) dans le cadre prudentiel, car la transition vers les objectifs de durabilité de l'Europe exige des efforts de financement privé dans lesquels l'intermédiation bancaire doit jouer un rôle primordial ;

- harmoniser davantage, dans le contexte de l'union bancaire, les pouvoirs et outils de surveillance qui restent trop fragmentés au sein de l'Union, ce qui empêche le MSU de remplir efficacement ses fonctions de surveillance ;

- réduire les coûts administratifs des banques liés aux publications d'informations et améliorer l'accès des participants au marché et des autorités de surveillance à leurs données prudentielles^9(*).

La première proposition de directive (COM (2021) 663 final) renforce l'harmonisation des outils de surveillance prudentielle des banques, clarifie la prise en compte des risques systémiques et des risques ESG et étend cette surveillance aux succursales de pays tiers.

· Harmonisation renforcée des pouvoirs et outils de surveillance des autorités nationales de surveillance pour une meilleure application des règles prudentielles

Sont ainsi prévus :

- un renforcement de l'indépendance des autorités nationales compétentes ;

- des exigences minimales pour prévenir les conflits d'intérêts dans les tâches de surveillance qui leur incombent ;

- un renforcement des pouvoirs de ces autorités en matière de surveillance afin de permettre une convergence accrue de leurs pratiques en la matière, notamment sur les acquisitions de participations significatives par un établissement de crédit, les transferts importants d'actifs ou de passifs, les fusions et les scissions : notification préalable de ces opérations, mise à disposition des informations nécessaires pour procéder à leur évaluation prudentielle et pouvoir de s'opposer à la réalisation d'opérations préjudiciables au profil prudentiel des entités surveillées ;

- une coopération étroite entre les autorités nationales de surveillance pour rationaliser ces contrôles.

Le texte harmonise également les règles et procédures d'évaluation, par les banques et les autorités nationales, de la compétence et de l'honorabilité des acteurs de la gouvernance des banques (dirigeants, membres des organes d'administration et titulaires de postes clés).

Il organise en outre une meilleure articulation du cadre prudentiel et du cadre de résolution, grâce à une clarification de l'interaction entre la déclaration de défaillance avérée ou prévisible (FOLTF) et le retrait de l'agrément.

· Clarification de la prise en compte des risques systémiques par les établissements de crédit

De nouvelles dispositions précisent les conditions dans lesquelles les risques ESG, à court, moyen et long terme, doivent être évalués et inclus dans les stratégies et les processus d'évaluation mis en place par les établissements de crédit pour calculer leurs besoins internes en fonds propres et mettre en place la gouvernance interne adéquate.

Une dimension de durabilité est en outre introduite afin d'inciter à une meilleure allocation du financement en direction de projets durables.

Par ailleurs, l'Autorité bancaire européenne (ABE) est chargée de formuler des orientations sur le processus de contrôle et d'évaluation prudentielle.

· Renforcement de la surveillance pour assurer une saine gestion des banques de l'UE et mieux protéger la stabilité financière

Le texte offre des outils renforcés aux autorités de surveillance. Il établit ainsi un ensemble de règles d'honorabilité et de compétence claires, solides et équilibrées, leur permettant d'évaluer si le personnel d'encadrement supérieur possède les compétences et les connaissances requises pour gérer une banque.

Par ailleurs, en réaction au scandale « Wirecard », les autorités de surveillance seront dotées d'outils renforcés pour surveiller les groupes fintech, y compris les filiales bancaires.

Enfin, la surveillance des succursales de banques de pays tiers dans l'Union est également renforcée. Actuellement principalement soumises à la législation nationale, à l'exception de certaines obligations d'information, ces entités, qui ont considérablement accru leur activité dans l'UE au cours des dernières années, sont porteuses de risques. Le texte harmonise les règles européennes dans ce domaine, afin que les autorités de surveillance soient en mesure de mieux gérer les risques liés à ces entités qui peuvent détenir des montants d'actifs très importants alors même qu'elles restent en dehors du MSU et ne sont pas actuellement soumises aux exigences prudentielles prévues par la CRD.

Il est ainsi prévu que toute prestation de services bancaires par des entreprises de pays tiers impose désormais l'établissement préalable d'une succursale (SPT), voire d'une filiale, sur le territoire de l'Union, agréée à cet effet par une autorité nationale compétente, laquelle doit notifier cet agrément à l'ABE. Cette exigence ne s'appliquera toutefois pas aux entreprises bancaires sollicitées par un client ou une contrepartie établie dans l'Union.

Des exigences minimales sont imposées aux succursales les plus grandes (actifs supérieurs à 5 milliards d'euros) et les plus risquées (dotation minimale en capital fonction du passif, exigences de liquidité, de gouvernance interne et de contrôle des risques). Ces succursales doivent en outre communiquer régulièrement des informations sur leur conformité aux exigences européennes et nationales ainsi que des informations financières (actifs et passifs).

L'importance systémique de ces succursales devra désormais être évaluée quand leurs actifs excèdent 30 milliards d'euros et qu'elles sont considérées comme étant d'importance systémique. En pareil cas, les autorités compétentes peuvent imposer une filialisation des activités concernées ou encore une restructuration de celles-ci ou de leurs actifs et elles sont soumises aux exigences du pilier 2. Les SPT existantes disposeront d'un délai de 12 mois pour se mettre en conformité avec leurs nouvelles obligations.

Le régime de sanctions administratives est également renforcé (astreintes, élargissement des infractions sanctionnables) et articulé avec la sanction pénale des mêmes faits et les modalités de comptabilisation de certains risques pris en compte pour définir le plancher de fonds propres (PFP) sont revues, deux nouveaux types d'approches étant prévus pour le calculer.

S'agissant d'une compétence partagée, le texte propose, sans préjudice du maintien d'une certaine souplesse au niveau national - qui ne doit toutefois pas porter atteinte à la concurrence dans le marché intérieur des services bancaires -, de compléter, dans le contexte de l'union bancaire, l'encadrement de l'activité bancaire au sein de l'Union pour assurer la stabilité du marché intérieur, le secteur bancaire étant une composante fondamentale du système financier de l'Union.

Compte tenu de ces observations, la commission a décidé de ne pas intervenir plus avant sur ce texte.