Mercredi 2 mars 2011
- Présidence de M. François Patriat, président -Audition de M. Eric Jalon, directeur général des collectivités locales
M. François Patriat, président. - L'objectif de cette mission est de mesurer l'impact de la RGPP sur les collectivités locales. Son périmètre est assez large : il va de la réorganisation des services de l'Éducation nationale et de la gendarmerie aux réformes de la carte sanitaire et de la carte judiciaire parce que toutes ont une incidence sur les collectivités. En tant que directeur général des collectivités locales au ministère de l'Intérieur, pouvez-vous dresser un bilan de la première vague de la RGPP ? De fait, le ministre Baroin nous en a fait un tableau idyllique il y a peu en nous expliquant que le Gouvernement s'apprêtait à lancer la deuxième vague de la RGPP. Quelles sont les futures évolutions ? Quelle place pour les sous-préfectures demain ? Comment le nouveau train de suppression de postes affectera-il les préfectures ? Bref, pouvez-vous nous faire partager vos réflexions, vos espoirs et vos déceptions, en évitant un langage convenu qui ne servirait pas les objectifs de cette mission ?
M. Eric Jalon. - A titre préliminaire, rappelons ce que vous pouvez attendre de mon intervention. Seuls les secrétaires généraux des ministères de l'Intérieur et du Développement durable pourront vous renseigner sur la réorganisation du réseau des préfectures et des sous-préfectures et du réseau des services de l'équipement, et ses conséquences sur la présence territoriale de l'État. La direction générale des collectivités locales, elle, sert d'interface entre les administrations et les collectivités territoriales et assure son métier de contrôle de légalité. A ce titre, en bonne intelligence avec le secrétaire général du ministère, nous donnons des orientations aux préfectures en nous assurant qu'elles ont les moyens d'y faire face. Deuxième remarque introductive, l'axe des relations entre l'État et les collectivités territoriales, sans avoir été oublié, n'a pas été labellisé « RGPP ». Le rapport du sénateur Lambert, alors estampillé « RGPP », esquissait trois directions, dont les normes et les relations financières entre l'État et les collectivités territoriales. Si vous le souhaitez, nous pourrons y revenir car ces chantiers continuent d'exister.
Je centrerai mon propos sur le contrôle de légalité. Le conseil de modernisation des politiques publiques est l'instance de décision la plus élevée de la RGPP. Lors de sa réunion du 12 décembre 2007, soit l'une des premières, il a décidé de rénover le contrôle de légalité. Premier objectif, la réduction du nombre d'actes soumis au contrôle de légalité. Pour ce faire, l'ordonnance du 17 novembre 2009, entrée en vigueur le 1er janvier dernier, a allégé les obligations de transmission dans deux domaines : la fonction publique territoriale, pour les actes de gestion de portée technique tels que les actes de sortie contrainte du service, et la voirie routière, notamment pour les délimitations des routes communales et départementales et les redevances perçues pour leur occupation. Deuxième objectif, le recentrage du contrôle sur les actes présentant des enjeux majeurs. Dès janvier 2006, soit avant la RGPP, le ministre de l'Intérieur et le ministre des Collectivités territoriales demandaient aux préfets, par une circulaire, de définir des priorités et des plans de contrôle de légalité. Ensuite, des circulaires ont mis l'accent sur des zones à risque devant faire l'objet d'un contrôle plus approfondi. Pour exemple, une circulaire sur l'urbanisme en novembre 2009, longuement évoquée dans le cadre de la mission sénatoriale d'information sur Xynthia, qui soulignait l'impérieuse nécessité de la sécurité des personnes et des biens, et une circulaire interministérielle de septembre 2010 sur la commande publique, après un travail de préparation minutieux avec les services de Bercy. Troisième objectif, la centralisation du contrôle en préfecture qui est en vigueur depuis le 1er janvier 2010 dans plus de 80 préfectures. L'expertise est désormais concentrée en préfecture, quoique des pôles thématiques aient été parfois conservés en sous-préfecture.
Le dernier rapport triennal sur le bilan du contrôle de légalité remis au Parlement, montre une réduction des actes transmis de plus d'un tiers, soit 37,3% entre 2004 et 2010, si l'on exclut le pic cyclique lié au renouvellement des conseils municipaux et communautaires en 2008. C'est la conséquence des mesures législatives prises successivement dans la loi Murcef de du 11 décembre 2001, de la loi relative aux libertés et responsabilité locales du 13 août 2004 et de la loi de simplification du droit de 20 décembre 2007. Nous avons, sans doute, atteint un palier car le Parlement a réduit en 2009 la portée de l'habilitation législative que le Gouvernement lui avait demandé pour réduire le champ des actes soumis à transmission. On note également un renforcement des capacités d'expertise avec la centralisation en préfecture et la montée du pôle inter-administratif de contrôle de légalité à Lyon dont la compétence est désormais nationale, hors Île-de-France. Celui-ci a pris l'engagement de répondre aux questions adressées par les préfectures dans les dix jours ; dans les faits, la moyenne était en 2010 de 12 jours, ce qui reste compatible avec les délais relatifs au contrôle de légalité. Renforcement également de la notion d'actes prioritaires avec la préparation d'une circulaire sur la fonction publique territoriale. Nous avons également adressé des circulaires de méthodologie ; en décembre dernier, nous avons rappelé la liste des actes soumis à obligation de transmission afin d'éviter des envois inutiles et un tri fastidieux en préfecture. Nous nous apprêtons également à aider les préfets à mieux définir les actes prioritaires en proposant un socle minimal commun. Dernière tendance qui se dégage du rapport, faire du préfet, conformément à sa mission constitutionnelle, le responsable du contrôle de légalité. A nous de lui donner les moyens et les analyses juridiques nécessaires via les circulaires et le pôle de Lyon. A lui de définir sa stratégie locale avec l'ensemble des services déconcentrés. La directive nationale d'orientation 2010-2015 des préfectures a rappelé les trois niveaux de contrôle et les conditions d'élaboration d'une stratégie locale, dont l'identification des actes prioritaires par le préfet au sein d'un plan de contrôle partagé avec les services de l'État et la définition des méthodes de contrôle par sondage sur la base de critères préalablement définis. Ainsi, la préfecture d'Ille-et-Vilaine, dans son plan, a retenu pour thèmes la fonction publique territoriale et les actes concernant les agents non titulaires ; l'intercommunalité et les actes sur les décisions des organes délibérants ; la commande publique et un regard local porté sur les marchés de maîtrise d'oeuvre, les conventions de mandat et les délégations de service public ; et, enfin, l'urbanisme avec une adaptation du contrôle aux enjeux locaux et aux risques, qu'ils soient naturels ou industriels. Cela dit, aucun type d'actes ne peut être exclu a priori du contrôle, puisque celui-ci relève de la mission constitutionnelle des préfets.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Monsieur Jalon, le contrôle de légalité n'est pas la seule mission de votre direction... Vous avez cité l'exemple de mon département l'Ille-et-Vilaine. Les quelque 350 maires, à qui j'ai adressé un questionnaire sur le contrôle de légalité, se disent plutôt satisfaits ; les difficultés semblent surtout liées à des problèmes de personnalité. A propos du recentrage sur les actes prioritaires, vous avez évoqué de la tempête Xynthia ; je pense, dans mon département, à la sécurité de la côte et de la Baie du Mont-Saint-Michel. Ensuite, peut-être y verrez-vous le tropisme d'un élu d'une commune modeste de 1 500 habitants, nous attendons de l'État non seulement du contrôle, mais aussi de l'accompagnement et du conseil, notamment en matière d'ingénierie. Avez-vous le sentiment que les préfectures auront les moyens d'assurer leur mission de contrôle de légalité et d'accompagnement des collectivités face à de tels enjeux ? Ensuite, le point d'entrée de la RGPP, dans la ligne du rapport Balladur, est la région. Pour autant, la loi privilégie communes, intercommunalités et départements, pour les transferts de compétences. Comment concilier ces deux réalités ? Enfin, on s'inquiète beaucoup de ce que l'État occupe de plus en plus une position de « sachant », d'autorité supérieure face à des collectivités livrées à elles-mêmes. Qu'en pensez-vous ?
M. Eric Jalon. - Le contrôle de légalité s'exercera-t-il dans des conditions satisfaisantes ? Continuera-t-on de le concilier avec la fonction plus traditionnelle de conseil ? Le tassement du contrôle de légalité dans les deux dernières années est incontestable : entre 2009 et 2010, le nombre de lettres d'observation est passé de 46 498 à 40 453 et le nombre de déférés de 1 034 à 964. Est-ce la conséquence du recentrage du contrôle de légalité ? Nous le souhaitons. Faut-il y voir l'effet d'une démobilisation ? Je ne le crois pas. Est-ce lié à la réorganisation induite par la RGPP ? Nous ne le savons pas encore. En l'espèce, ces chiffres ne me paraissent pas inquiétants.
J'en viens à la fonction de conseil. L'un des enjeux de la centralisation du contrôle de légalité en préfecture est de faire monter en première ligne les autres services de l'État, notamment les sous-préfectures, dans l'assistance aux collectivités. Tout cela est conditionné à la réalité de la gestion des ressources humaines et des redéploiements d'effectifs entre préfecture et sous-préfecture. Or l'on ne peut attendre du contrôle de légalité et du conseil, une activité intellectuelle par excellence, les mêmes gains de productivité que pour la délivrance des titres avec le système d'immatriculation des véhicules ou les nouvelles modalités de délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports. Nous observons cette diminution de l'intervention des préfets avec vigilance, mais sans inquiétude.
Quant à la cohérence de la réforme territoriale, je ne partage pas votre postulat de départ. La réorganisation des services de l'État ne fait pas de la région le point d'entrée. Certes, le niveau régional conserve une structure homothétique, similaire au niveau central. Certes, de nombreux ministères ont ramené leurs fonctions au niveau régional. Le ministère du Développement durable et de l'équipement a ainsi dû muscler son expertise régionale pour mettre en oeuvre les deux lois Grenelle. Pour autant, l'État départemental ne s'est pas disloqué ; il s'est réorganisé en une structure simple et lisible. Lors de la réunion des préfets de départements au ministère, la semaine dernière, sur la préparation des schémas départementaux de coopération intercommunale, je n'ai pas eu le sentiment que les préfets ont déserté le terrain !
Enfin, votre dernière question sur la relation entre un État « sachant » et les collectivités m'embarrasse. Les petites communes qui n'ont pas l'expertise des grandes communes, en raison de leurs moyens plus modestes, doivent pouvoir demander conseil à l'État, tout en cherchant à développer leurs capacités en mutualisant leurs forces. Il ne me semble pas qu'il existe un complexe de supériorité chez les représentants de l'État...
M. Dominique de Legge. - La fonction de conseil s'estompant, la relation avec les services de l'État est fondée sur la seule autorité. C'est un sentiment partagé. Les communes redoutent que la RGPP n'aboutisse à un désengagement de l'État dans ses relations avec les collectivités locales, particulièrement dans les domaines de l'ingénierie et de l'assistance à la maîtrise d'ouvrage.
M. François Patriat, président. - Les collectivités ont-elles été associées à la RGPP ? Les a-t-on préparées à la nouvelle donne ?
M. Eric Jalon. - C'était l'intention de l'État ! Le Premier ministre a publié deux circulaires en mars et en juillet 2008 rappelant que les préfets devaient mener la réforme en association avec les personnels, les administrés et les élus dans le cadre d'une concertation la plus large possible. Les difficultés sont souvent dues à des interférences. Pour les services de l'équipement, par exemple, la simultanéité de la RGPP avec l'achèvement du transfert des personnels dans le cadre de la loi du 13 août 2004. La diminution du nombre de lettres d'observation et de référés montre que le contrôle de légalité est loin d'être tatillon et formaliste. Nous allons maintenant tenter de comprendre les variations département par département. Je n'exclus pas qu'elles soient la conséquence de la réduction des effectifs. D'où notre vigilance, mais exempte de toute inquiétude.
M. Gérard Miquel. - Sénateur du Lot, j'ai initié avec le préfet une des premières opérations de restructuration des services de l'État ; nous avions alors rencontré beaucoup de difficultés avec les syndicats de la fonction publique d'État. Pour autant, dans la région Midi-Pyrénées plus vaste que la Belgique, je m'interroge sur l'opportunité de centraliser les services de l'État à Toulouse. Les agents de la DRIRE connaîtront moins bien le terrain ; cela n'entraînera-t-il pas des retards ? La centralisation n'est pas toujours gage d'efficacité, d'autant que les frais générés par les déplacements de ces agents désormais installés à Toulouse ne seront pas négligeables.
En revanche, je ne me battrai pas pour que l'on conserve un service d'ingénierie. Aux collectivités d'assumer la compétence voirie si elles l'ont prise. Mais les services de l'État doivent être réactifs et facilitateurs. Or cela ne semble plus être le cas : les préfets ont perdu la main pour réunir autour de la table tous les acteurs d'un dossier. Au vrai, la situation diffère selon les régions, certaines d'entre elles comprennent seulement deux départements.
M. Eric Jalon. - J'ai servi dans deux régions de taille significative : les Pays-de-la-Loire et l'Aquitaine. La DRIRE était déjà un service de niveau régional, doté d'antennes locales. Pour obtenir une certification technique sur le circuit des 24 heures du Mans, nous avions dû faire venir des agents de Nantes... Même chose en Aquitaine à l'époque de la mise en place de l'Itinéraire à Grand gabarit pour l'A380 et des périmètres Natura 2000 ; l'organisation des services de l'État était déjà régionale. Certes, il y a eu des évolutions - c'est une lapalissade de le dire - ; on ne pourra juger de leurs résultats qu'avec le recul. Votre mission fera oeuvre utile en attirant l'attention sur les erreurs de calage du dispositif.
M. Michel Bécot. - Les élus de terrain n'ont pas toujours la formation nécessaire pour appliquer les dispositions réglementaires en matière d'urbanisme - je pense, notamment, aux permis de construire. L'État a-t-il mis les moyens nécessaires ? En outre, je déplore la perte de savoir de la DDE en matière de voirie. Jamais un cabinet privé ne nous apportera la même expertise.
M. Eric Jalon. - Oui, il faut maintenir cette compétence et cette connaissance du terrain, que ne peuvent pas avoir les cabinets privés, et éviter que ne se creusent un écart entre élus et techniciens, entre élus et fonctionnaires. D'où le droit à la formation des élus locaux, conforté dans le « projet de loi n° 61 » relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, et l'attention portée à l'agrément des organismes de formation.
M. Gérard Bailly. - Lors de la réforme des collectivités territoriales, ont été fixés des seuils pour les intercommunalités. Or les élus ne gèrent bien que les territoires qu'ils connaissent bien. Avec la RGPP et de vastes intercommunalités, les élus ne savent plus vers quel service de l'État se tourner pour résoudre leurs difficultés et appellent souvent à l'aide les parlementaires...
M. Eric Jalon. - J'ai assisté à la totalité des débats parlementaires sur la réforme des collectivités territoriales. Fin août, à l'invitation du rapporteur Courtois, je me suis rendu à une réunion de maires de Saône-et-Loire. Elle était apolitique, le président du conseil général y participait. J'ai alors pris conscience des différences entre les communes du Mâconnais et celles des contreforts du Morvan qui peinent à atteindre les seuils. Par parenthèse, lorsque j'ai pris mes fonctions, il y a quinze mois, mon premier réflexe a été d'afficher une carte de France en relief ! L'intercommunalité doit être d'une taille significative pour rendre possible des économies d'échelle, sans être trop vaste. Sinon, les agents de l'intercommunalité passeront plus de temps dans leur véhicule que sur le terrain ! D'après les études, au-delà d'une certaine taille, l'intégration stagne et baisse. Je défends donc le maintien des seuils, avec la possibilité de dérogations. Big n'est pas forcément beautiful !
M. François Patriat, président. - La RGPP a-t-elle amélioré le service rendu?
M. Eric Jalon. - Le service ne sera plus le même. Il a évolué au gré de la modification des missions de l'État et des collectivités territoriales. RGPP et réforme des collectivités territoriales sont liées : les communes doivent prendre en main leurs compétences via l'intercommunalité. M. Miquel a parlé d'or ! Habitude avait été prise que les services déconcentrés de l'État fassent le travail à la place de la commune en matière d'ingénierie. Et les agents de la DDE passaient parfois plus de temps au service des communes qu'à l'accomplissement des missions de l'État : quel paradoxe ! L'État n'a pas les moyens de poursuivre cette politique, qui est, de surcroît, contraire au droit européen de la concurrence. En outre, la situation n'était pas satisfaisante pour les communes : elles doivent exercer les compétences qui leur sont dévolues par les lois de décentralisation. Cette solution est préférable pour tous. Va-t-on perdre en efficacité du service ? Je suis persuadé du contraire !
M. François Patriat, président. - Le tableau est bien idyllique... Cependant, lorsque j'interroge mon préfet sur la mise au point des plans de prévention des risques inondation, qui bloque toute construction, il me répond qu'il ne peut plus faire face, faute de moyens humains ...
M. Eric Jalon. - Je ne suis pas préfet de la région Bourgogne et encore moins le pilote des réseaux concernés. Cette situation n'est-elle pas liée à des turbulences en période de transition ? Les PPRI relèvent des actions prioritaires de l'État.
Audition de M. Henri-Michel Comet, secrétaire général du ministère de l'Intérieur
M. François Patriat, président. - Bienvenue, monsieur le Secrétaire général ! Sans attendre, je passe la parole à M. Henri-Michel Comet, secrétaire général du ministère de l'Intérieur.
M. Henri-Michel Comet. - Le ministère de l'Intérieur, dont je suis le secrétaire général, est celui qui a la vision la plus complète de l'administration territoriale de l'État et des collectivités locales. Cette audition a lieu dans un contexte particulier : par une instruction du 13 décembre dernier, le Premier ministre a arrêté les modalités définitives de cette nouvelle organisation de l'État, application d'un décret du 6 février 2010 « clé de voute » qui fixe les responsabilités des préfets de région et de départements. L'expérimentation est donc derrière nous.
M. François Patriat, président. - Les collectivités locales ont-elles été associées à la démarche et la performance est-elle au rendez-vous ? Nous venons de parler du contrôle de légalité et des services rendus aux collectivités, mais qu'en est-il de la maîtrise du foncier ou de la délivrance des titres ? Quand j'arrive à l'hôtel de région, je vois 200 personnes faire la queue devant la préfecture voisine, à 7 h 30 et les garagistes me disent que, pour les cartes grises, ça ne marche plus. Les maires, quant à eux, sont en face de services plus recentrés.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Les services rendus aux collectivités ne sont pas les mêmes, on vient de nous le dire. Cela repose la question de la concertation. On le voit bien, la RGPP vise la limitation des dépenses de l'État, qui passe par le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. J'entends bien que les collectivités locales doivent prendre leurs responsabilités et que des fonctions nouvelles incombent à l'État, mais qu'en est-il de la commande publique ? Les collectivités locales doivent s'organiser en EPCI pour se donner l'assistance à maître d'oeuvre et l'ingénierie - mais peut-être est-ce l'objectif ? J'aimerais donc savoir quels sont les indicateurs de performance. Est-ce mieux après la RGPP qu'avant ?
M. Henri-Michel Comet. - La RGPP ne se résume pas au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Il s'agit d'une autre organisation des services de l'État, d'une vision nouvelle de leur fonctionnement. Je n'ignore pas le stimulus budgétaire, mais elle est bien plus que cela, une modernisation générale des services publics.
Y a-t-il eu concertation ou association avec les collectivités locales ? Il y a eu concertation avec les collectivités concernées pour chaque geste de réorganisation, comme cela est naturel et nécessaire, pour la police d'agglomération ou la gendarmerie. Le contrôle de légalité a donné lieu à des échanges profonds avec les porteurs du suffrage universel : la concertation sur les transmissions obligatoires a été très longue et a amené le ministère à renoncer à certaines de ses propositions initiales. Il en a été de même pour les titres d'identité et pour les passeports biométriques : certes, le nécessaire équilibre par bassin de vie n'a pu permettre d'accéder à toutes les demandes, en revanche, des communes qui n'étaient pas favorables, ont finalement accepté d'accueillir les démarches - la concertation n'est pas un processus linéaire. Enfin, instruction a été donnée aux préfets de présenter et d'expliquer l'organisation nouvelle des services de l'État avant qu'elle se mette place.
Vous m'interrogez aussi sur la performance. Avec le système d'immatriculation des véhicules, l'on est passé de 150 à 2 000 guichets ; le service est meilleur pour les usagers qui ont moins de contraintes. Ils sont libres de faire le choix de payer un professionnel pour avoir de moindres délais ou de se rendre à la préfecture. Pratiquement tous les véhicules neufs sont immatriculés par un professionnel et un tiers des véhicules d'occasion, alors que ce n'était qu'auparavant qu'un geste commercial de certains garagistes. Si l'instauration de l'application informatique sur le système d'immatriculation des véhicules a été difficile, cela est désormais derrière nous et le service est meilleur, avec l'immatriculation du véhicule à vie, la multiplication des guichets, et la liberté de choix. Pour les immatriculations comme pour les pièces d'identité, le résultat est au rendez-vous.
La règle a été celle d'un allègement de l'ingénierie, sauf quand la solidarité était en cause. Le conseil peut être donné aux collectivités de la même façon. La position de l'autorité préfectorale à cet égard a été réaffirmée avec force, après de longs débats, et cela au nom de l'unité de l'autorité présente aux côtés des collectivités. Il incombe à l'État de trouver l'expertise nécessaire au sein de sa nouvelle organisation, mais pas toujours dans le service directement concerné - on se trouve dans un système proche du back office. Je distingue donc bien la capacité de conseil, de l'ingénierie, qui a évolué.
Les résultats sont-ils là aussi au rendez-vous ? Il s'agit d'assurer un service de meilleure qualité à un moindre coût. On peut évoquer les passeports : plus de guichets, moins de délais. La sécurité publique en offre un autre exemple avec la police d'agglomération.
M. Jean-Luc Fichet. - La situation n'est pas si simple que cela pour les cartes grises. On est en effet orienté vers les prestations privées. On trouve des informations sur internet : 45 euros pour un délai de 8 jours, 70 euros pour passer à 48 heures, ce qui, avec les plaques, représente une dépense de 100 euros : on est prié de payer pour acquitter une taxe ! Cela ne paraît juste ni dans le principe ni dans les modalités. Oui, la RGPP vise à mieux adapter les services. Cependant, elle n'est pas vécue comme cela car ce qui ressort, c'est la diminution des coûts. Comment les maires peuvent-ils suppléer cela ? Des EPCI peuvent prendre le relais ici, mais là, on s'en tient à leur mission et l'on ne souhaite pas créer d'emplois. Alors que les communes sont confrontées à ces difficultés, les élus restent et doivent rester des généralistes : ils ne peuvent être compétents pour les ordures ménagères, la voirie et les contrats d'affermage. Avec qui s'assurer que les 300 pages de ces derniers respectent les intérêts de la collectivité ? On peut faire appel à des cabinets privés, en espérant qu'ils ne sont pas des filiales du fermier... Ces situations insolites provoquent des coûts importants. Oui, il y a bien des choix à revoir parce qu'on a été plus dans le désengagement que dans l'amélioration.
M. Gérard Miquel. - J'ai à propos de l'ingénierie une position différente. Profondément décentralisateur, je considère en effet qu'après 25 ans de décentralisation, les collectivités doivent assumer les compétences dont elles se sont saisies. Mon département, qui compte 172 000 habitants, a mis en place des syndicats auxquels adhèrent les communautés ou les communes, et cela pour les déchets, l'eau et les réseaux de chaleur. Nous avons remplacé les services de l'État.
Nous ne sommes pas allés assez loin dans certains domaines. La RGPP aurait dû être précédée d'un toilettage de la décentralisation. Je gère les collèges, qui sont animés par un personnel d'État. Je paye pour le fonctionnement d'un foyer de l'enfance dirigé par un fonctionnaire d'État que je ne choisis pas, ce qui est anormal.
Nous avons des problèmes d'urbanisme car, si des agglomérations s'organisent, les petites collectivités ne le peuvent pas. Il convient de trouver les niveaux pertinents.
Pourquoi le colonel de gendarmerie me demande-t-il de rénover des casernes ? Cela relève pourtant de l'État, qui doit assumer cette mission régalienne. Et pourtant, si nous n'intervenons pas, les gendarmeries se dégraderont. En même temps qu'il convient de clarifier les relations entre l'État et les collectivités, nous avons besoin de réactivité. Or la région Midi-Pyrénées est plus grande que la Belgique et tout a été recentré à Toulouse, de sorte que nous avons pour interlocuteurs des gens qui ne connaissent pas le terrain. Cela retarde les dossiers. Nous devons mettre en place une équipe d'archéologie préventive et, bientôt, une équipe d'écologues naturalistes pour dénombrer les espèces à protéger. Il faut gagner en rapidité et il incombe à l'État d'accepter la diversité territoriale en assumant ses missions régaliennes : vu de Paris, on distingue mal une région qui ne comporte que deux départements d'une autre qui en a huit... Je pourrais citer ici les routes nationales : il n'y en plus que 16 kilomètres dans mon département, mais l'État me demande un cofinancement pour entretenir celles-ci. Je suis donc très inquiet de la RGPP, passée et à venir.
M. Gérard Bailly. - Je m'inscris dans la continuité de ce qu'a dit mon collègue. A-t-on pour interlocuteurs des services réactifs et facilitateurs ? L'État n'a pas plus les moyens de vous répondre, m'assurent-ils, ils ne peuvent pas accélérer un dossier urgent. Comment mesurer l'évolution des effectifs à la préfecture ? On sait seulement chez moi, dans le Jura, que sur 605 agents de la DDE, 306 sont passés au département. Les services de l'État en ont-ils encore 299 ou 250 ? Cela manque de lisibilité...
J'insiste aussi sur les directions régionales interministérielles parce que, quand nous sommes sollicités sur un problème d'environnement, par exemple pour la vallée du Hérisson, mais aussi pour l'éolien ou le photovoltaïque, il faut aller jusqu'à Besançon, ce qui représente cinq heures de trajet aller et retour. Si un service doit être redépartementalisé, c'est celui-ci, plus sans doute que la DRAC. Que pouvez-vous me répondre ?
M. François Patriat, président. - Je pense à l'exemple inverse, chez moi, d'une gendarmerie de douze logements, supprimée après avoir été rénovée avec nos financements.
M. Henri-Michel Comet. - L'augmentation considérable du nombre de guichets pour l'immatriculation des véhicules a accru la liberté de l'usager qui n'est plus obligé de se déplacer. S'il ne veut pas une procédure spéciale, le service public est là, en préfecture ou en sous-préfecture. J'ai confié tout à l'heure que les débuts avaient été difficiles, j'ajouterai que si nous sommes encore en phase d'amélioration, le nouveau système est plus sûr et qu'avec une application entièrement automatisée, les contraintes sont objectivement différentes.
Pour la proximité, l'Etat a choisi de confirmer l'autorité préfectorale qui reste la représentante de tous les ministères. Votre interlocuteur sur tous les sujets se trouve à la préfecture ou à la sous-préfecture, à charge pour lui de vous apporter une réponse. Nous partageons le concept de proximité et apportons une solution plus complète. Proximité et unité, telle est notre façon de voir.
Nous n'avons rien à cacher sur la réduction des effectifs. Cette information est acquise et peut être fournie aux parlementaires qui votent le budget. Il est de notre devoir de répondre là-dessus. Le réseau des préfectures et des sous-préfectures a beaucoup contribué à la réduction globale des effectifs durant le triennal qui se termine ; l'effort devrait s'atténuer durant le prochain. Cela est raisonnable dans le temps.
L'État ne se désengage pas de l'ingénierie territoriale. Un service public national ne peut assurer des prestations qui relèvent du secteur privé et concurrentiel - cette très lourde contrainte n'est pas que nationale. Le gouvernement a décidé de l'appliquer avec raison et de manière nuancée : il reste là pour des communes très rurales et nous tenons à assurer une fonction de conseil dans tous les domaines.
La clarification des rapports entre l'État et les collectivités locales a suscité de votre part quelques exemples taquins. L'État est conduit à faire des choix, dont une contribution des collectivités locales au réseau routier, par exemple, peut contribuer à atténuer la rudesse. Si j'ai 100 et que je veux faire 120, il faut une contribution supplémentaire de 20. L'État est en permanence confronté à ce dilemme.
Vous m'interrogez sur les normes et l'État facilitateur. Si je ne suis pas législateur, j'observe que le poids des normes concerne surtout la sécurité civile. Nous comprenons le souci d'un allègement des normes, qui doit faire l'objet d'une démarche partagée. Un membre de la Haute assemblée doit rendre un rapport à cet effet.
Vous comprendrez que je ne m'exprime pas sur une clarification plus globale des relations entre l'État et les collectivités. C'est un débat plus large et plus lourd.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Quel bilan tirez-vous de la maison de l'État de Boulogne-Billancourt ?
M. Henri-Michel Comet. - Nous croyons beaucoup à ce concept d'une maison regroupant en un ensemble immobilier unique différentes missions de l'État. Nous avons un débat avec la collectivité concernée parce que l'emprise n'est pas celle d'une sous-préfecture : les conversations sont rugueuses, mains nous tenons à ce projet et espérons aboutir.
M. Gérard Miquel. - Notre interlocuteur, dites-vous, demeure le préfet. Que pensez-vous du préfet qui signe avec le président du conseil général l'autorisation d'ouverture d'un établissement d'hébergement pour personnes dépendantes et dont l'ARS, faute de crédits, refuse d'honorer la signature ?
M. Henri-Michel Comet. - Cela déborde un peu mes compétences. Nous avons eu d'autres cas, que nous avons résolus dans le respect de la parole de l'État.
M. François Patriat, président. - J'aimerais connaître le nombre des suppressions d'emplois et le montant des gains - il s'agit, après tout, disons-le, de dégraisser le mammouth. Il faudrait aussi mesurer le coût que cela a entraîné pour les collectivités.
M. Henri-Michel Comet. - Je n'ai pas à l'esprit le chiffre des réductions d'emploi dans l'ensemble des services, mais pour le réseau des préfectures et sous-préfectures, il s'agit de 700 emplois par an sur un total de 30 000 personnes.
M. Michel Bécot. - Qu'y aura-t-il dans ces maisons de l'État ?
M. Henri-Michel Comet. - Nous en avons une acception ouverte : à côté des services de l'État, elles pourraient accueillir des partenaires comme Pôle emploi ou des organismes semi-publics.
Audition de MM. Olivier Dussopt et Nicolas Soret (APVF)
M. François Patriat, président. - M. Malvy étant retenu au comité des finances locales, je salue MM. Olivier Dussopt, vice-président de l'Association des petites villes de France (APVF) et Nicolas Soret, président de la communauté de communes du Jovinien.
Après avoir entendu de très hauts fonctionnaires, il serait intéressant de connaître l'avis des petites villes. Comment perçoivent-elles la RGPP, quelles améliorations et quelles difficultés rencontrent-elles ?
M. Olivier Dussopt, vice-président de l'APVF. - M. Malvy, dont je renouvelle les excuses, m'a prié de présenter les résultats du questionnaire que l'APVF a adressé à nos adhérents. Notre association regroupe en effet 1 100 de ces communes qui comptent de 3 000 à 20 000 habitants et regroupent 19 millions d'habitants. Ses adhérents sont aussi bien des villes-centres que des communes périphériques à proximité d'agglomérations plus importantes, et elle a une bonne représentativité.
La RGPP a été imposée sans concertation ni avec les élus ni avec les syndicats, les coupes ont été décidées sans cohérence et ont eu un impact sur la qualité du service rendu. Pour Claude Guéant, l'actuel ministre de l'intérieur, « si nous avions adopté des méthodes classiques de préparation de la décision, avec ce que cela implique de concertation et d'interministériel, nous en serions à 5% du chemin parcouru. Cette méthode a été choisie parce que l'interministériel ne marche pas, fabrique du compromis et souvent des demi-décisions ». M. Guéant est aujourd'hui ministre de l'Intérieur
L'administration territoriale de l'État a connu fusions et baisses des effectifs. Des mesures qui pouvaient paraître positives n'ont été ni accompagnées, ni comprises. La fermeture des services publics n'a pas commencé avec la RGPP pour les petites villes, mais celle-ci l'a accélérée. L'absence de concertation a contribué à l'effet domino : la fermeture d'un service public entraîne une perte d'emplois, le déplacement de familles, des pertes pour les commerçants, des fermetures de classes, voire d'écoles, sans parler de l'effondrement du marché immobilier - on y reviendra à propos de Joigny.
Si nombre d'adhérents ont souligné le cercle vicieux initié par ces fermetures, la capacité des petites villes à faire fonctionner leurs services a également été touchée par la fin de l'offre concurrentielle des DDE pour le réseau routier. Cela vaut aussi pour le droit du sol, l'instruction des permis de construire. Les collectivités locales manquent des ressources et de compétences.
Ce sont 2 107 postes qui ont été supprimés dans les préfectures et sous-préfectures, d'où un éloignement plus grand et une perte d'efficacité. La dématérialisation a en revanche permis une plus grande fluidité pour les paiements, le droit du sol et les travaux.
Dans le domaine sensible de la santé, ce sont 42 établissements qui ont été supprimés dans le secteur public et non lucratif, plus la fermeture de blocs, de services et de maternités. La justice, lors de la réforme de la carte scolaire, a dû subir la suppression de 317 juridictions, dont 239 dans des petites villes, touchées par les pertes d'emploi conséquentes. Les réorganisations militaires n'ont pas frappé que Metz ou Nancy, mais aussi des petites villes comme Barcelonnette, Dieuze, Guéret ou Joigny..., où l'impact a été proportionnellement plus fort. La sécurité ? Ce sont les transferts d'effectifs et les commissariats remplacés par des gendarmeries, 10 policiers étant remplacés par 6 ou 7 gendarmes, réputés plus disponibles - mais cela fait 30% d'emplois en moins à Autun, Commercy, Issoudun ou Annonay.
Nous ne sommes pas opposés à une réforme qui va dans le sens de l'efficacité et qui se réalise en concertation avec les élus, afin de ne pas altérer la qualité du service - c'est particulièrement important dans les villes qui ont une fonction de centralité. Il faut définir un seuil minimal de service public. En 2007, nous avions défendu l'idée d'un bouclier de service public par territoire, afin d'assurer son développement. Le développement de l'intercommunalité peut assurer un service technique mais il ne peut s'agir de se substituer à l'État qui doit assurer ou le service public ou une compensation. Quant à la santé, nous nous interrogeons sur les conditions d'installation des praticiens afin de lutter contre les déserts médicaux. Le gel des dotations aux collectivités locales, enfin, n'est-il pas l'une des formes de la RGPP, qui aboutit à réduire le champ d'action de la sphère publique ?
M. Nicolas Soret, président de la communauté de communes du Jovinien. - la communauté de communes du Jovinien est un EPCI de 18 000 habitants centré sur la ville de Joigny, petite ville de 18 000 habitants au coeur d'un bassin de vie qui en compte 50 000. La réorganisation des services publics devait mieux adapter les administrations aux besoins des usagers, valoriser le travail des fonctionnaires et réduire les dépenses publiques. Seul le dernier axe a été privilégié depuis 2007 sur notre territoire - à Joigny, c'est toute la décennie 2000 qui a été meurtrière. Avec la réforme de la carte hospitalière, celle de l'armée et de la justice, avec la reconfiguration des forces de police et de gendarmerie, avec l'évolution des effectifs au lycée et au collège, au Pôle emploi, au Trésor public sans oublier EdF-GdF, quand c'était une entreprise publique, nous avons perdu 500 emplois, ce qui est sans commune mesure avec les pertes d'emploi dans le privé : l'État est responsable du plus grand plan social de la décennie.
La carte militaire d'abord. Nous avons perdu le 28e groupe géographique, régiment spécialisé dans la cartographie militaire. Cela nous a coûté 410 emplois directs. Le régiment injectait 650 000 euros par mois de masse salariale, soit 7,8 millions d'euros l'an, dont 80% pour l'économie locale. Depuis lors, le marché immobilier est déséquilibré, les commerces souffrent et des familles entières ayant quitté notre territoire pour l'Alsace, des classes et parfois des écoles sont menacées de fermeture. L'État a cédé l'emprise foncière de 10 hectares en plein coeur de la ville pour l'euro symbolique, mais notre budget de fonctionnement a augmenté.
En outre, il a prévu une aide à l'investissement de 3 millions d'euros et une aide à l'emploi d'un million. Ces chiffres sont à comparer aux 7,8 millions d'euros dont j'ai parlé et aux 21 millions d'euros du budget de la ville et de la communauté de communes. Comment l'aide est-elle calculée ? Barcelonnette, Givet ou Provins ont obtenu beaucoup plus ! Aucune concertation n'a eu lieu : c'est par un article dans le journal Libération, en juillet 2008, que nous avons appris la délocalisation du régiment.
Mais ce n'est là que la dernière étape : nous avons subi une décennie entière de remise en cause des services publics à Joigny. La réforme de la carte judiciaire nous a fait perdre le tribunal de commerce au 1er janvier 2009 : il faut désormais se rendre à Sens, à une demi-heure de voiture. Nous avons perdu le tribunal d'instance au 1er janvier 2010, soit dix emplois. L'égal accès aux tribunaux est mis à mal ! La réforme de la cartographie des forces de police et de gendarmerie nous a coûté notre commissariat en 2004 : jusqu'alors, avec le canton voisin, nous disposions de 52 policiers et 12 gendarmes. Les policiers sont partis et ont été remplacés par 39 gendarmes : nous avons perdu 13 équivalents-temps-plein mais n'avons pas les moyens de créer plus de trois postes de policiers municipaux.
L'agence de Pôle emploi a connu une augmentation de son activité de 30% entre 2008 et 2010 : l'une des plus fortes progressions de l'hexagone, hélas. Or nous avons perdu deux agents et les mutations internes ne sont pas compensées, si bien que l'agence pourrait perdre encore cinq postes d'ici la fin de l'année. Joigny compte 2 550 demandeurs d'emploi, soit 232 par agent... Il est facile de calculer à combien de minutes par mois a droit chacun de ces chômeurs. Ils se sentent délaissés et les réactions violentes sont de plus en plus fréquentes. Les conditions de travail des agents empirent, les résultats sont en chute.
Quant au centre des impôts, désormais « centre des finances publiques », il reste à Joigny, comme la trésorerie... Mais avec 34 agents, contre 44 il y a six ans ! Les conditions de travail et la qualité du service rendu en souffrent inévitablement. La trésorerie a perdu 4 agents, elle aussi, alors que son ressort territorial s'élargit, les trésoreries voisines étant fermées.
En cinq ans, le lycée a perdu dix-huit postes d'enseignants et trois d'assistants d'éducation. Il perdra à nouveau sept postes à la prochaine rentrée à cause de la réforme du Bac sciences et technologies industrielles (STI). Le collège a perdu cinq enseignants en cinq ans ; trois autres suppressions interviendront en septembre 2011. Pourtant, à la rentrée 2010, nous avons franchi le triste cap de 50% d'élèves dits « de CSP moins », autrement dit issus de familles défavorisées. Enfin, l'établissement régional d'enseignement adapté ne dispose même plus d'une assistante sociale à plein temps : celle-ci se partage désormais entre l'EREA, un collège et deux lycées...
La caisse primaire d'assurance maladie a perdu huit agents en cinq ans, EDF et GDF ont fermé des bureaux commerciaux : encore 30 emplois en moins ! Le service se dégrade. Quant à la réforme de la carte hospitalière, elle nous a privés dés le début de la décennie d'une maternité et d'un service de chirurgie, malgré l'effort qui avait été consenti pour la modernisation du plateau technique - 50 millions d'euros d'investissements.
Les services de la préfecture de l'Yonne se dépeuplent aussi. Les petites communes y ont perdu l'accompagnement dont elles bénéficiaient auparavant. Les maires les plus anciens, qui ont connu une autre époque, se sentent de plus en plus seuls.
Voilà l'impact de la RGPP sur un territoire comme le nôtre. Les conséquences sont évidentes : service dégradé, agents démoralisés et surchargés, usagers mécontents, citoyens incrédules, amers, voire violents. Il y a, je le répète, une rupture d'égalité dans l'accès aux services publics. Si nous, élus locaux, avions été consultés, nous aurions pu faire valoir les tristes spécificités de notre territoire, mais, chaque fois, on nous a mis devant le fait accompli. Il est temps que la ruralité ait elle aussi son bouclier !
M. Dominique de Legge. - Une telle accumulation de décisions peut avoir de lourdes conséquences pour un territoire. Avec la concentration des services de l'État au niveau régional, on a allégé les services au niveau départemental : comment cela est-il ressenti par vos collectivités ? Quelle appréciation portez-vous sur les relations entre les préfets de région, les préfets de département et les sous-préfets - que l'on envisagerait de remplacer par des attachés d'administration ...
Sur le contrôle de légalité, M. Jalon nous a parlé d'allègements là où cela était possible, de renforcement des moyens là où cela était nécessaire : qu'en pensez-vous ?
M. Olivier Dussopt. - Ces décisions ont un effet d'orgue : plus exactement, d'orgue de Staline, car elles détruisent tous les services publics sur nos territoires. La régionalisation des services de l'État produit un sentiment d'éloignement, mais peut-être faut-il laisser aux uns et aux autres le temps d'apprendre à travailler ensemble. L'allègement des services départementaux laisse craindre leur disparition pure et simple. Les directeurs départementaux ne sont plus toujours remplacés. En Ardèche, la direction du travail et de l'emploi est dirigée par intérim par le directeur de la Drôme.
Enfin, on régionalise sans tenir compte des spécificités du territoire. C'est l'administration régionale qui gère les fonds européens, or les zonages, tel le 2b, ont disparu et les petites communes se sentent en concurrence avec les métropoles : elles ont l'impression que l'accès aux financements devient plus compliqué. Quant aux sous-préfets, la situation est très différente d'un département à l'autre, mais ils sont souvent identifiés comme des interlocuteurs valables et des partenaires de bonne foi... mais dépourvus de moyens !
Le recentrage du contrôle de légalité n'est pas en soi contestable. Ce qui l'est plus, c'est que les moyens dégagés ne sont pas consacrés à renforcer l'appui aux collectivités. Ils se volatilisent très vite ! Et les communes se sentent bien seules, par exemple pour instruire les dossiers d'urbanisme et de droit des sols.
Mme Catherine Deroche. - Merci d'avoir mené cette enquête. Avez-vous pu séparer les réponses des villes centres et des communes périphériques ? L'efficacité et la proximité suscitent un débat sans fin : la proximité est-elle toujours gage de qualité, je songe aux services hospitaliers ? Enfin, avez-vous découvert au cours de cette enquête des dispositifs innovants mis en place par l'État ou par les collectivités locales, pour compenser la réorganisation ?
M. Olivier Dussopt. - Nous n'avons pas pu distinguer entre ces deux types de communes, mais nous savons qu'une distorsion des réponses est inévitable selon la situation géographique, à population équivalente. La proximité garantit l'égal accès - à la santé par exemple. Nous avons mené notre enquête en prévision de cette mission ; les maires ont répondu avec enthousiasme mais ceux des villes centres s'inquiètent car, comme Joigny, elles sont particulièrement touchées.
Nous n'avons pas expressément interrogé les maires sur les dispositifs innovants mais nous avons plutôt entendu parler de palliatifs ! Quelques initiatives fondées sur les nouvelles technologies ont été prises mais elles restent limitées.
M. Bernard Vera. - Il serait intéressant pour nous de disposer de toutes les conclusions de votre enquête, si cela paraît possible.
L'APVF propose un rééquilibrage, à partir d'un socle minimum de services publics. C'est ce que vous appelez le « bouclier ». Quel en serait le contenu ?
M. Olivier Dussopt. - Santé, éducation, justice, me paraissent un minimum. Et le Trésor public, complémentaire. Il faut en tout cas réfléchir moins en distance qu'en temps d'accès, afin de tenir compte des spécificités géographiques. Parcourir 20 kilomètres en Ardèche pour se rendre à la maternité, ce n'est pas rouler 20 kilomètres en plaine, sur une autoroute...J'ai participé aux travaux du groupe socialiste de l'Assemblée nationale sur une proposition de loi qui sera discutée prochainement : elle reprend ces thèmes en s'appuyant sur les études réalisées par l'APVF.
M. François Patriat, président. - Nous vous remercions.
Jeudi 3 mars 2011
- Présidence de M. François Patriat, président -Audition de M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique
M. François Patriat, président. - Je vous remercie d'être avec nous ce matin. Vous êtes le troisième ministre que nous auditionnons, après MM. Richert et Baroin. La RGPP devait dégager des économies, mais aussi optimiser et clarifier, tout en simplifiant la vie de nos concitoyens. Or les élus ne savent plus très bien où s'adresser pour obtenir des réponses qu'ils demandaient aux services de l'Etat. De hauts responsables nous ont assuré qu'ils assumaient pleinement leurs missions et que le fonctionnement avait été amélioré, mais les syndicats regrettent un manque de concertation notoire, tandis que les usagers subissent les conséquences de la réduction des effectifs. Pouvez-vous nous dire comment vous remplissez les objectifs fixés, quelles économies l'on réalise et quelles charges on supporte ? Enfin, quels sont vos projets ?
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat chargé de la fonction publique. - Je suis très heureux d'échanger avec vous sur ce sujet, car, même s'il n'entre pas dans le périmètre de mes attributions, je discute à chacun de mes déplacements de questions statutaires, de carrières et de repyramidage, autant de questions complémentaires de la réorganisation qui dépend de M. Baroin.
Je partage votre présentation : la RGPP n'est pas, et c'est heureux, exclusivement une approche comptable de la réorganisation de l'administration, même si l'objectif de rétablissement des comptes publics est incontestable. Il y a eu, de 1980 à 2000, 300 000 fonctionnaires supplémentaires. La masse du bloc rémunérations plus pensions, jointe à la charge des intérêts, produisait une contrainte telle qu'il y a eu un consensus sur la nécessité de réformes, de manière à traiter tous les grands problèmes de recrutement, de gestion, de rémunération et de dialogue social - je pense au texte voté l'an dernier après les accords de Bercy.
Contrairement à ce que j'entends souvent, la RGPP a eu des précédents. Dès 2003, Eric Woerth avait conduit des stratégies ministérielles de réforme, des audits au tropisme plus central que déconcentré. Les audits engagés par Jean-François Copé en 2005 ont prolongé les stratégies ministérielles. On avait donc déjà travaillé quand s'est mise en place la RGPP, copilotée par le secrétaire général de l'Elysée et par le directeur de cabinet du Premier ministre.
La simplification a été un axe de la réforme engagée, tant au niveau de l'administration centrale que de l'organisation territoriale de l'Etat (la ReAT). Je suis solidaire de cette réforme fondamentale, dont l'achèvement permettra de simplifier l'organisation territoriale. J'identifie cette réorganisation comme un sujet majeur. L'on voit bien les chantiers. La professionnalisation des concours, d'abord, permettra de valoriser une pratique (je vois avec les négociations sur la résorption de l'emploi précaire que les organisations syndicales y sont favorables). Nous aurons cet été revisité 360 concours. Avec 400 à 450 élèves, les classes préparatoires intégrées marchent bien, même si les résultats au concours de l'ENA ne sont pas tout à fait à la hauteur.
Une meilleure gestion des carrières, ensuite. La fusion des corps avance sans problème majeur : de 685 en 2005, nous sommes revenus à 380, l'objectif étant de 230. La loi sur la mobilité de 2009 fonctionne, à quelques détails près. La rémunération à la performance est bien engagée, la garantie individuelle du pouvoir d'achat s'ajoute à la rénovation des grilles indiciaires.
Le dialogue avec les organisations syndicales se passe mieux. Notre logique de mise en oeuvre des réformes s'est traduite par quatre accords de suite entre 2006 et 2010, qui ont été transposés dans la loi : à un article près (celui sur les infirmières), la loi sur le dialogue social reprenait l'accord avec les organisations syndicales. Avec les nouveaux comités techniques mis en place cet automne dans les directions départementales interministérielles, les instances de concertation sont bien identifiées.
Si la RGPP a permis de prendre conscience de la nécessité d'engager des réformes, le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux a en réalité dégagé de 900 millions à 950 millions d'économies sur un exercice budgétaire. L'engagement d'en reverser la moitié aux agents a été tenu, le taux de retour étant même très largement supérieur en 2010 : 72%, soit de 650 millions à 750 millions. Il ne faut pas se faire d'illusions, car l'on a engagé des réformes supplémentaires grâce au non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Nous avons ainsi dégagé 200 millions pour le LMD (licence-master-doctorat) et, si l'on tient compte des indemnités aux proviseurs, principaux et professeurs en primo-installation, ce sont entre 250 millions et 300 millions qui ont ainsi été fléchés à cette fin à l'Education nationale. Nous avons utilisé plus d'économies que prévu pour les réformes.
L'on ne doit pas attendre à court terme de retours plus importants de l'exercice du un sur deux. L'économie réalisée se fera sentir à plus long terme. On raisonnera ici en termes de carrière : si l'on pense que la carrière d'un agent de la fonction publique c'est 1 300 000 euros, un million en catégorie C et un million et demi en catégorie A+, on comprend que les économies réalisées sur 40 ans sont considérables. Dès que l'on reste sur le court terme, à cinq ans, on dégage un milliard et on finance les réformes que j'ai citées.
Nous avons réussi l'exercice d'engager l'évolution de l'administration et, s'il n'est pas certain que les résultats du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux soient à la hauteur des espérances, cela est rassurant parce que cela montre que l'exercice n'est pas exclusivement comptable. Nous le poursuivrons avec trois gros chantiers dont le premier est la résorption de la précarité dans la fonction publique. La réunion conclusive se tiendra le 7 mars prochain. Il y a consensus pour qu'un CDI soit titularisé après 6 ans. Faut-il qu'il passe vers le statut ? Oui, après un examen professionnel assis sur la reconnaissance des acquis de l'expérience. Faut-il faire de même pour les CDD ? Oui, sans remettre en cause le recrutement par concours. Fixe-t-on une limite dans le temps ? Là encore, la réponse est positive : 4 ans. Nous prévoyons en outre une amélioration des indemnités pour les CDD et une délégation de leur versement à Pôle emploi.
Nous poursuivons la mutualisation des concours administratifs, avec une optimisation de la formation initiale dans le prolongement du rapport Le Bris, et des indicateurs de performance pour les écoles de service public. Il en va de même pour la formation continue.
S'agissant de l'administration déconcentrée de l'Etat, je suis convaincu que toute réforme doit être pilotée de manière identifiée, comme je l'ai dit dans mon rapport sur l'immobilier de l'Etat. Le pilotage par Matignon est très précis et Bercy doit y être directement associé. J'ai rencontré la semaine dernière M. Filippini, le nouvel adjoint au secrétaire général du gouvernement, et nous sommes convenus de coopérer. Les fonctionnaires perçoivent bien ce chantier. Il rencontre néanmoins trois types de difficultés. Premièrement, il suppose un aggiornamento, voire une révolution culturelle afin de mélanger des cultures très verticales en deux ou trois directions départementales et sept ou huit directions régionales ; je l'entends bien lors de mes déplacements, malgré leur bonne volonté les agents restent habitués à des logiques centralisées. Aussi faut-il que le secrétaire général adjoint du gouvernement fasse passer des recommandations aux ministres pour qu'ils cessent de se comporter comme si l'organisation restait verticale.
La deuxième difficulté est difficile à percevoir. C'est ainsi que lorsque j'ai rencontré Jacques Attali, il a craint que les régions fassent les frais de la réforme. Or je perçois exactement l'inverse. Nous avons aujourd'hui un échelon régional déconcentré, à la fois juge et partie des affectations et des réaffectations de postes. Il faut être prudent pour que le niveau départemental, échelon de proximité, ne se sente pas démuni - j'ai perçu une inquiétude. Il convient de trouver un équilibre.
Troisième difficulté, les préfets de région sont confrontés à un exercice très délicat : réorganiser toute l'administration déconcentrée sans disposer des leviers budgétaires et alors que l'organisation reste verticale. De mon point de vue, il est donc important d'apparier l'exercice budgétaire, centralisé, et la nouvelle organisation, horizontale. C'est d'ailleurs la préoccupation majeure des préfets.
Nous sommes en train de relever ces défis. Il fallait apporter des réponses et nous le faisons, mais il reste délicat de modifier des cultures. Enfin, l'implication constitue un enjeu d'importance. L'implication personnelle est là, les agents adhèrent à la simplification et à la lisibilité pour les administrés. Leur adhésion doit en revanche s'exprimer en termes d'engagement et de régime indemnitaire. Il faut faire en sorte que l'harmonisation des statuts se fasse par le haut, ce qui répond à leur souhait. Cela suppose une capacité budgétaire et une harmonisation des échéances. Nous disposons pour cela d'outils statistiques ; il reste à homogénéiser les rémunérations : la prime de fonctions et de résultats aboutit à mettre de l'ordre dans l'incroyable maquis des 1 800 primes. L'accélération de l'homogénéisation des statuts correspond à une attente des agents. Nous sommes au milieu du gué parce que des difficultés surgissent, notamment dans le domaine des restructurations immobilières. Dans l'Essonne, mais aussi à Rennes, des blocages surviennent autour de tels dossiers : on mesure combien la totalité des réformes constitue un groupe homogène.
Les agents sont impliqués, mesurent le service rendu aux usagers, aux collectivités comme aux entreprises. Certes, l'ingénierie concurrentielle a été remise en cause mais non le service rendu aux petites collectivités. Cela se fait avec les agents - j'ai déjà signalé la mise en place des comités techniques en octobre. Les organisations syndicales, les confédérations s'en sont saisies à l'occasion des élections aux comités techniques et aux commissions administratives paritaires, le 20 octobre.
M. François Patriat, président. - Je vous remercie, monsieur le Ministre, de cet exposé brillant sur les objectifs, les méthodes et les résultats de la réforme. Vous avez déjà donné quelques chiffres mais quel est son impact sur les collectivités ? La loi conforte les départements mais l'administration renforce l'échelon régional, d'où un éloignement des directions - l'on cite souvent l'exemple du Midi-Pyrénées et du Lot, cher à M. Miquel. Certains disent qu'avec la décentralisation, les collectivités doivent assumer leurs missions, mais cela les conduit à assumer des coûts, pour l'ingénierie par exemple. Dans le même temps, les préfets et les sous-préfets nous disent en aparté souvent, en réunion parfois, qu'on est « à l'os », qu'ils n'ont plus les moyens d'apporter les réponses que nous demandons dans les délais que nous souhaitons, pour les plans d'exposition aux risques, les permis de construire etc. Nous sentons d'ailleurs le besoin d'exister des préfets et sous-préfets. On a parlé de formation professionnelle, d'exportation et M. Lellouche veut colocaliser l'administration. Reste que les petites communes de 100 à 700 habitants ne peuvent pas faire face et doivent faire appel au privé dont les prestations sont coûteuses à défaut d'être toujours de qualité.
M. Dominique de Legge, rapporteur. - Vous avez répondu par avance à plusieurs de mes questions et fourni quelques chiffres. Pouvez-vous nous en donner d'autres.
D'autre part, les représentants des syndicats nous assurent qu'il n'y a eu aucune concertation. J'imagine qu'il y en pourtant eu sur le « retour sur investissement ». Comment expliquez-vous ce sentiment ?
A Saint-Amand-Montrond, le président de la République a souhaité une polyvalence du personnel en milieu rural. Avec quels outils peut-on atteindre ce louable objectif ?
Les collectivités territoriales ayant reçu beaucoup de compétences nouvelles, est-il plus difficile de recruter dans la fonction publique d'Etat ?
Beaucoup de postes ont été supprimés mais pas de manière uniforme. Pour autant, il faudra affiner les moyens et les objectifs. Quelles sont les possibilités ?
M. Georges Tron, secrétaire d'Etat. - Je commencerai par le ressenti des élus. Ils ont des réponses, mais elles sont plus sectorisées. Le centre des finances traite les questions fiscales, l'inspection d'académie le scolaire, le contrôle de légalité relève de la préfecture plutôt que des sous-préfectures, la direction des territoires s'occupe de l'urbanisme. La logique du repyramidage conduit à bien identifier leurs interlocuteurs. On n'a pas fermé de sous-préfecture, ce qui avait été envisagé et aurait pu se faire sans remettre en cause l'aménagement du territoire. Je mesure bien le différentiel entre la présence géographique, qui témoigne d'une politique d'aménagement du territoire, et la réorganisation de l'Etat territorial et sa simplification pour l'ensemble des acteurs de la vie locale, des collectivités aux usagers sans oublier les entreprises.
La proposition de la multifonctionnalité des agents dans les petites communes constitue une piste tout à fait intéressante. Je suis prêt à répondre à la requête du président de la République d'agents multifonctionnels. J'ai été frappé au Canada, la semaine dernière, de voir comment sur un territoire de plusieurs millions de kilomètres carrés, la réforme de l'Etat s'est conjuguée avec l'aménagement du territoire grâce à 650 points de contact, des guichets uniques regroupant entre 16 000 et 17 000 agents. Je ne prétends pas que cet exemple soit transposable mais je crois volontiers à une simplification, à des interlocuteurs mieux connus, à des formules plus homogènes.
L'organisation des trois fonctions publiques reste inscrite dans le statut qui a pris un coup de vieux avec la réforme. Le vecteur de la mobilité est important. La loi de 2009, dont les effets s'étendent aux trois fonctions publiques, conduira à modifier la formation initiale à l'ENA comme à l'INET ; les passerelles devront être facilitées ; la forme du concours à l'une des fonctions publiques assurera des compétences pour les deux autres. A Rennes, à l'école de la santé publique, les questions des élèves de deux promotions ont porté sur les passages dans les autres fonctions publiques. Tout cela modifiera structurellement les modes d'organisation tout en répondant aux aspirations des agents.
La ReAT permet d'approfondir l'appui technique aux collectivités publiques. Si le privé peut assumer l'ingénierie concurrentielle, le grand chantier du développement durable justifie qu'on renforce l'expertise. Les prestations d'ingénierie sont réorientées dans le respect de la solidarité et de l'aménagement du territoire. Les réorganisations vont de pair avec une meilleure identification. Pour autant, concilier ReAT et aménagement du territoire représente un enjeu, car la réforme ne doit pas s'effectuer au détriment de ce dernier. Je ne sais pas quelle est la meilleure réponse à apporter, je sais seulement qu'il ne faut pas donner le sentiment que nous privons les territoires de la présence de l'Etat. Des députés de la majorité avec lesquels j'ai déjeuné hier me l'ont rappelé avec force.
Le un sur deux au niveau local, ensuite. Il n'y a pas d'impact direct sur la ReAT, mais les préfets de région doivent maîtriser la gestion des ressources humaines. L'on ne peut pas dire que l'on touche l'os car la France reste administrée. Au demeurant, les effectifs de l'administration décentralisée ont augmenté de 440 000 personnes entre 1998 et 2008, dont 120 000 en raison des transferts de compétence. Le nombre d'agents publics s'est maintenu au même niveau et il n'y a pas eu régression de la présence publique dans le pays. Il faut le souligner, sans entrer ici dans le débat sur la nécessaire participation des collectivités publiques à la maîtrise des comptes publics.
Non, on ne mesure pas de désaffection pour la fonction publique de l'Etat. Le nombre de candidats au concours de l'ENA est passé de 1 352 en 2009 à 1 493 en 2010 ; en 2009, les IRA ont attiré 3 860 candidats, soit 500 de plus qu'en 2008. Même succès pour les classes préparatoires intégrées qui préparent à vingt écoles et où sur 15 élèves qui ont préparé le concours de l'ENA, un a été admissible.
Les organisations syndicales ont été associées à la réforme de l'administration territoriale de l'État au niveau ministériel, via les comités techniques, et au niveau interministériel, via le Conseil de modernisation des politiques publiques et des groupes de travail thématiques animés par la direction générale de l'administration et de la fonction publique. Nous avons tenu compte de leurs remarques ; de même que, plus en amont, le Livre blanc sur l'avenir de la fonction publique de Jean-Ludovic Silicani s'est nourri du dialogue avec elles.
Mme Christiane Demontès. - Avez-vous mesuré l'impact financier du recul de l'âge légal de départ à la retraite des fonctionnaires, au moins à moyen terme ?
Mme Catherine Deroche. - Les gains obtenus grâce au non remplacement d'un départ à la retraite sur deux profitent aux fonctionnaires, nous avez-vous expliqué. Ce n'est pas le sentiment des organisations syndicales qui évoquent une charge de travail toujours plus lourde ! Le succès de la réforme, me semble-t-il, passe par une simplification des normes. Le thème est à la mode : on parle beaucoup de réduire les normes pesant sur les entreprises et les collectivités territoriales.
M. Michel Bécot. - Les enseignants se tournent souvent vers nous ; ils ne comprennent pas pourquoi ils sont chargés de cours dans un établissement situés à 50 km du collège où ils effectuent un mi-temps quand une place était libre plus près... Pourquoi envoyer les enseignants aux quatre coins de la France sans prendre en compte leur situation familiale ? Ne faut-il pas envisager une déconcentration de ces nominations ?
En outre, nous avons besoin de généralistes de l'administration dans nos départements et régions. L'installation de ces généralistes dans des « maisons d'État » serait vraiment un « plus » pour nos concitoyens. Qu'en pensez-vous ?
M. Georges Tron, secrétaire d'État. - Madame Demontès, je n'ai pas les éléments pour évaluer l'impact de la réforme. Je veux néanmoins préciser que le recul de l'âge de départ en retraite -très progressif, puisque la progression est limitée à quatre mois par an- ne fait qu'accélérer un mouvement déjà observé dans nos collectivités ; de plus en plus d'agents, pour des raisons de pouvoir d'achat, demandaient à partir plus tard.
Madame Deroche, je partage totalement votre point de vue : une simplification drastique s'impose. D'ailleurs, le Président de la République a demandé un gel des normes des collectivités territoriales à la fin de l'an dernier. Le chantier est déjà bien engagé avec la proposition de loi Warsmann, auquel le Président de la République a confié une nouvelle mission sur la simplification des normes pesant sur les entreprises. Moins il y aura de paperasserie, plus il sera facile de faire passer le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. En revanche, je suis plus dubitatif sur l'appréciation des organisations syndicales. Les gains de productivité sont une réalité. Certes, tout n'est pas rose. Identifions les failles et faisons acte de contrition plutôt que de verser dans l'autojustification, disais-je déjà lorsque j'étais parlementaire. Prenons le système d'information financière Chorus et le système d'information sur l'immobilier de l'État Chorux RE-FX, ils ne sont pas à la hauteur. La mise en place de contrôles interne et externe est utile, rôle que joue d'ailleurs excellemment la Cour des comptes. Pour autant, ne feignons pas d'ignorer les évolutions technologiques qui diminuent le besoin d'administration territoriale. Pour m'en tenir à quelques exemples, les agriculteurs étaient 30% à télécharger leur dossier de subvention pour les aides européennes en 2009 ; ils sont désormais 40%. Aujourd'hui, un tiers des foyers fiscaux téléchargent leur déclaration de revenus en 2010 ; nous avons bon espoir qu'ils soient 40% dans les trois années à venir.
Monsieur Bécot, la déconcentration des nominations est une piste tout à fait intéressante vers laquelle nous pouvons progresser avec les bourses d'emploi. En revanche, les organisations syndicales y sont résolument hostiles, dans ce secteur comme dans les autres. Effectivement, nous avons besoin de généralistes. D'où notre idée de revisiter 350 concours avant la fin de la mandature pour constituer un véritable corps interministériel. La fusion des corps est, au reste, une demande récurrente des agents. Cela suppose d'assouplir encore le principe de mobilité, après les premiers pas effectués en ce sens dans la loi de 2009, entre les trois fonctions publiques et à l'intérieur de chacune d'entre elles. La loi sur la résorption de la précarité qu'examinera prochainement le Parlement sera l'occasion d'innover. Le transfert des compétences aux collectivités territoriales, le besoin d'une présence de l'État dans les territoires ruraux rendent absolument nécessaires une formation et une compétence partagées. A titre personnel, je suis favorable à une mobilité obligatoire entre les deux fonctions publiques, voire les trois, à partir d'un seuil de responsabilité. De fait, un fonctionnaire de l'administration territoriale de l'État peut-il être efficient sans avoir connu de l'intérieur une collectivité territoriale ?