- Mardi 21 novembre 2006
- Mercredi 22 novembre 2006
- PJLF pour 2007 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », « Relations avec les collectivités territoriales », « sécurité » et « sécurité civile » - Audition de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire
- Organisme extraparlementaire - Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour - Désignation d'un candidat
- PJLF pour 2007 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte spécial « Avances aux collectivités territoriales »
- PJLF pour 2007 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis
Mardi 21 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.PJLF pour 2007 - Mission « Justice » - Audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice
La commission a procédé à l'audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Justice »).
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a tout d'abord souligné que la justice constituait en 2007 une des priorités du Gouvernement, son budget augmentant de 5 %, alors même que l'augmentation du budget de l'Etat n'était que de 0,8 %. Il a précisé que le budget de la justice s'élevait ainsi à 6,271 milliards d'euros, représentant 2,34 % du budget de l'Etat, contre 1,69 % en 2002, soit une augmentation de 38 % depuis 2002.
Ajoutant que le budget poursuivait un objectif de modernisation de la justice, le ministre s'est félicité des conditions de mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, et a estimé que les chefs de cour, désormais ordonnateurs des dépenses à la place des préfets, exerçaient pleinement leurs responsabilités financières dans un souci d'économie et de performance.
Soulignant le rôle moteur des audits de modernisation de l'Etat, le ministre a indiqué que l'ensemble des juridictions et les principaux établissements pénitentiaires seraient équipés de la visio-conférence avant la fin de l'année, afin de réaliser des économies en termes de déplacements d'experts et de magistrats, notamment outre-mer, mais également de transfèrement de détenus. Il a poursuivi en annonçant que plus de la moitié des tribunaux de grande instance bénéficieraient d'ici à la fin de l'année de la numérisation des procédures pénales, qui vise à autoriser l'accès en temps réel des magistrats et auxiliaires de justice au dossier.
Le ministre s'est ensuite félicité de la réussite de la transformation de 20 % du budget de la justice (frais de justice, aide juridictionnelle, financement du secteur associatif de la protection judiciaire de la jeunesse et prise en charge de la santé des détenus) en crédits limitatifs et non plus évaluatifs. Il a souligné que malgré le scepticisme initial, les frais de justice, qui connaissaient auparavant une augmentation de 15 à 20 % par an, étaient revenus de 487 millions d'euros en 2005 à 420 millions d'euros en 2006, conformément aux prévisions, et devraient se stabiliser en 2007 à 423 millions d'euros. Il a ajouté que cette maîtrise était intervenue en respectant la liberté d'initiative des magistrats et la recherche de la vérité, grâce notamment à la mise en concurrence des fournisseurs et à une prise de conscience des prescripteurs.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite présenté le deuxième objectif de ce budget, consistant à assurer l'accessibilité de la justice pour tous les citoyens.
Il a tout d'abord indiqué qu'entre 2002 et 2005, les délais moyens de traitement dans les juridictions du premier degré avaient baissé de 28 %, revenant de 9,4 à 6,7 mois, tout en reconnaissant la persistance de délais anormalement longs.
Affirmant vouloir garantir aux plus démunis le droit de disposer d'un avocat, le ministre a rappelé que les crédits de l'aide juridictionnelle, de 323 millions d'euros, progressaient de 6,6 %. Il a indiqué que la majeure partie de cette augmentation serait consacrée à la revalorisation de l'unité de valeur, et souligné que plusieurs réformes avaient d'ores et déjà amélioré la situation des avocats depuis 2001.
Soulignant le paradoxe entre le poids pour les finances publiques des dépenses d'aide juridictionnelle et les critiques la visant, le ministre a annoncé l'ouverture d'« Assises de l'aide juridictionnelle et de l'accès au droit » en janvier prochain, au cours desquelles serait en particulier étudiée la coordination de l'aide juridictionnelle avec l'assurance de protection juridique, particulièrement intéressante s'agissant des classes moyennes. Le ministre a annoncé la présentation prochaine d'un projet de texte, très attendu tant par les avocats que par les représentants des consommateurs.
Le ministre a ensuite rappelé la forte progression des crédits destinés aux associations d'aides aux victimes depuis 2002, ainsi que l'augmentation de 38 % du nombre de victimes suivies (plus de 100.000 en 2005), avant de souligner l'augmentation de 13 % des crédits de la Commission nationale de l'informatique et des libertés, consécutive à celle de 26 % en 2006.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a enfin présenté le troisième objectif -d'efficacité- de ce projet de loi.
Il a tout d'abord rappelé que 1.548 recrutements devaient intervenir, portant à 7.700 le nombre d'emplois créés au cours de la législature. Les juridictions seraient donc renforcées de 160 magistrats, 160 greffiers et 200 fonctionnaires de greffe, la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire respectivement de 270 et 703 agents.
Après avoir rappelé les importants travaux de construction et de réhabilitation menés de 2002 à 2006, le ministre a indiqué que 2007 serait marquée par la mise en service de nouveaux établissements pénitentiaires et de palais de justice. Il a précisé que serait respecté l'engagement de la loi d'orientation et de programmation pour la justice de créer 13.200 places réparties sur trente établissements pénitentiaires, afin de remédier à la surpopulation carcérale et à la vétusté de certains établissements, et il a déclaré que la France disposerait ainsi de 60.000 places aux normes européennes.
Le ministre a ensuite indiqué que l'effort immobilier en faveur des juridictions se poursuivrait grâce à un programme de construction-rénovation de 190 millions d'euros.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a estimé que ces efforts importants permettraient une meilleure exécution des décisions de justice, et s'est félicité de l'amélioration de 10 % du taux de réponse pénale intervenue depuis quatre ans, en indiquant que ce taux était désormais de 78 %, voire de 86 % s'agissant des mineurs. Il a également approuvé la diversification croissante de la réponse pénale, estimant qu'elle contribuait à en améliorer l'effectivité.
Le ministre a poursuivi en rappelant la création de 67 bureaux d'exécution des peines et en annonçant leur généralisation à tous les tribunaux de grande instance d'ici à la fin de l'année, avant leur extension aux tribunaux pour enfants.
Il a ensuite indiqué vouloir poursuivre la politique de sécurisation des établissements pénitentiaires engagée depuis 2002, en soulignant que la France disposait désormais de l'un des taux d'évasion les plus faibles d'Europe.
Le ministre a ajouté que 18 millions d'euros seraient consacrés à la sûreté des juridictions et qu'il serait fait appel, dans les juridictions les plus sensibles, à d'anciens surveillants de l'administration pénitentiaire, aux côtés des réservistes de la Police nationale, les expériences menées à Rouen, Aix-en-Provence ou Toulouse s'étant révélées concluantes.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a ensuite rappelé que la justice avait vocation à réinsérer les mineurs suivis par la protection judiciaire de la jeunesse et les détenus ayant purgé leur peine.
Il a précisé que les crédits de la protection judiciaire de la jeunesse augmentaient de 8,6 %, les crédits du secteur associatif progressant pour leur part de 43 millions d'euros.
Rappelant son souhait d'éviter les « sorties sèches » de prison, il s'est félicité de l'augmentation de 27 % entre 2003 et 2007 des mesures d'aménagement de peine et a préconisé le développement du bracelet électronique fixe, en rappelant que malgré le scepticisme initial, l'objectif de 3.000 placements fin 2007 serait atteint. Il a ensuite estimé que l'expérimentation du bracelet électronique mobile permettrait au juge de concilier protection de la société, respect des victimes et réinsertion des condamnés, et qu'une quinzaine de placements interviendraient dans ce cadre d'ici à la fin de l'année, avant la publication d'un décret en janvier.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a enfin, après avoir souligné l'importance du débat sur la réforme de la justice en réponse à l'« affaire d'Outreau », rappelé les trois enjeux auxquels la justice est aujourd'hui confrontée : lutter contre les détentions provisoires injustifiées ; renforcer les droits de la défense et moderniser le régime de la responsabilité des magistrats. Il a souhaité que ces projets de loi, adoptés il y a peu par le conseil des ministres et déposés à l'Assemblée nationale, soient prochainement soumis au Sénat.
Après avoir cité les récents chantiers mis en oeuvre avec succès par le ministère de la justice -la création des bureaux d'exécution des peines, la rationalisation des frais de justice ou encore la sécurisation des palais de justice, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la justice et à l'accès au droit, a constaté que les chefs de cour d'appel avaient pleinement assumé les nouvelles responsabilités en matière de gestion qui leur incombaient depuis l'entrée en vigueur de la LOLF. Il a néanmoins regretté que l'administration centrale ait pesé de tout son poids dans le cadre de l'exécution des budgets déconcentrés, ce qui avait donné lieu à une excessive bureaucratie et à une absence de marge d'autonomie dans la gestion des crédits « préalablement fléchés » par le ministère. A cet égard, il a souhaité savoir si le garde des sceaux envisageait à l'avenir d'assouplir les modalités de mise en oeuvre du nouveau cadre budgétaire.
Le rapporteur pour avis des crédits consacrés à la justice et à l'accès au droit s'est également interrogé sur la forte progression des crédits de formation au sein du programme justice judiciaire (en hausse de plus de 20 millions d'euros), se demandant à quel poste serait affectée cette rallonge budgétaire.
Il a par ailleurs demandé au garde des sceaux si des mesures seraient prises pour remédier à la situation particulière de certains magistrats issus de la voie de l'intégration directe, recrutés avant la mise en oeuvre de la réforme statutaire des magistrats en 2001, mais nommés après l'entrée en vigueur de cette réforme. Il a expliqué que ceux-ci n'avaient pu bénéficier des mesures de reclassement indiciaire auxquelles ils s'attendaient et s'étaient vu appliquer la nouvelle grille indiciaire du second grade des magistrats, moins favorable.
Il s'est interrogé sur la mise en oeuvre de la réforme de la justice de proximité, notamment sur le rythme et la qualité des recrutements, ainsi que sur l'application -inégale selon les juridictions- des dispositions relatives à leur participation aux formations collégiales en matière correctionnelle.
Enfin, M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits consacrés à la justice et à l'accès au droit, a constaté que les recrutements de personnels des greffes à l'Ecole nationale des greffes (ENG) prévus cette année ne permettraient pas de compenser les départs à la retraite. Il s'est demandé comment le ministère de la justice comptait faire face à l'accélération du rythme des départs à la retraite à compter de l'année prochaine. Il a insisté sur la nécessité d'anticiper ce mouvement le plus vite possible, afin de ne pas accroître le sentiment de déception déjà présent dans les greffes compte tenu de la charge de travail de plus en plus lourde à assumer et de la pénurie des moyens humains mis à leur disposition. Il a jugé indispensable de prendre rapidement des mesures pour motiver des personnels qui sont des auxiliaires indispensables d'une justice efficace et moderne.
En réponse, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que :
- les difficultés apparues cette année dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF s'expliquent par la phase d'apprentissage liée à la nouveauté des règles budgétaires et par l'insuffisance de l'enveloppe allouée aux juridictions, en raison de la modicité du budget de la justice ; l'administration centrale a effectivement décidé de la destination des crédits avant de les déléguer aux cours d'appel, compte tenu de la priorité accordée à certains chantiers (généralisation des bureaux d'exécution des peines, mise en place de la visio-conférence et sécurisation des juridictions) ; en raison de la limitation des moyens mis à leur disposition, les chefs de cour d'appel n'ont pu utiliser les marges de manoeuvre qu'offrait en théorie la fongibilité asymétrique des crédits mis à leur disposition. L'approfondissement des dialogues de gestion entre le ministère et les cours d'appel constitue le moyen de redonner aux chefs de cour leur autonomie, notamment s'agissant de la gestion des ressources humaines en matière de répartition des emplois dans les juridictions ;
- la progression des crédits alloués à la formation est destinée à financer le recrutement d'un plus grand nombre d'agents au sein des trois écoles de formation du ministère de la justice (Ecole nationale de la magistrature (ENM), Ecole nationale des greffes (ENG), Ecole nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP)) ; la dotation allouée à l'ENM augmente en outre d'un million d'euros pour favoriser l'ouverture des enseignements dispensés aux auditeurs de justice, conformément aux orientations arrêtées à la suite de l'affaire d'Outreau ;
- la situation des magistrats recrutés par la voie de l'intégration directe mérite d'être prise en compte, un décret permettant de les faire bénéficier d'un reclassement plus favorable étant actuellement soumis à l'avis du Conseil d'Etat, qui fait suite à une première version présentée en décembre dernier, qui avait reçu un avis défavorable du Conseil d'Etat ; cette revalorisation est nécessaire, la rémunération des magistrats issus de voies parallèles devant être suffisamment attractive pour assurer un recrutement de qualité ;
- la réforme de la justice de proximité, mal accueillie au départ par les juges professionnels est une bonne idée et fonctionne de manière satisfaisante, contrairement à certaines critiques ; les jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil supérieur de la magistrature ont élevé les critères d'exigence pour recruter les candidats aux fonctions de juge de proximité ; ainsi, plusieurs candidats de grande qualité se sont vu refuser l'accès à cette fonction soit en raison d'un niveau universitaire trop bas, soit en raison de l'échec au stage probatoire ; la sélection est très sévère ;
- la participation des juges de proximité aux formations collégiales du tribunal correctionnel donne effectivement lieu à une inapplication disparate ; 80 % des effectifs de juge de proximité des tribunaux de grande instance de Bordeaux et de Douai sont impliqués dans le traitement des affaires correctionnelles ; a contrario, dans certains ressorts, cette disposition n'est pas mise en oeuvre ; l'application de ce dispositif dépend des chefs de juridiction ;
- compte tenu des départs massifs susceptibles d'intervenir à l'horizon 2008, il convient d'augmenter les capacités de recrutement de magistrats et de greffiers ; actuellement, le nombre de magistrats, grâce aux créations d'emplois effectuées dans le cadre du programme quinquennal, est suffisant. Le problème est plus aigu dans les greffes, les créations d'emplois programmées n'ayant pu être complètement réalisées. En 2005, l'allongement de la scolarité à l'ENG a amplifié le sentiment de pénurie dans les greffes, dans la mesure où les élèves fonctionnaires, en cours de scolarité, n'ont pu être affectés en juridiction. Toutefois, ce problème ponctuel devrait être résolu en 2007, compte tenu de l'arrivée prochaine dans les juridictions de nombreux greffiers et greffiers en chef, ayant achevé leur formation. L'équilibre atteint au niveau des effectifs pourrait toutefois être mis à mal si les départs en retraite n'étaient pas compensés par des recrutements correspondants, ce qui implique d'accélérer le rythme actuel des recrutements ; à cet égard, le soutien du Parlement est essentiel pour sensibiliser le ministère de l'économie et des finances à la nécessité de financer des recrutements de magistrats et de fonctionnaires des greffes en plus grand nombre ; à défaut d'anticipation, une rechute des effectifs est à craindre.
M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis des crédits du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », a tout d'abord souhaité qu'en dépit de la pression médiatique relative aux mineurs délinquants, il soit fait preuve de prudence, avant de juger l'expérience intéressante des centres éducatifs fermés.
Il s'est ensuite inquiété de la non-réalisation de l'objectif de création de 1.250 emplois défini par la loi d'orientation et de programmation pour la justice, en rappelant les récentes fermetures d'établissements du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse.
Il a en outre souhaité connaître les mesures prises pour remédier aux difficultés financières du secteur associatif habilité du fait d'une sous-estimation chronique de ses crédits, avant de s'inquiéter des critères choisis en matière de recentrage des mesures de la protection judiciaire de la jeunesse concernant les jeunes majeurs.
Le rapporteur pour avis a enfin déploré les retards d'élaboration du panel des mineurs, estimant qu'il constituait un instrument d'évaluation déterminant.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a apporté quelques précisions au sujet de la délinquance des mineurs, en soulignant que le taux de réponse pénale les concernant était de 86 %, et qu'il ne pouvait donc être question d'un quelconque laxisme de la justice ou d'impunité. Il s'est félicité de la diversité des mesures désormais à la disposition des magistrats et a rappelé qu'au-delà des admonestations, des sursis avec mises à l'épreuve ou des injonctions de se soigner pouvaient être prononcés à l'encontre des mineurs, avant d'estimer que le non-éloignement d'un mineur délinquant de son quartier n'était pas synonyme d'absence de réponse pénale.
Le ministre s'est en outre félicité de l'expérience des centres éducatifs renforcés et des centres éducatifs fermés, en estimant qu'après avoir reçu un accueil sceptique de la part des juges des enfants et avoir connu pour une minorité d'entre eux des difficultés de fonctionnement, leur pertinence était désormais reconnue. Soulignant que ces dispositifs avaient permis de limiter l'incarcération des mineurs délinquants, celle-ci devant demeurer l'ultime recours, il s'est félicité de la gradation des sanctions disponibles et de leur caractère éducatif. Il a par ailleurs présenté le programme de construction des établissements pénitentiaires pour mineurs, en soulignant l'importance de la prise en charge éducative.
Le ministre a ensuite indiqué que 1.003 créations d'emplois étaient intervenues depuis 2002, portant le degré de réalisation de la loi d'orientation et de programmation pour la justice à 80 %, ce qu'il a jugé très positif.
S'agissant de la dette de l'Etat vis-à-vis du secteur associatif habilité, il a déploré les difficultés induites par le caractère limitatif des crédits de ce secteur, et s'est engagé à apurer la dette dans les deux ans. Le ministre a en outre annoncé que des objectifs ambitieux de maîtrise des dépenses, en particulier concernant les mesures en faveur des jeunes majeurs, avaient été fixés à la protection judiciaire de la jeunesse. Il a également appelé à développer la complémentarité entre les établissements du secteur public et du secteur associatif habilité. Le ministre a évoqué le recentrage en matière de jeunes majeurs, dont les dépenses d'hébergement représentent 40 % des dépenses de fonctionnement du secteur associatif habilité.
Il a enfin indiqué que les premiers résultats du panel des mineurs en matière de réitération dans les douze mois pourraient être connus au début de 2007.
M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a d'abord souligné qu'à l'issue de la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, le nombre de places dans les prisons devrait correspondre à l'effectif des détenus constaté dans la période récente. Il s'est également félicité de la progression des crédits réservés à l'administration pénitentiaire dans le projet de budget pour 2007. Après avoir relevé que les capacités des quartiers mineurs des établissements pénitentiaires étaient loin d'être pleinement utilisées, il a demandé au garde des sceaux si le programme de réalisation des établissements pénitentiaires pour mineurs n'était pas surdimensionné par rapport aux besoins.
Il a interrogé ensuite le ministre sur les résultats de la mission d'évaluation mise en place par le ministère de la justice pour quantifier les besoins en matière de travailleurs sociaux et il a souhaité connaître les effectifs supplémentaires dont les services pénitentiaires d'insertion et de probation pourraient effectivement disposer dès 2007.
Par ailleurs, après avoir relevé qu'un troisième bâtiment de la maison d'arrêt de la Santé à Paris devrait être fermé, il a demandé au garde des sceaux de faire le point sur les travaux programmés dans cet établissement pénitentiaire, ainsi que sur les moyens financiers prévus à ce titre par le projet de loi de finances. Il s'est interrogé en outre sur les mesures envisagées pour permettre aux établissements de la région francilienne de prendre en charge les détenus qui ne pourront plus être accueillis à la Santé.
Enfin, M. Philippe Goujon, rapporteur pour avis, a souhaité savoir si les placements sous surveillance électronique avaient bénéficié à des personnes qui en tout état de cause auraient bénéficié d'un aménagement de peine ou s'ils avaient effectivement permis une progression du nombre des mesures d'aménagement de peines.
En réponse, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a d'abord observé que la politique pénitentiaire conduite au cours des cinq dernières années s'était voulue exemplaire en cherchant notamment à développer de manière équilibrée les volets détention et réinsertion. Il a précisé que les services pénitentiaires d'insertion et de probation avaient bénéficié, sur les cinq dernières années, de 1.200 créations d'emplois. Il a également indiqué que les travaux de rénovation de la maison d'arrêt de la Santé seraient engagés dans le cadre d'un partenariat public-privé au début de l'année prochaine. Il a relevé qu'une partie de la prison serait fermée pendant le déroulement du chantier, et que les détenus qui ne pourraient plus être affectés à cet établissement seraient répartis entre les autres maisons d'arrêt d'Ile-de-France. Il a enfin souligné que cette opération ne serait pas financée au détriment de l'enveloppe budgétaire prévue pour la rénovation des établissements pénitentiaires de Fleury-Mérogis et des Baumettes.
Le ministre de la justice est convenu que le programme d'établissement pénitentiaire pour mineurs (EPM) était surdimensionné au regard du nombre de mineurs actuellement incarcérés. Il a d'ailleurs observé que l'effectif de mineurs détenus était inférieur à celui constaté en 2002. Il a rappelé l'effort de diversification de la politique pénale conduite à l'égard des mineurs, notamment avec la création des centres éducatifs fermés, et observé que l'ouverture des EPM se traduirait par la fermeture de quartiers mineurs ou leur transformation, comme tel serait le cas du quartier mineurs du centre pénitentiaire de Meaux-Chauconin, appelé à devenir un centre de semi-liberté.
S'agissant du placement sous surveillance électronique (PSE), il a relevé que 19.000 mesures avaient été accordées depuis l'institution de ce dispositif et que le développement des PSE avait permis une augmentation effective du nombre de mesures d'aménagement de peine. Il a également noté que la mise en place du bracelet électronique mobile, qui pourrait concerner à titre expérimental avant la fin de l'année une quinzaine de personnes, devrait encourager les libérations conditionnelles en apportant une forte garantie contre le risque de récidive. Il a enfin indiqué à l'intention de M. Robert Badinter que les coûts du bracelet fixe et du bracelet mobile étaient respectivement quatre fois et deux fois moins élevés que le coût de la journée de détention.
Mme Nicole Borvo a craint que la modicité du budget de la justice cette année ne permette pas d'atteindre l'objectif prioritaire du garde des sceaux de moderniser l'institution judiciaire, observant que la loi de programmation pour la justice de 2002 n'avait pas été exécutée complètement. Elle a regretté que l'augmentation des crédits soit principalement dédiée à l'enfermement. Elle a souhaité obtenir une évaluation précise du dispositif relatif au placement sous surveillance électronique, notamment afin de connaître le profil des personnes éligibles à ce dispositif. De même, elle a jugé nécessaire de disposer d'un bilan complet de la mise en oeuvre de la justice de proximité. Elle a estimé dramatique la situation de la santé dans les établissements pénitentiaires. Elle a regretté la faible progression des crédits consacrés à l'aide juridictionnelle, bien inférieure aux promesses d'augmenter ce poste de 15 % en cinq ans. Elle s'est interrogée sur l'état d'avancement du projet de construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a souhaité que les sénateurs puissent largement s'exprimer sur la réforme de la justice proposée à la suite de l'affaire d'Outreau. Il s'est, pour sa part, déclaré opposé à l'enregistrement des gardes à vue et des interrogatoires par le juge d'instruction des personnes mises en examen, considérant que d'autres solutions, telles que la présence de l'avocat au cours de la première heure de garde à vue, garantiraient mieux les droits de la défense. Il a souhaité que l'aide juridictionnelle soit réformée dans le sens d'une plus grande équité, afin de permettre à tous les mineurs de bénéficier de ce dispositif, indépendamment du niveau de ressources de leurs parents. Il a jugé essentiel d'offrir un accès à la justice aux plus démunis.
En réponse à M. Michel Dreyfus-Schmidt, qui l'interrogeait sur l'objectif de la journée portes ouvertes organisée prochainement par les cours d'appel, le garde des sceaux a précisé que cette démarche visait à renforcer le dialogue entre la justice et les citoyens.
M. Jean-Pierre Sueur a souhaité savoir si des mesures destinées à développer les moyens alloués à la psychiatrie en prison étaient envisagées.
M. Richard Yung a regretté l'absence d'amélioration du ratio fonctionnaires des greffes-magistrats, principalement imputable au retard pris par l'exécution de la programmation quinquennale en matière de créations d'emplois de fonctionnaires.
A l'attention de M. Richard Yung, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a expliqué la baisse des crédits du programme « Accès au droit et à la justice », qui reviennent de 344 millions en crédits de paiement à 338 millions d'euros, par un changement de périmètre, les dépenses de rémunération inscrites dans ce programme l'année dernière (près de 28 millions d'euros) ayant été transférées pour 2007 dans le programme « Justice judiciaire ». A structure constante, la dotation allouée à l'accès au droit et à la justice croît de 6,6 % par rapport à 2006 a-t-il souligné.
M. Richard Yung s'est également inquiété de l'évolution des crédits consacrés à l'accueil des familles des détenus dans le projet de loi de finances pour 2007 et il a souhaité obtenir des précisions sur les coûts comparatifs de la journée de détention en établissement en gestion publique et en gestion mixte.
A l'attention de M. Pierre Fauchon, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué que le nombre d'auditeurs de justice non titulaires d'une licence ou d'une maîtrise en droit était résiduel. Il a considéré que le principal problème posé par le recrutement des candidats aux concours de l'ENM tenait à l'insuffisante prise en compte de leur profil psychologique.
Après avoir exprimé ses doutes sur l'opportunité de l'amendement présenté par M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de la justice au nom de la commission des finances, tendant à augmenter le montant de l'unité de valeur de référence servant de base de calcul pour la rétribution des avocats au titre des missions accomplies dans le cadre de l'aide juridictionnelle, M. François Zocchetto s'est déclaré plus enclin à soutenir une réforme de l'assurance de protection juridique. Il a souhaité que ce chantier -qui permettrait une réelle amélioration des conditions de rémunération des avocats- puisse être rapidement concrétisé.
Il s'est inquiété de ce que le statut des repentis ne soit toujours pas applicable, faute de publication du décret prévu par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité. M. François Zocchetto a demandé au garde des sceaux si le projet de budget prévoyait des dispositions en faveur des associations de victimes, estimant nécessaire de soutenir des acteurs de plus en plus impliqués dans le fonctionnement de la justice.
M. Jean-René Lecerf s'est inquiété des problèmes posés de santé mentale dans les prisons en demandant s'il existait une concertation suffisante entre le ministère de la justice et celui de la santé pour permettre une augmentation du nombre de psychiatres et de psychologues dans les établissements pénitentiaires.
Il a souhaité connaître ensuite les moyens financiers réservés à la gestion privée des établissements pénitentiaires en observant que ce mode de gestion lui paraissait le plus efficace pour assurer en particulier la maintenance des prisons.
M. Simon Sutour, rapporteur pour avis des crédits consacrés au programme « Conseil d'Etat et autres juridictions administratives », s'est demandé s'il fallait interpréter l'annonce de la présence du garde des sceaux à l'inauguration du tribunal administratif de Nîmes comme le signe d'une sortie de la justice administrative de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat » et donc, d'un prochain rattachement à la mission « Justice ».
Mme Alima Boumediene-Thiery a souhaité connaître la part du projet de budget consacré à la réinsertion des détenus ainsi qu'à l'aménagement de peine. Elle s'est interrogée en outre sur le coût moyen, particulièrement élevé, de la journée de placement dans un centre éducatif fermé. Elle a demandé enfin si le nombre des unités de vie familiale augmenterait prochainement.
En réponse aux commissaires, M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a apporté les précisions suivantes :
- le taux de détention de tous les autres pays européens (entre 95 et 140 %) est supérieur à celui observé en France (90,5 %) ;
- une évaluation des centres éducatifs fermés, conduite en 2005, s'est conclue par un bilan positif ; de même, une évaluation des juges de proximité, menée fin 2005, a préconisé notamment une amélioration de la formation, qui devrait prochainement intervenir grâce à un décret en instance d'examen par le Conseil d'Etat ;
- la prise en charge de la santé des détenus a connu au cours de la période récente plusieurs progrès, notamment avec la mise en place des unités hospitalières sécurisées interrégionales (dont le nombre sera porté prochainement de quatre à huit) pour les maladies somatiques ; le nombre de malades psychiatriques dans les établissements pénitentiaires est très élevé et 30 % d'entre eux ont été soignés, avant leur incarcération, pour troubles mentaux ; la France souffre à l'évidence d'un nombre insuffisant de places dans les hôpitaux psychiatriques ainsi que d'un déficit de psychiatres publics. Au total, l'effectif des personnels relevant du ministère de la santé présents dans les établissements pénitentiaires s'élève à 2.000 personnes qui suivent près de 90 % des entrants. La mise en place des unités hospitalières spécialement aménagées (UHSA) permettra l'hospitalisation avec consentement ou sous contrainte des détenus atteints de troubles mentaux dans des unités sécurisées au sein des établissements hospitaliers. 450 lits seront ouverts dès 2008 et 700 lorsque le programme sera achevé ;
- 30 % du budget de l'administration pénitentiaire est consacré à la réinsertion ; il n'existe aucun lieu de relégation à vie dans les prisons françaises ;
- l'ancien commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, M. Alvaro Gil-Robles, s'est exprimé à titre personnel dans le rapport qu'il a rendu public en février 2006 et qui n'a pas été soumis à l'examen préalable du Conseil de l'Europe. En revanche, les règles pénitentiaires européennes préconisées en 2006 par le Conseil de l'Europe ont été diffusées très largement au sein de l'administration pénitentiaire ;
- la mise en place d'un contrôle extérieur des prisons qui pourrait être confié au Médiateur de la République permettra à la France de se conformer aux engagements souscrits dans le cadre du protocole additionnel des Nations unies de lutte contre la torture et autres peines ou traitements cruels et impliquera le dépôt d'un projet de loi en 2007.
M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est demandé si le Médiateur de la République disposerait des moyens nécessaires pour exercer sa nouvelle mission.
M. Robert Badinter a observé pour sa part que, comme l'avait d'ailleurs relevé la mission conduite par M. Guy Canivet en 2000, la fonction de contrôle était radicalement différente de la mission de médiation et qu'il serait préférable de confier le contrôle des prisons à une instance telle que la commission nationale de déontologie de la sécurité.
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé que le débat sur ce sujet restait ouvert. Il a en outre indiqué que la France se situait au deuxième rang du classement établi par la commission européenne pour l'efficacité de la justice en matière d'aide juridictionnelle, avec quelque 800.000 bénéficiaires pour une enveloppe globale de 320 millions d'euros (l'Allemagne ne compte pour sa part que 400.000 bénéficiaires, mais rétribue plus avantageusement leurs avocats). Il a ajouté que l'ordonnance du 9 décembre 2005 prévoyait la déconnexion du droit des mineurs à l'aide juridictionnelle des ressources des parents dans deux hypothèses : en cas de conflit d'intérêts et en cas de désintérêt pour le sort de l'enfant ; ce dispositif devrait être effectif d'ici à la fin de l'année, un décret d'application étant en voie de publication. Il a présenté la mise en place de l'assurance de protection juridique comme un chantier prioritaire auquel le ministre de l'économie et des finances avait apporté une contribution déterminante ; ainsi, le recours à l'avocat serait systématisé dans le cadre des garanties proposées par les sociétés d'assurances, lesquelles alloueraient un forfait à l'assuré pour lui permettre de choisir l'avocat de son choix ;
- le dossier de la construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris est bloqué du fait des positions prises par la Ville de Paris ;
- l'enregistrement audiovisuel des gardes à vue et interrogatoires des personnes mises en examen auxquels procède le juge d'instruction (déjà pratiqué par certains de nos partenaires) constituerait une garantie supplémentaire pour le justiciable ;
- le ratio fonctionnaires des greffes-magistrats, stable ces dernières années mais en forte dégradation par rapport aux années 1990, devrait progresser en 2007 ;
- le principe des unités de vie familiale, au sein des établissements pénitentiaires, sera généralisé, toutes les prisons nouvelles en étant dotées (seules les maisons centrales actuelles dont la surface est contrainte ne pourront en bénéficier) ;
- l'aide aux associations de victimes a progressé de plus de 50 % entre 2002 et 2006 ;
- la comparaison des coûts en gestion publique et en gestion privée fait apparaître un net avantage en faveur de cette dernière ;
- le rattachement de la justice administrative à une mission distincte de la mission « Justice » n'est pas satisfaisant. Ce débat sur la nomenclature budgétaire doit être relayé par le Parlement.
Mercredi 22 novembre 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.PJLF pour 2007 - Mission « Administration générale et territoriale de l'Etat », « Relations avec les collectivités territoriales », « sécurité » et « sécurité civile » - Audition de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, sur le projet de loi de finances pour 2007 (missions « Administration générale et territoriale de l'Etat », « Relations avec les collectivités territoriales », « Sécurité » et « Sécurité civile »).
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord tenu présenté les excuses de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, et de M Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, qui ne pouvaient être présents à cette audition.
Il a ensuite présenté les crédits de la mission « Sécurité ».
Rappelant que, d'une part, depuis 2002, la délinquance générale avait reculé de 8,8 % et celle de voie publique de 23,7 % et que, d'autre part, depuis le début de l'année, la délinquance générale avait baissé de 0,9 % et la délinquance de voie publique de 4,10 %, il a déclaré que si ces résultats étaient confirmés à la fin du mois de décembre, 2006 serait la cinquième année consécutive de baisse de la délinquance.
Parallèlement, il a souligné le professionnalisme et l'efficacité des forces de sécurité intérieure, le meilleur exemple étant fourni par le taux d'élucidation : en 2005, un fait sur trois a été élucidé contre moins d'un fait sur quatre en 2002.
Il a également salué les remarquables résultats de la politique de sécurité routière qui a permis de sauver 8.500 vies depuis 2002, dont 609 depuis le début de l'année 2006.
S'agissant de la lutte contre l'immigration clandestine, il a rappelé que près de 20.000 reconduites à la frontière avaient été effectuées en 2005 contre à peine 10.000 en 2002. Il a indiqué que l'objectif pour 2007 a été fixé à 28.000 reconduites exécutées.
Il a ajouté que si le gouvernement agissait sans faiblesse pour éloigner du territoire les étrangers en situation irrégulière qui n'ont pas vocation à y rester, il faisait preuve de la même fermeté pour s'attaquer aux filières d'immigration irrégulière, les interpellations d'« aidants » ayant augmenté de 40 % depuis 2004.
Il a indiqué qu'en quatre ans, les crédits - hors masse salariale - consacrés à la politique de lutte contre l'immigration clandestine avaient été multipliés par 2,5, la police nationale devant y consacrer 195 millions d'euros en 2007.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a toutefois constaté que les forces de sécurité intérieure peinaient à réduire les violences aux personnes. Il a replacé ce relatif échec dans son contexte. Représentant un fait constaté sur 19, il a expliqué que les violences aux personnes avaient augmenté de 12 % entre 2002 et 2006, après avoir augmenté de 42 % entre 1998 et 2002.
Au sein des violences aux personnes, il a tenu à distinguer les violences crapuleuses et les violences sexuelles qui ont respectivement diminué de 9 et 11 % depuis 2002. Il a déclaré que les vraies difficultés concernaient les violences intrafamiliales et les violences gratuites. Il a estimé que le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance fournissait des réponses à ces types de violence.
Par ailleurs, il a souligné la recrudescence des violences à dépositaires de l'autorité. Rendant hommage aux forces de sécurité intérieure, il a expliqué que ces violences augmentaient en raison du retour des policiers et des gendarmes dans certains quartiers qui avaient été abandonnés.
Afin d'affirmer la primauté de la loi républicaine en protégeant ceux qui ont en charge de la faire appliquer, il a indiqué qu'un amendement serait présenté lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi sur la prévention de la délinquance visant à criminaliser les violences les plus graves commises contre les policiers, les gendarmes et les pompiers.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a ensuite indiqué que le projet annuel de performances pour 2007 se fixait pour objectif d'améliorer encore l'ensemble de ces résultats, notamment de faire baisser la délinquance de voie publique d'au moins 2 %, de réaliser 4.000 interpellations d' « aidants » à l'immigration irrégulière et d'augmenter d'un point le taux d'élucidation des crimes et délits.
Il a indiqué que, pour atteindre ces objectifs, le budget de la police nationale proposé pour 2007 s'élevait à 8,19 milliards d'euros en crédits de paiement, soit une progression de 2,5 % par rapport au budget de 2006 et un point et demi de plus que l'évolution moyenne du budget de l'État.
Il a tenu à souligner que, pour la première fois, une loi de programmation aura été exécutée jusqu'au bout.
S'agissant des effectifs, il a indiqué que la remise à niveau engagée depuis 2002 se poursuivrait en 2007, avec 1.000 nouveaux recrutements, dont 850 gardiens de la paix. Il a précisé qu'au total, 6.200 fonctionnaires supplémentaires auront ainsi été recrutés en cinq ans, dont 4.200 fonctionnaires actifs.
Surtout, il a remarqué que la hausse de l'activité de la police était supérieure à la hausse des effectifs comme le prouve la main courante informatisée. Prenant le seul exemple de la sécurité publique, il a indiqué qu'entre 2005 et 2006, le nombre d'heures de présence sur la voie publique avait augmenté de 7 % à effectifs presque inchangés.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a ensuite détaillé les crédits d'équipement, indiquant que les grands programmes LOPSI seraient achevés en 2007, notamment la livraison des nouveaux pistolets SIG-Sauer, des gilets pare-balles individuels et de la nouvelle tenue. De plus, il a annoncé que :
- 500 pistolets à impulsion électrique supplémentaires seraient acquis, l'ensemble des policiers évoluant dans une brigade anti-criminalité (BAC) de nuit devant en être dotés à terme ;
- 400 véhicules légers supplémentaires seront équipés de caméras embarquées, en plus des 100 véhicules déjà équipés en 2005.
Il a par ailleurs évoqué :
- l'achèvement du déploiement du réseau ACROPOL dans la totalité des départements métropolitains avant la fin du premier semestre 2007 ;
- la création de centres d'information et de commandement dans 25 départements en 2007 pour un coût de 15,8 millions d'euros ;
- la poursuite de la montée en puissance des fichiers d'identification. Concernant le fichier national automatisé des empreintes génétiques, il a indiqué que 350.000 profils étaient enregistrés et que le nombre d'affaires résolues grâce à lui était passé de trois avant mai 2002 à 4821 au 1er octobre, dont 60 % depuis le début de l'année 2006 ;
- la création du système ARIANE commun à la police et à la gendarmerie en remplacement des fichiers STIC et JUDEX.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a ensuite évoqué l'effort réalisé en matière immobilière, précisant que comme en 2005 et 2006, l'objectif fixé par la LOPSI de la mise en chantier de 100.000 m² serait atteint.
Il a indiqué que :
- la capacité d'accueil dans les centres de rétention administrative atteindrait 2.400 places en 2008, contre 800 en 2002 ;
- en 2007, les grands projets immobiliers de Lyon, de Lille et de l'hôtel de police d'Argenteuil ainsi que le pôle « renseignement » à Levallois-Perret regroupant les Renseignements généraux, la direction de la surveillance du territoire et la sous-direction anti-terroriste de la police judiciaire seraient livrés ;
- seraient lancés cette année les travaux du commissariat central du XXe arrondissement de Paris, du pôle logistique national à Limoges, du grand chantier de la direction départementale de la sécurité publique de Seine-Saint-Denis, du grand projet immobilier de Nantes et de l'hôtel de police de Pointe-à-Pitre.
Au total, il a déclaré que le budget du programme « police nationale » prévoyait, hors masse salariale, 1,13 milliard d'euros en crédits de paiement, soit une augmentation de 2,5 %.
Toutefois, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a souligné qu'il ne suffisait pas d'augmenter les moyens mais qu'il fallait aussi les utiliser mieux et autrement.
A titre d'exemple, il a cité :
- le redéploiement des effectifs entre police et gendarmerie désormais achevé avec succès en métropole depuis le 1er septembre ;
- la « zonalisation » de l'emploi des forces mobiles ;
- la réorientation de la police de proximité ;
- la mutualisation de la commande publique entre la police et la gendarmerie, 130 millions d'euros ayant de la sorte pu être économisés en quatre ans en matière d'armement.
Il a ensuite évoqué l'inscription au budget 2007 d'une dotation additionnelle de 5 millions d'euros consacrée à la prime de résultats exceptionnels, soit un montant total de 20 millions d'euros ainsi consacrés à cette prime, quatre fois plus qu'en 2004. Il a indiqué qu'en 2006, plus de 36.000 fonctionnaires de police, soit un quart des effectifs, toucheront une prime de résultats exceptionnels d'un montant moyen de près de 400 euros, contre 17.200 en 2004. Il a également souhaité que cette culture du résultat soit approfondie pour les postes à forte responsabilité en proposant aux commissaires de police une rémunération personnalisée sur objectifs.
Enfin, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a souligné la prise en compte croissante des victimes, notamment depuis la création il y a un an de la délégation aux victimes. Il a indiqué que 50 nouveaux espaces de confidentialité avaient été aménagés dans les commissariats et que 72 sites avaient engagé des travaux de rénovation destinés à améliorer les conditions d'accueil. Il a ajouté que des psychologues travaillaient depuis janvier 2006, à titre expérimental, dans les commissariats de Trappes, Rouen-Elbeuf et Rennes.
Il a déclaré que ces crédits pour 2007 devraient permettre de continuer à construire une police moderne, plus présente et plus efficace.
Concernant la mission sécurité civile, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a annoncé l'achèvement de la remise à niveau de la flotte aérienne avec la fin du programme d'acquisition des Dash, l'achat d'un douzième Canadair ainsi que de 3 hélicoptères EC 145, afin de remplacer 3 appareils détruits entre 2003 et 2006 et d'amorcer celui des Alouette III, retirées du service à compter de 2008. Il a rappelé à cet égard qu'en moyenne, une personne par heure était secourue par les hélicoptères de la sécurité civile. Il a constaté que le comportement des bombardiers d'eau Dash avait été expérimenté cet été et avait donné toute satisfaction aux secours engagés sur le front des feux de forêt.
Il a relevé que la conjugaison de la modernisation des équipements, la mise en oeuvre d'un quadrillage préventif systématique des zones à risques, la stratégie d'attaque des feux naissants par la flotte aérienne et l'engagement continu des forces de police et de gendarmerie dans la répression des incendiaires avaient permis de limiter la surface brûlée en 2006 à 5.200 hectares dans un contexte de forte sécheresse.
Il a annoncé que les efforts de protection de la population contre le terrorisme seraient confortés avec le renforcement des effectifs du service du déminage à Roissy et à Orly et l'achat de deux embarcations équipées pour les interventions sur les ferries, ainsi que par la mise en place d'une deuxième chaîne de décontamination en cas d'attentat nucléaire, radiologique, biologique ou chimique à la Brigade des sapeurs-pompiers de Paris.
Il a précisé que, conformément aux engagements pris en 2002, le projet ANTARES, tendant à permettre la mutualisation de l'utilisation du réseau de communication de la police ACROPOL au profit de l'ensemble des acteurs de la sécurité civile, dont les SDIS, serait effectif dans un délai de trois ans et que son financement, évalué à 118 millions d'euros, ferait l'objet d'un prélèvement de neuf ans sur le fonds d'aide à l'investissement des SDIS. Il a rappelé qu'ANTARES devait garantir une géolocalisation plus fine et une meilleure amélioration de la sécurité des sapeurs-pompiers en intervention.
Notant avec satisfaction que 80 % des décrets d'application de la loi de modernisation de la sécurité civile avaient été publiés, M. Christian Estrosi, ministre de l'aménagement du territoire, a insisté sur la procédure d'indemnisation exceptionnelle des conséquences de la sécheresse de 2003, en rappelant que 218 millions d'euros y seraient consacrés dont un abondement additionnel de 38,5 millions d'euros en loi de finances rectificative, et que les sinistrés seraient en moyenne indemnisés aux deux-tiers des dégâts subis.
Après avoir présenté les trois programmes composant la mission « administration générale et territoriale de l'Etat », M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que la mission disposerait pour 2007 de 2,7 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et de 2,5 milliards d'euros de crédits de paiement, correspondant à une augmentation de près de 13 % par rapport à 2006.
Affirmant que ce budget permettrait de simplifier les procédures, de maîtriser les dépenses et d'améliorer les résultats des services concernés, il a expliqué que la mise en oeuvre de grands projets structurants serait tout d'abord accélérée.
Il a indiqué que la sécurisation et la modernisation des titres était enfin réalisée avec la mise en place des passeports électroniques, permettant de répondre aux normes internationales de circulation. Il a ajouté qu'une deuxième étape devrait être franchie en 2009 avec l'intégration des empreintes digitales dans les passeports électroniques et l'instauration de cartes nationales d'identité électroniques sécurisées, précisant que l'accès aux données personnelles serait protégé et que les cartes d'identité pourraient permettre d'utiliser la signature électronique dans les échanges en ligne. Il a affirmé la volonté du Gouvernement de saisir le plus rapidement possible le Parlement du projet de loi relatif à cette réforme actuellement soumis à la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL).
Annonçant la création d'une Agence nationale des titres sécurisés, il a expliqué que cet établissement public administratif, placé sous la tutelle du ministre de l'intérieur, devrait être chargé de la conduite des projets menés en matière d'identité électronique, en prenant tout d'abord en charge la production des passeports dès 2007 et en voyant ensuite ses compétences s'étendre progressivement à d'autres titres.
Puis il a indiqué que le nouveau système d'immatriculation à vie des véhicules (SIV) devrait entrer en vigueur en 2008 et assurer la dématérialisation de 60 % des 23 millions d'opérations annuelles effectuées dans le domaine de l'immatriculation, ce projet devant représenter un investissement de plus de 9 millions d'euros en crédits de paiement pour 2007.
Annonçant le lancement en 2007 de la refonte de l'application de gestion des titres de séjour (projet Grégoire) pour un déploiement national en 2009, il a précisé que ce projet tendait à intégrer la dimension interministérielle du traitement des dossiers et à prendre en compte l'introduction des empreintes dans les titres de séjour, et qu'il visait également à accélérer les procédures, à mieux combattre la fraude et à fiabiliser les statistiques du ministère de l'intérieur sur les flux migratoires.
Il a affirmé que la modernisation des titres délivrés par le ministère de l'intérieur renforcerait leur protection et faciliterait leur production, tout en offrant des services plus performants à leurs détenteurs.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que le renforcement des compétences des agents constituait une priorité du ministère de l'intérieur, qui devrait connaître entre 2010 et 2015 un doublement du nombre de départs en retraite de ses personnels et le développement croissant de missions exigeant des agents plus qualifiés.
Il a expliqué que le plan de requalification lancé en 2005 serait accéléré en 2007, avec la requalification de près de 1.100 postes rendue possible par le non-remplacement de 401 départs à la retraite, dont 315 en préfecture. Ajoutant que les crédits de formation atteindraient 1,5 % de la masse salariale, contre 1,2 % actuellement, il a indiqué que l'objectif était de réduire l'activité de guichet des préfectures et d'accroître le nombre de leurs cadres qui seraient mieux rémunérés et mieux formés.
Il a relevé que ces évolutions en matière de gestion des ressources humaines s'inscrivaient dans le champ des réformes statutaires engagées dans la fonction publique, en particulier la fusion des corps, indiquant qu'à partir du 1er janvier prochain, 40.000 agents d'administrations centrales, des préfectures et de la police seraient ainsi regroupés en trois corps, au lieu de seize actuellement, offrant ainsi des possibilités de mobilité accrues et des procédures de gestion simplifiées.
Il a ajouté que 11,4 millions d'euros seraient consacrés à la poursuite du rattrapage indemnitaire de la moyenne des autres ministères, avant d'estimer que la rémunération des agents devrait prendre davantage en compte leurs performances et contribuer ainsi à leur motivation.
S'agissant de la maîtrise des dépenses, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que les crédits de fonctionnement courant des préfectures diminueraient de 5 % en 2007 du fait des économies réalisées par elles depuis 2004, précisant que les frais de téléphonie fixe avaient diminué de 21 %, et ceux de la téléphonie mobile de 10 %, de même que le coût des achats informatiques.
Il a relevé que le délai de traitement des titres avait également diminué de près de 60 % pour les cartes d'identité, de 25 % pour les passeports et de 11 % pour les cartes grises.
Abordant la politique immobilière du ministère de l'intérieur, il a estimé que l'installation à Levallois du pôle consacré au renseignement devrait en contrepartie permettre plusieurs cessions immobilières à Paris et en région parisienne, avant d'indiquer que le programme national d'équipement des préfectures, qui bénéficierait d'un budget pour 2007 identique à 2006, devrait aboutir à la rationalisation et à la sécurisation des implantations, tout en les adaptant aux besoins des usagers et des services.
Concernant l'organisation de l'élection présidentielle et des législatives de 2007, il a indiqué que le montant des crédits de paiement nécessaires s'élevait à 244 millions d'euros et avait été évalué au plus juste, alors que celui des autorisations d'engagement avait été estimé plus largement à 404 millions d'euros pour couvrir certaines dépenses électorales n'intervenant qu'en 2008.
Enfin, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a présenté les principales dispositions du projet de loi de finances pour 2007 concernant les collectivités territoriales, en soulignant que les mesures proposées avaient deux maîtres mots : consolidation et concertation.
Après avoir rappelé que le champ des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'étendait bien au-delà des 3,2 milliards d'euros retracés dans la mission « relations avec les collectivités territoriales », il a indiqué, d'une part, que l'ensemble des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales atteindrait 67,5 milliards d'euros, d'autre part, que le montant des compensations financières versées au titre des compétences transférées par la loi du 13 août 2004 s'élèverait à 1,497 milliards d'euros pour les régions et 902 millions d'euros pour les départements.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord mis en exergue la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, décidée par le gouvernement au terme d'une concertation menée dans le prolongement de la Conférence nationale des finances publiques réunie le 11 janvier 2006.
Il a indiqué que le ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire avait fortement milité en faveur de cette mesure au motif qu'il lui semblait difficile, d'une part, d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques sans leur donner une pleine maîtrise de leurs dépenses, d'autre part, de changer de méthode au cours du dernier exercice budgétaire.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a précisé que les dotations comprises dans le périmètre du contrat de croissance et de solidarité progresseraient de 2,22 % à structure constante, pour atteindre 45,4 milliards d'euros. Il a ajouté que la dotation globale de fonctionnement progresserait de 2,5 %, soit 957 millions d'euros : 542 millions d'euros pour les communes et leurs groupements, 286 millions d'euros pour les départements et 127 millions d'euros pour les régions.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a ensuite évoqué les compensations des transferts de compétences aux collectivités territoriales.
S'agissant, en premier lieu, du montant de la compensation financière versée par l'Etat au titre de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, il a indiqué qu'un premier ajustement de 250 millions d'euros, correspondant à la prise en compte du forfait d'externat, avait été opéré par l'Assemblée nationale lors de l'examen en première lecture du projet de loi de finances pour 2007, et qu'un second ajustement de 600 millions d'euros, correspondant au transfert aux départements et aux régions des personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS), serait proposé au Sénat. A cet égard, il a souligné qu'à peine neuf mois après l'ouverture du droit d'option entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée, la moitié des quelque 93.000 agents avait décidé d'intégrer la fonction publique territoriale dès le 1er janvier 2007.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a estimé que la concertation préalable à l'évaluation des charges transférées par la loi du 13 août 2004 avait largement porté ses fruits puisqu'elle se traduisait par un surcroît de compensation de 157 millions d'euros par rapport aux règles légales, dont 135 millions d'euros au bénéfice des régions.
Il a constaté que M. Eric Doligé, dans son rapport au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat sur le transfert des TOS et celui des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE), rendait hommage au travail de la Commission consultative d'évaluation des charges, soulignait que, grâce à cette concertation, la situation avait profondément évolué en un an, et dressait un bilan globalement positif.
S'agissant, en second lieu, de la compensation des charges afférentes à la décentralisation du revenu minimum d'insertion, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a rappelé que le montant devant être attribué aux départements en application de l'article 72-2 de la Constitution s'élevait, sur la base des dépenses de l'Etat en 2003, à 4,941 milliards d'euros au total.
Il a rappelé que le gouvernement avait décidé de prendre en compte l'alourdissement de la charge supportée par les départements sous l'effet de l'augmentation du nombre des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion : tout d'abord par l'attribution de 457 millions d'euros au titre de l'année 2004, puis par la création d'un Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion doté de 500 millions d'euros en 2005, 2006 et 2007.
Après avoir précisé que les modalités de répartition de ce fonds seraient fixées par la loi de finances rectificative pour 2006, il a souligné que les départements bénéficieraient au total de 2 milliards d'euros supplémentaires sur quatre ans de la part de l'Etat, dont 1 milliard d'euros en 2007 : 500 millions au titre de 2005 et 500 millions d'euros au titre de 2006.
Il a estimé que la compensation versée par l'Etat au titre de l'année 2005 permettrait de couvrir 93,5 % des dépenses exposées par les départements.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Sécurité », a tout d'abordé souhaité savoir, la LOPSI arrivant à son terme, quels étaient les principaux gisements d'économie ou de productivité qui permettraient, dans l'avenir, de financer les priorités de la politique de sécurité à moyens constants.
Il a ensuite demandé un bilan de la prime de résultat, près de trois ans après sa création, en s'interrogeant notamment sur son efficacité en termes de gestion des ressources humaines. Il a demandé s'il était envisagé de revoir les modalités de son attribution.
Enfin, concernant la police technique et scientifique, il a demandé :
- un premier bilan de la création de l'Institut national de la police scientifique il y a un an ;
- si l'effort financier considérable en faveur du développement du fichier national des empreintes génétiques n'avait pas parfois été fait au détriment d'autres équipements de la police scientifique.
Concernant les gains de productivité, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a répondu que le rapport déposé en octobre 2006 par l'inspection général de l'administration et le contrôle général des armées montrait que la LOPSI avait été scrupuleusement respectée sur l'ensemble de sa durée. Il a rappelé que la LOPSI avait placé en son coeur la recherche de la performance et de l'efficacité budgétaire. A titre d'exemple, il a souligné la recherche d'économies dans le fonctionnement courant des services, un guide pratique opérationnel à destination des gestionnaires ayant été diffusé en 2006. Par ailleurs, il a indiqué que la police nationale participait pleinement à la mise en oeuvre des recommandations des premiers audits de modernisation, 1,5 million d'euros d'économie par an étant ainsi attendus de la renégociation des marchés de fonctionnement de la zone d'attente de Roissy.
Concernant la prime de résultat, il a indiqué que ce dispositif avait permis de récompenser en toute transparence et dans des délais rapides les policiers les plus mobilisés durant les violences urbaines de l'automne 2005. Il a précisé que le montant moyen de la prime individuelle avait nettement augmenté, passant de 275 euros à 371 euros, la prime collective restant inchangée à 400 euros.
Il a estimé que ce dispositif était désormais bien ancré et accepté dans la police nationale.
A propos de l'Institut national de la police scientifique (INPS), il a remarqué la montée en puissance des moyens de cet Institut, la subvention du ministère de l'intérieur augmentant de 15 % pour 2007. Il a indiqué que ses ressources s'élevaient pour 2006 à 8 millions d'euros, dont 1,075 million d'euros de recettes générées par la facturation des prestations.
Il a déclaré que les résultats étaient déjà présents en termes d'efficacité de l'organisation, de synergies ou de réduction des coûts. Ainsi, il a indiqué que les achats groupés étaient favorisés au maximum et que les anciens marchés étaient renégociés dès que possible. Il a cité le cas du marché des kits de prélèvement biologique destinés aux analyses génétiques, qui a été renégocié au premier semestre 2006 et a permis d'obtenir un rabais de 30 % pouvant aller jusqu'à 40 % en fonction du volume définitif de la commande. De la même façon, il a indiqué qu'entre 2004 et 2006, le coût des analyses génétiques réalisées par l'INPS était passé de 150 euros à 65 euros pour les prélèvements sur individus et de 350 euros à 280 euros pour les traces.
Enfin, il a annoncé la préparation d'un plan pluriannuel de renouvellement des matériels hors analyses génétiques pour se rapprocher des standards européens et de spécialisation les différents laboratoires de la police nationale afin d'éviter les doublons.
Après avoir déploré les violences constatées la veille lors de la manifestation des sapeurs-pompiers professionnels et estimé souhaitable qu'une grille de comparaison entre les rémunérations des sapeurs-pompiers professionnels et des agents de la fonction publique territoriale de fonctions équivalentes lui soit communiquée, M. Charles Guené, rapporteur pour avis sur les crédits de la mission sécurité civile, s'est interrogé sur la réforme du fonds d'aide à l'investissement des SDIS et sur la mise en oeuvre du programme ANTARES.
Il a rappelé que le fonds était réparti depuis 2003 entre les SDIS pour financer les opérations prioritaires ou d'intérêt commun et que le ministre de l'intérieur avait appelé à une réforme de son attribution, la jugeant complexe et conduisant à une dissémination des dépenses. Il a noté également que certaines années, la consommation des crédits du fonds était faible car ces crédits avaient été tardivement mis à disposition des SDIS pour cause de mesure de régulation budgétaire.
Il a estimé que la mise en oeuvre du programme ANTARES était un projet majeur pour assurer l'interopérabilité des systèmes de communication des acteurs des secours mais que cette réforme ne devait pas pénaliser financièrement les SDIS.
Il a aussi demandé au ministre quel était l'état des réflexions relatives au renforcement de l'action de l'Union européenne en matière de protection civile. Indiquant que la coopération bilatérale ou multilatérale entre Etats membres en la matière était complétée par un mécanisme de coordination communautaire depuis 2001, il a souligné que la France avait pris l'initiative de proposer la constitution d'une force communautaire d'intervention rapide de protection civile et que M. Michel Barnier avait été chargé d'émettre des préconisations sur un renforcement des dispositifs existants par la Commission européenne.
En réponse, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a constaté que le saupoudrage des crédits du fonds d'aide à l'investissement des services d'incendie et de secours était aujourd'hui réel, la totalité des équipements de ces services étant en pratique éligible. Il a déploré que ces crédits soient répartis entre services d'incendie et de secours au prorata de la population du département.
Constatant qu'à la fin de l'année, 16 millions d'euros ne seraient pas attribués, il a estimé que la consommation des crédits du fonds n'était pas suffisante dans certains départements.
Il a noté que l'instauration d'une sanctuarisation d'une partie des crédits du fonds pour financer le programme ANTARES était conforme à la logique ayant présidé à sa création et que le montant du fonds, en comprenant ce prélèvement, s'élèverait à 55 millions d'euros en crédits de paiement. Il a précisé que l'Etat aurait la maîtrise d'ouvrage du programme et que les services d'incendie et de secours auraient simplement à financer le renouvellement normal de leurs équipements de communication.
Il a indiqué que l'expérimentation menée cette année dans le service d'incendie et de secours de l'Ain avait été concluante et que la mise en oeuvre du programme ANTARES devrait réduire les coûts de fonctionnement des services d'incendie et de secours à hauteur de 30 % en moyenne.
Concernant la dimension européenne de la protection civile, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a rappelé que dans le cadre du mécanisme de coopération renforcée mis en place en 2001, la France avait pu bénéficier des moyens des secours de pays voisins en 2003 et que les Etats membres avaient pu intervenir en Asie du sud-est lors du raz-de-marée de 2004, lors des feux de forêt au Portugal ou encore cette année au Liban.
Il a précisé que la France souhaitait conforter cette coopération renforcée en instituant une force européenne d'intervention rapide dotée d'une cellule de crise et de capacités de planification opérationnelle, susceptible de mutualiser rapidement les moyens nationaux idoines, identifiés en amont, en réponse à une catastrophe. Il a indiqué que les Etats membres pourraient être mobilisés au sein de cette force en fonction de leurs spécialités et qu'une réflexion était en cours pour pallier le manque d'avions gros porteurs et bombardiers d'eau.
Constatant que le rapport de M. Michel Barnier au Parlement européen avait souligné que les pays du sud de l'Europe étaient les plus sensibilisés aux avantages d'une telle force, il a constaté que les débats devaient se poursuivre pour parvenir à une solution commune.
Relevant que le projet de loi de finances pour 2007 ne prévoyait qu'une dotation de 2,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et un million d'euros de crédits de paiement pour le projet de carte d'identité nationale électronique sécurisée (projet INES), alors que le projet de loi initial pour 2006 prévoyait 63,7 millions d'euros en autorisations d'engagement et 1,62 million d'euros en crédits de paiement, M. José Balarello, rapporteur pour avis des crédits de la mission « administration générale et territoriale de l'Etat, a souhaité savoir si le projet INES constituait toujours une priorité du ministère de l'intérieur et si l'introduction des empreintes digitales numérisées dans les passeports électroniques était en cours de développement.
Toujours s'agissant des titres d'identité biométriques, il a demandé quels étaient les avantages attendus de la création de l'Agence nationale des titres sécurisés et quels titres devraient relever de cette agence.
Evoquant ensuite le programme « vie politique, cultuelle et associative », et rappelant que la commission de réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, présidée par le professeur Jean-Pierre Machelon, avait remis son rapport le 20 septembre 2006, il a souhaité savoir quelles recommandations de cette commission pourraient être mises en oeuvre afin de faciliter la construction de nouveaux lieux de culte et de renforcer la transparence du financement des nouveaux édifices du culte. Il a ensuite demandé des précisions sur l'état d'avancement du projet de répertoire national des associations, visant à simplifier le fonctionnement de ces dernières grâce à la mise en place de l'application WALDEC (Web des Associations Librement DEClarées). Indiquant que seules 50 % des demandes de reconnaissance d'utilité publique des associations et fondations avaient été instruites en moins de six mois au cours de l'année 2005, il a souhaité connaître les mesures envisagées afin d'accélérer l'instruction de ces demandes.
Confirmant que le projet INES constituait toujours une priorité du ministère de l'intérieur, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que le projet de loi était actuellement examiné par la CNIL mais qu'il ne pourrait vraisemblablement pas l'être par le Parlement avant la fin de la législature. Il a précisé que certaines dispositions seraient dès lors prises pour les seuls passeports électroniques par voie réglementaire en 2007 et que les crédits nécessaires pour le projet INES devraient être ouverts pour 2008.
Il a ensuite expliqué que l'Agence nationale des titres sécurisés permettrait de regrouper au sein d'un même établissement public l'ensemble des services concernés par la délivrance de ces documents et de développer ainsi une politique cohérente de l'Etat en la matière. Il a précisé que les ministères conserveraient toutefois leurs compétences propres pour la fixation des conditions de délivrance de ces titres.
Précisant que le rapport de la commission de réflexion juridique présidée par M. Jean-Pierre Machelon avait été adressé aux responsables des grandes familles spirituelles et aux associations d'élus, il a déclaré que si le ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, souhaitait ouvrir le débat sur les relations entre les cultes et les pouvoirs publics, le Gouvernement n'entendait pas présenter un projet de loi sur ces questions au cours de l'actuelle législature. Rappelant que la laïcité reposait sur la neutralité de l'État, sur la liberté des cultes et sur le droit de croire ou de ne pas croire, il a jugé centrale la question du financement de la construction des lieux de culte. Considérant injuste que les fidèles des confessions les plus récemment installées en France rencontrent des difficultés à pratiquer leur culte et soient amenés à recourir à des montages parfois hasardeux pour financer la construction de lieux de culte, il a estimé que le rapport proposait à cet égard des pistes intéressantes, telles que les baux emphytéotiques avec option d'achat, les garanties d'emprunt et les avances remboursables. Il a jugé que la possibilité, pour les communes, de subventionner la construction de lieux de culte, proposée par la commission de réflexion, pouvait être envisagée, dans la mesure où elle semblait préférable à un financement étranger à la légalité incertaine.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a expliqué que le projet WALDEC visait à permettre l'échange de données relatives aux associations entre les services de l'État et devait aboutir à une dématérialisation complète de la procédure de déclaration, de modification et de dissolution des associations. Il a précisé qu'une première version de l'application était déjà opérationnelle dans 54 départements et que l'ensemble du territoire serait couvert en 2007.
S'agissant du délai de traitement des demandes de reconnaissance d'utilité publique, il a déclaré que plusieurs mesures avaient déjà été mises en oeuvre, telles que la définition d'un délai de deux mois pour recueillir les observations des ministères intéressés, la numérisation et la mise en ligne des dossiers.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « avances aux collectivités territoriales », a tout d'abord observé que, selon un rapport récent établi par M. Philippe Dallier au nom de l'Observatoire de la décentralisation du Sénat, le développement de l'intercommunalité à fiscalité propre ne s'était pas traduit, comme on pouvait l'espérer, par des économies d'échelle mais par des surcoûts.
Il a souhaité savoir si le gouvernement partageait ce constat et souscrivait aux propositions formulées pour y remédier, en particulier la suppression des incitations financières destinées aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la diminution progressive de la dotation globale de fonctionnement des communes membres d'un établissement à fiscalité propre.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, s'est ensuite félicité que l'Etat soit souvent allé au-delà de ses obligations légales dans le calcul des compensations financières afférentes à la décentralisation du revenu minimum d'insertion et aux compétences transférées par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
A l'instar de M. Eric Doligé, il s'est toutefois fait l'écho des inquiétudes suscitées par la compensation des charges afférentes au transfert des quelque 93.000 TOS et 30.000 agents des directions départementales de l'équipement, ces inquiétudes tenant notamment : aux écarts observés entre les effectifs transférés et les besoins répertoriés, aux incertitudes concernant la compensation des emplois disparus ou vacants, à l'alignement des régimes d'indemnités et de primes, ou encore à la dégradation annoncée des comptes de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales avec l'arrivée de populations relativement plus âgées. Aussi a-t-il souhaité connaître l'état d'avancement des discussions engagées au sein de la Commission consultative d'évaluation des charges.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord salué le succès quantitatif de l'intercommunalité à fiscalité propre en relevant qu'au 1er janvier 2006, elle rassemblait plus de 32.000 communes et plus de 52 millions d'habitants.
Tout comme la Cour des comptes et l'Observatoire du Sénat sur la décentralisation, il a néanmoins relevé certaines lacunes tenant à l'absence de couverture de l'ensemble du territoire, au manque de rationalité de certains périmètres, ou encore à l'absence de réalisation des économies d'échelles attendues.
Evoquant la question du « surcoût » de l'intercommunalité soulevée dans le rapport de M. Philippe Dallier, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord estimé que le partage des compétences entre les communes membres et leurs établissements publics de coopération intercommunale, à travers la définition de l'intérêt communautaire, devait permettre de clarifier les rôles de chacun. A cet égard, il a rappelé que la loi du 13 août 2004 avait imposé un délai pour la définition de l'intérêt communautaire, expiré au mois d'août dernier, au-delà duquel les établissements publics de coopération intercommunale exerceraient l'intégralité des compétences transférées. Il a ensuite jugé que les transferts de service entre les communes et leurs établissements avaient été insuffisants et avaient conduit à des doublons. Enfin, il a rappelé que les établissements publics de coopération intercommunale assumaient des compétences onéreuses, qu'il s'agisse du traitement et de l'élimination des déchets ménagers ou de l'assainissement.
Si la création d'une dotation globale de fonctionnement territoriale, bénéficiant conjointement à un établissement public de coopération intercommunale et à ses communes membres, lui a semblé intéressante, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a estimé qu'elle devait s'inscrire dans le cadre d'une réforme d'ensemble des règles de la coopération intercommunale et souligné que le gouvernement n'entendait pas proposer une telle réforme quelques mois avant les élections présidentielle et législatives.
Abordant ensuite la question des transferts de personnel, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a estimé que la concertation menée au sein de la Commission consultative d'évaluation des charges et à l'échelon local avait permis de déterminer les modalités de la compensation financière dans un climat dépassionné, notamment grâce à des décisions de l'Etat allant au-delà de ses obligations légales : compensation du 1 % formation, des dépenses de médecine préventive....
S'agissant des écarts observés entre les effectifs transférés et les besoins répertoriés, il a rappelé que la loi du 13 août 2004 avait prévu la compensation des emplois pourvus au 31 décembre de l'année précédant le transfert ou des emplois pourvus au 31 décembre 2002 si ces emplois étaient plus nombreux. Il a indiqué qu'en application de cette « clause de sauvegarde », 750 emplois du ministère de l'équipement, pourvus en 2002, seraient compensés aux collectivités territoriales. Par ailleurs, il a souligné que l'Etat avait consenti des efforts supplémentaires en décidant de remettre à niveau les effectifs des personnels TOS à La Réunion (138 créations d'emplois en équivalent temps plein) et en Guyane (10 créations d'emplois en équivalent temps plein) à compter de la rentrée scolaire 2007-2008.
S'agissant de la compensation des emplois disparus ou vacants, il a indiqué que la Commission consultative d'évaluation des charges avait accepté, le 14 novembre 2006, le principe d'une compensation sur la base du coût d'un « pied de corps » pour les emplois disparus grâce à des gains de productivité. Il a mentionné l'existence d'un désaccord sur les emplois vacants, soumis à l'arbitrage du Premier ministre.
Pour ce qui concerne l'alignement des régimes d'indemnités ou de primes, il a observé qu'à la différence de l'Etat, les collectivités territoriales accordaient souvent à leurs agents un treizième mois. Il a précisé que le Conseil d'Etat, consulté à la demande des élus de la Commission consultative d'évaluation des charges, avait considéré dans un avis rendu le 29 août 2006 que ces avantages n'avaient pas à être compensés par l'Etat. Il a ajouté que le gouvernement suivrait cet avis.
Enfin, il a indiqué que le gouvernement était disposé à examiner la question de l'éventuelle dégradation des comptes de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales, tout en faisant observer que l'Etat était le garant de l'équilibre de cette caisse et compensait d'ores et déjà les dépenses des personnels transférés sur la base des taux de cotisation dans la fonction publique territoriale.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est fait l'écho des nombreux automobilistes se plaignant d'être harcelés pour des infractions bénignes aux règles de stationnement. Il a également demandé si les facilités de stationnement offertes, lors de certaines manifestations, aux parlementaires apposant une cocarde sur leur véhicule étaient toujours admises et connues des services de police, son sentiment étant qu'au contraire la présence d'une cocarde aiguisait la sévérité des agents verbalisateurs.
Après avoir exprimé sa solidarité avec les CRS et les gendarmes mobiles à la suite des incidents survenus la veille au cours de manifestations des sapeurs pompiers professionnels, M. Philippe Goujon a souhaité connaître l'état d'avancement :
- de la réforme des services de la circulation à Paris ;
- du plan d'équipement de la capitale avec 1.000 caméras de vidéosurveillance supplémentaires et de son cofinancement éventuel par la mairie de Paris ;
- du déploiement du réseau ACROPOL dans le métro et les gares souterraines de la SNCF ;
- du projet de création d'un centre d'accueil et d'orientation pour les mineurs étrangers à Paris, un crédit de 1,5 millions d'euros ayant été annoncé l'année dernière.
Il a par ailleurs demandé les actions engagées pour mieux accueillir et prendre en considération dans les commissariats les victimes de violences intra-familiales.
M. Georges Othily s'est tout d'abord fait l'écho des difficultés graves et constantes en matière de sécurité et d'immigration clandestine en Guyane.
De manière plus précise, il a demandé si des renforts particuliers de forces de l'ordre étaient prévus pour accompagner l'ouverture du pont sur l'Oyapock entre la France et le Brésil.
Concernant le SDIS de Guyane, il a soulevé le problème d'une dizaine de communes guyanaises qui, bien que versant une contribution au SDIS, ne peuvent pas bénéficier de ses interventions en raison de leur enclavement.
Enfin, il a demandé si les crédits d'études nécessaires à la réalisation de la route reliant Saint-Laurent du Maroni à Maripasoula avaient été dégagés.
Après avoir examiné les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte spécial « avances aux collectivités territoriales » et après une suspension, la commission a repris l'audition de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire.
Répondant à M. Philippe Goujon, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a déclaré que :
- une réflexion était en cours sur le statut des agents de surveillance de la voie publique ;
- le plan d'équipement de la capitale en vidéosurveillance était en cours de définition, une meilleure concertation et coordination étant encore nécessaire entre tous les partenaires ;
- le réseau ACROPOL ne serait complètement opérationnel dans le métro et le réseau de la SNCF qu'en 2009. Concernant le forum des Halles et la Défense, il a indiqué que les études étaient encore en cours ;
- une plateforme d'accueil des mineurs étrangers au niveau de l'Ile-de-France devrait être opérationnelle dans le courant de l'année 2007 ;
- l'accueil des victimes avait été amélioré, notamment avec le doublement en 2006 du nombre de travailleurs sociaux dans les commissariats et la création de 26 postes de psychologues.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que l'outil utilisé par le gouvernement pour évaluer les résultats de sa politique de sécurité ne permettait pas de disposer de données significatives.
Il s'est ensuite félicité de la reconduction du contrat de croissance et de solidarité, après que le gouvernement eut affiché au mois de janvier 2006, devant la Conférence nationale des finances publiques, son intention de le remettre en cause.
Il a estimé que les difficultés rencontrées pour assurer la compensation financière de la décentralisation du revenu minimum d'insertion tenaient au décalage entre l'évolution des recettes transférées aux départements et celle des dépenses mises à leur charge, la taxe intérieure sur les produits pétroliers constituant en effet un impôt peu dynamique.
Enfin, il a souhaité attirer l'attention du gouvernement sur les difficultés rencontrées dans le Var pour assurer l'indemnisation des victimes de la sécheresse.
Tout en convenant des limites de l'état 401, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a souligné que le ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, n'avait pas souhaité changer l'outil d'évaluation de l'insécurité afin de pouvoir disposer de comparaisons objectives entre ses résultats et ceux de ses prédécesseurs. Il a ajouté que les données de cet outil statistique avaient été complétées par des enquêtes de victimation confiées à l'Observatoire national de la délinquance et à l'Insee, afin de mieux connaître les profils des victimes, leurs liens avec leurs agresseurs, la qualité de l'attention portée à leurs plaintes. Il a précisé que 20.000 victimes avaient ainsi été interrogées en 2006.
S'agissant de la compensation des charges supportées par les départements au titre du revenu minimum d'insertion, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a rappelé que l'Etat avait accepté à plusieurs reprises d'en réévaluer le montant en allant bien au-delà de ses obligations légales et souligné que les départements bénéficiaient du dynamisme des bases des droits de mutation à titre onéreux. Après avoir souligné la cohérence et l'intérêt pour les départements de la décentralisation complète du revenu minimum d'insertion, il a indiqué que l'article 59 du projet de loi de finances tendait à prévoir des expérimentations normatives d'une durée de trois ans afin de permettre aux collectivités qui le souhaitent de conduire une action plus efficace en faveur de l'insertion. Enfin, il s'est déclaré prêt à réexaminer le montant de la compensation financière versée par l'Etat au vu des comptes administratifs de l'année 2006.
Par ailleurs, il a estimé que le département du Var avait été traité de la même manière que les autres départements victimes de la sécheresse.
Répondant à M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a déclaré que la lutte contre la violence routière était une politique globale et que la répression des infractions au stationnement en faisait partie intégrante. Il a ajouté que cette répression était menée conjointement par différents acteurs, notamment les maires, y compris à Paris.
A propos de la cocarde, il a rappelé qu'une circulaire limitait son usage à certaines manifestations et qu'elle ne constituait en aucun cas une autorisation étendue de stationner.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s'est interrogée sur les suites réservées aux propositions formulées par MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud pour améliorer la mesure de l'insécurité.
Observant que la mission commune d'information du Sénat sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d'années avait souligné l'insuffisance des politiques de prévention et la nécessité de « réactiver une véritable police de proximité ayant la confiance de la population et des jeunes », elle a souhaité connaître la position du gouvernement sur les suites à donner à ce rapport.
Elle a également estimé que la compensation financière versée par l'Etat aux départements urbains de la région parisienne était insuffisante pour leur permettre de faire face à l'augmentation du nombre des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, ajoutant que ces départements ne pouvaient encourir le reproche de ne pas assez oeuvrer en faveur de l'insertion.
Enfin, après avoir précisé qu'elle se refusait à utiliser sa cocarde de parlementaire pour ses déplacements, elle a dénoncé l'utilisation abusive des gyrophares par certaines personnalités.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a tout d'abord annoncé que l'abondement du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion prévu par le projet de loi de finances pour 2006 permettrait au département de Paris de disposer d'une compensation financière de l'Etat couvrant 96 % des dépenses exposées au titre de la gestion du revenu minimum d'insertion en 2005. Reconnaissant que le département de la Seine-Saint-Denis enregistrait l'écart le plus important entre les dépenses exposées et la compensation reçue, il a annoncé que le gouvernement s'efforçait de trouver une solution à ses difficultés particulières.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a ensuite indiqué que plusieurs recommandations du rapport établi par MM. Christophe Caresche et Robert Pandraud avaient été prises en compte, qu'il s'agisse de la création d'un Observatoire national de la délinquance ou de la réalisation d'enquêtes de victimation.
Enfin, il a estimé que les agressions subies par les forces de l'ordre dans les quartiers en difficulté mettaient en exergue le fait que la police de proximité avait désormais pour mission de mettre un terme aux agissements des caïds alors qu'elle jouait exclusivement un rôle de médiation en 1997. Il a estimé que ce changement de nature répondait aux aspirations de l'écrasante majorité des habitants de ces quartiers, désespérés d'être mis en coupe réglée, en toute impunité, par quelques individus.
Répondant à M. Georges Othily, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a indiqué que le nombre de reconduites à la frontière était passé de 4.700 en 2004 à 7.200 sur les dix premiers mois de l'année 2006. Il a ajouté que les effectifs de la gendarmerie et de la police nationale, en particulier de la police aux frontières avaient été renforcés au cours des trois dernières années. Pour la seule police aux frontières, il a précisé que 89 agents supplémentaires avaient été affectés depuis le 1er janvier 2006.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé si des réflexions étaient engagées sur un rapprochement encore plus étroit des polices techniques et scientifiques de la police et de la gendarmerie nationales.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a répondu que de nombreux rapprochements avaient déjà été menés à bien, notamment au travers de la mise en commun de plusieurs fichiers de police judiciaire. Il a ajouté que le Conseil supérieur de la police scientifique se réunissait chaque année pour harmoniser les méthodes employées par la police et la gendarmerie.
Organisme extraparlementaire - Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour - Désignation d'un candidat
La commission a décidé de proposer à la nomination du Sénat M. Jean-René Lecerf pour siéger au sein de la Commission nationale de l'admission exceptionnelle au séjour.
A cette occasion, M. Hugues Portelli s'est étonné de l'absence de désignation de parlementaires au sein du Comité de suivi de la récidive créé par le gouvernement parallèlement à l'adoption de la loi n° 2005-1549 du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales.
PJLF pour 2007 - Mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte spécial « Avances aux collectivités territoriales »
La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Bernard Saugey sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Relations avec les collectivités territoriales » et compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales »).
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a tout d'abord indiqué que, pour leur deuxième année d'application complète, les règles édictées par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances semblaient toujours aussi peu adaptées aux relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Il a ainsi relevé que ces dernières ne pouvaient être retracées au sein d'une mission unique et se prêtaient mal à l'élaboration d'objectifs de performance et d'indicateurs de résultat. Le bilan pouvant être tiré de leur mise en oeuvre lui a néanmoins semblé globalement positif.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, s'est ensuite félicité du maintien de l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales. Il a déclaré que la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité méritait d'être saluée au regard de l'objectif de réduction en volume des dépenses de l'Etat. Il a présenté les quelques mesures ciblées destinées à renforcer la péréquation, à améliorer les conditions de versement de la dotation globale de fonctionnement des régions et à assouplir les conditions d'éligibilité au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée. Par ailleurs, il a jugé équitable la compensation financière par l'Etat des charges afférentes aux compétences transférées par les lois du 10 décembre 2003 relative au revenu minimum d'insertion et du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
Enfin, après avoir évoqué le souhait du gouvernement d'associer les collectivités territoriales à l'effort de maîtrise des dépenses publiques, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a souligné que les budgets locaux présentaient, par rapport à celui de l'Etat, la double particularité d'être soumis à des règles strictes d'équilibre et d'être largement consacrés à l'investissement, puis prôné l'octroi aux collectivités territoriales de marges de manoeuvre supplémentaires sur leurs dépenses et leurs recettes.
M. Pierre Jarlier s'est félicité de la reconduction pour un an du contrat de croissance et de solidarité.
Après avoir exposé que l'article 51 quater, inséré par l'Assemblée nationale, tendait à garantir aux 24 départements éligibles à la dotation de fonctionnement minimale avant l'élargissement du champ de cette dotation à 40 nouveaux départements une évolution du montant de leur dotation selon un taux au moins égal au taux de progression de l'ensemble des ressources de la dotation globale de fonctionnement, il a estimé qu'il s'agissait d'une mesure équitable et transitoire, la dotation de ces départements devant connaître une évolution plus favorable à compter de 2009 ou 2010.
M. Pierre Jarlier s'est ensuite inquiété des conséquences du plafonnement de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises, prévu par la loi de finances initiale pour 2006 avec effet en 2007, sur les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle ayant des bases faibles et des taux élevés. Il a jugé nécessaire de modifier la législation afin d'atténuer les importantes pertes de recettes fiscales des petits établissements situés en zone rurale.
Enfin, M. Pierre Jarlier a exprimé la crainte que le gel de la dotation de garantie des communes dont la garantie par habitant est supérieure à 1,5 fois la garantie par habitant moyenne constatée l'année précédente, prévu par l'article 51 bis du projet de loi de finances dans un objectif de renforcement de la péréquation, ne pénalise en fait des communes pauvres éligibles à la dotation de solidarité urbaine ou à la dotation de solidarité rurale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité additionnelle disposaient nécessairement de ressources de taxe professionnelle moindres que les établissements ayant opté pour la taxe professionnelle unique. Il a rappelé que les transferts en provenance des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle constituaient une importante source de financement pour certaines communes.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a indiqué que M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, s'était engagé devant l'Assemblée nationale à examiner au cas par cas la situation des établissements publics de coopération intercommunale fortement pénalisés par le plafonnement de la taxe professionnelle en raison de la faiblesse de leurs bases fiscales.
A la demande de Mme Alima Boumediene-Thiery, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé que les concours financiers aux collectivités territoriales, hors fiscalité transférée, représentaient un cinquième du budget de l'Etat.
M. Pierre-Yves Collombat a estimé que les ressources provenant du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée ne devaient pas être considérées comme des concours financiers de l'Etat aux collectivités territoriales.
M. Jean-René Lecerf a observé que les départements hésitaient à conclure des contrats d'avenir avec les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, par crainte de voir le montant de leur compensation financière réduit. Il a souhaité connaître les mesures prévues par l'Etat pour compenser les pertes de ressources subies par les collectivités ayant accepté de signer de tels contrats et inciter les autres à recourir à cet instrument de réinsertion.
Souscrivant à ces propos, M. Jean-Claude Peyronnet a fait état d'une estimation des services du département de la Haute-Vienne, selon laquelle le coût net d'un signataire d'un contrat d'avenir (5.200 euros) serait bien plus important, pour le département, que celui d'un bénéficiaire du revenu minimum d'insertion (1.200 euros).
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a indiqué que le projet de loi de finances rectificative pour 2006 prévoirait, outre l'augmentation de 100 à 500 millions d'euros du montant des crédits du Fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, leur répartition en trois parts ayant respectivement pour objet : en premier lieu, de compenser l'écart entre les dépenses pour l'année donnée et le droit à compensation obtenu ; en deuxième lieu, d'assurer une péréquation entre les départements ; en dernier lieu, d'accompagner les politiques de retour à l'emploi. Il a précisé que la troisième part représenterait 30 % des crédits et permettrait de prendre en compte le nombre d'allocataires bénéficiant d'un dispositif de retour durable à l'emploi : intéressements, contrats d'avenir, contrats d'insertion...
A la demande de M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé que l'Etat compenserait intégralement les dépenses exposées par les départements au titre de la prise en charge du revenu minimum d'insertion en 2004 et à un taux de 94 % pour les dépenses exposées en 2005. Il a précisé qu'il ne disposait pas de chiffres par département.
Jugeant cette compensation équitable, M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé disproportionnées les critiques portant sur les charges de trésorerie supportées par les départements dans l'attente du versement de la compensation financière.
M. Pierre-Yves Collombat, a observé que les recettes procurées aux départements par la taxe intérieure sur les produits pétroliers évoluaient moins rapidement que les dépenses exposées au titre de la prise en charge du revenu minimum d'insertion. Il a ainsi exposé que les recettes procurées par cet impôt au département du Var étaient inférieures à ses dépenses de 10 millions d'euros, soit 10 %.
A sa demande, M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a indiqué :
- que l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales passerait de 80,9 milliards d'euros en 2006 à 84 milliards d'euros en 2007 ;
- que l'impact de la réforme de la dotation de développement rural opérée par la loi de finances initiale pour 2006 ne pouvait pas encore être évalué ;
- qu'entre 2003 et 2006, le montant de la dotation de solidarité urbaine était passé de 615 millions d'euros à 880 millions d'euros et celui de la dotation de solidarité rurale, de 407 à 572 millions d'euros ;
- que le bouclier fiscal institué par la loi de finances initiale pour 2006 concernerait probablement environ 93.000 redevables, dont 77.000 non assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune, et entraînerait un coût de 20 millions d'euros pour les collectivités territoriales en 2007.
M. Jean-Claude Peyronnet a observé que la prise en compte du coefficient d'intégration fiscale dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre avait eu pour effet pervers d'inciter les communes à se dessaisir d'un grand nombre de leurs compétences et risquait de conduire à leur disparition.
Il a estimé que le plafonnement de la taxe professionnelle acquittée par les entreprises, prévu par la loi de finances initiale pour 2006, aurait rapidement pour effet d'empêcher toute augmentation du produit de cet impôt et de le transformer en une dotation de l'Etat.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a observé que les différentes réformes de la fiscalité locale avaient en effet jusqu'à présent obéi à des considérations économiques ou sociales, certes légitimes, mais faisant fi de l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. Il a évoqué le poids et l'effet déresponsabilisant, pour les élus, des dégrèvements d'impôts locaux institués par l'Etat.
M. José Balarello a déploré l'inéligibilité des syndicats intercommunaux au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a précisé que les syndicats intercommunaux, assujettis aux mêmes règles que les communes, n'étaient pas éligibles au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée lorsqu'ils exerçaient des activités soumises à TVA.
Enfin, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que, contrairement aux prévisions des contempteurs de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, la moitié des personnels techniciens, ouvriers et de service de l'éducation nationale avaient déjà fait leur choix entre l'intégration dans la fonction publique territoriale et le détachement sans limitation de durée et que 74 % d'entre eux, 80 % dans le département de Seine-et-Marne, avaient opté pour la fonction publique territoriale. Il a estimé qu'en raison de la moyenne d'âge assez élevée de ces agents, la compensation financière versée aux collectivités territoriales devrait, à terme, s'avérer favorable, dans la mesure où les jeunes agents recrutés pour les remplacer après leur départ à la retraite coûteraient moins cher.
M. Bernard Saugey, rapporteur pour avis, a toutefois observé, d'une part, que les collectivités territoriales seraient contraintes de recruter davantage en raison de l'insuffisance actuelle des effectifs, d'autre part, que les finances de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales seraient obérées par les départs rapides à la retraite des personnels techniciens, ouvriers et de service.
Au terme de ce débat, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et au compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » par le projet de loi de finances pour 2007.
PJLF pour 2007 - Mission « Direction de l'action du Gouvernement » et « Publications officielles et information administrative » - Examen du rapport pour avis
Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Jacqueline Gourault sur le projet de loi de finances pour 2007 (mission « Direction de l'action du Gouvernement » et « Publications officielles et information administrative »).
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté la mission « Direction de l'action du Gouvernement » avant de préciser que la commission se saisissait également cette année du programme « Edition publique et information administrative » de la nouvelle mission « Publications officielles et information administrative », où figuraient désormais les crédits alloués à la documentation française et aux centres interministériels de renseignements administratifs (CIRA).
Présentant les principales évolutions des crédits de la mission, elle a indiqué qu'à périmètre constant, les dépenses du programme « Coordination du travail gouvernemental » connaissaient une hausse modérée de 3,7 % en crédits de paiement et de 9,3 % en autorisations d'engagement, principalement due à l'augmentation des crédits alloués à l'action « Coordination de la sécurité et de la défense », qui permet le lancement d'un programme interministériel de développement de produits de sécurité informatique.
Constatant que l'activité du ministère de la fonction publique était essentiellement tournée vers la mise en oeuvre des accords du 25 janvier 2006, elle a relevé que le programme « Fonction publique » était doté de 175,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 173,7 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2007, représentant respectivement une hausse de 26 % et 27 % par rapport à 2006.
Elle a indiqué que cette forte augmentation des crédits s'expliquait principalement par une politique volontariste du Gouvernement en matière d'action sociale interministérielle, découlant des accords conclus par le ministre de la fonction publique avec trois organisations syndicales ainsi que, plus mécaniquement, par l'abondement par le budget général de l'Etat d'une partie du montant des prestations d'action sociale jusqu'à présent assurées par le fonds de roulement de la Mutualité fonction publique. Elle a également précisé que les crédits de personnels alloués à la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ne figuraient toujours pas dans le programme « Fonction publique » et étaient globalisés avec l'ensemble des dépenses de personnels des services généraux du Premier ministre au sein du titre 2 du programme « Coordination du travail gouvernemental ».
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a relevé que, suivant les recommandations de MM. Didier Migaud et Alain Lambert dans leur rapport remis au Gouvernement en 2006 sur « la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances », le projet de loi de finances pour 2007 ne retenait plus que trois objectifs de performance pour le programme « Fonction publique », au lieu de neuf l'année précédente. Elle a estimé, si le nombre d'objectifs et d'indicateurs pouvait en effet être réduit pour ce programme, qu'il apparaissait désormais d'autant plus insuffisant que les indicateurs conservés se contentent pour l'essentiel de mesurer la performance de l'action ministérielle au regard du seul coût de la mesure.
Rappelant que le programme « Coordination du travail gouvernemental » comprenait le budget de sept autorités administratives indépendantes, elle s'est félicitée de l'augmentation des crédits de fonctionnement de la commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS) qu'elle avait appelée de ses voeux lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 et qui vise à donner à cette commission les moyens d'instruire dans des délais raisonnables et de façon approfondie les réclamations dont elle est saisie.
Elle a également indiqué que les crédits de paiement alloués au Médiateur de la République pour 2007 connaîtraient une nouvelle augmentation de 28,3 %, du fait :
- de l'exercice, par le Médiateur de la République, de nouvelles compétences ;
- de la création de quarante délégués du Médiateur supplémentaires ;
- de l'amélioration de la prise en compte de la rémunération des personnels du Médiateur de la République au sein du budget de l'autorité.
Ayant pu constater l'importance du rôle des délégués du Médiateur, notamment dans les établissements pénitentiaires, à l'occasion de son déplacement dans les locaux du Médiateur de la République, elle s'est félicitée, après la conclusion d'une convention le 16 mars 2005 entre le Médiateur de la République et le ministre de la justice tendant à expérimenter la mise en place de permanences de délégués au sein des établissements pénitentiaires, de la généralisation de cette présence des délégués à toutes les prisons à compter de 2007.
S'agissant de la gestion de l'emploi public, Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a indiqué que les trois fonctions publiques comptaient plus de 5,1 millions d'agents au 31 décembre 2004, représentant ainsi plus de 20 % du nombre total de salariés français, avant de constater que les effectifs de la fonction publique n'avaient cessé d'augmenter au cours des vingt dernières années.
Relevant que l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2007 fixait le plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'Etat à 2.307.664 équivalents temps plein travaillés (ETPT), contre 2.351.034 ETPT en 2006, elle a indiqué que cette différence de plus de 43.000 ETPT s'expliquait, pour l'essentiel, par le transfert de 24.000 agents aux collectivités territoriales et leurs groupements, par application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, d'une part, et par une suppression nette de plus de 15.000 ETPT, soit environ trois fois plus qu'en 2006, d'autre part. Elle a estimé que si les suppressions d'emplois étaient bienvenues pour l'équilibre budgétaire et au regard des charges de personnels pesant sur l'Etat, il convenait toutefois d'y recourir avec prudence afin de toujours garantir aux citoyens un service public efficace et égal sur l'ensemble du territoire national, la maîtrise des effectifs devant s'accompagner d'une réflexion approfondie sur les missions devant être exercées par l'Etat et les priorités du Gouvernement.
Elle a relevé que le projet de loi de finances pour 2007 prévoyait 119,1 milliards d'euros pour les dépenses de personnel de l'Etat, en hausse de 0,8 % par rapport à 2006 et représentant 44,5 % du budget général et 44,1 % des recettes fiscales nettes.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a enfin rappelé que la fonction publique était actuellement en pleine modernisation, de nombreuses réformes tant législatives que règlementaires ayant été engagées ou poursuivies en 2006.
M. Jean-Jacques Hyest, président, estimant que l'intervention des délégués du Médiateur au sein des prisons était de nature à faciliter la réinsertion des détenus en leur permettant de résoudre les difficultés qu'ils rencontrent dans leurs relations avec les administrations, s'est félicité de la généralisation de cette expérience.
Evoquant la perspective d'une extension des compétences du Médiateur de la République au contrôle des prisons, il a rappelé que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France avait, en juin 2000, recommandé la création d'un organe de contrôle externe de ces établissements, doté de très larges prérogatives et pouvant effectuer des visites très complètes des établissements. Il a jugé que ce contrôle spécifique ne saurait être assuré par le Médiateur de la République, dont la mission est d'aider les citoyens à résoudre les difficultés qu'ils rencontrent dans leurs relations avec les administrations, les collectivités territoriales, les établissements publics et les organismes investis d'une mission de service public.
En revanche, il a considéré que pouvait être envisagée la création d'une compétence nouvelle du Médiateur de la République en matière de filtrage des réclamations relatives au fonctionnement des services judiciaires, comme le propose le Gouvernement dans le cadre des projets de loi visant à réformer la justice.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a estimé que l'attribution au Médiateur de la République d'une compétence nouvelle en matière de contrôle des prisons entraînerait une confusion dans les missions dévolues à cette autorité.
M. François Zocchetto a jugé que l'exercice par le Médiateur de la République d'une compétence en matière de contrôle des prisons manquait de cohérence, compte tenu des missions aujourd'hui dévolues à cette autorité.
M. Pierre Fauchon, déplorant la multiplication des organismes chargés d'une fonction de contrôle, a insisté sur la nécessité de redynamiser les services d'inspection spécialisés existants, y compris au sein des services judiciaires et de l'administration pénitentiaire.
M. Christian Cointat a considéré que l'extension des compétences du Médiateur de la République au contrôle général des prisons aboutirait à une confusion préjudiciable au bon exercice des missions de cette autorité indépendante. Approuvant le développement des délégués au sein des prisons, il a souligné que les détenus ne devaient cependant pas être autorisés à saisir directement le Médiateur de la République si les autres citoyens ne l'étaient pas. Il a souhaité que les modalités de saisine du Médiateur de la République soient définies de façon égale pour l'ensemble des citoyens.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a salué le rôle essentiel des délégués du Médiateur de la République, chargés d'assister les citoyens dans la présentation de leurs réclamations. Précisant que les délégués pouvaient en outre, à la demande du Médiateur de la République, instruire les réclamations et participer au règlement des difficultés dans leur ressort géographique, il a indiqué que 80 % des réclamations étaient ainsi traitées au niveau local par les délégués.
La commission a alors procédé à l'examen de l'amendement présenté par le rapporteur aux crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » du projet de loi de finances.
La commission a adopté l'amendement tendant à créer au sein de la mission un nouveau programme « Défense et protection des droits et des libertés fondamentales », rassemblant les crédits des sept autorités administratives indépendantes placées dans le programme « Coordination du travail gouvernemental » et ayant pour mission de défendre et de protéger les droits et libertés fondamentales.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a estimé que certaines autorités administratives indépendantes, figurant au sein de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » en raison du caractère interministériel de leur mission de protection des libertés publiques, devaient être regroupées au sein d'un même programme. Rappelant que le Sénat avait d'ailleurs adopté, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, un amendement présenté par la commission des lois, avec l'appui de la commission des finances, afin de rassembler au sein d'un nouveau programme les sept autorités administratives indépendantes rattachées à la mission « Direction de l'action du Gouvernement », elle a précisé que cet amendement n'avait pas été retenu par la commission mixte paritaire.
Elle a expliqué que le nouvel amendement adopté par la commission visait à poursuivre cette première initiative, dans une démarche commune avec la commission des finances.
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis, a expliqué que cet amendement visait à améliorer la place des autorités administratives indépendantes au sein de la mission, conformément aux dispositions de la LOLF.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné que cet amendement, en créant un programme ne rassemblant que des autorités administratives indépendantes chargées de protéger les droits et libertés, renforcerait l'indépendance de gestion de ces autorités. A cet égard, il a rappelé que la Commission nationale de déontologie de la sécurité avait été confrontée, au cours de l'exercice 2005, à une réduction de crédits qui avait entraîné un retard dans le traitement des dossiers.
Au terme de ce débat, la commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits alloués à la mission « Direction de l'action du gouvernement » et au programme « Edition publique et information administrative » de la mission « Publications officielles et information administrative » dans le projet de loi de finances pour 2007, sous réserve de l'adoption de cet amendement.