Mardi 20 mai 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président. -

Impôt de solidarité sur la fortune et délocalisations fiscales - Communication

La commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et les délocalisations fiscales.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité présenter les dernières données disponibles relatives à l'impôt de solidarité sur la fortune et aux délocalisations fiscales, en précisant que sa communication visait à actualiser un exercice qu'il avait déjà réalisé devant la commission lors des années précédentes. Il a noté qu'il s'était heurté aux mêmes difficultés de méthode qu'en 2007, à savoir la relative « mauvaise volonté » de l'administration fiscale à communiquer des chiffres, ce qui le conduisait à disposer d'un constat malheureusement trop partiel.

Il a indiqué que 843 redevables à l'ISF avaient changé de résidence fiscale en 2006 et que le cap des 2 délocalisations par jour avait été franchi. Il a signalé que le chiffre communiqué par l'administration fiscale était encore un chiffre partiel qui pourrait évoluer, marginalement, de quelques unités à la hausse. Il a observé que les délocalisations constatées depuis 1997 aboutissaient à une perte de recettes annuelles au seul titre de l'ISF de l'ordre de 150 millions d'euros, auxquels il conviendrait d'ajouter les recettes perdues au titre de l'impôt sur le revenu et des droits de mutation à titre gratuit. Il a regretté que ces informations n'aient pas été portées à la connaissance de la commission. S'agissant des bases imposables, il a fait valoir que le montant correspondant aux délocalisations des redevables à l'ISF représentait de manière cumulée, depuis 1997, 18,6 milliards d'euros. S'il a reconnu qu'il convenait de mettre ce montant en perspective avec le niveau des bases imposables en 2007, de l'ordre de 900 milliards d'euros, il a néanmoins souligné que ces 18,6 milliards d'euros constituaient un montant partiel :

- d'une part, parce qu'ils ne mesuraient pas le montant des bases exonérées, notamment au titre des biens professionnels ;

- et d'autre part, parce qu'ils correspondaient à l'addition des bases imposables l'année de leur délocalisation, valorisées à leur valeur historique, sans prise en compte de la hausse ultérieure des prix des actifs mobiliers et immobiliers.

Il a rappelé que, selon une étude de l'inspection générale des finances, les bases exonérées au titre des biens professionnels représentaient entre 50 et 100 % des bases imposables.

Pour 2006, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que le montant des actifs délocalisés connus avait atteint 2,8 milliards d'euros. S'agissant des contribuables concernés, ceux-ci étaient en moyenne plus jeunes que l'ensemble des redevables de l'ISF, 54 ans contre 65 ans. Il a ensuite précisé que les premiers pays de destination de ces redevables étaient, dans l'ordre : la Belgique (16 %), la Suisse (15 %), le Royaume-Uni (11 %), les Etats-Unis (10 %).

M. Philippe Marini a souligné l'absence de tableau de bord satisfaisant, jugeant que les informations communiquées par l'administration fiscale traduisaient à la fois de la lenteur, de l'insuffisance et de la mauvaise volonté. Il a remarqué qu'un observatoire des délocalisations fiscales avait été mis en place en 1999, mais que la remontée d'informations était toujours très lente, les départs ne pouvant être connus à 95 % qu'à la fin de l'année n+1, et qu'aucun chiffre, dès lors, n'avait pu être communiqué pour 2007. Il a regretté l'absence d'informations valables et complètes sur les retours de redevables, faisant valoir que si leur chiffre était connu pour 2006 - environ 200 retours constatés - aucun détail n'était fourni s'agissant en particulier des patrimoines concernés. Il a jugé regrettable l'absence d'analyses qualitatives sur les biens professionnels délocalisés, tout comme la lenteur de la remontée des informations s'agissant du bouclier fiscal. Il a ainsi fait remarquer qu'aucune ventilation des bénéficiaires du bouclier fiscal en fonction des revenus et du patrimoine n'était encore disponible pour 2007.

Il a souligné la faiblesse de l'impact du bouclier fiscal, en rappelant que son coût budgétaire s'était établi en 2007 à 232,9 millions d'euros, contre un coût estimé à l'origine de plus de 400 millions d'euros, pour plus de 93.000 personnes concernées a priori. Il a précisé que 46 % des demandes et 33 % des dossiers acceptés émanaient du département de la Réunion, pour un montant moyen, modique, de 379 euros. Dans ce département, le bouclier fiscal représentait une modalité particulière de dégrèvement de la taxe foncière. Il a expliqué la popularité du bouclier fiscal à la Réunion par 3 hypothèses : un nombre significatif de Rmistes dans ce département, une proportion relativement forte de Rmistes néanmoins propriétaires de leur logement et un « bouche à oreille » très efficace.

Enfin, M. Philippe Marini, rapporteur général, a actualisé les données disponibles relatives à l'ISF. Il a montré que le nombre de redevables avait triplé depuis 1997, passant de 178.899 en 1997 à 527.866 en 2007, et que cette croissance s'était accélérée depuis 2004. Il a noté que la hausse du nombre de redevables touchait principalement les deux premières tranches, puisque la première tranche concernait 255.292 ménages et la deuxième tranche, 207.968 ménages. Il a indiqué que le produit de l'ISF avait connu une forte augmentation depuis 2002, et qu'il avait représenté en 2007 4 milliards d'euros, compte non tenu du contrôle fiscal (176,8 millions d'euros) et des relances issues des années antérieures. Observant que l'ISF était un impôt très concentré, puisque la première tranche représentait 48,4 % des redevables, mais seulement 7,6 % du produit et, qu'à l'inverse, la tranche marginale supérieure correspondait à 0,3 % des redevables, mais à 17,5 % du produit, il a considéré que la résolution d'une partie du problème de l'ISF passait par un relèvement du seuil d'imposition à 1 million d'euros au minimum. Il a précisé qu'un tel relèvement permettrait d'exonérer de l'ordre de 100.000 redevables, pour un coût qu'il jugeait limité, de l'ordre de quelques centaines de millions d'euros.

Il a fait remarquer que, contrairement aux idées reçues, l'ISF ne pesait pas que sur l'immobilier : la résidence principale ne représentait ainsi que 16,2 % du patrimoine brut imposable, et 25,1 % dans la première tranche du barème. Il a noté que la hausse de l'immobilier expliquait 50 % de la hausse des bases imposables. Il a enfin montré que les mesures prises sous la précédente législature n'avaient pas significativement érodé les bases de cet impôt, puisque les bases exonérées connues, en pourcentage des bases taxables, étaient passées, entre 2003 et 2007, de 5,7 % à 8,3 %. Il a donc jugé qu'il n'y avait pas eu réellement de « cadeaux aux riches ».

Un large débat s'est ensuite engagé.

M. Jean Arthuis, président, soulignant la précision des propos, a relevé que l'ISF était désormais une spécificité française, et qu'il convenait, dans l'impact des délocalisations des patrimoines professionnels, d'avoir à l'esprit les enjeux en termes d'emploi. Il s'est interrogé pour savoir si la suppression de l'ISF ne pourrait pas être compensée par une modification du barème de l'impôt sur le revenu.

M. François Marc a souligné la nécessité d'améliorer la méthode d'appréhension du phénomène des délocalisations, en comparant l'évolution des patrimoines délocalisés par rapport à celle des patrimoines restant en France.

M. Eric Doligé, commentant la proposition d'élever le seuil d'imposition à un million d'euros, a rappelé qu'une exonération de la résidence principale pourrait avoir un effet identique pour les contribuables.

Mme Nicole Bricq a rappelé la nécessité d'évaluer les nouvelles niches fiscales prises en matière d'ISF, en application de la loi relative à l'emploi, au travail et au pouvoir d'achat, qui devrait faire l'objet d'un rapport du gouvernement au Parlement avant l'automne 2007. Elle a jugé qu'à l'aune de cette évaluation, il conviendrait de prendre les décisions qui s'imposent, en application des considérations du rapporteur général, selon lesquelles il ne fallait plus « toiser  les niches fiscales, mais les supprimer ».

M. Denis Badré a jugé que le constat du rapporteur général restait dans la droite ligne des observations qu'il avait formulées avec M. André Ferrand dans son rapport d'information sur les capitaux, les compétences et les talents. Il a montré les effets économiques vertueux d'une suppression de l'ISF et rappelé que le départ d'un patrimoine avait non seulement un impact budgétaire, mais encore des effets sur l'activité des entreprises.

M. Roland du Luart a formulé deux observations : l'immobilier n'est pas seul en cause dans l'augmentation du nombre de redevables à l'ISF, et le relèvement du seuil d'imposition à un million d'euros permettrait de limiter l'effet « couperet » de l'ISF. Il s'est interrogé pour savoir si l'exonération de la résidence principale était compatible avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

M. Yves Fréville a insisté sur la nécessité d'avoir une vision à long terme de la pression fiscale due à l'ISF, en comparant le taux de rendement du capital, qui pourrait être évalué par le taux de rendement des obligations, et le taux marginal de cet impôt.

Mme Marie-France Beaufils a jugé que la proportion des redevables qui se délocalisaient par rapport au total des assujettis était faible. Elle a fait observer que, dans ce domaine, des comparaisons dans le temps étaient indispensables.

M. André Ferrand a souligné que les redevables qui s'expatriaient pour des raisons fiscales étaient avant tout des entrepreneurs. Il a rappelé la difficulté d'inciter les expatriés au retour en France.

En réponse aux différents intervenants, M. Philippe Marini, rapporteur général, a reconnu que sa méthodologie pouvait encore être affinée, et qu'il pourrait s'y essayer à l'occasion de l'élaboration d'un rapport d'information, qui pourrait paraître d'ici à l'été 2008. Il a rappelé que ces travaux reposaient sur les chiffres de l'administration fiscale, qu'il s'efforçait de mettre en perspective d'une année sur l'autre, et que sa présentation ne correspondait pas à une « instruction à charge ». Il a précisé que la prise en compte d'éléments plus qualitatifs dans ses travaux supposerait l'élaboration d'hypothèses toujours contestables. Il a insisté sur le fait que les redevables délocalisés étaient en moyenne plus jeunes que les redevables de l'ISF et qu'il ne s'agissait donc pas de personnes qui seraient arrivées au bout de leur cycle professionnel.

S'agissant de l'alternative entre exonération de la résidence principale et relèvement du seuil d'imposition, il a montré que l'effet économique ne serait pas le même. Il a considéré que l'exonération de la résidence principale, à supposer qu'elle soit concevable sur le plan constitutionnel, ne répondrait pas aux principes de neutralité fiscale, puisqu'elle favoriserait certains choix patrimoniaux, aux dépens d'autres.

En réponse à M. Yann Gaillard, il a considéré avec lui que, sur un plan politique, la suppression de l'ISF aurait eu le même impact dans l'opinion publique que l'introduction du bouclier fiscal. Il a précisé, au sujet de celui-ci, que l'administration fiscale avait surévalué le coût de la mesure, et l'avait assimilé à une procédure à caractère contentieux qui avait conduit au faible succès de celui-ci en 2007. De son point de vue, il a jugé conforme au caractère déclaratif de l'ISF le principe d'une « auto-liquidation » de l'ISF.

Il a enfin précisé que son rapport d'information à venir, comme celui établi en 2004, prévoirait une comparaison entre le rendement du capital et le taux marginal supérieur de l'impôt de solidarité sur la fortune.

La commission lui a alors donné acte de sa communication.

Mercredi 21 mai 2008

- Présidence de M. Jean Arthuis, président. -

Contrôle budgétaire - Défense - SIMMAD - Communication

La commission a entendu une communication de M. Yves Fréville, rapporteur spécial, sur la SIMMAD (structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense) et le maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques du ministère de la défense.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Yves Fréville, rapporteur spécial, a précisé que sa communication faisait suite au rapport d'information (n° 426, 2004-2005) qu'il avait présenté en 2005 au sujet du maintien en condition opérationnelle (MCO) des bâtiments de la marine nationale.

Il a indiqué que la présente communication s'appuyait en particulier sur des contrôles sur place, en application de l'article 57 de la LOLF, des bases aériennes de Nancy et d'Orléans, dotées respectivement de Mirage 2000 D et d'avions de transport C 160 Transall et C 130 Hercules, ainsi que de la SIMMAD, chargée de la « maîtrise d'ouvrage déléguée » du MCO aéronautique de l'ensemble du ministère de la défense, et implantée à Brétigny-sur-Orge. Il a également auditionné les responsables concernés des différents états-majors, ainsi que de la MMAé (mission de modernisation du MCO aéronautique).

Il a souligné que les différentes armées n'avaient pas réagi aussi rapidement à la dégradation de la disponibilité opérationnelle de leurs matériels observée à la fin des années 1990 : si la réforme du MCO naval était à peu près achevée, grâce à la création en 2000 du service de soutien de la flotte (SSF), et si celle du MCO terrestre en était encore à ses « balbutiements », celle du MCO aéronautique se trouvait dans une situation intermédiaire. En effet, la création en 2000 de la SIMMAD, « maître d'ouvrage délégué » du MCO, avait été suivie en 2008 de celle du SIAé (service industriel de l'aéronautique), dans la perspective de la prochaine rationalisation des différents niveaux de soutien, au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il a indiqué qu'en 2006, le coût du MCO aéronautique avait été de 3,4 milliards d'euros, dont 1,5 milliard d'euros pour la SIMMAD. Il a expliqué que la SIMMAD était financée par les différentes armées, essentiellement l'armée de l'air, et que cette somme lui permettait de passer des commandes de prestations et de pièces de rechange auprès de l'industrie aéronautique. Il a ajouté que le 1,9 milliard d'euros restant consistait pour l'essentiel en des dépenses de personnel, le MCO aéronautique employant près de 30.000 personnes, dont plus de la moitié dans l'armée de l'air.

Il a souligné l'importance des stocks de pièces de rechange, dont la valeur était évaluée à 16 milliards d'euros fin 2006. Il a estimé que ce stock pouvait être significativement réduit. Il a souligné qu'étaient réalisés, chaque jour, 1.500 mouvements de 40.000 articles, entre les 162 points du réseau.

Il a indiqué que le taux de disponibilité opérationnelle (DTO) des aéronefs de la défense, supérieur à 60 % et stable de 2003 à 2005, avait ensuite diminué de façon continue, et était désormais nettement inférieur à 60 %. Dans le cas des avions de combat, cette indisponibilité provenait essentiellement d'un manque de moteurs.

Il a souligné la complexité de la chaîne de commandement du MCO aéronautique, la maîtrise d'ouvrage étant assurée par les états-majors, la SIMMAD n'assurant qu'une « maîtrise d'ouvrage déléguée », la maîtrise d'oeuvre étant assurée par l'industrie, le SIAé et les différents commandements en charge du soutien, dans le cadre, respectivement, de marchés publics, de contrats internes, et de contrats d'objectifs. Il a estimé que l'organisation du MCO aéronautique était, en conséquence, différente de celle du MCO naval, du fait de l'absence d'arsenal, et de la multiplicité des acteurs. Il a présenté l'organisation « matricielle » de la SIMMAD, disposant d'équipes spécialisées par flotte d'aéronefs, ainsi que de services « transversaux ».

Il a jugé nécessaire de renforcer les compétences de la SIMMAD et, plus généralement, du ministère de la défense, en matière d'achats. Il a estimé que si la SIMMAD était structurellement en situation de faiblesse face à des fournisseurs le plus souvent en situation de monopole -et dont le MCO des aéronefs militaires ne représentait qu'une faible partie de leur chiffre d'affaires- elle pouvait néanmoins obtenir des gains financiers non négligeables, par la globalisation du périmètre des contrats et la forfaitisation des résultats.

Il a expliqué que la SIMMAD ne disposait pas de son propre budget opérationnel de programme (BOP), mais était financée à travers les BOP de chaque état-major. Cette situation ne posait pas de difficulté particulière, et il n'était donc pas utile de doter la SIMMAD de son propre BOP.

Il a indiqué que le report de charges de l'année précédente, de 362 millions d'euros en 2004, n'avait plus été que de 42 millions d'euros en 2007, ce quasi-retour à l'équilibre ayant considérablement réduit les moyens effectivement disponibles pour le MCO aéronautique. Il a estimé que les dépenses de MCO étaient des dépenses à long cycle s'accommodant mal des à-coups de financement : les gels d'autorisations d'engagement conduisant à reporter la contractualisation de marchés à renouveler, et les gels en crédits de paiement suscitant une augmentation du report de charges et des intérêts moratoires, sauf à désorganiser la chaîne de MCO.

Il a souligné la tendance de long terme à l'accroissement des coûts de MCO, du fait du vieillissement de certaines flottes, comme celle des C 160 Transall, et de la mise en ligne de nouveaux types d'appareils, dont le coût d'entretien unitaire était nettement supérieur à celui des générations précédentes. Il a jugé qu'il était d'autant plus nécessaire de raisonner, pour le choix des équipements, en termes de « coût de possession », et non plus de simple coût d'acquisition.

Il a jugé que cet accroissement des coûts devait être compensé par des gains de productivité.

Il a déclaré que la prochaine rationalisation des différents niveaux de soutien, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), devait permettre, selon les estimations de l'équipe d'audit, d'économiser 6.175 équivalents temps pleins (ETP). Il a expliqué que ces économies seraient essentiellement permises par le fait que des actes de nature industrielle actuellement réalisés par les bases aériennes, le seraient désormais, à moindre coût, par le SIAé (service industriel de l'aéronautique), organisme de l'armée de l'air à vocation interarmées fonctionnant sous le régime du compte de commerce, créé le 1er janvier 2008. Dans le même temps, le MCO opérationnel, qui verrait donc son champ réduit, serait lui aussi rationalisé, par la poursuite de la réorganisation en escadrons de soutien technique aéronautique (ESTA), et par la spécialisation par flotte des bases aériennes.

Il a déploré que la gestion commune des pièces de rechange tende à régresser. Il a indiqué que si telle avait été la solution retenue dans le passé pour des avions comme le Jaguar et l'Atlantic, et si des échanges de pièces étaient effectués avec l'Allemagne dans le cas du C 160 Transall, il n'existait pas de stock commun pour l'hélicoptère Tigre. Il a souhaité que le futur avion de transport tactique A400M fasse l'objet d'une gestion commune des pièces de rechange.

Un débat s'est ouvert.

M. Jean Arthuis, président, s'est étonné de ce que le taux de disponibilité opérationnelle des aéronefs soit de l'ordre de seulement 50 %. Il a jugé que les implantations militaires dépendaient trop souvent de soucis d'aménagement du territoire.

M. François Trucy, rapporteur spécial, a déclaré que des économies avaient été faites pendant des années en ne réparant pas des pièces essentielles. Il a souligné la difficulté de gérer des stocks constitués de pièces en perpétuelle évolution. Il a rappelé la difficulté à se procurer des pièces de rechange pour les Crusader, peu avant leur retrait du service. Il s'est interrogé sur la disponibilité des aéronefs lors des opérations extérieures (OPEX) et sur la possibilité de réaliser des économies sans accélérer la dégradation de la disponibilité opérationnelle.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la réforme du MCO aéronautique était un aspect essentiel de la RGPP en cours au ministère de la défense.

M. Michel Charasse a jugé la situation préoccupante. Il a estimé que les crédits de la mission « Défense » étaient insuffisants, à cause d'un manque de « courage » politique, empêchant de réduire certaines dépenses civiles. Il s'est interrogé sur l'opportunité de publier des informations susceptibles, selon lui, de nuire à l'image de la France à l'étranger et sur les moyens de sensibiliser à cette question cruciale les plus hautes autorités du pays.

MM. François Trucy, rapporteur spécial, Joël Bourdin et Denis Badré ont déclaré partager les interrogations quant à la démarche la plus opportune de diffusion de telles informations par le rapporteur spécial.

M. Jean-Guy Branger a rappelé que la commission des affaires étrangères, dont il est membre, avait à plusieurs reprises abordé la question de la disponibilité opérationnelle des aéronefs, même si elle n'avait pas toujours publié d'informations aussi précises.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que le caractère préoccupant de la situation rendait d'autant plus pertinent le contrôle effectué par le rapporteur spécial et qu'il permettrait d'aider le ministère de la défense à justifier les réformes en cours. Il a rappelé le caractère modeste de la contribution française lors de la première guerre du Golfe, en 1990-1991 et a souhaité que le ministère de la défense gère mieux ses stocks de pièces de rechange.

M. Yves Fréville, rapporteur spécial, s'est déclaré « stupéfié par la stupéfaction » de certains de ses collègues devant les taux d'indisponibilité ainsi présentés, soulignant que les taux de disponibilité opérationnelle globale des aéronefs étaient déjà publiés, pour chacune des trois armées, dans les rapports annuels de performances. Son rapport n'avait donc pas pour objet de dénoncer un taux de disponibilité opérationnelle qu'il jugerait insuffisant, celui-ci étant proche de celui observé dans les principaux pays, mais surtout d'examiner, dans une logique d'efficience, la manière dont la tendance à l'augmentation des coûts du MCO pouvait être compensée par des gains de productivité.

Il a déploré le fréquent recours au « cannibalisme », certains aéronefs étant utilisés comme « réservoir » de pièces de rechange. Il a estimé que la faible disponibilité des aéronefs n'était pas sans effet sur le moral des personnels concernés, et que son travail de contrôle confirmait la nécessité de modifier la carte des implantations de l'armée de l'air. Il a jugé nécessaire de réduire le format des armées, comme le proposait le projet de Livre blanc, afin d'éviter les incohérences constatées dans le cas des deux dernières lois de programmation, dont aucune n'avait été respectée.

La commission a donné acte au rapporteur spécial de sa communication, et l'a invité à poursuivre ses travaux de contrôle, eu égard à l'importance des questions évoquées à cette occasion.