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Économie et finances, fiscalité

Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 28/06/2011

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 599 (2010-2011) : voir le dossier legislatif

Économie, finances et fiscalité

Examen de la proposition de résolution européenne n° 599
de M. Ambroise Dupont sur les sociétés de course

Rapport de M. Jean-François Humbert

(Réunion du 28 juin 2011)

M. Jean Bizet :

Le troisième et dernier point de notre ordre du jour est l'examen d'une proposition de résolution européenne de notre collègue Ambroise Dupont. Cette proposition s'inscrit dans le cadre d'une controverse entre la Commission européenne et la France.

Il s'agit de faire reconnaître que les sociétés de courses de chevaux exercent bien un service d'intérêt économique général, ce qui les autorise à percevoir une redevance pour couvrir les dépenses entraînées par les obligations de service public.

Je donne la parole à notre rapporteur Jean-François Humbert.

M. Jean-François Humbert :

Notre commission est chargée d'examiner la proposition de résolution européenne déposée par notre collègue Ambroise Dupont le 10 juin 2011. Ce texte a pour objet de défendre la compatibilité avec le droit communautaire de la redevance payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne au profit des sociétés de course.

A titre préliminaire, je vous rappelle la fiscalité des paris hippiques et les modalités de financement de la filière hippique française.

Jusqu'à la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, le Pari mutuel urbain (PMU) détenait le monopole des paris hippiques sur le territoire français, qu'il s'agisse des paris « en dur » (dans les hippodromes ou le réseau physique de vente du PMU) ou en ligne.

Le PMU est un groupement d'intérêt économique constitué de 51 sociétés de courses qui sont des associations à but non lucratif. Parmi ces 51 sociétés de courses, deux sociétés-mères réglementent et dotent les courses chacune dans leur discipline (Le Cheval français pour les courses de trot, France Galop pour les courses de plat et d'obstacles). Elles sont agréées par le ministre chargé de l'agriculture.

Le rôle des sociétés de courses en matière d'organisation des courses est décrit par la loi du 2 juin 1891 qui autorise exclusivement « les courses de chevaux ayant pour but l'amélioration de la race chevaline ».

Le PMU reverse l'intégralité de son résultat net aux sociétés de courses, soit 731,5 millions d'euros en 2009. Il finance ainsi 80 % de la filière équine en France, qui représente 74.000 emplois et environ 250 hippodromes.

Sans ce financement, il est probable que la filière s'effondrerait comme cela a été le cas dans d'autres États membres.

La loi du 12 mai 2010 sur les jeux et paris en ligne a modifié beaucoup de choses.

Cette loi avait pour objectif d'ouvrir à la concurrence, de manière contrôlée, les jeux et paris en ligne afin de tarir l'offre illégale, de réguler la consommation de jeux et paris et de préserver l'équilibre financier de certaines filières bénéficiant directement des revenus des jeux, en particulier la filière équine.

La fin du monopole du PMU a donc été accompagnée, entre autres, d'un réaménagement de la fiscalité des paris hippiques. Une des craintes était qu'une ouverture de ce marché n'entraîne mécaniquement une diminution de la part de marché du PMU et, par voie de conséquence, de son résultat net. Les sommes reversées à la filière équine risquaient de baisser fortement.

En conséquence, l'architecture de la fiscalité sur les paris hippiques a connu deux principaux changements.

Tout d'abord, un prélèvement de 5,7 % assis sur le montant brut des mises en ligne ou « en dur » a été mis en place. Ce prélèvement s'applique aussi bien au PMU qu'aux autres opérateurs de paris hippiques en ligne agréés par l'Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL).

Ensuite, a été créée de toute pièce une redevance perçue au profit des sociétés de course. La qualification de redevance est impropre, ses modalités s'apparentant en réalité à celles d'une taxe affectée. Cette redevance, dont le produit était affecté aux sociétés de courses, devait être payée par les opérateurs de paris hippiques en ligne et était assise sur les seules sommes engagées par les parieurs en ligne. Le taux avait été fixé dans une fourchette comprise entre 7,5 % et 9 %. Le décret du 3 août 2010 l'a arrêté à 8 %.

L'objectif de cette redevance était de s'assurer que les paris hippiques en ligne, quel que soit l'opérateur, continuent à financer la filière équine et les sociétés de course.

Le taux de 8 % a été calculé de manière à tenir compte du coût des missions de service public des sociétés de courses. Ces dernières ont d'ailleurs l'obligation de tenir une comptabilité distincte à laquelle est rattaché le produit de la redevance destiné à financer leurs missions de service public.

C'est cette redevance qui est l'objet de la présente proposition de résolution.

En effet, la Commission européenne a émis des réserves assez nettes sur la compatibilité de cette redevance avec le régime des aides d'État.

Le projet de redevance au profit des sociétés de courses a été notifié à la Commission européenne dès le 13 avril 2010 pour être examiné au regard du régime communautaire relatif aux aides d'État. Après plusieurs échanges, la Commission européenne a décidé par une lettre du 17 novembre 2010 publiée au Journal officiel de l'Union européenne le 14 janvier 2011 d'ouvrir une procédure formelle d'examen de la compatibilité de cette aide avec les règles du marché intérieur, conformément à l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Elle n'a pas encore rendu sa décision définitive.

Quelle analyse la Commission européenne fait-elle de cette redevance et que lui reproche-t-elle à ce stade ?

Tout d'abord, il n'y a pas de désaccord sur la qualification d'aide d'État.

En conséquence, il s'agit de déterminer si cette aide d'État entre dans l'une des catégories d'aide autorisée. Deux bases juridiques sont possibles : soit l'article 106, paragraphe 2, soit l'article 107 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

Les autorités françaises considèrent que la redevance est une compensation de service public et se fonde en conséquence sur l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Cela suppose que plusieurs conditions doivent être réunies :

1) l'existence d'un service d'intérêt économique général (SIEG) ;

2) la responsabilité de la gestion de ce SIEG doit être clairement définie ;

3) le montant de la compensation ne peut dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des missions de service public.

Tout d'abord donc, il faut que le service puisse être qualifié de service d'intérêt économique général (SIEG), ce qui implique l'exécution d'obligations de service public clairement définies.

Les autorités françaises considèrent que c'est le cas. L'article 65 de la loi du 12 mai 2010 investit en effet les sociétés de courses de chevaux de missions de service public. L'article 2 de la loi du 2 juin 1891 ayant pour objet de réglementer l'autorisation et le fonctionnement des courses de chevaux, modifié par l'article 65 de la loi du 12 mai 2010, dispose que les sociétés de courses ont pour missions :

- l'amélioration de l'espèce équine et la promotion de l'élevage ;

- la formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ;

- le développement rural.

Par ailleurs, comme le rappelle l'exposé des motifs de la proposition de résolution, le décret n° 2010-1314 du 2 novembre 2010 précise ces obligations de service public :

- l'élaboration et la tenue des codes des courses ;

- l'organisation des courses ;

- l'établissement des conditions d'attribution et de répartition des compétences ;

- la régulation des courses et de la filière ;

- le financement de l'entretien et de la construction des équipements nécessaires à l'organisation des courses ;

- la sélection des chevaux ;

- la formation professionnelle.

Toutefois, la Commission européenne dans sa lettre du 17 janvier 2011 semble considérer ces éléments insuffisants pour qualifier ce service de SIEG. La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union et les traités reconnaissent aux États membres un large pouvoir d'appréciation quant à la nature des services susceptibles d'être qualifiés d'intérêt économique général. Toutefois, la tâche de la Commission européenne est de veiller à ce que cette marge d'appréciation soit appliquée sans erreur manifeste. Or, en l'espèce, la Commission européenne soupçonne une erreur manifeste d'appréciation, ce qui remettrait en cause une institution française très ancienne.

La Commission observe en particulier que ces aides sont axées sur un secteur particulier et ne présenteraient pas un caractère général. Elles ne concerneraient pas le citoyen et ne définiraient pas de biens publics. Enfin, l'aménagement du territoire relèverait du développement régional et non du service public.

La qualification de SIEG est le principal point d'achoppement. La Commission européenne développe d'autres critiques, en particulier sur le calcul et la nature des compensations (prime aux jockeys par exemple). Enfin, le fait qu'il s'agisse d'une taxe affectée complique encore l'analyse par rapport à une simple aide financière. La Commission européenne doute de sa compatibilité avec le principe de la libre prestation de services.

Accessoirement, la Commission européenne a aussi exploré les voies de compatibilités offertes par l'article 107 du TFUE. Cet article énumère les objectifs que des aides d'État peuvent poursuivre (aides régionales, aides sociales...). A l'issue de son analyse préliminaire, la Commission européenne n'a pas trouvé d'autres bases juridiques évidentes pour cette aide d'État. Mais, de toutes les manières, les autorités françaises ne se fondaient pas sur l'article 107 du TFUE.

Ces incertitudes communautaires ont conduit le Gouvernement et le Parlement à ajuster le dispositif voté en mai 2010.

Ainsi, le Gouvernement a déposé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011 un amendement tendant à substituer à cette redevance une taxe directement versée à l'État. Cet amendement est devenu l'article 34 de la loi de finances pour 2011.

Directement perçue par l'État, la taxe doit engendrer des recettes fiscales supplémentaires, dont le produit a été estimé lors des débats parlementaires à 86 millions d'euros, sur la base d'un chiffre d'affaires des paris hippiques en ligne de l'ordre de 1,1 milliard d'euros en année pleine. 1(*)

Pour compenser cette perte de retour pour la filière équine, un abaissement proportionné de la fiscalité applicable aux paris hippiques a été décidé, de manière à ce que l'excédent de recettes enregistré par le PMU soit reversé aux sociétés mères de courses. En d'autres termes, le taux de 5,7 % du prélèvement fiscal sur les paris hippiques « en dur » ou en ligne a été ramené à 4,6 %.

La baisse du taux doit se traduire mécaniquement par une hausse du résultat du PMU et donc par une hausse des sommes reversées aux sociétés de courses.

Toutefois, le Gouvernement a déclaré que ce nouveau système de financement de la filière équine n'avait pas vocation à devenir pérenne. Il s'agit d'une solution provisoire dans l'attente de la décision de la Commission européenne sur la compatibilité de la redevance créée par la loi du 12 mai 2010. La redevance serait seulement mise en sommeil. Le dispositif provisoire a en effet pour défaut de n'assurer le financement de la filière qu'à la condition que le PMU maintienne sa part de marché.

La proposition de résolution européenne qui nous est soumise est identique à celle présentée par le député Jacques Myard à l'Assemblée nationale.

Ce texte vise à contester l'analyse de la Commission européenne qui rejetterait la qualification de service d'intérêt économique général des missions remplies par les sociétés de courses.

La proposition de résolution insiste sur la réalité et la définition claire de leurs missions de service public. Elle rappelle que l'article 1er du protocole n° 26 sur les services d'intérêt général, annexé au TFUE, reconnaît aux autorités nationales ou locales un large pouvoir « discrétionnaire » et non simplement « d'appréciation » pour fournir des SIEG.

Elle considère en outre que ces missions nécessitent une compensation, à défaut de quoi l'équilibre financier de la filière équine, préservé jusqu'à présent grâce au monopole du PMU, serait menacé. Elle rappelle que le Parlement français n'a accepté l'ouverture des paris en ligne qu'à la condition du maintien économique de la filière équine.

Il est juste de noter que si l'organisation de la filière équine répondait uniquement à une logique économique et commerciale, le paysage de cette filière et les sports équestres en France seraient très différents. Il est certain en particulier que le nombre d'hippodromes serait drastiquement réduit et que les courses seraient beaucoup moins nombreuses.

Je vous propose par conséquent d'approuver sans modification la proposition de résolution. Nous pouvons partager ses objectifs.

La conception des missions de service public défendue par la Commission européenne apparaît très étroite et heurte une tradition française ancrée depuis des décennies. Des éléments de fait et de droit démontrent l'accomplissement de missions d'intérêt général par les sociétés de courses. L'enjeu principal est la reconnaissance de ces missions par Bruxelles.

Avant de conclure, j'attire l'attention sur la justification du montant de la compensation. Il revient en particulier aux sociétés de courses d'identifier le coût de leurs missions de service public pour le justifier auprès de la Commission européenne et défendre le montant de la redevance.

Le décret du 2 novembre 2010 précité impose aux sociétés de courses de rendre compte annuellement au ministre chargé de l'agriculture de l'exécution des missions de service public qui leur sont confiées. Cet exercice devra être conduit très sérieusement pour ne pas s'exposer aux critiques de la Commission européenne.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Cette proposition de résolution européenne est importante pour l'avenir de la filière équine française. L'enjeu économique est très fort pour de nombreux territoires. Le Parlement français doit faire front uni sur ce sujet.

M. Robert del Picchia :

Ce texte reste très général et demande seulement au Gouvernement de fournir toutes les informations nécessaires pour défendre l'organisation actuelle de la filière. Ce sera aussi un appui pour la position française, en montrant qu'il y a consensus au sein du Parlement.

M. Pierre Bernard-Reymond :

Je suis plus interrogatif sur l'opportunité de cette résolution. Quel est le poids économique de cette filière dans l'Union ?

M. Jean Bizet :

Elle est importante dans plusieurs pays, en particulier l'Irlande, le Royaume-Uni ou l'Allemagne. Mais elle est souvent en crise faute de soutiens.

*

La commission des affaires européennes a alors adopté la proposition de résolution sans modification, à l'unanimité :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 106, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le protocole n° 26 sur les services d'intérêt général, annexé au traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensation de service public,

Vu le Livre vert de la Commission européenne sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur du 24 mars 2011, lançant une consultation publique,

Vu l'invitation de la Commission européenne du 14 janvier 2011 à présenter des observations en application de l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu les articles 52 et 65 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne,

Vu l'article 34 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011,

Considérant la tradition française en matière de sports équestres et le rôle des sociétés de courses dans la réalisation de l'objectif d'intérêt général de développement et de promotion du sport équestre,

Considérant les modalités de financement du secteur hippique qui bénéficie de la réaffectation des recettes des paris hippiques et l'impact qui en résulte pour l'économie du cheval sur l'ensemble du territoire français ;

Considérant la mission de service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage, de formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin, ainsi que de développement rural confiée aux sociétés de courses, notamment au moyen de l'organisation des courses de chevaux, par l'article 65 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne ;

Considérant que c'est en raison de l'existence de cette mission que le législateur français a institué un prélèvement supporté par les opérateurs de paris hippiques en ligne ;

Considérant que la procédure engagée par la Commission européenne doit prendre en compte l'enjeu que représente l'équilibre économique de la filière équine ;

Considérant que le Gouvernement a présenté le dispositif adopté dans le cadre de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 comme provisoire ;

Rappelle que la politique de l'État en matière de jeux d'argent et de hasard a pour objectif de limiter et d'encadrer l'offre et la consommation des jeux et d'en contrôler l'exploitation afin notamment de veiller au développement équilibré et équitable des différents types de jeu pour éviter toute déstabilisation économique des filières concernées ;

Constate que la collecte de paris sur les courses permet de financer l'ensemble des composantes de la filière équine et en particulier de contribuer directement à l'amélioration de l'espèce équine, à la promotion de l'élevage, à la formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin et au développement rural ;

Souligne en ce sens que la filière équine joue en France un rôle essentiel, tant sur le plan économique qu'en matière d'aménagement du territoire ;

Considère que ce mode de financement ne doit pas être remis en cause par l'ouverture à la concurrence du secteur des paris hippiques en ligne et que les opérateurs de paris hippiques en ligne agréés par l'Autorité de régulation des jeux en ligne doivent contribuer au financement de la filière équine ;

Rappelle également que le législateur français n'a accepté l'ouverture à la concurrence des paris hippiques en ligne qu'à la condition du maintien économique de la filière équine ;

Estime que les activités hippiques et équestres résultant de la réalisation de la mission de service public confiée aux sociétés de courses sont des leviers de développement local qui bénéficient largement aux citoyens ;

Considère qu'il existe ainsi un réel service d'intérêt économique général, qu'un acte précisant les obligations de service public et les modalités de calcul de la compensation a bien été pris et que le calcul du montant de la compensation est effectué de sorte que cette compensation ne dépasse pas ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public confiées aux sociétés de courses ;

Estime donc que c'est à bon droit que la France a qualifié de service d'intérêt économique général les missions de service public remplies par les sociétés de courses ;

Demande, en conséquence, au Gouvernement de fournir à la Commission européenne tous les éléments de fait et de droit lui permettant de reconnaître la compatibilité de la redevance instituée par l'article 52 de la loi du 12 mai 2010 avec les règles des traités européens ;

Invite, au nom du principe de subsidiarité donnant aux États membres la liberté de définir les services d'intérêt économique général, la Commission européenne à donner une suite favorable à la notification effectuée par les autorités françaises concernant le financement par taxe affectée de la mission de service public d'amélioration de l'espèce équine et de promotion de l'élevage, de formation dans le secteur des courses et de l'élevage chevalin ainsi que de développement rural ;

Invite également la Commission européenne, dans le cadre de la consultation lancée par le Livre vert sur les jeux d'argent et de hasard en ligne dans le marché intérieur, à prendre les mesures adéquates permettant de prendre en compte la tradition des sports équestres et l'économie du cheval et de préserver la spécificité du dispositif de réaffectation des recettes des jeux permettant à la filière hippique de continuer à jouer un rôle économique important au profit du développement rural et de la cohésion territoriale.


* 1 Sur les quatre mois qui ont suivi l'ouverture des paris en ligne, les paris hippiques en ligne ont enregistré 215 millions d'euros de mises, dont l'essentiel au profit du PMU.