Mercredi 4 mai 2011
- Présidence de M. Jean Arthuis, président -Fiscalité de l'urbanisme et du logement - Audition de M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement
La commission procède à l'audition de M. Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement, sur la fiscalité de l'urbanisme et du logement.
M. Jean Arthuis, président. - Nous accueillons M. Benoist Apparu, secrétaire d'État chargé du logement, afin de faire le point d'une riche actualité dans les domaines du logement et de l'urbanisme, au coeur de nos préoccupations et de celles de nos compatriotes. Le pouvoir d'achat des Français est en jeu : la hausse des prix de l'immobilier, celle de l'indice des loyers, les perspectives de remontée des taux d'intérêt sont des sujets d'inquiétude, tout comme la difficulté à dégager du foncier dans les zones tendues.
Le logement et l'urbanisme sont également des domaines où l'inventivité fiscale a été particulièrement active ces dernières années. La commission des finances s'estime concernée au premier chef par les récentes initiatives ministérielles, qui pour certaines ont trouvé un aboutissement en lois de finances.
Nous avons souhaité vous entendre, monsieur le ministre, sur la mise en oeuvre de la réforme des taxes d'urbanisme, réforme qui a créé deux nouvelles taxes, la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité, en remplacement des dispositifs antérieurs et qui entrera en vigueur le 1er mars 2012, après une période transitoire qui doit permettre aux collectivités de préparer l'application du dispositif sur le terrain. Dans le domaine de l'urbanisme, d'autres réformes fiscales seraient en préparation, inspirées par les conclusions du groupe de travail sur l'urbanisme de projet créé en juin 2010, et plus précisément du sous-groupe « Réforme de la fiscalité de l'urbanisme et financement de l'aménagement », présidé par Yves Jégouzo, professeur de droit public et conseiller d'Etat. Quelles sont les propositions, notamment en ce qui concerne les réflexions sur la fiscalité du foncier constructible ?
S'agissant de la politique fiscale dans le domaine du logement, nous avons souhaité vous entendre sur les investissements dans l'immobilier locatif, dont le poids de la dépense fiscale correspondante n'a cessé de croître. Selon le fascicule « Voies et moyens », les aides fiscales dans ce secteur représenteront 851 millions d'euros en 2011 contre 665 millions d'euros en 2010, la progression étant imputable pour l'essentiel au dispositif Scellier. Ces aides demeurent un sujet de controverse, car on mesure mal leur efficacité et leur incidence sur les prix de l'immobilier. On nous l'a fait remarquer récemment encore, lors d'une table ronde sur les niches fiscales fin avril.
Nous revenons d'un séminaire à Bruxelles où nous avons rencontré Algirdas Semeta, commissaire en charge de la fiscalité, de l'union douanière, de l'audit et de la lutte anti-fraude. Que pensez-vous de la position prise par la Commission sur les aides fiscales à l'investissement locatif ? Y a-t-il entrave à la libre circulation des capitaux ? Le commissaire attend votre argumentaire avant de suggérer à la Commission de saisir la Cour de justice, puisqu'il semble que désormais, faute d'accord unanime au sein du Conseil, on s'en remette à la jurisprudence pour faire avancer le droit communautaire...
M. Marini, rapporteur général, et M. Dallier, rapporteur spécial de la mission « ville et logement », vous interrogeront après votre exposé, monsieur le ministre, ainsi que tous ceux de nos collègues qui souhaitent faire de même.
M. Benoît Apparu, secrétaire d'Etat auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. - La réforme de la fiscalité de l'urbanisme a été votée en loi de finances rectificative pour 2010 et entrera en vigueur au 1er mars 2012, une deuxième étape intervenant au 1er janvier 2015. Cette réforme fait suite au groupe de travail que vous avez évoqué sur l'urbanisme de projet, notamment le sous-groupe présidé par M. Jégouzo, qui a travaillé en deux temps. Il a d'abord présenté des préconisations sur la réforme des taxes d'urbanisme, et travaille à présent sur la fiscalité du foncier constructible non bâti.
Le principe de la réforme adoptée est de substituer d'ici 2015 cinq prélèvements aux dix-sept strates de taxes et de participations existantes. Il s'agit donc d'une simplification considérable, mais opérée avec la volonté de ne pas modifier les recettes pour les collectivités territoriales. Cependant, les ressources issues de la fiscalité de l'aménagement sont directement liées à l'activité de construction et sont donc assez volatiles. La concertation, avec l'association des maires de France (AMF) en particulier, a assuré un consensus assez large. Élément important, le mode de calcul des surfaces est modifié. Deux taxes entreront en vigueur à partir du 1er mars 2012 : la taxe d'aménagement et le versement pour sous-densité. Les participations resteront en vigueur entre le 1er mars 2012 et le 1er janvier 2015. La réforme prévoit une modulation des taux de la nouvelle taxe, qui seront compris entre 1 % et 5 % de manière générale, et de 5 % à 20 % pour les collectivités qui anticiperaient la suppression des participations.
La mise en oeuvre de la réforme fait l'objet d'un travail important de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP). Un dispositif très complet de formation des personnels et d'information technique a ainsi été mis en place, dans le but d'expliquer, sur l'ensemble du territoire, la réforme aux élus et aux professionnels. Une simulation « avant, après » avait été faite pour les 20 000 communes concernées sur l'année 2008 avant l'adoption de la réforme, et ses résultats transmis aux associations de collectivités. Bientôt, ces dernières pourront disposer de simulateurs pour les opérations à venir. Les décrets d'application seront soumis au Comité des finances locales le 28 juin prochain puis au Conseil d'Etat en septembre, pour la partie qui le concerne.
Quant au suivi, nous ferons le point en fin d'année sur l'état d'avancement de la préparation de la réforme, puis à nouveau après son entrée en vigueur. Nous avons voulu cette phase tampon, entre le vote fin 2010 et l'application en mars 2012, parce que les problèmes, lors de telles réformes, naissent toujours de l'impréparation. Une deuxième phase tampon interviendra entre 2012 et 2015.
J'en viens maintenant aux travaux actuels. Le sous-groupe « Jégouzo » a formulé le 27 avril dernier de nouvelles propositions, et nous avons demandé aux autres sous-groupes d'y réfléchir d'ici fin mai. Tous les professionnels liés à l'urbanisme, architectes, géomètres-experts, promoteurs, mais aussi les élus locaux, en particulier ceux de l'AMF représentés par M. Jarlier, donneront ainsi leur avis. Et les 26 et 27 mai, je les recevrai afin que nous ressortions de cette réunion avec un consensus. Mais attention : consensus ne doit pas être synonyme de fadeur !
L'instrument fiscal doit être utilisé pour lutter contre la rétention foncière. Aujourd'hui, la fiscalité du foncier non bâti est dégressive dans le temps : à taux plein jusqu'à cinq années de détention, assortie ensuite d'un abattement de 10 % chaque année, elle disparaît au bout de quinze ans. La valeur augmente, tandis que l'imposition tend vers zéro : quelle incitation à la rétention ! Le taux d'imposition, pour assurer la neutralité, doit être identique quelle que soit la durée de détention. Certains veulent, pour les régions tendues, comme l'Ile-de-France ou Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), inverser la logique en instaurant une sur-fiscalité, afin d'inciter les propriétaires à remettre sur le marché la matière première qu'est le foncier. Je tiens à préciser que je ne suis pas favorable à une telle mesure pour l'ensemble du territoire, pour ne pas surimposer les personnes qui ne parviennent pas à vendre un terrain. Le consensus est établi sur la neutralité et un prélèvement identique quelle que soit la durée de détention ; la discussion demeure ouverte sur les zones tendues.
Un mot du partage de la plus-value. Lorsqu'un terrain devient constructible, sa plus-value augmente spectaculairement. C'est le choix des élus locaux qui la détermine, mais c'est le propriétaire privé qui l'empoche ! Différents outils de fiscalité ont été créés ces dernières années, dans la loi de modernisation agricole, dans celle relative au Grand Paris - épisode comique puisque l'on a voté des dispositions pour les annuler trois mois après...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Heureusement.
Mme Nicole Bricq. - Vous auriez dû nous écouter dès le début !
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il est préférable de voter les taxes en loi de finances.
M. Benoist Apparu. - C'est ce que nous ferons sur ces propositions.
M. Jean Arthuis, président. - On ne pourra plus faire autrement...
M. Benoist Apparu. - Je l'espère, grâce à la « règle d'or ».
Pour chaque taxe, l'assiette est différente et nous tenterons de progresser vers l'harmonisation.
J'en viens à la question du logement. Le bilan quantitatif de l'investissement locatif fiscalement aidé, en particulier le bilan du dispositif Scellier, est très bon. Ces dix dernières années, 550 000 logements ont été construits grâce à ces investissements et leur nombre annuel est en augmentation : 75 000 logements en 2010 pour le seul Scellier. La construction d'un logement représente 1,2 emploi. On peut certes discuter du coût budgétaire, 200 millions d'euros en 2011, mais sans oublier d'évaluer parallèlement l'efficacité de la dépense.
M. Jean Arthuis, président. - On nous a parlé d'un coût de 75 000 euros par logement...
M. Benoist Apparu. - Beaucoup moins ! L'an dernier, l'aide publique moyenne était encore de 31 000 euros ; cette année, après recentrage et verdissement du Scellier, elle sera de 25 000 euros, ce qui reste plus cher que le Robien, dont le coût moyen est de 16 000 euros et qui avait ses défauts, sur lesquels je reviendrai. La somme de 75 000 euros est le montant maximum que l'on a pu atteindre pour un logement au titre du dispositif Scellier, dans des conditions très particulières. Cependant, depuis les coups de rabot pour le verdissement en loi de finances pour 2010 et le rabot général en loi de finances pour 2011, cela n'est plus possible. Le coût budgétaire du Scellier en 2011 sera de 300 millions d'euros, dont 100 millions pour le Scellier intermédiaire et 200 millions d'euros pour le Scellier de base. L'avantage fiscal s'étendant de neuf ans à quinze ans, il faut parler de coût générationnel : il s'est monté à 3,9 milliards d'euros en 2010, 500 millions de plus qu'en 2009, à 3,4 milliards d'euros. Il redescend à 2,3 milliards en 2011 - on voit bien l'incidence du rabot.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Le rabot est un bel et bon outil.
M. Benoist Apparu. - C'est vrai.
Quant au bilan qualitatif, je souligne une difficulté que l'on rencontre avec tous les produits fiscaux portant sur le logement : ils sont des investissements financiers avant d'être des investissements immobiliers. La niche fiscale attire plus que l'investissement en logement. C'est ainsi que les médias en sont venus à dénoncer « les Robien de la colère » : on a construit de nombreux logements dans des zones où l'on n'en avait nul besoin, les investisseurs n'ont pas trouvé de locataires et, sans loyer perçu, ils n'ont pu bénéficier de la déduction fiscale ; certains ont été ruinés.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ne pas obtenir un avantage fiscal ne peut entraîner la ruine, tout de même !
M. Benoist Apparu. - Dans 10 000 cas, du moins, des petits épargnants avaient placé ainsi toutes leurs économies, et ils se sont trouvés en grande difficulté.
M. Philippe Dallier. - D'autant qu'ils ont sans doute eu du mal à revendre...
M. Jean-Jacques Jégou. - Que n'ont-ils regardé de plus près le bien qu'ils achetaient !
M. Benoist Apparu. - Exactement, c'est pourquoi je n'ai pas pris de mesures particulières : le logement était devenu un produit purement financier, les gens achetaient un bien sans accorder la moindre attention à ses caractéristiques immobilières et géographiques. Ils ont une responsabilité dans ce résultat - responsabilité partagée bien sûr avec les officines de vente qui leur ont proposé l'investissement. Désormais le Scellier est possible uniquement dans certaines zones (A et B), interdit dans d'autres (C), où néanmoins un agrément spécifique peut être accordé. Autrement dit, on ne construit plus de logements fiscalement aidés là où le besoin n'en existe pas. La vraie question concernant le Scellier est aujourd'hui double. Elle concerne la qualité du zonage, qui n'est jamais parfait. Des adaptations peuvent toujours être apportées, pour en renforcer la souplesse en particulier.
Quant au dispositif, un produit simple est toujours plus efficace, mais son défaut est de ne pas prendre en compte les différences de coûts de production d'un logement d'une zone à l'autre - le prix d'une opération va pourtant de un à quatre entre Paris ou PACA, en zone A, et chez moi à Châlons-en-Champagne, en zone 2B... Il faut donc réfléchir à la façon de mieux adapter l'aide à la réalité des territoires.
J'ajoute que nous avons remédié au principal défaut du Scellier en descendant les plafonds de loyers, afin de ne pas pousser le marché à la hausse.
Sur les difficultés avec les autorités communautaires, je préciserai que la Commission européenne ne conteste pas les politiques de soutien au logement : elle demande, au nom de la libre circulation des capitaux, que le même avantage fiscal soit accordé à l'investissement locatif réalisé par des contribuables français ailleurs qu'en France dans l'Union européenne. Une jurisprudence existe déjà : notre voisin allemand a été condamné pour un dispositif de ce type. La Commission ne vise pas le Scellier dans sa requête, mais uniquement des dispositifs éteints.
M. Philippe Dallier. - Ça tombe bien...
M. Philippe Marini, rapporteur général. - La justice tranchera.
M. Benoist Apparu. - Nous avons donc du temps devant nous.
M. Philippe Dallier. - Le zonage est-il en cause ?
M. Benoist Apparu. - Rien n'interdit à la Commission de déclencher une nouvelle procédure, portant sur le Scellier, mais aujourd'hui sont visés seulement le Borloo, le Borloo populaire, le Besson, le Robien, le Périssol. Le dispositif allemand ne comportait pas de zonage, ni de durée de location, et à la liberté des capitaux, nous opposons l'argument des prestations de services fournies. Selon nous, on ne peut pas comparer la situation locative en France et dans les autres pays d'Europe, car les marchés locatifs sont différents et font l'objet d'impositions différentes. Nous mettons en avant le zonage et la contrepartie économique et sociale associée aux plafonds de loyers. Tout cela n'existait pas dans le produit allemand.
Le Scellier arrivera à échéance fin 2012. Faudra-t-il alors le modifier, le remplacer par autre chose, ne rien faire ? Faut-il devancer cette échéance ? Quel coût est-il acceptable, pour quelle contrepartie sociale ? Quel niveau de loyers faut-il retenir, quelles surfaces ? Je le répète, le dispositif a produit des résultats : 75 000 logements, ce n'est pas neutre, et un coût revenu de presque 4 milliards à 2,3 milliards d'euros aujourd'hui.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Mais le déficit demeure.
M. Benoist Apparu. - Oui, il y a des niches. Mais le coût total des outils fiscaux en faveur du logement est de 37 ou 38 milliards d'euros, pour des recettes fiscales de 55 milliards d'euros. C'est la commission des comptes du logement qui le dit. Il faut regarder le solde global pour les finances publiques.
Un dernier mot sur les sujets en discussion : seront en débat en 2011 l'écoprêt à taux zéro et le crédit d'impôt développement durable. Le premier, qui avait bien commencé sa carrière en 2009, a chuté ensuite, car il est très compliqué, et les banques rechignent à le promouvoir. Depuis le 1er janvier dernier, il n'est plus cumulable en outre avec le crédit d'impôt développement durable.
J'ai demandé à Philippe Pelletier, responsable du plan bâtiment du Grenelle de l'environnement, de proposer des corrections afin que les produits de réhabilitation énergétique aient un coût moindre pour les finances publiques et une efficacité supérieure. Son rapport vient de nous être remis.
Le PTZ+ a pour sa part permis de dégager 1,6 milliard d'euros d'économies - par génération - par rapport aux dispositifs antérieurs. Il marche beaucoup mieux et il est moins onéreux. Nous signerons le 100 000ème la semaine prochaine. Il existe depuis seulement janvier dernier, et après une phase de mise en place, le nombre de prêts signés a explosé en mars et avril. Nous en souhaitions 380 000 cette année, nous sommes sur une tendance de 350 000, contre 220 000 par an pour l'ancien PTZ. C'est un produit plus efficace, qui bénéficie à plus d'accédants, et qui coûte beaucoup moins cher.
M. Jean Arthuis, président. - Je retiens de votre intervention que le logement génère plus de recettes fiscales qu'il n'en coûte au budget de l'Etat. Votre force de conviction nous amènerait presque à apprécier les niches fiscales !
M. Jean-Jacques Jégou. - La situation est pire dans le secteur de la restauration.
M. Jean Arthuis, président. - D'autres activités ne coûtent rien à l'Etat et lui rapportent des ressources... Le projet supprime en fait, si je comprends bien, l'exonération fiscale sur la plus-value des terrains à bâtir, afin d'accélérer la réalisation des terrains constructibles ?
Si M. Semeta vous avait écouté, il aurait renoncé, je n'en doute pas, à vous poursuivre devant la Cour de justice.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Lors du vote de la réforme des taxes d'urbanisme, le Sénat avait apporté plusieurs modifications à l'initiative de la commission des finances, en insistant sur la neutralité en termes de produit global et sur l'autonomie fiscale des collectivités. Le Gouvernement s'était engagé sur ces deux principes. Or, des maires expriment aujourd'hui des doutes, alimentés par l'incapacité de l'administration à répondre à leurs questions. A mon sens, il serait nécessaire d'aller beaucoup plus vite sur les simulations. Faire voter d'abord une réforme qui n'est pas une surprise, puisqu'elle était à l'agenda depuis longtemps et que nous l'avions refusée une première fois, et ne pas être en mesure de mettre en place le dispositif technique de simulation dans les préfectures ou au niveau central, pour répondre à des questions concrètes, n'est pas une situation favorable. Donc, je souhaitais vous demander deux choses. D'une part, pourriez-vous nous préciser les conditions de réalisation de ces simulations ? D'autre part, quelles difficultés vous signale-t-on le plus souvent, dans la phase actuelle de préparation ? Enfin, des collectivités territoriales ont-elles déjà délibéré sur le taux applicable à la taxe d'aménagement à compter du 1er mars prochain ?
Sur l'imposition des plus-values foncières et le retour à une neutralité dans le temps, existe-t-il des chiffrages ? Cette réflexion est-elle mise en cohérence avec le projet de réforme de la fiscalité du patrimoine qui nous sera bientôt soumis ? Au contraire, ces deux dossiers sont-ils traités de façon cloisonnée ? Est-il concevable, d'ailleurs, qu'à l'occasion du projet de loi de finances rectificative, l'on aille plus vite et que l'on trouve des contreparties supplémentaires à des mesures qui pourraient s'avérer plus coûteuses que les premières estimations du Gouvernement ? Nous sommes soucieux d'avoir une vue d'ensemble des réformes fiscales et de plus de cohérence en ce domaine.
Toutefois, je rappelle que les taxations intermédiaires se répercutent toujours sur le prix des opérations. S'il y a plus de fiscalité intercalaire, les opérations sortiront à des coûts plus élevés. Il faut alors, soit injecter plus d'argent public pour compenser le surcoût, si l'on veut assurer la mixité sociale, soit continuer à alimenter, par le biais fiscal, la hausse des valeurs immobilières, voire une bulle. Je ne suis pas hostile aux mesures évoquées par le ministre, mais ne croyons pas aux miracles : tout cela a une incidence et la fiscalité soutient les prix !
Vous envisagez de taxer les loyers des très petits logements. L'idée est intéressante et paraît de bon sens, mais quel sera son effet sur le comportement des propriétaires ? L'offre ne va-t-elle pas se tarir ? Un tel risque mérite peut-être d'être couru, même s'il doit être examiné attentivement. Pourriez-vous également nous indiquer les raisons qui vous ont poussé à opter pour les seuils de 13 mètres carrés et de 40 euros au mètre carré ? Où en est ce projet ? Sera-t-il présenté dès la loi de finances rectificative ?
Vous êtes dans votre rôle, monsieur le Ministre, en défendant tous ces régimes spécifiques - on nous explique toujours qu'ils rapportent plus qu'ils ne coûtent, je n'ai jamais entendu un autre discours. Pourtant, les recettes n'arrivent qu'après les dépenses et n'abondent pas les mêmes comptes. Nous avons accepté des engagements européens. Ce qui importe dès lors est le solde maastrichtien. Tout le reste n'est que littérature : mais, nous ferait remarquer notre collègue M. Gaillard, la littérature offre un moyen d'évasion indispensable...
M. Benoist Apparu. - Nous en avons pris l'engagement, la réforme de la fiscalité de l'urbanisme respectera les principes de neutralité et d'autonomie. Je vous confirme que nous pouvons y arriver. Avant le vote, nous avons fait un comparatif des recettes avant et après la réforme, pour une année donnée, 2008, sur les opérations existantes. Mais j'insiste sur le fait que la fiscalité de l'aménagement est fluctuante au gré de la conjoncture, car elle est assise sur les autorisations d'urbanisme. Fin mai, nous serons en mesure de faire des simulations sur les opérations à venir, afin d'aider les élus à déterminer leurs taux. A ma connaissance, aucune collectivité n'a encore délibéré sur ce point.
Concernant les difficultés rencontrées, de nombreuses questions nous ont été adressées par les élus. Elles figurent sur notre site internet, suivies de la réponse - au total, environ vingt pages. Elles portent notamment sur le devenir de toutes les petites participations, telles que la participation pour raccordement à l'égout, qui sera intégrée dans la nouvelle taxe d'aménagement. Les interrogations, qui portent aussi sur la prise en compte des piscines ou encore sur les parkings, sont très techniques.
Quant à la réforme de la fiscalité du foncier constructible, le chiffrage n'est pas encore certain. La DHUP a estimé les recettes à 600 millions d'euros environ, mais elle ne dispose pas des ordinateurs de Bercy, qui doit encore confirmer scientifiquement nos calculs approximatifs. Il n'y a pas de lien a priori avec la fiscalité du patrimoine.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Pourtant, elle porte sur le patrimoine.
Mme Nicole Bricq. - A priori... Et a posteriori ?
M. Benoist Apparu. - Je vais porter une réforme qui n'a pas de lien, de mon point de vue, avec celle concernant le patrimoine. Faut-il un lien, du reste ? Car le Gouvernement s'est engagé à ce que la réforme de la fiscalité du patrimoine ne pèse pas sur les contribuables qui ne paient pas aujourd'hui d'impôt sur la fortune.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - L'appliquera-t-on ?
M. Benoist Apparu. - Sur le prix des opérations, toute aide fiscale participe à la formation des prix, on le sait bien. C'est évidemment une question essentielle en matière de logement. Cela concerne le Scellier comme l'aide personne au logement (APL), exemple caricatural ! On voit des annonces pour des logements étudiants qui mentionnent un loyer « APL déduite » ! C'est bien sûr une des difficultés, quel que soit le dispositif...
En séparant d'au moins dix-huit mois l'annonce de la réforme et sa mise en oeuvre, nous cherchons à provoquer un choc d'offre, notamment dans les zones tendues, où nous espérons susciter une offre foncière supplémentaire immédiate. Le foncier est la question majeure dans toute production de logements, surtout en Ile-de-France et en PACA. Et il nous faut un choc d'offre pour influencer durablement les prix.
Quel effet la taxe sur les logements de petites surfaces aura-t-elle ? Le seuil de 13 mètres carrés est celui à partir duquel, nous disent les architectes, l'on peut installer une kitchenette, une salle de bains et des toilettes dans la même pièce. On trouve sur internet, et par centaines, des annonces pour des loyers allant jusqu'à 90 euros le mètre carré, à Paris voire en première couronne. Or la moyenne parisienne est de 21 à 22 euros du mètre carrée, souvent plus pour un studio, moins pour un cinq pièces. Le prix de 40 euros, qui paraît prohibitif, a été fixé en raison de la courbe des loyers communiquée par l'Olap, l'Observatoire des loyers de l'agglomération parisienne. Nous souhaitons que la fiscalité dissuade de dépasser ce seuil, car l'objectif est bien de faire baisser les loyers au-dessus de 40, et non de gagner de l'argent. La mesure, qui peut avoir le défaut d'accroître les paiements de la main à la main, constitue malgré tout un signal prix relativement fort sur le marché des petites surfaces : on ne peut pas accepter des prix aussi abusifs que 60 ou 70 euros du mètre carré. Bien sûr, nous savons que toutes les mesures en la matière donneront lieu à des effets d'aubaine.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Dans quel calendrier l'inscrivez-vous ?
M. Benoist Apparu. - Dans la loi de finances initiale, pour une application au 1er janvier. Faut-il le faire avant ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il peut y avoir des tentations...
M. Benoist Apparu. - Je n'écarte rien, mais il me semblait que la loi de finances rectificative portait sur la fiscalité du patrimoine...
Oui, je défends des régimes spécifiques et, oui, je le fais en utilisant l'argument économique. Mais en toute fin d'argumentaire ! Mon premier moyen a été celui de l'efficacité rapportée au coût. Cela dit, quand je rappelle que le Scellier revient à 25 000 euros contre 16 000 euros pour le Robien, je ne doute pas qu'on peut gagner en efficacité.
Nous menons des travaux sur un grand plan de production pour l'Ile-de-France, avec des mesures sur les maires bâtisseurs, le foncier, l'urbanisme et la fiscalité. Nous réfléchissons aussi à une réforme du Scellier, qui reviendrait à un milliard d'euros par an, soit une diminution d'un quart en deux ans. Il s'agit de dépenser moins pour produire plus, de mieux cibler la dépense afin de la rendre plus efficace. Si nous ne demandons pas le retour des 600 millions de recettes supplémentaires sur la fiscalité sur le patrimoine, une ristourne d'une partie de l'économie réalisée pour le plan Ile-de-France me paraîtrait judicieuse.
M. Philippe Dallier. - La loi de mobilisation pour le logement et de lutte contre les exclusions, qui a prévu un prélèvement sur les organismes d'HLM, a été contournée. Les organismes ont procédé à des remboursements anticipés pour échapper à la taxation. Le nouveau prélèvement institué par la loi de finances pour 2011 vise à éviter ce genre d'inconvénients, mais arriverons-nous à une véritable péréquation et avez-vous une visibilité sur ce point ?
S'agissant des pénalités associées à l'application de la loi sur le droit au logement opposable, vous aviez souhaité la création d'un fonds permettant le financement de l'accompagnement des familles entrant dans un logement après un parcours parfois difficile. Dans la loi de finances rectificative pour 2010, vous n'aviez pas été suivi. Y reviendrez-vous prochainement ?
Les 70 000 logements à produire par an dans le Grand Paris doivent être répartis par le préfet de région, M. Canepa. Il paraît difficile d'atteindre cet objectif sans une réforme de la gouvernance du logement. Je n'ai pas bien compris votre échange à ce propos avec le sénateur Caffet lors de votre audition par la commission de l'économie. Va-t-on retirer aux maires le permis de construire, dans l'espace du Grand Paris ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ce serait un très dangereux précédent.
M. Philippe Dallier. - Quelles sont vos intentions à cet égard ? Pouvez-vous également nous dire où en sont les négociations avec Action Logement ? Vous souhaitiez un accord avant la fin de l'année sur la détermination des emplois et des enveloppes de la participation des entreprises à l'effort de construction. Le financement de l'agence nationale de l'habitat (ANAH) et de l'agence nationale de la rénovation urbaine (ANRU) est également en jeu, ainsi que les actions propres du 1 % logement. Les points de vue sont plutôt éloignés.
Enfin, vous deviez engager des négociations avec les assureurs sur le dispositif de la garantie du risque locatif (GRL) - vous nous aviez même demandé, lors des débats budgétaires, de retirer nos amendements visant à taxer les contrats de garantie des loyers impayés (GLI) qui leur font concurrence. Où en êtes-vous ?
M. Benoist Apparu. - La péréquation HLM d'abord. Cette taxe est une taxe de répartition - vous n'y êtes pas pour rien, monsieur Dallier. Par conséquent, la recette arrivera.
M. Philippe Dallier. - En théorie...
M. Benoist Apparu. - Nous devons prélever 245 millions d'euros afin de les répartir : c'est une assurance plus grande de les récupérer effectivement.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il n'en résulte pas les drames qu'on nous avait prédits.
M. Jean Arthuis, président. - Certaines assiettes peuvent-elles rétrécir ?
M. Benoist Apparu. - L'évasion d'assiette devient plus difficile. Nous verrons comment cela marche à la fin de l'année.
Mme Nicole Bricq. - La taxe est en vigueur depuis seulement trois mois !
M. Benoist Apparu. - Je souhaite revenir sur les pénalités Dalo. L'Assemblée nationale avait voté le fléchage vers l'accompagnement au logement, puis la Haute Assemblée l'a supprimé. Je souhaite vous convaincre de la bonne finalité de cette idée. Les élus locaux que nous sommes le savent bien, lorsqu'un dossier Dalo vient en commission d'attribution, il ne suscite pas toujours l'enthousiasme.
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Sauf si on a incité des demandeurs que l'on estime bons payeurs à s'inscrire dans le dispositif Dalo.
M. Benoist Apparu. - Cela revient presque à un contournement de la loi, puisque celle-ci vise des personnes qui ne parviennent pas du tout à se loger.
L'idée était d'utiliser les pénalités Dalo pour accompagner les personnes logées. Tous les bailleurs sociaux nous le disent, cela se passe beaucoup mieux lorsque des travailleurs sociaux interviennent pour accompagner les personnes logées. Avec cet outil, l'on redonnerait un peu de fluidité. Le montant est de l'ordre d'une dizaine de millions d'euros.
M. Jean Arthuis, président. - Verserait-on les sommes au département ?
M. Benoist Apparu. - Il y a un débat à mener là-dessus, car si l'accompagnement relève du Fonds de solidarité pour le logement (FSL), l'urgence est de la compétence de l'Etat, et avec elle, les sans-abri. C'est une difficulté d'interprétation.
M. Jean Arthuis, président. - Mais l'accompagnement social ?
M. Benoist Apparu. - Celui des sans-abri - après discussions et refus des départements... - est à la charge de l'Etat. Les personnes qui relèvent de la loi Dalo n'étant pas dans ce cas, elles devraient se situer dans le champ d'intervention du FSL, mais celui-ci ne veut pas les prendre en charge, dans la plupart des départements. Pourquoi alors lui verser les fonds correspondants ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il ne s'agit ni de sans-abri, ni de personnes qui ont vocation à un logement social : ces personnes sont dans une situation de précarité, dans un statut intermédiaire.
J'expérimente le bail glissant sur le plan local ; le centre communal d'action sociale, qui est locataire, sous-loue pour six mois renouvelables des logements aux personnes dont le dossier a été retenu par la commission d'attribution. Cela implique un suivi social personnalisé et très attentif de cette quinzaine de baux : le budget de ces familles, le surendettement, l'emploi, mobilisent à plein temps un travailleur social. Cela marche, on arrive à en faire sortir beaucoup, mais à condition d'avoir ce suivi individualisé. Or le public est à peu près le même que pour le Dalo. Des financements d'Etat seraient une très bonne chose car l'accompagnement personnalisé est indispensable - l'on fait de la dentelle au petit point.
M. Benoist Apparu. - La sociologie du Dalo est extrêmement proche, en termes de taux d'emploi et de niveau de revenu, de celle du logement social. Je pourrai vous communiquer les études à ce sujet. Ce ne sont pas des exclus à héberger. Pour le Dalo, il n'y a pas de problème dans quatre-vingt huit départements sur cent. La difficulté se concentre en Ile-de-France et, un peu, sur la région PACA, en raison de files d'attente considérables. De fait, le Dalo en Ile-de-France est devenu un coupe-file pour le logement social.
M. Philippe Dallier. - C'est une vraie question.
M. Benoist Apparu. - Si quelques bénéficiaires ont besoin d'un accompagnement, 90 % des Dalo sont complètement autonomes. Faut-il, pour ceux-là, passer par le FSL ? Dans ce cas, s'il y a fongibilité, le siphonage est un risque...
J'espère arriver à un équilibre sur le plan pour l'Ile-de-France d'ici mai. La région a proposé une nouvelle gouvernance, un syndicat du logement d'Ile-de-France.
M. Philippe Dallier. - Une très mauvaise proposition.
Mme Nicole Bricq. - On peut en débattre...
M. Benoist Apparu. - Je ne connais pas le contenu de cette proposition, donc je ne peux en juger la qualité, mais pour être intéressante, elle exige une nouvelle gouvernance réelle, qui elle-même suppose un transfert des permis de construire.
M. Philippe Dallier. - J'avais donc bien lu le compte-rendu de votre audition par la commission de l'économie...
M. Benoist Apparu. - Comment le réaliser, les auteurs de la proposition ne le disent pas - ils ne le peuvent peut-être pas. Je ne suis donc pas convaincu de l'intérêt de la formule, et le transfert du permis de construire ailleurs serait une très mauvaise chose.
Les discussions commencent sur le 1 % logement et sur l'ANAH. J'ai reçu Mme Parisot et M. Chérèque pour fixer le cadre général et le calendrier. Nous avons retenu une échéance avant l'été plutôt qu'à la fin de l'année. L'engagement porterait sur trois ans ; j'aurais toutefois préféré une période plus longue, pour donner plus de visibilité aux opérateurs. Quant à la question financière, essentielle, nous savons que le prolongement de la ponction actuelle de 1,3 milliard d'euros tuerait le 1 % logement en trois ou quatre années. Il conviendrait donc de redescendre à un montant de un milliard de subventions, pour préserver le socle des retours de prêt. Nous aurons cette discussion avec Bercy.
Enfin, que dire des discussions avec les assureurs ? Elles continuent...
Mme Nicole Bricq. - Le ministre veut encourager les maires bâtisseurs, particulièrement dans les zones tendues. Si l'on n'y maîtrise pas les prix du foncier, notamment en Ile-de-France, comment financer le logement intermédiaire ? La mesure sur la densité minimale ne règle pas la question de fond, car le coût de la construction et les loyers ne correspondent pas à la réalité du marché. Les collectivités locales prennent souvent ce surcoût en charge. Si la création de l'agence foncière régionale pour préempter des terrains a été une bonne chose, comment faire pour éviter que les collectivités locales paient les surcoûts ?
Ensuite, je vous ai interrogé le 15 décembre 2009 sur une question spécifique concernant les zonages et impliquant des communes qui s'efforcent d'atteindre les 20 % de logements sociaux. Vous vous étiez alors engagé à revoir le zonage. Nous sommes le 4 mai 2011 et les communes concernées n'ont toujours pas reçu de réponse à leurs interrogations.
Enfin, on voit apparaître en Ile-de-France une question sensible. Le droit de préemption des collectivités locales est contourné en grande couronne par la pratique de donations assorties de paiements en liquide, qui sont des opérations déguisées. L'affaire est délicate d'un point de vue juridique. Des professionnels, avocats et notaires, se sont spécialisés dans ces montages. Informées trop tard, les collectivités, qui ne peuvent agir, voient des opérations bloquées. La proposition de loi de M. Maurey sur le droit de préemption ne traite qu'un aspect de la question.
M. François Fortassin. - J'aborderai la politique du logement par ce qui peut sembler une lapalissade : il y a une politique du logement, car il y a des gens à loger. Mais si mes renseignements sont exacts, il y a moins de personnes à loger dans notre pays que de logements vacants ou occupés seulement quelques semaines l'an. Ne peut-on frapper ces derniers d'une sur-fiscalité ? J'y serais favorable. De plus, quand un terrain passe d'un à vingt, voire cent euros le mètre carré parce qu'il devient constructible, qu'est-ce que son propriétaire a fait d'autre qu'attendre la chance ? C'est pourquoi, je suis favorable à vos propositions sur la fiscalité du foncier constructible.
M. Benoist Apparu. - Tous les arbitrages en faveur des maires bâtisseurs ne sont pas rendus. Nous réfléchissons sur l'Ile-de-France. Vous m'interrogez sur le prix du foncier pour les collectivités locales, mais ne participent-elles pas à cette hausse ? Il arrive à l'Etat et à des collectivités de vendre des terrains à bâtir à 4 600 euros le mètre carré. La schizophrénie est totale quand on dénonce l'augmentation des loyers tout en tirant bénéfice de la hausse des prix de vente et des droits de mutation. Les collectivités qui maîtrisent les coûts fonciers sortent des opérations à 3 900 euros, quand d'autres arrivent à 10 000 euros le mètre carré. L'on dénonce l'augmentation des loyers, qui est de 30 %, mais pas le doublement des prix de vente. Est-ce parce que la première ne rapporte rien aux collectivités locales, à la différence du second ? Il faut donc un peu nuancer les choses.
M. Philippe Dallier. - C'est un peu dur pour les maires.
M. Benoist Apparu. - Je ne citerai pas de noms car je veux éviter les polémiques.
Je répondrai par écrit sur le zonage, dont la proposition de loi nous permettra de débattre.
Oui, monsieur Fortassin, il y a plus de logements que de personnes à loger, mais les uns et les autres ne sont pas situés dans les mêmes zones. Il n'y a pas d'équilibre entre les différents facteurs. Une taxe sur les logements vacants peut aujourd'hui être mise en oeuvre dans huit métropoles supérieures à 200 000 habitants ; nous allons élargir cette liste par décret, comme je m'y étais engagé, car d'autres agglomérations ont atteint le seuil. Parmi les maires qui peuvent établir une taxe sur les logements vacants, peu le font.
M. Jean Arthuis, président. - Je vous remercie, monsieur le Ministre, de cette audition, riche et dense.