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Agriculture et pêche

Résolution du Parlement européen du 19 janvier 2012 sur le thème "Éviter le gaspillage des denrées alimentaires: stratégies pour une chaîne alimentaire plus efficace dans l'Union européenne"

Examen dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution

Texte européen
Examen par la commission des affaires européennes le 30/05/2013

Ce texte a fait l'objet de la proposition de résolution : n° 619 (2012-2013) : voir le dossier legislatif

Agriculture et pêche

Lutte contre le gaspillage alimentaire

Proposition de résolution européenne de Mme Bernadette Bourzai

(Réunion du 30 mai 2013)

Mme Bernadette Bourzai. - Je me suis intéressée à ce sujet depuis plusieurs années parce que j'ai toujours été choquée par le fait que l'on gaspille de la nourriture. Sans doute parce que j'ai eu faim lorsque j'étais enfant - ce sont des choses qui vous restent - et que par ailleurs je suis saisie du contraste entre le gaspillage et la situation de millions de personnes en Europe et du milliard d'êtres humains dans le monde qui souffrent de la faim. Dans la réflexion sur l'avenir de la PAC et la nécessité de nourrir bientôt neuf milliards d'humains, il me paraissait important que l'on puisse mesurer l'ampleur du gaspillage alimentaire pour essayer de l'éviter tant dans l'Union européenne que dans le reste du monde, même si les causes sont très différentes.

Les chiffres sont hallucinants et démontrent qu'il y a beaucoup à faire. En Europe, le gaspillage se situe surtout au stade de la consommation et l'on jette même des produits encore emballés. Dans les pays en développement, le gaspillage se situe plutôt au niveau de la récolte, du transport et de la conservation. L'Union européenne pourrait s'atteler à diminuer le gaspillage en Europe et pourrait aider à la mise en place d'équipements pour que les pays du Sud se nourrissent avec ce qu'ils produisent plutôt qu'avec ce qu'on leur vend. La proposition de résolution européenne que je présente est toutefois centrée sur le gaspillage alimentaire dans l'Union européenne, ce qui correspond à des initiatives du Parlement européen et de plusieurs États membres, dont la France.

Le gaspillage alimentaire s'est installé dans nos habitudes de consommation. Il a fallu attendre la publication des chiffres pour que l'opinion prenne la mesure de l'ampleur du phénomène.

Dans le monde, selon la FAO, 2,5 millions de tonnes par minute sont perdues ou gaspillées. Dans l'Union européenne, la Commission européenne a chiffré le gaspillage alimentaire à 89 millions de tonnes par an, soit 179 kg par habitant et par an.

Dans les seules poubelles des ménages français, l'ADEME a évalué le gaspillage alimentaire à 20 kg par an, dont 7 kg de produits alimentaires jetés mais encore emballés !

Après le choc des chiffres, la crise économique a poussé à la mobilisation. Car ce qui pouvait passer pour un effet pervers mais banal de la société d'abondance est devenu intolérable avec la crise.

En France, des associations travaillent depuis longtemps, dans l'ombre, pour que les rebuts alimentaires soient utilisés pour aider les personnes démunies. Mais les initiatives individuelles restent insuffisantes sans une volonté politique forte. C'est désormais le cas.

Dans quelques jours, MM. Stéphane Le Foll et Guillaume Garot vont présenter un Pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire.

En France et en Europe, ces initiatives doivent être encouragées. C'est le but et le sens de cette proposition de résolution.

I. Le gaspillage alimentaire : un phénomène aux contours mal définis mais aux causes et aux conséquences bien identifiées

Traiter du gaspillage alimentaire commence par une ambiguïté. Car le concept même est complexe. Le gaspillage alimentaire peut sembler à première vue, simple à définir : il consiste à jeter des aliments. On s'aperçoit très rapidement que cette définition est insuffisante parce qu'il est difficile de distinguer les déchets, les pertes et le gaspillage.

Pertes et déchets sont des sous-produits de la production et de la consommation tandis que le gaspillage évoque l'idée d'une non utilisation d'un produit qui aurait été consommé s'il avait été acheté à bon escient et utilisé sans attendre qu'il se détériore.

Le gaspillage alimentaire recouvre même des notions différentes selon les époques et les lieux. Dans les années 1980, le gaspillage en Europe était lié aux surplus agricoles. Dans les pays en voie de développement, les pertes alimentaires sont essentiellement liées aux mauvaises conditions de récolte et de stockage. En Europe, le gaspillage est lié davantage à un problème de comportement du consommateur : une tache sur un fruit, une information mal interprétée, rendent le produit non commercialisable.

Cette ambiguïté se retrouve quand il s'agit d'évaluer le phénomène. Les chiffres sont contradictoires, se perdent parfois dans les détails. Mais les études montrent que, partout, le gaspillage progresse et nul ne peut ignorer l'importance tragique du phénomène dans son ensemble.

Malgré ce chiffrage mal cerné, les causes et les conséquences sont, elles, bien définies.

Les deux tiers du gaspillage alimentaire reposent sur les ménages, le tiers restant étant partagé entre l'industrie, la distribution et la restauration.

Le gaspillage en Europe repose essentiellement sur un acte de consommation inadéquat. Une sorte de déviance peut être identifiée à la fois au moment de l'achat et au moment de l'utilisation de la marchandise.

Le marketing est souvent incriminé, l'information donnée aux consommateurs n'est pas toujours adéquate. Il y a une confusion entre les notions de date-limite de consommation (DLC) qui correspond à un critère sanitaire, et de date limite d'utilisation optimale (DLUO) qui correspond à des critères organoleptiques sans conséquence sur la « consommabilité » des produits. Le mot même de « limite », utilisé en France, qui ne figure pas dans la réglementation européenne, est extrêmement déroutant pour les consommateurs et s'avère, en pratique, rédhibitoire y compris pour les associations caritatives qui refusent parfois les dons de produits à la DLUO dépassée.

Le gaspillage intervient également au stade ultime de la consommation. La première cause pour laquelle on jette un produit est tout simplement qu'il n'était pas visible dans le placard et qu'il a été oublié par le consommateur ! Le produit peut être aussi jeté parce que l'usager n'a pas évalué correctement ses besoins au moment de l'achat. Par ailleurs, les modes de vie contemporains ont écarté certaines pratiques qui évitaient ce gaspillage désormais courant chez les ménages français urbains. Il s'agit par exemple d'utiliser les restes, ce qui correspond tout simplement à cuisiner au lieu de faire confiance aux produits de l'industrie agroalimentaire. Tous ces phénomènes combinés ont conduit à banaliser le gaspillage.

Les effets du gaspillage alimentaire sont, eux aussi, bien connus

Curieusement, les effets du gaspillage alimentaire ont d'abord été analysés sous l'angle environnemental. Dès 1995, la Cour des comptes européenne insistait sur les conséquences environnementales des destructions des produits alimentaires. De même, les études de l'ADEME évoquent la perte de ressources en eau et en matières premières ainsi que les émissions des gaz à effet de serre.

L'argument « coût » est aujourd'hui également évoqué. Par exemple, le ministère de l'agriculture estime le coût du gaspillage alimentaire à 400 euros par famille et par an.

Mais ces deux arguments, environnement et coût, sont sans valeur par rapport à l'obscénité du gaspillage face au désespoir de ceux qui souffrent de la faim, que ce soit en Europe et, bien sûr, dans le monde.

II. La proposition de résolution européenne

A. La PPR a d'abord pour but d'amplifier les initiatives nationales

La véritable relance politique de la lutte contre le gaspillage alimentaire a été prise en fin d'année 2012 par MM. Stéphane Le Foll et Guillaume Garot lorsque les deux ministres ont annoncé la préparation d'un plan de lutte contre le gaspillage alimentaire. Ils ont constitué un comité de pilotage (auquel j'ai l'honneur de participer) ainsi que des groupes de travail thématiques. Un projet de Pacte national contre le gaspillage alimentaire sera présenté au comité de pilotage le 10 juin prochain et fera l'objet d'une présentation publique le 14 juin.

Il n'est pas question de dévoiler le contenu de ce plan déjà bien avancé. Mais on peut tirer quelques leçons de cet exercice de démocratie participative réussi.

Cette initiative a constitué un lieu d'échange et de dialogue entre tous les acteurs de la chaîne alimentaire.

Ces travaux ont montré la très vive mobilisation de tous les partenaires de la chaîne, à tous les niveaux, ainsi que le foisonnement d'initiatives locales.

Les partenaires ont montré leur disposition à « gérer le gaspillage » en utilisant davantage les facultés de don.

Pourtant, quelques obstacles demeurent. C'est le cas en particulier du volet juridique et fiscal touchant, par exemple, l'évaluation fiscale de la valeur des dons ou la responsabilité du donateur. Les donateurs éventuels -industriels et distributeurs- rechignent parfois à la distribution de denrées alimentaires de peur que leur responsabilité soit engagée en cas de problèmes sanitaires ultérieurs. Ces obstacles sont désormais bien identifiés et seront réglés dans le cadre de la « loi d'avenir pour l'agriculture et l'alimentation » qui sera présentée à l'automne 2013. Cette loi pourrait comporter des dispositions inspirées de la loi dite du « bon samaritain » qui décharge le donateur de toute responsabilité.

Enfin, ces travaux ont mis en relief des sortes de clefs de réussite. Il faut sensibiliser les partenaires et agir sur le consommateur. Il faut aussi informer et former, encadrer et professionnaliser les relations entre acteurs. La clé du succès dépend aussi des synergies : l'expérience a montré que le modèle idéal est celui où trois acteurs sont impliqués : une collectivité publique, un opérateur économique et une association réceptrice (par exemple : le cadre politique est donné par la ville, l'industriel fournit les camions pour livrer et l'association propose des bénévoles pour reconstituer et distribuer les aliments).

Le gouvernement a su créer une véritable mobilisation nationale et il y a une très forte attente de décisions et d'actions.

D'autres pays sont également bien avancés dans ce domaine. L'un des pays les plus en pointe - sans doute aussi parce qu'il part de plus loin- est le Royaume-Uni. Dès 2000, le gouvernement britannique a mis en place une agence publique, le WRAP, chargée de lancer des campagnes de communication à destination du grand public. L'expérience a montré que le succès était lié au triptyque public/privé/consommateur.

Le même triptyque a été appliqué avec succès en Italie. La réussite repose davantage cette fois sur les villes et les régions, ainsi que sur l'initiative privée. L'enseigne de distribution COOP a initié sa propre campagne de communication : « Brutti ma buoni » (« Moche mais bon ») et établit un protocole de réductions de prix sur les produits qui approchent de leur date limite de consommation et de récupération des produits impropres à la vente.

B. La PPRE s'ancre également dans une optique résolument européenne

Que de chemin parcouru en vingt ou trente ans ! La lutte contre le gaspillage alimentaire est récente et il faut admettre que les règles de l'ancienne politique agricole commune (PAC) s'accommodèrent assez bien d'un certain gaspillage lié au retrait des fruits et légumes par exemple.

La Cour des comptes déplora à plusieurs reprises cette situation. Elle évoqua pour la première fois le « gaspillage » dans un rapport de 1989. Elle reprit ses critiques en 1995, ayant constaté que la situation s'était très peu améliorée. Tout cela est du passé, mais ce rappel témoigne du chemin parcouru depuis lors.

S'il y a une bonne mobilisation des acteurs, il faut aujourd'hui se donner les moyens d'une meilleure cohérence politique.

La distribution des produits à des oeuvres caritatives est l'une des options qui permet de réduire le gaspillage alimentaire. Tel était le sens de l'ancien programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD) qui après avoir été un moyen d'écouler les stocks, permit de mobiliser des fonds pour acheter des produits alimentaires.

Pourtant, alors que cet appui apparaît toujours plus nécessaire, ce programme a fait l'objet de très vives discussions entre les États membres. Lors du Conseil européen de février, concluant la négociation du cadre financier pluriannuel 2014-2020 entre États, l'accord s'est fait sur le maintien d'un nouveau fonds d'aide aux plus démunis, mais dont la dotation serait diminuée à seulement 2,5 milliards d'euros. M. Garot a précisé cependant que le Gouvernement veillerait à ce que cela n'ait pas de conséquence sur les associations françaises et le Parlement européen va probablement se battre sur ce sujet comme le laisse supposer sa commission des affaires sociales qui s'est prononcée sur ce sujet il y a quelques jours

C'est l'un des nombreux exemples des incohérences de l'Union européenne, si préjudiciables à la construction européenne ! D'ordinaire, ces incohérences viennent des initiatives de la Commission, dont le tempo administratif est par trop décalé avec l'actualité politique, comme cela nous a été dit par le SGAE. Cette fois, le décalage provient des États eux-mêmes. Il faut un message clair et juste. C'est l'objet de cette proposition.

Enfin, je souhaite, par cette proposition de résolution, appuyer les demandes du Parlement européen.

Le 19 janvier 2012, le Parlement européen a adopté une résolution sur « la lutte contre le gaspillage alimentaire » en se fixant pour objectif de le réduire de moitié d'ici 2050. Cette résolution a été adoptée à la quasi-unanimité.

L'initiateur de cette résolution, notre collègue italien M. Salvatore Caronna, suggérait de déclarer 2013 « Année européenne de lutte contre le gaspillage alimentaire ». Depuis 1983, ces « années européennes » permettent de labelliser une thématique, en y ajoutant une campagne de communication européenne et quelques financements. La décision d'une « année européenne » repose formellement sur une décision conjointe du Conseil et du Parlement européen après proposition de la Commission.

Beaucoup sont tombées dans l'oubli et peu de citoyens connaissent le thème labellisé chaque année. L'expérience montre que le succès de ces initiatives dépend de la préparation des opinions et de la maturité d'un sujet. L'année européenne ne suffit pas à déclencher des comportements, mais permet de dynamiser des initiatives préexistantes. Ce fut le cas de l'Année européenne des personnes handicapées en 2003 qui fut une année de prise de conscience, de médiatisation et d'action.

Ce pourrait être le cas d'une Année européenne de lutte contre le gaspillage alimentaire tant il a été démontré que la mobilisation est générale chez tous les acteurs, à tous les stades de la chaîne alimentaire, et dans tous les pays.

Le rapporteur proposait donc de faire de 2013 « l'Année européenne de lutte contre le gaspillage alimentaire ». Cette proposition n'a malheureusement pas été suivie puisque le choix du législateur européen s'est porté sur la citoyenneté. Il y avait une logique à défendre la citoyenneté en 2013, 20 ans après le traité de Maastricht, il y a aujourd'hui une nécessité et même une ardente obligation à déclarer 2014 année de la lutte contre le gaspillage alimentaire. Cette année européenne pourrait être un catalyseur d'énergies. L'opinion est prête à recevoir ce message et les acteurs sont mobilisés. Ainsi, 2014 pourrait être, avec un an de retard par rapport à la proposition du Parlement européen, l'année européenne de la lutte contre le gaspillage alimentaire. C'est le voeu que je forme.

M. Jean Bizet. - Je salue l'initiative du rapporteur, très opportune. Je souhaite rappeler l'importance de faire une distinction entre le gaspillage en Europe au stade de la consommation et le gaspillage dans les pays en développement qui concerne plutôt les pertes de production. Cette distinction avait été faite lors du rapport de notre commission sur la volatilité des prix agricoles. Il ne faut pas être dogmatique sur ce sujet car ces pertes sont dues à la fois à des problèmes d'équipements, mais aussi parfois à des phénomènes de corruption. Il y a plusieurs facteurs à prendre en compte. Le rapport évoque également un exemple de surtransposition de la législation européenne. La mention de date limite d'utilisation optimale retenue en France ne figure pas dans la directive européenne. La stricte transposition aurait suffi, comme le font d'ailleurs les Britanniques. Cette adjonction est à la fois superfétatoire et contreproductive puisque les consommateurs sont détournés de marchandises qu'ils auraient pu consommer. Concernant le Programme européen d'aide aux plus démunis, je souhaite rappeler l'implication forte de Bruno Le Maire qui, à l'époque, s'était opposé à l'Allemagne lorsque celle-ci voulait supprimer ce programme compte tenu de la quasi-disparition des stocks agricoles. Il serait souhaitable de rétablir le montant de l'aide alimentaire à son niveau antérieur pour approcher le niveau de l'aide américaine.

M. Yannick Botrel. - La présentation de Mme Bourzai est édifiante. J'avais eu connaissance des chiffres du gaspillage alimentaire à Londres qui représentait 200 kg par habitant et par an. Les notions de date limite de consommation doivent être éclaircies parce qu'il existe des marges de sécurité considérables. J'ai vécu, en tant que maire, un incident puisqu'un élève s'était plaint que la cantine lui avait présenté des biscuits dont la date d'utilisation optimale était dépassée. Il avait fallu faire venir les services d'hygiène départementaux pour rassurer les parents d'élèves et éviter les confusions entre date limite de consommation et date d'utilisation optimale. C'est particulièrement vrai sur les produits secs qui peuvent être consommés plusieurs mois, voire plusieurs années après la DLUO. J'ai eu également à connaître les comptes rendus des banques alimentaires dans ma région. Celles-ci indiquent toutes que les produits dont elles disposent de la part des grandes et moyennes surfaces (GMS) se sont considérablement réduits depuis quelques mois. Les GMS gèrent beaucoup mieux leurs stocks. On ne peut que s'en féliciter même s'il faut être conscient d'un effet indirect et paradoxal puisque l'amélioration sur le terrain du gaspillage se traduit par une augmentation des demandes de subventions aux collectivités locales. Cette proposition de résolution est manifestement d'une grande utilité.

Mme Bernadette Bourzai. - Nous attendons à présent les annonces des deux ministres. Le Pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire devrait être présenté les 11 et 14 juin prochains.

La proposition de résolution européenne est adoptée à l'unanimité dans le texte suivant :

Proposition de résolution européenne

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu le rapport de la Direction générale de l'environnement de la Commission européenne d'octobre 2010 intitulé « preparatory study on food waste across EU 27 »,

Vu la résolution du Parlement européen du 19 janvier 2012 sur le thème « Éviter le gaspillage des denrées alimentaires : stratégies pour une chaîne alimentaire plus efficace dans l'Union européenne »,

Vu l'avis du Conseil économique et social européen du 20 mars 2013 sur « la prévention et la réduction du gaspillage alimentaire »,

Considérant qu'une large part du gaspillage alimentaire peut et doit être évitée ;

Considérant que, dans le contexte économique actuel, la lutte contre le gaspillage alimentaire doit être une priorité politique et sociale européenne et est même une exigence morale ;

Considérant que la mobilisation des pouvoirs publics, des industriels et des consommateurs peut diminuer le gaspillage alimentaire ;

Considérant que la mobilisation des différents acteurs de la chaîne alimentaire est aujourd'hui acquise ;

Considérant qu'un plan national de lutte contre le gaspillage alimentaire sous l'autorité du ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt contribue à la réussite de cette mobilisation ;

Considérant que les messages contradictoires émanant des institutions européennes contribuent à la désaffection des citoyens européens envers la construction européenne ;

- Se félicite de l'impulsion donnée par le gouvernement en faveur d'un pacte national de lutte contre le gaspillage alimentaire, et qui placera la France au premier rang des pays européens en matière de lutte contre le gaspillage alimentaire ;

- Incite le Gouvernement à modifier les règles d'information du consommateur de manière à s'aligner strictement sur la législation européenne en supprimant notamment la mention de « date-limite d'utilisation optimale » ;

- Demande au Gouvernement de soutenir la proposition du Parlement européen visant à déclarer 2014 « Année européenne de lutte contre le gaspillage alimentaire » ;

- Déplore par ailleurs que, lors de la négociation du cadre financier pluriannuel 2014-2020, le Conseil européen ait réduit la dotation budgétaire consacrée au futur fonds européen d'aide aux plus démunis (FEAD) ;

Souhaite que le Gouvernement soutienne les demandes des organisations caritatives visant à rétablir cette dotation budgétaire à un niveau au moins équivalent à celle de l'ancien programme européen d'aide aux plus démunis (PEAD).