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Institutions européennes

Proposition de recommandation du Parlement européen à l'intention du Conseil sur les modalités de l'éventuelle création d'un Fonds européen pour la démocratie

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 01/03/2012

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 459 (2011-2012) : voir le dossier legislatif

Institutions européennes

Fonds européen pour la démocratie
Proposition de résolution européenne de Mme Bernadette Bourzai

(Réunion du jeudi 1er mars 2012)

Mme Bernadette Bourzai. - Cette proposition de résolution européenne fait suite à notre récente rencontre avec M. Jean-Claude Mignon, le nouveau président de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. J'ai pris la mesure de la qualité du travail de cette assemblée en participant, pour la première fois, aux travaux de sa partie de session de janvier.

Le Parlement européen a présenté en juillet dernier une proposition de recommandation au Conseil sur la création d'un Fonds européen pour la démocratie, en réponse à une initiative du ministre polonais des affaires étrangères, appuyée par le Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

Institué par une convention internationale signée par l'Union européenne, ses États membres et d'autres États européens, ce fonds accorderait des financements à des partis politiques, des organisations non gouvernementales et d'autres institutions soutenant les processus démocratiques, la protection des droits de l'Homme et des minorités défavorisées, le journalisme indépendant et le développement des organisations de la société civile au sein d'États extérieurs à l'Union européenne. Je rappelle que le Conseil de l'Europe réunit 48 pays. Le financement serait assuré par les contributions des parties. Un comité des représentants des parties et un conseil composé d'anciens responsables européens et de personnalités qualifiées seraient en charge de la gouvernance. Sa dotation globale pourrait s'élever à 100 millions d'euros par an.

De nombreux programmes communautaires existent déjà, comme l'Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'Homme (IEDDH), l'Instrument de coopération au développement pour les acteurs non-étatiques et les autorités locales, de l'instrument de stabilité, de la Facilité pour la société civile, de la fondation Anna Lindh pour le dialogue entre les cultures ou du Fonds pour la démocratie des Nations unies. Nous ne manquons pas d'institutions dans le domaine !

Dans son projet de recommandation, le Parlement européen reconnaît que l'IEDDH n'a pas totalement réussi dans sa mission de soutien aux changements démocratiques au sein des pays tiers et appelle de ses voeux un instrument plus souple et moins bureaucratique.

Il est paradoxal de remédier aux insuffisances d'un premier instrument en le doublant d'un second doté de moyens équivalents pour les mêmes objectifs. Pourquoi ne pas commencer par améliorer le premier ?

Ce Fonds européen pour la démocratie répond aux mêmes objectifs que le Conseil de l'Europe. L'Union européenne s'était engagée en 2007 à renforcer sa coopération avec cette organisation, en signant un mémorandum d'accord. Par sa compétence territoriale et sa longue histoire, le Conseil de l'Europe dispose de la légitimité et de l'expertise en matière de soutien à la démocratie, aux défenseurs des droits de l'Homme et de l'État de droit. Il n'hésite pas à prendre des positions fortes : en témoigne la résolution adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe sur les institutions démocratiques en Ukraine, le 26 janvier dernier, au terme d'un débat dans lequel je suis intervenue. L'attrait des pays tiers pour cette organisation demeure extrêmement fort. Les demandes d'octroi du statut de partenaire pour la démocratie formulées par le Maroc, les Territoires palestiniens, la Tunisie, la Jordanie ou le Kirghizstan auprès de l'Assemblée parlementaire en témoignent.

La création du Fonds européen pour la démocratie renforcerait le sentiment de concurrence entre les deux organisations.

La création, par l'Union européenne, d'une Agence européenne des droits fondamentaux était déjà maladroite. Son budget annuel est supérieur à celui de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe : 20 millions d'euros contre 15 millions d'euros ! L'ouverture en juin 2010 par l'Union européenne d'un Institut européen pour l'égalité des sexes à Vilnius avait étonné, tant le Conseil de l'Europe a développé depuis de nombreuses années des programmes pertinents et reconnus en la matière. La création d'une assemblée parlementaire multilatérale EuroNest, dans le cadre du partenariat oriental de l'Union européenne, doublonne avec l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Le projet du Haut Représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité de créer un poste de Représentant spécial de l'Union européenne sur les droits de l'Homme concurrencerait le Commissaire aux droits de l'Homme du Conseil de l'Europe.

Ce projet a un coût. Alors que l'Union européenne se dote d'un cadre destiné à renforcer la discipline budgétaire des États membres, l'ouverture de cette nouvelle ligne de crédits est paradoxale.

Notre ancien collègue Denis Badré avait dénoncé, au nom des commissions des affaires européennes et des finances du Sénat en octobre 2009, « l'agenciarisation » de l'Union européenne. Ce fonds illustre à nouveau ce phénomène. Nos deux commissions appelaient à un encadrement plus strict de ces structures.

Il est regrettable que la rigueur que l'Union européenne prône aux Etats membres ne s'applique pas à ce nouvel outil communautaire, dont le coût est bien supérieur aux économies demandées au Conseil de l'Europe. D'où la proposition que je vous soumets.

M. André Gattolin. - Quelles sont les motivations du Parlement européen ? Je connais bien ses membres, toujours soucieux d'affirmer leurs prérogatives, jusqu'à parfois oublier notre propre rôle de parlementaires nationaux ! Il s'agit ici d'une certaine manière de subsidiarité, mais entre deux institutions européennes.

Mme Bernadette Bourzai. - Les motivations de cette création ne paraissent pas entièrement claires. S'agit-il de renforcer le rôle de l'Union européenne, ou plutôt de gratifier un pays du siège d'un nouvel organisme ? Je rappelle que l'Union conduit déjà avec des moyens importants une politique en faveur des droits de l'Homme

M. Simon Sutour , président. - Je soutiens votre proposition, mais je souligne la différence entre le Conseil de l'Europe, qui rassemble 47 Etats autour de certains objectifs et l'Union européenne qui réunit 27 et bientôt 28 Etats membres sur un territoire plus restreint, avec une harmonisation plus poussée.

Mme Bernadette Bourzai. - Le Conseil de l'Europe a pour vocation la défense de la démocratie et des droits de l'Homme. En ne créant pas ce fonds, on pouvait faire une économie sans attendre...

M. Simon Sutour, président. - ...ou plutôt éviter une dépense supplémentaire, ce qui n'est pas tout à fait la même chose !

Mme Colette Mélot. - Sur quoi porte le mémorandum d'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne du 30 mai 2007 mentionné au troisième visa de la proposition ?

Mme Bernadette Bourzai. - Précisément sur une meilleure coopération entre les deux institutions. Je regrette qu'il ne soit pas respecté !

*

La proposition de résolution européenne suivante est adoptée à l'unanimité.

Proposition de résolution européenne

Le Sénat

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu la proposition de recommandation du Parlement européen à l'intention du Conseil sur les modalités de l'éventuelle création d'un Fonds européen pour la démocratie ;

Vu le Mémorandum d'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne du 30 mai 2007 ;

Vu le Règlement CE n° 1889/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 instituant un instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l'Homme dans le monde ;

S'interroge sur l'opportunité de la création d'un Fonds européen pour la démocratie dont les objectifs sont déjà poursuivis par plusieurs instruments de l'Union européenne, en particulier l'instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l'homme dans le monde ;

Constate que ce nouvel instrument viendrait concurrencer une nouvelle fois les activités du Conseil de l'Europe, alors même que l'Union européenne s'était engagée en 2007 à nouer un partenariat avec cette Organisation, dont la compétence en matière de droits de l'Homme est unanimement reconnue ;

Rappelle le coût budgétaire de la création d'un Fonds dont la valeur ajoutée demeure incertaine ;

Craint que l'ajout d'un nouvel outil trouble un peu plus la lisibilité de l'action de l'Union européenne en matière de droits de l'Homme.

Invite en conséquence le Gouvernement à :

- ne pas soutenir plus avant ce projet ;

- encourager l'Union européenne à rationaliser son action en matière de défense des droits de l'Homme en réformant si nécessaire l'instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l'Homme dans le monde, jugé insuffisamment souple par les promoteurs du Fonds européen pour la démocratie ;

- oeuvrer pour que le mémorandum d'accord entre l'Union européenne et le Conseil de l'Europe adopté le 30 mai 2007 soit pleinement mis en application.