Mercredi 6 octobre 2010
- Présidence de M. Josselin de Rohan, président -Transposition de la directive européenne 2009-43-CE relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés de travaux dans les domaines de la défense et de la sécurité - Communication
M. Josselin de Rohan, président - Le Parlement européen et le conseil ont adopté en 2009 le « paquet défense ». Ce paquet est composé de deux directives qui devront être transposées dans les législations nationales dans un délai de deux ans à compter de leur adoption.
La première directive simplifie les conditions des transferts de produits liés à la défense. Elle nous sera présentée la semaine prochaine par notre collègue Yves Fromion. Elle a pour objectif de réduire les barrières à la libre circulation des équipements de défense dans l'espace communautaire.
La seconde directive, relative à la coordination des procédures de passation de certains marchés publics et dans les domaines de la défense de la sécurité, dont Daniel Reiner va détailler le contenu, vise à harmoniser les règles émanant des codes de marchés publics des états membres pour permettre une meilleure transparence et plus de concurrence dans le processus d'achat des équipements de défense.
Ces deux directives constituent un véritable tournant par rapport au régime dérogatoire qui régit la production et l'achat d'armement protégé par l'article 296 du traité dont l'interprétation, sans doute extensive, a permis aux Etats de limiter les intrusions de la Commission dans un domaine de souveraineté. Les enjeux de la transposition sont donc extrêmement importants.
Les effets de la crise économique et financière et la nécessité de redresser les finances publiques que connaissent tous les pays européens se traduisent par des réductions des budgets de défense. Cette crise est également une opportunité pour mutualiser un certain nombre de programmes et d'action, pour accélérer la construction d'une Europe de la défense et pour consolider la base industrielle européenne. Il est évident qu'une partie des lacunes capacitaires que nous constatons est dû au manque de coopération entre les Européens. Toutefois, coopération et mutualisation supposent que nous définissions en particulier le socle des « capacités de souveraineté ».
L'une des questions qui se pose à travers la transposition de ces directives est celle de la construction d'un véritable marché européen des industries de défense. Toutefois, le risque existe que sans une clause de préférence européenne, similaire au Buy American act, nous n'ouvrions le marché européen à la concurrence de fournisseurs étrangers qui, aux Etats-Unis comme en Chine, sont fortement soutenus par leurs gouvernements respectifs.
Or, cette question de la préférence européenne est fortement contestée par un certain nombre de pays européens qui préféreraient, comme la Suède, la République tchèque ou même l'Italie, un level playing field, terme anglo-saxon qui désigne un environnement dans lequel l'ensemble des entreprises d'un marché donné doivent appliquer les mêmes règles, et ont les mêmes capacités à être compétitives. Ces pays mettent en avant l'obligation pour les Gouvernements de rechercher le meilleur rapport qualité-prix qui s'impose tant en termes politiques vis-à-vis des contribuables qu'en termes économiques dans le contexte de crise actuel.
Au-delà des aspects techniques de la transposition de ces deux directives du « paquet défense » se posent donc des problèmes politiques particulièrement importants puisqu'ils touchent à la souveraineté et à l'indépendance nationales mais aussi à l'opportunité de faire progresser ce qu'on appelle « l'Europe puissance ». Je passe la parole à Daniel Reiner.
M. Daniel Reiner - Je vais dans quelques instants rappeler la genèse de la directive 2009-81 du 13 juillet 2009 « relative à la coordination des procédures de passation de marchés publics en matière d'équipements de défense », qui fait partie de ce que l'on appelle le « paquet défense », et vous présenter dans le détail ses dispositions.
Mais avant cela, et en guise d'introduction, je souhaiterais vous faire part d'une réflexion qui prendra la forme d'un paradoxe.
Si on jette un regard rétrospectif sur les deux dernières décennies, on est forcé de constater que jamais, dans l'histoire de la construction européenne, les initiatives en faveur d'une Europe de la défense n'ont été aussi nombreuses et significatives.
Dans la foulée du traité de Maastricht, la déclaration de Petersberg en 1992 fixe les contours des opérations militaires que l'UEO veut pouvoir mener. En 1996, l'OCCAR, (organisation conjointe de coopération en matière d'armements) est créée par l'Allemagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni afin de gérer de façon intelligente les programmes en coopération. En 1997, la Commission européenne publie une communication intitulée « mettre en oeuvre la stratégie de l'Union européenne en matière d'industries liées à la défense » dans laquelle elle prône pour la première fois la naissance d'un marché européen des équipements de défense.
Malgré le fait que cette communication restera lettre morte, en raison de l'opposition formelle du Conseil européen, en juillet 2000, au salon de Farnborough, six nations européennes (Allemagne, France, Espagne, Royaume-Uni, Belgique, Turquie) désignent l'A400M d'Airbus Military comme le prochain avion de transport militaire européen et donnent enfin un tour concret à cette volonté.
En 1998, outre la déclaration franco-britannique de Saint Malo en faveur d'une défense européenne, est mise en place une « lettre d'intention » entre les six nations qui sont les plus gros producteurs d'armements européens et dont l'objet est de définir des mesures facilitant la restructuration des industries de défense.
En 2001, au sommet européen de Laeken, la défense européenne est déclarée opérationnelle avec la mise en place du COPS (comité politique et de sécurité), du CMUE (comité militaire) et de l'EMUE (état-major).
En 2003, la Commission européenne publie la communication « vers une politique européenne communautaire en matière d'armements ». En 2004, l'Agence européenne de défense (AED) est créée et la Commission publie un Livre vert sur les marchés publics de défense. Enfin, en décembre 2007, la Commission rend publique une communication et deux propositions de directives destinées à contribuer à la création d'un marché européen des équipements de défense. C'est le célèbre « paquet défense ». Les deux directives seront finalement adoptées en 2009 et c'est de l'une d'elles que nous allons parler aujourd'hui.
Tout cela n'est pas rien et ne peut être balayé d'un revers de la main. Pourtant, en dépit de toutes ces décisions et de toutes ces annonces, le sentiment prévaut que jamais comme aujourd'hui nous ne nous sommes autant éloignés d'une Europe de la défense. La construction européenne semble avoir perdu son souffle.
Pourquoi ? Est-ce parce que les industriels américains rachètent l'un après l'autre les industriels européens, comme c'est le cas en matière de blindés. Est-ce parce que nos industriels ont eux-mêmes commis des erreurs dans la conduite des projets, je pense à l'A400M, ou bien que les agences d'armement européennes n'ont pas su individuellement ou collectivement au travers de l'OCCAR réaliser des programmes structurants, je pense en particulier aux drones et aux missiles terrestres de moyenne portée. Est-ce tout simplement à cause du double échec, en France et aux Pays-Bas, du processus de ratification par referendum du projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe ?
Le fait est que l'état d'esprit a changé et que tous les segments de l'industrie européenne de défense, industrie navale, armements terrestres, industrie aéronautique et spatiale semblent, pour l'instant, plus ou moins en panne.
Il faut s'interroger sur les raisons de ce passage à vide et tenter de bien en comprendre les raisons si on veut se donner les moyens de le dépasser.
J'en viens maintenant à la genèse de cette directive. Elle trouve son origine dans la communication de la Commission du 11 mars 2003 visant à établir un « marché européen des équipements de défense ».
Dans le but d'encourager la mise sur pied d'un authentique marché européen des équipements de défense (MEED - EDEM en anglais), la Commission européenne a adopté en mars 2003 un programme d'action visant d'une part, à améliorer le cadre réglementaire régissant ce marché et, d'autre part, à rendre plus cohérent l'effort européen en matière de recherche.
Dans cette perspective, sept initiatives ont été proposées dans les domaines de la normalisation, de la connaissance statistique des entreprises, des transferts intracommunautaires de composants d'équipement de défense, des règles de concurrence, des règles de passation des marchés, du contrôle des exportations de biens à double usage et enfin de l'identification des besoins communs en matière de recherche. Cette septième et dernière proposition aboutira à la création de l'Agence européenne de défense en 2004.
A la suite de cette communication, la Commission a publié, en septembre 2004, un Livre vert sur les marchés publics de défense présentant une analyse sans concession de la situation et ouvrant une consultation aux Etats, aux entreprises et aux groupes de réflexion. Les contributions recueillies ont confirmé la mauvaise application, largement répandue, de l'article 296 du traité instituant la communauté européenne (TICE). Cet article, introduit en 1957 dans le Traité de Rome, à la demande de la France, stipule en effet que « tout Etat-membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre ». Bien que l'utilisation de cet article devait se limiter à des cas exceptionnels clairement définis dans une liste exhaustive adoptée en 1958 (mais jamais publiée), de nombreux Etats membres l'ont utilisé pour exempter leurs marchés de défense des règles européennes des marchés publics.
Selon la Commission, le recours excessif à cet article a eu pour effet de retarder les restructurations nécessaires dans l'industrie européenne de l'armement et singulièrement dans l'armement terrestre. Il en est résulté un marché fragmenté, une duplication des programmes et certainement un accroissement des coûts, dont le contribuable a finalement payé la note. C'est pourquoi la Commission a souhaité instituer des règles communes permettant de limiter progressivement le recours à l'article 296.
Les voies ouvertes par le Livre vert à la consultation présentaient clairement la marche à suivre :
- mieux expliciter le cadre réglementaire communautaire existant au travers d'un instrument législatif non contraignant tel qu'une « communication interprétative » de l'article 296 par la Commission ;
- compléter le cadre réglementaire communautaire par un instrument spécifique, tel qu'une directive.
Prenant de vitesse la Commission, les ministres européens de la défense, réunis en comité de pilotage de l'Agence européenne de défense, ont adopté le 21 novembre 2005 un « code de conduite » pour les marchés de l'armement. Ce code de conduite concernait tous les contrats de fourniture de biens et services de défense d'une valeur d'au moins un million d'euros. Il avait pour objectif, sur une base volontaire et non contraignante, de permettre un traitement juste et égal des fournisseurs en assurant une transparence égale entre concurrents européens. Mais cette réponse hâtive et ambigüe ne faisait que traduire la division des Etats et leur hostilité à voir cette question échapper au domaine des relations intergouvernementales, pour entrer dans le champ de compétence de la Commission. La dynamique de ce régime intergouvernemental semble s'être essoufflée assez rapidement, certains Etats membres ne respectant pas vraiment la philosophie de publication volontaire des appels d'offre.
Reprenant la main, la Commission a annoncé en décembre 2005, deux initiatives :
- une « communication interprétative sur l'application de l'article 296 du traité dans le domaine des marchés publics de la défense », qui sera finalement adoptée le 7 décembre 2006 ; cette communication souligne le caractère « exceptionnel » de la dérogation offerte par l'article 296 et donne des indications aux autorités adjudicatrices nationales pour évaluer si les contrats de marchés publics peuvent être exemptés des règles communautaires ou non ;
- une consultation ciblée, réalisée auprès des acteurs concernés, en 2006. Un questionnaire a été rédigé à cet effet par la Commission et envoyé à plus de 140 organisations, Etats-membres et syndicats industriels. Les résultats de cette consultation firent apparaître que, pour la grande majorité des parties intéressées, les conditions générales prévalant sur le marché étaient impropres à garantir la compétitivité à long terme des entreprises européennes et à satisfaire les besoins en capacités de l'Europe de la défense. Bon nombre d'entre elles évoquaient des obstacles tels que l'absence de règles communes applicables à un marché européen des équipements de défense, la relation commerciale déséquilibrée en matière de défense entre l'Union et les Etats-Unis et le manque de coordination entre les Etats-membres en ce qui concerne la recherche et les technologies relevant de la défense.
Forte des résultats de cette consultation, la Commission européenne a présenté à l'automne 2007, un ensemble de trois propositions :
- une communication intitulée « stratégie pour une industrie européenne de défense plus forte et plus compétitive » adoptée le 5 décembre 2007 ;
- une proposition de directive relative aux transferts intracommunautaires d'équipements de défense, qui sera définitivement adoptée le 6 mai 2009 (2009/43) ; cette directive vise à faciliter ces transferts en supprimant des formalités administratives compliquées et inutiles ;
- une proposition de directive sur les marchés publics dans le domaine de la défense, qui sera quant à elle adoptée le 13 juillet 2009 (2009/81). Cette directive tend à améliorer l'ouverture et la compétitivité des marchés de défense de l'Union.
Notre collègue député, Yves Fromion, nous présentera la semaine prochaine les recommandations contenues dans son rapport au Premier ministre, remis le 30 juin 2010, sur la transposition de la première directive, ainsi que sur les conséquences du Traité de Lisbonne sur les capacités militaires et les programmes d'armement de l'Union européenne. Je dois quant à moi vous présenter la seconde directive.
Je souhaiterais néanmoins, avant d'évoquer la directive marché, dire un mot de la communication sur la « stratégie pour une industrie européenne de défense de 2007 ».
Cette stratégie industrielle est clairement d'inspiration libérale et laisse une large part à l'action intergouvernementale. Elle repose en effet sur une triple équation fondatrice :
1. il ne peut y avoir de politique de sécurité et de défense européenne autonome sans base industrielle et technologique de défense (BITDE) compétitive ;
2. une BITDE compétitive suppose un marché européen des équipements de défense (MEED) qui fonctionne de façon efficace ;
3. c'est en assurant le cadre juridique et réglementaire le mieux adapté que l'on pourra faire fonctionner au mieux ce marché ; le meilleur cadre juridique et réglementaire étant celui qui garantit les conditions d'une « concurrence loyale » sur le marché.
On pourrait résumer ce raisonnement par les équivalences suivantes : PESD autonome / BITDE compétitive / MEED efficace / concurrence + transparence. En d'autres termes, les ressorts les plus profonds de l'économie de marché viendraient au secours de l'Etat pour assurer enfin l'émergence d'une politique européenne de défense. Permettez-moi, à ce stade, de marquer mon scepticisme.
Le projet de directive a été présentée comme la clef de voute d'un authentique MEED. Charlie McCreevy, commissaire européen chargé du marché intérieur et des services, a déclaré : « Les principes du marché intérieur s'appliqueront enfin dans des secteurs qui étaient traditionnellement exclus du droit communautaire. Les marchés de la défense et de la sécurité seront plus ouverts et transparents, ce qui profitera à tous ; l'argent du contribuable sera dépensé plus efficacement, les forces armées bénéficieront d'un meilleur rapport qualité-prix pour leurs équipements et le secteur aura un meilleur accès à de nouveaux marchés ». On ne saurait être plus clair sur les objectifs affichés.
Je voudrais maintenant vous présenter plus dans le détail la directive et les lignes de forces qui en sous tendent le texte.
Tout d'abord, précisons qu'elle devra être transposée avant le 21 août 2011 au plus tard. Son objectif est de permettre à la Commission d'appliquer, au moins en partie, des dispositions en matière de concurrence qui s'appliquent déjà à l'ensemble des autres acteurs économiques. L'idée est de permettre une meilleure concurrence entre groupes européens de défense, donc de procéder à une consolidation de la BITD par la demande, ce qui permettrait de renforcer les grands groupes et d'éliminer les entreprises insuffisamment compétitives.
Par ailleurs, il me semble important d'observer que la directive concerne non seulement la défense mais aussi la sécurité. Jusqu'à présent les produits de sécurité utilisés par des forces de police ou de sécurité, susceptibles d'avoir une utilisation « duale » étaient dans une sorte de no-man's land. Ils pouvaient être considérés soit comme des biens classiques et donc soumis aux règles de la concurrence, soit comme des équipements militaires et donc susceptibles d'en être exonérés. La directive lève cette ambiguïté et réaffirme la conception de la Commission d'une « approche globale de l'Union en matière de sécurité, qui répond aux évolutions de l'environnement stratégique ».
Sont concernés par la directive les marchés d'une valeur hors taxe supérieure à :
- 412 000 € pour les marchés de fournitures et de services ;
- 5 150 000 € pour les marchés de travaux.
J'ajouterai que, selon un chiffre fourni par M. Alexander Weiss, actuel directeur exécutif de l'AED, seulement 15 % des marchés d'armement passés dans l'Union relèvent d'une logique concurrentielle.
Les principales innovations de la directive concernent la mise en place d'un régime de passation de marché, conçu spécialement pour les contrats d'armement.
· Les pouvoirs adjudicateurs peuvent recourir
à la procédure négociée avec publication
préalable en tant que procédure normale, ce qui leur permet
d'ajuster tous les détails du contrat avec flexibilité.
· Les candidats peuvent se voir obligés de
présenter des garanties spécifiques en matière de
sécurité de l'information (protection des informations sensibles)
et de sécurité de l'approvisionnement (exécution du
marché fiable et dans les temps, surtout dans des situations de
crise).
· Les règles spécifiques relatives aux
marchés de recherche et développement assurent un
équilibre entre le besoin d'encourager l'innovation et l'ouverture
nécessaire des marchés de production.
· Les pouvoirs adjudicateurs peuvent contraindre les
soumissionnaires à attribuer des contrats de sous-traitance de
manière compétitive, en ouvrant les chaînes
d'approvisionnement et en créant des opportunités pour les PME
dans le secteur de la défense et de la sécurité.
· Un ensemble de procédures nationales de
recours contiendra des solutions efficaces qui protègent les droits des
entreprises à participer au marché public.
Par ailleurs, la directive entend limiter les exemptions des règles du marché intérieur au strict minimum. Les Etats membres peuvent encore avoir recours à l'article 296 du traité CE (désormais article 346 du Traité de Lisbonne) pour exempter des marchés de défense et de sécurité qui sont sensibles au point que même les nouvelles règles ne peuvent pas répondre à leurs besoins en matière de sécurité. Toutefois, dans la plupart des cas, les Etats membres devront appliquer la nouvelle directive.
J'en viens maintenant aux interrogations politiques que soulève cette directive et tout d'abord à la question de savoir si la mise en concurrence peut se limiter ou non au cadre communautaire.
Les industriels français de l'armement se sont récemment inquiétés des modalités de transposition de cette directive. Selon certaines analyses dont la presse s'est fait écho, une interprétation maximaliste de la directive pourrait conduire à l'obligation d'ouvrir le marché français à des pays tiers, en particulier les Etats-Unis, et ce sans aucune contrepartie. A l'appui de cette thèse, il y aurait le fait que les Etats membres ne peuvent légiférer sur l'ouverture aux Etats tiers, qui est de la compétence exclusive de la Commission européenne.
Néanmoins, dans le cas d'espèce, l'intention de la Commission, telle que matérialisée dans les considérants de la directive, ne semble laisser planer aucun doute :
« Les marchés d'armes, munitions et matériels de guerre qui sont passés par des pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices opérant dans le domaine de la défense sont exclus du champ d'application de l'accord sur les marchés publics (AMP) conclu dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce. (...) Cette exclusion signifie que dans le contexte spécifique des marchés de la défense et de la sécurité, les Etats membres conservent le pouvoir de décider si oui ou non leurs pouvoirs adjudicateurs ou entités adjudicatrices peuvent autoriser des agents économiques de pays tiers à participer aux procédures de passation des marchés » (considérant 18).
Il semble donc s'agir d'un faux débat et de ce point de vue le champ d'application de la directive pourrait être facilement rappelé dans le projet de loi de transposition, au moyen de trois principes :
- les pouvoirs adjudicateurs en matière de défense doivent traiter les opérateurs économiques européens sur un pied d'égalité, de manière non discriminatoire, eu égard en particulier à leur nationalité et doivent agir avec transparence (article 4 de la directive) ;
- ce n'est que dans une liste de cas limitativement énumérés (articles 12 et 13) et notamment dans celui où un Etat membre estimerait que l'application des règles de la directive le contraindrait à fournir des informations dont la divulgation serait contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité, que l'Etat peut écarter les principes de transparence et de mise en concurrence ;
- le pouvoir adjudicateur reste libre d'ouvrir son marché aux seuls Etats membres de l'Union, (préférence communautaire) ou bien de l'ouvrir à des pays tiers.
Faute d'une disposition législative claire, on ne peut écarter le risque que les acheteurs publics français, pénalement responsables face au délit de favoritisme, contrairement à leurs homologues européens, n'appliquent à la lettre le principe de libre accès à la commande publique (article premier du code des marchés publics), qui interdit de tenir compte de la nationalité des candidats.
L'objectif d'une telle clarification ne serait pas d'écarter systématiquement les entreprises des Etats non membres de l'Union, mais de laisser aux pouvoirs adjudicateurs la maîtrise de l'accès au marché de défense.
Ce débat apparent ne doit pas cependant masquer le vrai débat : la Commission européenne et les Etats membres se sont montrés incapables de mettre en oeuvre une authentique politique de préférence européenne équivalente au Buy American Act.
Le sommet de Gand, réunion informelle des ministres de la défense, qui s'est tenu les 23 et 24 septembre dernier a montré les profondes divergences conceptuelles entre pays européens.
Pour certains pays, dont le nôtre, l'industrie de défense européenne est la condition de l'existence à moyen et long terme d'une politique de défense européenne. Dans cette perspective, une clause de préférence européenne serait l'aboutissement logique de cette stratégie.
Pour d'autres pays, dont la Suède, la République Tchèque, l'Italie ou la Pologne, par exemple, dans un contexte de limitation ou de réduction des budgets de défense, l'horizon indépassable est celui de la « best value for money », le meilleur rapport qualité-prix. Dans cette perspective, seule compte l'égalisation des conditions de concurrence au moyen d'une « base de concurrence équitable » (level playing field).
Il y a donc bien deux « visions » de la BITDE et du MEED :
- une vision dirons-nous des pays fondateurs, mais dont nous étions semble-t-il au sommet de Gand, les ultimes porte-paroles. Dans cette vision des choses, la création d'un marché européen efficace n'est qu'un moyen pour permettre à l'Union de satisfaire une ambition de « disposer d'un outil militaire autonome, lui permettant de peser sur les affaires du monde » selon la formule du ministre de la défense, Hervé Morin ;
- une vision des nouveaux Etats membres dont la Suède fut semble-t-il le porte-parole le plus déterminé au sommet de Gand. Dans cette vision des choses, la sécurité collective de l'Europe étant assurée par l'Otan au travers de l'article 5 du traité de l'Atlantique nord, la seule et unique raison de la construction du MEED est de permettre aux contribuables européens de réaliser des économies sur l'achat d'équipements militaires. Dans cette conception, la mise en concurrence lors des appels d'offre se fera systématiquement sur une base universelle.
Dans le premier cas, le MEED est un objectif intermédiaire, dans l'autre il est un objectif ultime. Il y a là un désaccord de fond qu'il conviendrait de trancher une fois pour toutes au lieu de le masquer derrière des consensus apparents. L'Europe ne se fera pas sur des malentendus.
A supposer que l'on tranche cette question des finalités, la question se pose : La mise en concurrence sera-t-elle suffisante pour construire une Europe de la défense ?
La mise en oeuvre d'une politique de concurrence, globale en matière de défense, sur le marché des Etats-Unis, a sans doute puissamment contribué à l'émergence d'industries de défense fortes. Mais cette politique ne se réduit pas à l'existence de règles de concurrence et à des obligations de transparence. Elle s'appuie sur une véritable homogénéité de la demande, c'est-à-dire une authentique politique industrielle, ce dont il n'a jamais été question au sein de l'Europe, et une préférence nationale, clairement démontrée, sinon affichée, comme ont pu les expérimenter les industriels européens, en particulier EADS dans l'affaire des ravitailleurs MRTT, pour ne citer que cet exemple récent.
Par ailleurs, afin de juger des résultats produits par l'application pure et simple des règles de concurrence, il suffit de considérer l'exemple britannique, dans la mesure où ce pays applique sa propre doctrine avec constance et détermination depuis plusieurs décennies. Lors de la grande consultation ouverte par la Commission en 2006, une contribution privée fort intéressante avait été apportée par M. Tony Edwards, ancien responsable des exportations de défense du Royaume-Uni de 1998 à 2002. Il comparait la pratique française en matière d'organisation et de fonctionnement des marchés nationaux de la défense à la pratique anglaise. Sa conclusion était la suivante. Elle est un peu longue mais mérite d'être citée : « La France (en 2006) est actuellement le premier pays d'Europe par sa capacité industrielle de défense et aérospatiale. Elle est parvenue à ce résultat en exploitant les diverses dérogations aux réglementations communautaires qui lui étaient nécessaires pour protéger et entretenir son industrie de défense et aérospatiale. L'une des clefs de sa réussite a été l'exploitation intelligente des technologies duales par le Gouvernement français en collaboration avec EADS, Airbus, la Snecma et Thales.
« Dans le même temps, le Royaume-Uni, qui n'avait pas de politique ni de stratégie industrielle de défense explicite, efficace et subventionnée, a abandonné la première place d'abord aux Etats-Unis, puis à la France. Il a ouvert son marché des équipements de défense au monde entier tout en poursuivant sans relâche une politique d'achats fondée sur la conviction que seul le jeu de la concurrence permet d'obtenir le meilleur prix. Il est le seul pays au monde à le faire. Dans cet environnement, les entreprises britanniques ont choisi de se vendre aux plus offrants (...). Le Royaume-Uni maintient sa capacité de projection de puissance au prix d'une dépendance énorme à l'égard des Etats-Unis pour la technologie, les équipements, le soutien et le renseignement ».
Il est important de préciser que cette conception de la « best value for money » a depuis été considérablement amodiée en Grande-Bretagne. La dernière « Defense initiative strategy » (DIS) affirme clairement la nécessité de garantir la pérennité de la satisfaction des besoins capacitaires et donc du maintien sur le territoire national de capacités technologiques et industrielles. Ainsi la DIS définit les domaines prioritaires pour lesquels le maintien de capacités technologiques et industrielles sur le sol national est essentiel pour la souveraineté opérationnelle des forces armées britanniques, c'est-à-dire pour leur capacité d'opérer et d'adapter de manière autonome leurs matériels tout au long de leur vie opérationnelle. La DIS souligne également la nécessité d'un plus grand pragmatisme contractuel. La mise en concurrence n'est plus qu'une possibilité parmi d'autres en matière d'acquisition. Enfin la DIS reconnaît clairement que l'industrie a besoin, pour s'organiser et investir, de stabilité, d'engagements à long terme et d'un degré élevé de confiance en la planification étatique. D'où l'accent mis sur la nécessité d'avoir une vision claire des besoins opérationnels, une stratégie d'acquisition des armements robuste et une politique d'investissement sur l'ensemble de la durée de vie des produits.
En d'autres termes, la doctrine de la « best value for money » qui inspire la directive marchés semble avoir été abandonnée par ceux-là même qui l'ont forgée.
En conclusion, on peut penser que si l'Union européenne veut élaborer une politique étrangère crédible, elle devra l'étayer par une politique et une stratégie de défense et une politique et une stratégie industrielle et technologique de défense qui aillent bien au-delà de la simple mise en oeuvre d'une base équitable de concurrence.
A défaut de la mise en place d'une politique industrielle dans le domaine de la défense, cette directive contribuera peut être à des améliorations ponctuelles, mais elle n'a guère de chances d'avoir d'effet structurant sur l'Europe de la défense.
Les pays comme le nôtre seront d'autant plus réticents à ouvrir leur marché que les autres pays, non producteurs d'armement, continueront d'acheter en dehors de l'Union.
Mon sentiment est que hélas il n'y aura pas d'Europe de la défense, tant qu'il n'y aura pas une politique européenne étrangère commune. Nous en sommes loin et il faudra encore beaucoup de travail pour y arriver à tous ceux qui souhaitent qu'une telle politique voie le jour.
Dans l'immédiat, un projet de loi est en cours de préparation. Il devrait être adopté en conseil des ministres vers la fin du mois d'octobre ou le début du mois de novembre. Il devrait effectuer la transposition des deux directives à la fois.
A la suite de cette présentation un débat s'est instauré.
M. Jacques Gautier - Pourriez vous, Monsieur le rapporteur, nous donner des éclaircissements sur les aspects de l'ouverture des marchés qui inquiètent nos industriels ?
M. Daniel Reiner - A ce stade, le projet de loi n'a pas encore été rendu public. Néanmoins nous avons des raisons de penser qu'il ira dans le bon sens.
M. Jean-Pierre Chevènement - Il convient de faire une étude juridique extrêmement précise de cette question. Traditionnellement, les matériels de défense étaient exclus du marché commun. Il semble qu'insidieusement, on se retrouve dans une situation dans laquelle ce principe est devenu une exception et l'on devra mettre systématiquement en concurrence les appels d'offre d'équipements militaires. Nous sommes confrontés à travers cette directive à une puissante machine dont l'objectif est d'éradiquer toute volonté d'avoir une politique de défense autonome. C'est pourquoi il est impératif que nous n'attendions pas que le projet de loi soit déposé pour y réfléchir. En matière de défense, l'initiative doit appartenir aux Etats.
M. Josselin de Rohan, président - Le problème est qu'il n'y a pas de politique européenne de défense parce qu'il n'y a pas de grandes orientations. Dans ce vide, la Commission fait avancer ses idées. Et cela touche maintenant les équipements de défense. Pourquoi pas ? Mais les Etats-Unis et autres pays concurrents d'une industrie européenne de l'armement voudraient s'engouffrer dans cette brèche. Il y a donc urgence à définir le contenu de la PESD devenue PSCD. Notre commission devra entendre le délégué général pour l'armement, les représentants des industriels et les principaux acteurs concernés par ce dossier afin de former notre opinion et de pouvoir délibérer utilement sur le projet de loi de transposition lorsque le moment sera venu.
M. Daniel Reiner - En réponse à mon collègue Jean-Pierre Chevènement, je voudrais dire qu'il faut replacer le Traité de Rome dans le contexte de l'époque, c'est-à-dire celui de l'échec de la communauté européenne de défense, dont nous Français avons été les premiers responsables. C'était donc l'idée qu'on ne pouvait traiter la question de la défense commune et qu'il fallait pour cela attendre des temps plus propices à l'idée européenne. Mais depuis, beaucoup de choses se sont produites. Il y a eu la fin des blocs, la création de la brigade franco-allemande. C'est au fond bien l'idée que si l'Europe veut jouer un rôle dans les affaires internationales, il faut qu'elle ait un outil de défense crédible. On a voulu le faire à petits pas. C'est une stratégie qui a ses avantages et ses inconvénients. Or il se trouve que, notre industrie est maintenant en tête de l'industrie européenne de défense. Il est donc logique qu'on adopte une directive sur le marché européen. L'ouverture à la concurrence favorisera l'action de nos entreprises. On ne peut à la fois à vouloir construire une Europe de la défense et ne pas accepter la directive qui la met en oeuvre. En revanche, il ne faut pas se laisser déborder et ouvrir systématiquement notre marché à des Etats non membres de l'Union qui n'appliquent pas la réciprocité. Le ministre de la défense, Hervé Morin, défend l'Europe de la Défense. Ses déclarations à Gand vont dans la bonne direction même s'il paraît un peu isolé. La surprise positive vient de la prise de conscience des anglais qui pourraient défendre la même approche. C'est donc plutôt dans cet état d'esprit positif qu'il faut considérer la directive.
M. Jean-Pierre Chevènement - Effectivement j'ai inauguré la brigade franco-allemande avec mon collègue le ministre de la défense allemand Gerhard Stoltenberg. Cette brigade a depuis été intégrée dans un corps d'armée franco-allemand. Mais en vérité, on parle d'Europe de la défense depuis vingt ans et rien n'avance. Nous avons réintégré l'OTAN, soi-disant pour renforcer l'Europe de la défense. Ce qui est bien la preuve que nous sommes capables d'évoluer et de faire mouvement. Mais l'Europe de la défense, elle, n'a pas évolué. L'AED ne marche pas. J'essaie de porter un regard lucide sur cette question. Le fait est que nous n'avons pas avancé dans cette direction et que tous les pays européens, à part nous, se reposent sur les Etats-Unis pour assurer leur défense. La Chancelière Angela Merkel évoque, parmi les sujets « irritants » avec la France, la question des armes nucléaires. Or ce serait abdiquer ce qui reste de notre souveraineté. Nous sommes des Parlementaires ce qui nous permet de faire entendre une voix libre. Il faut qu'il y ait une position du Parlement français sur cette question.
M. Josselin de Rohan, président - L'évolution de la position du Royaume-Uni est un signe positif. Les Britanniques s'aperçoivent que leur coopération avec les Américains se fait à sens unique. Dans le domaine des drones, une coopération avec les industriels français semble possible. S'agissant de l'Allemagne nous ne pouvons pas être d'accord avec la position de la chancelière sur le nucléaire. Autre signe positif, la Pologne, partenaire important en Europe se rapproche des positions françaises en matière de la défense. L'AED est sous-utilisée. Mais encore faut-il lui donner un budget à la hauteur.
M. Joseph Kergueris - Ce texte sera un moment politique fort. Nos points de vue, dans cette commission, sont du reste plutôt convergents. Il faut préparer la transposition. Pour cela il va falloir rappeler qu'il y a un lien indissociable entre nos positions sur la PESD et l'acceptation du MEED. L'Europe doit disposer de ses propres moyens militaires si elle veut être une puissance mondiale. Il faut ouvrir ce débat sur la PESD et le MEED, dans le nouveau contexte mondial des risques.
M. Jacques Gautier - Il est nécessaire que notre commission fasse du travail législatif en amont de cette directive afin que nous ne soyons pas pris au dépourvu par sa transposition.
M. Josselin de Rohan, président - L'excellent rapport de notre collègue Daniel Reiner montre qu'à ce stade nous n'avons rien abdiqué de notre souveraineté. Lorsque nos intérêts essentiels seront en cause, on pourra toujours écarter les règles de la concurrence. Cela nécessite néanmoins de la vigilance et un suivi attentif de ce dossier. Je demande donc à notre collègue Daniel Reiner de préparer les auditions nécessaires afin de nous permettre de bien délibérer le moment venu.