Mardi 27 juin 2006
- Présidence de M. Jean François-Poncet, président. -Energie - Energies renouvelables - Examen du rapport d'information
La délégation a tout d'abord procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Claude Belot et Jean-Marc Juilhard sur les énergies renouvelables.
Après avoir rappelé que les collectivités territoriales avaient joué un rôle capital dans l'approvisionnement énergétique local jusqu'à la création, en 1946, d'Electricité de France (EDF) et de Gaz de France (GDF), M. Claude Belot, rapporteur, a fait valoir qu'elles pouvaient retrouver cette compétence historique en développant les énergies renouvelables thermiques, soulignant à cet égard que la chaleur représentait 35 % des besoins énergétiques de la France.
Il a ensuite déclaré que notre pays devait se préparer à une économie fondée sur la raréfaction et le renchérissement des énergies fossiles, ajoutant que leur coût réel pour notre pays était plus élevé que le prix affiché eu égard aux externalités négatives générées : déséquilibres géopolitiques, risques terroristes et coûts induits en matière de défense et de sécurité.
Pour mettre en exergue le rôle moteur des collectivités territoriales dans la mise en oeuvre des énergies renouvelables, M. Claude Belot, rapporteur, a développé l'exemple de Jonzac (Charente-Maritime), qui produit une énergie équivalente à 7 millions de litres de fioul uniquement au moyen des énergies locales que sont la géothermie et la biomasse. Relevant que le cas de Jonzac était parfaitement transposable, il a indiqué que le rapport dressait un inventaire des bonnes pratiques locales menées en France et soulignait les multiples intérêts des énergies renouvelables.
Il a ainsi relevé que celles-ci étaient désormais servies par des technologies de pointe ayant atteint un haut degré de maturité, notamment dans le domaine de la géothermie, M. François Gerbaud intervenant à cet égard pour citer l'exemple du chauffage de la Maison de la radio à Paris et Mme Jacqueline Gourault le site de Felletin (Creuse). Ensuite, si les énergies locales supposent des investissements initiaux lourds, les élus locaux peuvent aujourd'hui emprunter à des taux d'intérêt relativement bas. Par ailleurs, les ressources locales, en particulier la biomasse forestière, sont pléthoriques en France. Enfin, les réseaux de chaleur d'origine renouvelable présentent un intérêt économique majeur : une collectivité territoriale investissant aujourd'hui dans un réseau peut espérer des allègements sur la facture énergétique, à condition d'accepter d'inscrire le projet dans la durée, et non dans l'immédiate rentabilité. Une fois le coût initial du projet amorti, elle peut jouir d'une économie comparable à celle d'un pont à péage et il lui est donc loisible soit de réduire le montant de la fourniture de chaleur, soit de financer l'extension du réseau.
En conclusion, considérant que toutes les conditions étaient désormais réunies pour permettre le véritable décollage des énergies renouvelables et que seule faisait encore parfois défaut la volonté politique au niveau local, M. Claude Belot, rapporteur, a relevé, à cet égard, que les projets locaux fondés sur les énergies renouvelables rencontraient souvent une vive opposition de la part des opérateurs énergétiques historiques ainsi que des professionnels, au premier rang desquels les architectes.
Soulignant le vif intérêt qu'ont présenté à ses yeux les travaux préparatoires du rapport, notamment les vingt-neuf auditions et les quatre déplacements, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a notamment cité sa découverte, en Suède, du remarquable système mis en place par la ville d'Enköping, parfait exemple de valorisation intelligente des ressources locales. Dans cette ville, située à 70 kilomètres au Nord-Ouest de Stockholm, 95 % des 20.000 habitants du centre sont reliés au réseau de chaleur alimenté par une centrale à bois assurant chauffage et eau chaude et couvrant 60 % des besoins de la ville en électricité via un procédé de cogénération. L'industrie forestière locale fournit 80 % du combustible nécessaire, sous forme de copeaux, écorces et sciures de bois. Les 20 % restant proviennent de cultures énergétiques fournies par des saules à rotation rapide.
Puis après avoir insisté sur le formidable potentiel des énergies renouvelables, M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, a présenté les différentes recommandations du rapport, en les regroupant en trois parties principales : développer une culture de la chaleur, créer un cadre favorable et incitatif, et enfin, fixer un cap stratégique pour l'avenir.
Tout d'abord, il a ainsi appelé à former les professionnels, convaincre les décideurs publics locaux, qu'il s'agisse des élus ou des fonctionnaires, et sensibiliser les citoyens. Ensuite, il a cité, comme décisions de nature à favoriser les énergies renouvelables, l'instauration d'une TVA à taux réduit pour les réseaux de chaleur alimentés majoritairement par des énergies locales, le renforcement des moyens humains et financiers de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), le rétablissement du fonds de garantie géothermie ou encore la révision du plan national d'allocation des quotas de CO2. Enfin, il a appelé de ses voeux la définition d'un cap stratégique pour l'avenir, au travers de l'affichage d'objectifs nationaux forts et courageux et de la réalisation de « schémas territoriaux de développement des énergies locales ».
Après s'être déclaré résolument hostile au chauffage électrique, compte tenu tant de son coût que de son faible rendement énergétique, et avoir souligné que ce mode de chauffage pénalisait les personnes aux revenus les plus faibles, M. Claude Belot, rapporteur, a ajouté que le logement social concernant quatre millions de logements et 20 % des Français, constituait un puissant levier pour promouvoir les énergies locales. Il a toutefois regretté que le droit en vigueur ne permette pas de répercuter sur le loyer le coût de l'investissement lié aux équipements produisant de la chaleur d'origine renouvelable. Confirmant ces propos, Mme Jacqueline Gourault s'est dite préoccupée par la pauvreté énergétique frappant les populations résidant dans des bâtiments insuffisamment isolés.
Saluant la qualité du travail accompli, M. Jean François-Poncet, président, a exprimé le souhait d'une très large diffusion du rapport, notamment auprès des grandes écoles d'architectes, d'ingénieurs ou encore des écoles de formation des fonctionnaires. Plaidant par ailleurs pour un renforcement des moyens humains et financiers dévolus à la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, il a indiqué qu'il prendrait une initiative dans cette perspective à la rentrée scolaire et invité ses collègues à s'associer à ses démarches auprès de la Présidence du Sénat et des présidents des groupes politiques.
Puis en réponse à MM. Jean François-Poncet, président, Marcel Deneux et Alain Vasselle qui s'interrogeaient sur le champ du rapport et notamment sur le point de savoir si les sources d'électricité d'origine renouvelable et les biocarburants étaient traités, M. Claude Belot, rapporteur, a indiqué que l'avant-propos précisait clairement que le rapport n'avait pas pour vocation à embrasser l'ensemble des énergies renouvelables et qu'il s'attachait en particulier à la question de la production locale de chaleur. Il en a expliqué les raisons : tout d'abord, l'électricité d'origine renouvelable est inadaptée au système de production électrique de notre pays, fondé à 80 % sur le parc nucléaire. En particulier, outre qu'elles posent des difficultés en termes d'insertion paysagère, les éoliennes fournissent une énergie aléatoire, intermittente et de faible puissance. Aussi bien a-t-il a regretté que les tarifs de rachat par EDF de l'électricité d'origine éolienne soient si élevés. Quant à l'hydroélectricité, s'il existe encore en France un potentiel de développement en matière de « petite hydraulique », les barrages rencontrent une opposition de plus en plus forte (pêcheurs, associations de protection de la faune, professionnels irrigants...) et sont, de ce fait, très difficiles à construire. Ensuite, de nombreux rapports publics ont déjà été consacrés aux biocarburants ainsi qu'aux sources d'électricité d'origine renouvelable, alors que le thème de la chaleur, et en particulier de la chaleur d'origine renouvelable, est largement absent du débat public, en dépit d'une place essentielle dans notre bilan énergétique national.
A la suite de ces explications, M. François Gerbaud s'est félicité du choix du contenu du rapport, soulignant que les éoliennes pouvaient, dans bien des cas, porter atteinte au « patrimoine paysager » des territoires. Mme Jacqueline Gourault a ajouté que la perspective de percevoir la taxe professionnelle conduisait parfois les collectivités territoriales à accepter des installations éoliennes mal insérées dans le paysage. M. Jean François-Poncet, président, a souligné l'intérêt des biocarburants en termes de développement local, rappelant que les projets locaux valorisant les biocarburants étaient éligibles aux pôles d'excellence rurale nouvellement créés. Après avoir estimé qu'il eût été préférable que le titre du rapport épouse davantage son contenu exact, M. Marcel Deneux a considéré que l'énergie hydraulique, qui représentait actuellement 14,8 % de la production énergétique, pouvait être encore développée localement dans le cadre de petits projets.
Puis, en réponse à M. Jean François-Poncet, président, qui s'interrogeait sur la connaissance des sous-sols en France et sur le potentiel en matière de géothermie, M. Claude Belot, rapporteur, a indiqué qu'une cartographie des ressources existait au centre du Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM) à Orléans, tandis que M. Marcel Deneux a souligné que si les entreprises pétrolières disposaient de toutes les informations nécessaires, il était plus difficile pour d'autres personnes intéressées d'y avoir accès.
M. Jean François-Poncet, président, ayant ensuite souhaité savoir si les techniques de chauffage au bois individuel avaient connu une évolution technologique comparable à celle des chaufferies des réseaux de chaleur, MM. Claude Belot, rapporteur, et Marcel Deneux ont fait valoir que le matériel sur le marché était particulièrement performant et offrait des rendements énergétiques élevés grâce à l'utilisation des granulés de bois. M. Jean-Marc Juilhard, rapporteur, ayant toutefois relevé que le morcellement de la propriété forestière était à l'origine des difficultés de structuration de la filière bois-énergie en France, M. Marcel Deneux a signalé qu'une solution à ces difficultés logistiques d'approvisionnement résidait dans la mise en oeuvre de cultures énergétiques à rotation rapide, citant en exemple la Suède. En outre, M. Claude Belot, rapporteur, a souligné que des cultures dédiées pouvaient également être développées en France, observant à cet égard que la communauté de communes de Haute-Saintonge (Charente-Maritime) prévoyait, à titre expérimental, de développer des cultures à biomasse dédiées à courte rotation (pins taeda, eucalyptus gunni, saules...) sur des terrains qu'elle possède.
M. Claude Belot, rapporteur, a enfin indiqué, en réponse à M. Jean François-Poncet, président, que le schéma départemental des énergies renouvelables, proposé par son collègue Jean-Marc Juilhard et lui-même, pouvait être réalisé par le conseil général.
Puis, après que M. Jean François-Poncet, président, eut suggéré qu'un colloque vienne donner une suite à ces travaux, qui démontrent la considérable importance économique concrète de la production thermique locale, la délégation a adopté le rapport d'information de MM. Claude Belot et Jean-Marc Juilhard et en a autorisé la publication.
Collectivités territoriales - Pays - Examen du rapport d'information
La délégation a ensuite procédé à l'examen du rapport d'information de M. Alain Fouché sur les pays.
M. Alain Fouché, rapporteur, a tout d'abord indiqué que son rapport dressait un état des lieux des pays et qu'il avait, à cet effet, procédé à de très nombreuses auditions de présidents de pays, mais aussi d'élus et de responsables associatifs concernés. Par ailleurs, quelque 140 présidents de pays ont répondu au questionnaire qui leur a été adressé sur le bilan et les perspectives d'avenir du pays.
Rappelant qu'une dizaine de pays existaient dans les années 70, en dehors de tout cadre législatif, le rapporteur a déclaré que le pays était aujourd'hui un territoire cohérent sur le plan géographique, culturel, économique ou social, à l'échelle d'un bassin de vie ou d'un bassin d'emploi, exprimant la communauté d'intérêts économiques des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui le composent.
Après avoir observé que le pays poursuivait pour objectifs essentiels le développement des atouts du territoire et le renforcement des solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural, M. Alain Fouché, rapporteur, a présenté diverses informations statistiques.
Alors qu'au 1er janvier 2003, 57 pays seulement avaient été reconnus par l'autorité préfectorale, le mouvement de création des pays a connu ensuite une accélération remarquable et, au mois de juin 2006, on recensait 358 pays, dont 322 reconnus par le préfet de région. 44 % environ de la population française vit donc dans des pays reconnus ou en projet, couvrant les deux tiers du territoire métropolitain.
Au 30 juin 2005, on dénombrait en métropole 283 contrats de pays signés avec l'Etat : 41 signés seulement avec lui, 135 signés également avec la région et le département, 104 signés aussi avec la seule région et 3 signés avec le département, mais sans la région (dans les régions Pays-de-la-Loire, Poitou-Charentes et Auvergne).
La répartition géographique des contrats fait apparaître des régions entièrement (Bretagne) ou quasi entièrement couvertes (Alsace, Aquitaine, Basse-Normandie, Bourgogne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Limousin, Lorraine et Midi-Pyrénées). Quatorze pays sont interrégionaux, quatre étant à cheval sur trois départements, et vingt-deux pays sont interdépartementaux à l'intérieur d'une seule région, l'un étant à cheval sur trois départements.
Vingt-quatre pays ne sont composés que d'une seule communauté de communes, 30 n'étant formés que de deux communautés de communes, tandis que 67 pays reconnus ou en projet incluent une agglomération constituée soit en communauté d'agglomération, soit en communauté urbaine. Par ailleurs, 160 contrats de pays sont concernés par un périmètre de schéma de cohérence territoriale (SCOT).
Près d'un tiers des pays chevauche un parc naturel régional (PNR).
En 2005, 181 pays regroupaient des communes engagées dans le programme européen LEADER +, qui est consacré au développement local en milieu rural (politique régionale européenne 2000-2006).
Les structures porteuses des pays sont les suivantes : 104 associations, 97 syndicats mixtes, 51 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ou fédérations d'EPCI, 19 groupements d'intérêt public (GIP), ainsi que 12 autres structures (agence d'urbanisme, chambre de commerce et d'industrie, parc naturel régional...).
Enfin, M. Alain Fouché, rapporteur, a insisté sur la grande diversité des pays. S'il est d'usage de comparer le pays provençal de Vésubie avec ses 5.000 habitants et le pays de Rennes qui en compte quelque 420.000, cependant, le pays compte, en moyenne, environ 70.000 habitants.
Le rapporteur a ensuite présenté ses conclusions, notamment à partir des réponses adressées par les présidents de pays.
Une majorité de pays apparaît désormais bien ancrée dans le territoire. L'appréciation des élus qui en ont la charge est globalement positive. Bien souvent, leur mise en place a impulsé une dynamique de coopération intercommunale dans les territoires de faible tradition de coopération. Globalement, on peut considérer que le système des pays ne fonctionne pas si mal. Il constitue un bon outil de réflexion, d'initiative et de coordination de projets pour un certain nombre de communautés de communes auxquelles peuvent se joindre d'ailleurs des communes isolées qui n'ont pas souhaité adhérer à un EPCI.
Puis M. Alain Fouché, rapporteur, a déclaré que les dépenses de fonctionnement des pays étaient faibles : en moyenne, 2 ou 3 emplois équivalent temps plein dans les associations et 4 ou 5 emplois équivalent temps plein dans les structures de type syndicat mixte ou GIP.
Le pays permet aussi d'assurer un meilleur respect mutuel des différents territoires (communes, communautés de communes, agglomérations...) au travers d'un débat poursuivant un objectif d'intérêt général au niveau de l'espace concerné. Il a vocation à jouer un rôle décisif dans l'amélioration du dialogue « urbain-périurbain-rural ». Investi de missions sur un territoire cohérent de projet, il n'a toutefois pas de compétences légales et ne doit pas se substituer aux communautés de communes.
Pour M. Alain Fouché, rapporteur, il importe à l'évidence de s'efforcer de réserver aux pays les missions pertinentes répondant notamment aux besoins des populations d'un « bassin de vie » que la commune ou l'intercommunalité ne peuvent satisfaire et pour lesquelles le département ou la région ne constituent pas un échelon suffisant de proximité. Il a ainsi souligné que le dépouillement du questionnaire adressé aux présidents de pays avait fait ressortir que plusieurs types d'actions semblaient avoir trouvé dans le pays un cadre ou un support particulièrement bien adapté : le regroupement des services publics et des services au public, la mise en place de services de l'emploi et de la formation, les opérations programmées de l'amélioration de l'habitat, les opérations de restructuration de l'artisanat et du commerce, les aides au domicile en milieu rural, l'action culturelle, la politique touristique et, enfin, la politique de valorisation des produits alimentaires et des actions en faveur de la bio-énergie.
Il a cependant évoqué les risques de manipulation du pays. Il peut en être ainsi lorsque le pays n'est plus le lieu du dialogue, de l'imagination et de la coordination, mais un enjeu politique, où quand le pays devient l'instrument de la politique de la région. Dans ce contexte, a-t-il ajouté, il n'apparaît pas souhaitable que les structures décisionnelles des pays, si elles comprennent des référents, ne comprennent que des référents régionaux et pas des référents représentant l'Etat ou les départements.
A cet égard, il a estimé que des dérives se manifestaient actuellement, notamment du fait de certaines régions. Au départ, des référents régionaux ont pu être invités à participer à la préparation du contrat territorial ou au suivi de mesures financées en partie par les régions (attribution de « bourses-tremplin »). Mais depuis quelques mois, un certain nombre de régions imposent la présence de référents à toutes les réunions de la structure juridique du pays, même lorsque les dossiers traités ne concernent pas des mesures financées par des crédits régionaux. On peut assister ainsi à une véritable mise sous tutelle des pays par la région.
Par ailleurs, contrairement aux crédits départementaux qui sont souvent sans affectation précise, les crédits régionaux font l'objet d'une procédure d'utilisation et de contrôle extrêmement stricte. Les pays souhaiteraient au contraire bénéficier d'une plus grande liberté dans la gestion des crédits qui leur sont affectés.
Enfin, M. Alain Fouché, rapporteur, a formulé un certain nombre de préconisations.
A l'Etat tout d'abord : alors qu'aujourd'hui, la prise en compte de l'existence des pays dans le découpage des services déconcentrés est faible, il importe à l'évidence que l'Etat en tienne mieux compte. Par ailleurs, il est regrettable qu'il mette en place de nouveaux zonages territoriaux ignorant le support et le cadre souvent pertinents que constitue le pays.
Aux régions ensuite : il conviendrait qu'elles renoncent à instrumentaliser le pays à des fins bien éloignées de sa vocation.
Aux départements également : la pire des politiques, en ce qui les concerne, serait d'ignorer ou de tenter de contourner le pays, alors qu'au contraire, le département qui s'intéresse au pays ne peut que se renforcer, notamment en contractualisant avec lui.
Aux pays eux-mêmes enfin : le rapporteur a jugé qu'il s'agissait pour eux de faire vivre un projet mis en place à leur échelle par les communes et les intercommunalités qui ont librement choisi d'y adhérer. Le pays doit se concentrer sur les deux objectifs fixés par le législateur : développer les atouts spécifiques du territoire et renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural.
En conclusion, M. Alain Fouché, rapporteur, a estimé que le concept de pays était une bonne idée, même si certaines pratiques constatées ici ou là pouvaient donner lieu à des critiques. Les pays sont des structures jeunes qui doivent conserver flexibilité et diversité, s'efforcer d'atteindre une taille critique entrepreneuriale, mais n'intervenir que selon un principe de subsidiarité. Après avoir rappelé le rôle important joué par de nombreux pays dans la mise en place des pôles d'excellence rurale, le rapporteur a enfin jugé que le pays ne devait surtout pas être un contre-pouvoir, mais apparaître comme un élément fédérateur, tout en respectant les domaines de compétence des collectivités territoriales.
Faisant observer, à titre d'exemple, que le pays de Sologne ne comprenait pas la ville de Romorantin, Mme Jacqueline Gourault s'est demandé si une logique territoriale présidait toujours au découpage des pays. Craignant que les pays ne constituent, parfois, que des « boites à lettres » pour accueillir des financements régionaux, comme le département du Loir-et-Cher peut notamment en témoigner, elle s'est enfin interrogée sur l'utilité des pays qui coïncident exactement avec une communauté de communes.
M. Claude Belot a tout d'abord rappelé l'origine sémantique du mot pays : le « pagus » gallo-romain, constitué d'une petite ville qui organise l'espace rural autour d'elle, avant que d'observer que, dans les pays ruraux, les communes n'ont souvent pas la taille critique et le pays joue un rôle fédérateur.
Dans le département de Charente-Maritime, a-t-il ajouté, les pays existent depuis une trentaine d'années : tout d'abord les pays de Saint-Jean-d'Angély et de Jonzac en milieu rural, puis les pays plus urbains de Saintes, Royan, Rochefort et La Rochelle. Dans les années 90, les pays se sont transformés en communautés de communes. M. Claude Belot a encore relevé que les pays ont pu rapidement contracter avec les départements, tandis que l'Etat s'efforçait de respecter leur cadre territorial dans l'organisation de ses services. Il a enfin souligné le rôle important des pays dans la mise en place des pôles d'excellence rurale.
M. Roger Besse a évoqué, quant à lui, l'expérience du département du Cantal, qui abrite depuis une trentaine d'années des pays qui, depuis, ont donné naissance à de nombreuses communautés de communes. Après avoir relevé à son tour que les pays avaient constitué un élément coordinateur dans la mise en place des pôles d'excellence rurale, M. Roger Besse a regretté que certaines régions cherchent à exercer une véritable tutelle sur les pays en les considérant comme leur unique interlocuteur.
M. Alain Vasselle a indiqué qu'il partageait les inquiétudes exprimées par M. Alain Fouché dans son rapport. Après avoir relevé que dans l'Oise, certains pays se sont transformés en communautés de communes, il a déploré les pressions excessives exercées par la région pour organiser les pays selon ses vues. Il a enfin jugé que les pays devaient respecter, dans leurs interventions, le principe de subsidiarité.
M. Jean François-Poncet, président, a exprimé son accord avec les conclusions du rapporteur. Comme lui, il juge favorablement la flexibilité et la diversité des pays, tout en reconnaissant l'existence d'interférences entre les logiques territoriales et les logiques politiques, notamment lorsque certaines régions cherchent à contourner le département.
Il a ensuite fait observer que, dans le département du Lot-et-Garonne, quatre pôles d'excellence rurale sur cinq avaient été « fabriqués » par les pays. Par ailleurs, les autorités européennes jugent favorablement le système des pays, ce qui n'est pas sans conséquence sur les aides financières.
M. Jean François-Poncet a conclu que les pays devaient demeurer des structures souples et qu'il était nécessaire d'attendre une dizaine d'années pour porter sur eux un jugement définitif. S'il convient, a-t-il ajouté, de dénoncer les dérives politiques, il ne faut pas oublier que le pays reste un espace de projet où « l'affectio societatis » provient de la base, c'est-à-dire des communes et des communautés de communes.
Puis la délégation a adopté le rapport d'information de M. Alain Fouché et en a autorisé la publication.
Programme de travail - Communication
M. Jean François-Poncet, président, a enfin proposé aux membres de la délégation de réfléchir à son futur programme de travail, suggérant pour sa part de dresser un nouvel état des lieux du monde rural quinze ans après les constats opérés par le Sénat au début des années 1990. M. Claude Belot, quant à lui, a estimé utile de faire le point sur l'évolution de la situation du haut débit depuis les conclusions de son rapport d'information de l'an dernier.