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Agriculture et pêche

Communication de la Commission européenne : Un agenda du consommateur européen - Favoriser la confiance et la croissance

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 28/03/2013

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 413 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Examen de la proposition de résolution européenne n° 413
tendant à créer un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation

Rapport de Mme Catherine Morin-Desailly

(Réunion du 28 mars 2013)

Mme Catherine Morin-Desailly. - Le président et les membres de l'Union des Démocrates et Indépendants - UC ont déposé une proposition de résolution européenne (PPRE) tendant à créer un droit européen pour le consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation.

Cette proposition s'inscrit dans le prolongement du « scandale de la viande de cheval » et du « retour des farines animales ». Les deux affaires présentent des caractéristiques très différentes, même si elles posent toutes les deux le problème fondamental de la maîtrise du consommateur sur son alimentation.

J'évoquerai tout d'abord l'affaire de la viande de cheval dans les plats cuisinés, déclenchée par la révélation de tromperies sur la composition des plats cuisinés à base de viande. Ce qui est en cause, c'est moins la sécurité sanitaire des produits, que la confiance que les consommateurs et les citoyens doivent avoir dans leur alimentation et dans leurs institutions. Les Français découvrent l'ampleur de la fraude, la complexité de l'organisation des filières, la force de la logique mercantile, des failles dans la réglementation, notamment en matière de traçabilité des produits, qui mérite d'être adaptée.

Un règlement européen de 2002 définit la traçabilité comme « la capacité à retracer, à travers toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, le cheminement d'une denrée alimentaire ». Cependant, cette traçabilité est sélective puisqu'elle n'est complète que dans le cas de la viande bovine non transformée, non pour les autres viandes et pour les produits transformés. En outre, il existe des incohérences avec les règles d'information des consommateurs : le règlement INCO de 2011 prévoit l'étiquetage obligatoire de l'origine des différents types de viande et de celles utilisées en tant qu'ingrédient, mais ne prévoit pas la mise en place préalable d'un dispositif de traçabilité.

En application du règlement INCO, la Commission devra présenter deux rapports, fin 2013 et fin 2014, dans la perspective d'étendre l'indication obligatoire de l'origine à la fois à tous les types de viande et aux viandes utilisées en tant qu'ingrédient. L'amélioration de l'information est donc d'ores et déjà envisagée. L'actualité transforme cette éventualité en impératif.

Tel est le premier aspect de la proposition de résolution, et je vous propose de le soutenir.

J'en viens à l'utilisation des protéines animales transformées dans l'alimentation des poissons d'élevage. Les farines animales sont un sous-produit de l'activité d'équarrissage. Leur utilisation dans l'alimentation des ruminants est une des causes de la crise de la vache folle, entre 1986 et 2000, due à l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), qui a eu pour conséquence l'abattage des troupeaux, le dépistage systématique chez les bovins, puis l'interdiction de l'utilisation des farines carnées dans l'alimentation animale.

Cette utilisation était alors très large puisque les farines peuvent être issues de tous types de déchets d'animaux et peuvent servir à l'alimentation d'un grand nombre d'animaux d'élevage à commencer par les bovins.

L'interdiction de l'utilisation des farines dans l'alimentation a d'abord concerné, de 1987 à 1994, les seuls bovins et ruminants, avant d'être étendue, entre 1996 et 2001, aux animaux d'élevage, d'abord en France, puis dans l'ensemble de l'Union européenne.

La France a toujours été pionnière dans ce domaine en adoptant des mesures plus précoces et plus rigoureuses que les règles européennes. Les relations entre la France et la Commission ont même été souvent tendues, comme l'établit le rapport de notre collègue Jean Bizet au nom de la commission d'enquête du Sénat en 2001.

En janvier 2013, la Commission a autorisé à nouveau l'utilisation certaines farines animales dans l'alimentation des poissons. Elle considère que la crise de l'ESB est passée : moins de trente cas en Europe en 2011 contre plusieurs milliers au plus fort de la crise. Cette nouvelle situation ne justifierait plus une mesure d'interdiction générale et permettrait d'envisager des évolutions, tant dans le dépistage que dans l'utilisation des sous-produits animaux, notamment en direction des non ruminants. Pourquoi cette distinction entre ruminants et non ruminants ? D'abord parce que les premiers sont herbivores et qu'il paraît, en effet, insensé de les transformer en carnassiers cannibales ! Ensuite parce que le prion, agent pathogène responsable de l'ESB, est seulement présent chez les mammifères. Le poisson et la volaille ne sont pas sujets aux encéphalopathies spongiformes transmissibles.

La Commission invoque aussi des arguments économiques. Ces farines, en particulier la fraction la plus utile, les protéines animales transformées (PAT), représentent une source précieuse de protéines, indispensables à l'alimentation animale. Plutôt que de servir à produire des engrais ou des combustibles, les PAT pourraient se substituer aux importations de protéines végétales.

Cette argumentation de la Commission a été reprise par le Parlement européen, qui a pris position en ce sens à deux reprises, en 2011. Au cours de la procédure de « comitologie », associant les représentants des États membres, le comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale a voté à la majorité qualifiée, le 18 juillet 2012, en faveur de la position de la Commission - l'Allemagne et la France votant contre. La décision formelle de la Commission consiste en un règlement du 16 janvier 2013 qui ouvre la possibilité, à compter du 1er juin 2013, d'utiliser les PAT des non ruminants pour l'alimentation des poissons d'élevage.

Précision de valeur autant technique que symbolique, la levée de l'interdiction concerne uniquement les PAT, partie « noble » des farines animales, constituées de sous-produits sélectionnés d'animaux sains abattus pour la consommation. Le règlement de la Commission porte uniquement sur les poissons d'élevage. Ce ciblage n'est sans doute qu'un ballon d'essai pour tester les réactions de l'opinion, car les communications antérieures de la Commission envisageaient une utilisation élargie. Il ne fait aucun doute que l'objectif est bien l'extension de l'utilisation des PAT aux non ruminants - volailles et porcs - sous réserve du principe de « non recyclage des protéines », qui interdit de nourrir un animal avec des farines issues d'animaux de la même espèce.

Cette décision suscite en France une très vive inquiétude, pleinement légitime. Les farines animales évoquent trop de dérives pour ne pas provoquer de réactions de rejet à leur simple évocation. Et prétendre les réserver à l'alimentation de certains animaux paraît peu réaliste. Comment contrôler qu'il y a bien des filières différenciées quand un exploitant élève à la fois des volailles, des lapins et des bovins ? La coexistence de deux circuits parallèles supposés étanches, est toujours problématique.

En France, le dossier est particulièrement sensible, sans doute en raison d'un attachement traditionnel à la qualité de l'alimentation. Dans les réserves qu'il a exprimées, le Conseil national de l'alimentation évoque d'ailleurs moins les risques sanitaires que les difficultés d'« acceptabilité sociale ». L'opposition au retour des farines animales reste massive, et ce type de mesure n'est pas de nature à améliorer l'image de l'Europe.

Les solutions dont nous disposons s'avèrent néanmoins limitées.

L'adoption de dispositions plus rigoureuses que la règlementation européenne comporte un risque de contentieux. L'interdiction temporaire de la consommation de ris de veaux a ainsi été sanctionnée par le Conseil d'État qui a condamné l'État à payer 450 000 euros à la profession.

De même, la suspension temporaire de l'application d'un règlement européen doit être fondée sur des motifs de santé publique. En réservant aux seuls poissons la réintroduction des farines, la Commission agit habilement. Réclamer un moratoire est néanmoins le seul moyen de provoquer le débat en France et en Europe. Le Gouvernement ne doit pas renoncer à demander un réexamen de la décision européenne.

Il est souhaitable, en tout état de cause, de prévoir un étiquetage sur les viandes et poissons commercialisés afin d'indiquer au consommateur si ces produits ont été, ou non, nourris à l'aide de protéines animales. Les règles d'étiquetage étant européennes, seul un étiquetage commercial volontaire de type « label de qualité » peut être imaginé. La filière française de l'aquaculture a d'ores et déjà indiqué qu'elle n'utiliserait pas les PAT. Cette initiative doit être saluée et devra être valorisée par un étiquetage approprié.

Toutefois, les mesures restrictives ou informatives que nous pouvons prendre ne concerneront que les productions françaises. Certes, rien n'empêche notre pays d'adopter un mode d'alimentation qui exclut le recours aux farines animales. Mais il sera impossible d'empêcher les importations de poissons provenant d'élevages ayant recours aux pratiques que l'on réprouve en France.

Les solutions techniques dont nous disposons sont donc limitées. Néanmoins, il faut les mettre en oeuvre pour empêcher qu'une nouvelle étape soit franchie. L'utilisation des farines animales n'est encore ouverte qu'à l'alimentation des poissons. La France doit afficher sa ferme opposition à toute extension pour l'alimentation des non ruminants.

C'est pourquoi je vous propose d'adopter la proposition de résolution de M. François Zocchetto, sous réserve de quelques modifications qui n'en modifient pas l'esprit, mais précisent ou complètent certaines références et, sur quelques points, clarifient la rédaction. Elle est pleinement justifiée, car nous sommes en train de mettre le doigt dans un engrenage dangereux et de saper la confiance du consommateur.

Mme Bernadette Bourzai. - Je salue le travail de Mme Morin-Desailly, mais j'ai éprouvé un malaise à la lecture de la PPRE initiale : il me semblait dangereux de placer sur un même plan une fraude de grande ampleur liée à une tromperie sur la marchandise, dont nous découvrons peu à peu l'étendue, et l'utilisation des PAT, terme plus noble que celui de farines animales, dans l'alimentation des animaux. La fraude n'a entraîné, en effet, aucune crise sanitaire, à la différence de la crise liée à l'ESB. Toutefois, dans tous les cas, il est important que la confiance du consommateur soit fondée sur des pratiques saines, et la rédaction de la PPRE, qui me paraissait schématique, a été nettement améliorée.

Nous avons installé, hier, la mission commune d'information sur la filière viande, dont Mme Goy-Chavent sera rapporteure, et que je présiderai. Nous mènerons l'enquête sur les pratiques et avancerons des propositions qui sans doute viendront conforter cette résolution.

M. Jean-René Lecerf. - Lorsque, vice-président de la communauté urbaine de Lille, je cherchais à valoriser les boues des stations d'épuration, considérées comme inoffensives pour la santé et bénéfiques pour l'agriculture, M. Bonduelle justifiait son refus de passer des contrats avec les agriculteurs qui acceptaient leur épandage par les préférences de ses clients, et indiquait sur ses emballages que ses produits étaient exempts de toute boue d'épuration.

La protection fondamentale n'est-elle pas, en effet, l'information du consommateur ? Il a le droit de savoir comment ont été fabriqués les produits. Les magazines de consommateurs jouent ce rôle : il a suffi qu'ils révèlent que la Norvège autorisait l'utilisation des farines animales dans ses élevages de saumons pour que les clients se reportent sur le saumon produit en Écosse ou ailleurs. En l'espèce, il en irait de même dans les cantines : les parents informés feraient pression pour changer l'alimentation et modifier les achats.

M. Yann Gaillard. - La crise de la viande de cheval me laisse perplexe. La viande de cheval est excellente : ma mère adorait cette viande et m'a élevé avec. N'assiste-t-on pas à un emballement injustifié ?

M. Pierre Bernard-Reymond. - C'est le mensonge qui est dénoncé !

M. Alain Richard. - Dans cette affaire un délit a été commis, la justice enquête. Il ne remet pas en cause la règle.

En revanche les autorités européennes ont choisi, en toute connaissance, de modifier le règlement européen. Nos arguments n'ont pas convaincu. On peut le déplorer, mais il s'agit d'avancer. La piste de l'étiquetage volontaire ne nécessite aucune consultation des autres pays. Il faut cependant vérifier qu'elle ne comporte pas un risque au regard du droit de la concurrence.

M. Simon Sutour, président. - Il y a trente ans le hors-sol n'existait pas, ni l'élevage des poissons. Nul n'aurait compris le sens d'une mention fraises « de pleine terre » sur une barquette, ou « sauvage » à propos d'un saumon !

Améliorons l'étiquetage et faisons le respecter. Certes il ne s'agit pas d'une crise sanitaire, mais la possibilité d'une tromperie ouvre la voie à bien des incertitudes. Au même moment, l'affaire de la viande de cheval et l'annonce de l'autorisation des farines animales pour les poissons d'élevage rendent les consommateurs perplexes. M. Lecerf évoquait le saumon de Norvège, mais bientôt le saumon d'Écosse pourra être nourri de la même manière ! Cette PPRE adresse au gouvernement une demande de grande vigilance à l'égard de tout élargissement de l'usage des farines animales. De plus comment contrôler l'utilisation des farines animales dans chaque exploitation ? La traçabilité est une exigence. Cette PPRE le rappelle, en s'inscrivant dans un cadre européen.

M. Pierre Bernard-Reymond. - La réaction des consommateurs est difficile à prévoir. En dépit du battage médiatique lié à la crise récente, la consommation de viande de cheval a semble-t-il fortement augmenté, les consommateurs ayant découvert ses vertus, et son prix moins élevé que celui du boeuf.

Mme Colette Mélot. - Il appartient aux autorités de veiller à la santé publique. Sinon le consommateur doit être libre de ses choix, fondés sur l'étiquetage et la traçabilité.

Mme Catherine Morin-Desailly. - Madame Bourzai, pour éviter toute confusion, j'ai souhaité présenter les deux dossiers dans deux chapitres séparés. Toutefois, le scandale de la viande de cheval révèle les lacunes du système de contrôle, problématiques quand on connaît l'absence d'étanchéité entre les filières de production, ce qui justifie l'opposition au retour des farines animales. Un rapport de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail, paru en 2011, souligne qu'il est difficile d'éviter les contaminations croisées. Appliquons le principe de précaution.

Madame Mélot, l'extension des obligations en matière d'étiquetage et de traçabilité est nécessaire et doit être accélérée.

M. Simon Sutour, président. - M. Gattolin et Mme Garriaud-Maylam nous ont transmis une procuration pour voter en faveur de la PPRE. Mais je pense que la commission est unanime...

La proposition de résolution est adoptée.

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu les articles 168, 169 et 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne,

Vu le règlement (UE) n° 1169/2011 du Parlement européen et du Conseil du 25 octobre 2011 concernant l'information des consommateurs sur les denrées alimentaires,

Vu le règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l'Autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires,

Vu la directive 2000/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 mars 2000 relative au rapprochement des législations des États membres concernant l'étiquetage et la présentation des denrées alimentaires ainsi que la publicité faite à leur égard,

Vu le règlement (UE) n° 56/2013 de la Commission du 16 janvier 2013 modifiant les annexes I et IV du règlement (CE) n° 999/2001 du Parlement européen et du Conseil fixant les règles pour la prévention, le contrôle et l'éradication de certaines encéphalopathies spongiformes transmissibles,

Vu la communication de la Commission européenne du 22 mai 2012 (COM (2012) 225 final) : Un agenda du consommateur européen - Favoriser la confiance et la croissance,

Considérant que la parfaite information du consommateur est indispensable à la maîtrise de son alimentation ;

Considérant que la réintroduction de protéines animales transformées pour l'alimentation d'animaux destinés eux-mêmes à l'alimentation humaine va rompre la confiance des consommateurs et créer un climat de suspicion à l'égard de l'ensemble des éleveurs ;

Considérant que les circuits courts entre les producteurs et le consommateur final permettent de limiter les risques liés à la sécurité sanitaire des aliments ;

Constate que les récents scandales autour de la viande de cheval retrouvée dans des aliments censés contenir du boeuf et l'autorisation des protéines animales transformées pour l'alimentation des poissons d'élevage à compter de 2013 font peser un climat de défiance à l'égard de l'ensemble des acteurs de l'agro-alimentaire ;

Constate que ces épisodes ont mis en exergue l'insuffisance de la législation européenne dans le domaine du contrôle, de la traçabilité et de l'information des consommateurs ;

Demande que le droit relatif à l'information des consommateurs prévu dans le règlement 1169/2011 soit amélioré afin de créer un droit européen du consommateur à la maîtrise et à la parfaite connaissance de son alimentation ;

Souhaite que le Gouvernement fasse pression sur la Commission afin qu'elle présente, au plus vite, au Parlement européen et au Conseil, les deux rapports prévus aux articles 26.5 et 26.6 du règlement 1169/2011 relatifs à l'indication des pays d'origine de la viande utilisée en tant qu'ingrédient ainsi que l'indication d'origine de tous les types de viande ;

Demande que l'indication de la provenance de tous les aliments, en particulier s'agissant de la viande, entrant dans la composition des plats préparés soit rendue obligatoire par le biais d'un étiquetage ;

Estime que la législation européenne doit privilégier les circuits courts entre les producteurs de denrées alimentaires et le consommateur final ;

Souhaite que les règles actuelles relatives à la traçabilité telles qu'elles sont prévues notamment par l'article 18 du règlement n° 178/2002, soient complétées afin que les opérateurs soient tenus de mettre en place une procédure de traçabilité interne permettant de garantir la véracité des informations qu'ils communiquent ;

Demande qu'une réforme des autorités européennes en charge de la sécurité sanitaire des denrées alimentaires intervienne afin qu'elles soient en mesure de mener des contrôles renforcés ;

Souligne la nécessité d'oeuvrer pour une réelle harmonisation des politiques européennes de sécurité alimentaire ;

Déplore le règlement (UE) n° 56/2013 de la Commission du 16 janvier 2013 visant à autoriser l'utilisation dès juin 2013 de protéines animales transformées pour l'alimentation des poissons d'élevage et salue l'opposition de la France lors du vote en comité de réglementation de cette décision ;

Invite le Gouvernement à demander au niveau européen un réexamen immédiat d'une telle autorisation ; propose que, dans l'attente, un moratoire soit instauré sur l'application de cette décision ;

Demande aux autorités européennes de ne prendre aucune nouvelle décision d'autorisation d'utilisation de protéines animales transformées dans l'alimentation des animaux d'élevage.