Mardi 6 mars 2012
- Présidence de Mme Anne-Marie Escoffier, présidente -Audition de M. Jean-Marc Fenet, Directeur, adjoint au directeur général des finances publiques (DGFiP), chargé de la fiscalité, au ministère du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'Etat
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Je vous remercie d'avoir accepté notre invitation à nous faire part de vos observations, deux ans après l'entrée en vigueur de la réforme.
M. Jean-Marc Fenet. - Je dirige le pôle fiscal de cette « grande maison » qu'est la direction générale des finances publiques (DGFiP), issue de la fusion de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique. Nous avons en charge l'ensemble de la gestion, du contrôle et du recouvrement de la fiscalité - hors ce qui reste du ressort de la direction de la législation fiscale.
Avec Mme Maxime Gauthier, qui dirige le service de la gestion fiscale et M. Jean-Marc Valès, sous-directeur en charge de la gestion des professionnels, et qui a donc directement géré la mise en place des nouveaux impôts qui ont remplacé la taxe professionnelle, je vais essayer de vous présenter notre point de vue sur la mise en oeuvre de la réforme, sachant que notre relation privilégiée avec le monde des entreprises nous sera l'occasion de faire passer quelques messages sur la façon dont nous avons procédé. Bien entendu, nous allons vous transmettre, dans des délais qui vous permettront de les exploiter, les réponses chiffrées aux questionnaires techniques que vous nous avez adressés.
La mise en place de cette réforme, dès le début 2010, fut un défi, certes pour l'administration fiscale, qui est relativement habituée aux grandes réformes, mais surtout pour les entreprises. L'élaboration de la loi a été complexe, au long du deuxième semestre 2009, si bien que le dispositif définitif, largement modifié par les deux Assemblées, n'a été connu qu'à quelques semaines de l'entrée en vigueur du texte et des premières nouvelles obligations déclaratives. Pour les entreprises, il s'agissait d'un véritable « changement de monde » qu'il fallait très rapidement intégrer : la taxe professionnelle se transformait en plusieurs impôts, l'un sur rôles, l'autre auto liquidé, des impôts particuliers également, avec des systèmes d'acomptes et des calendriers différents. Les téléprocédures, devenues obligatoires, exigeaient une adaptation des logiciels d'autant plus contraignante que nous n'étions de notre côté en mesure de leur proposer, dans un premier temps, qu'une seule modalité de télétransmission.
L'année 2010 a donc été un temps de rodage. Nous nous sommes employés à accompagner les entreprises, parfois un peu perdues, en les sécurisant. Tout d'abord, en leur proposant un simulateur permettant à chaque entreprise de comparer sa situation individuelle ex ante et sa situation ex post. Ce fut un succès, avec 700 000 connexions enregistrées en quelques mois. Ensuite, en nous appuyant sur nos intermédiaires habituels, experts comptables et centres de gestion agréés, notamment pour le suivi des plus petites entreprises. Enfin, en faisant preuve de souplesse : nous n'avons pas appliqué les sanctions prévues en cas de retard de paiement ou d'absence de télétransmission.
L'année 2011 a été celle de l'ajustement. Nous avions le recul suffisant pour offrir toute la gamme des services informatiques : la seconde procédure de télétransmission, qui passe par les intermédiaires, fut mise en place au printemps 2011.
Nous avons également pris en compte deux difficultés que nous avaient signalées les entreprises. La première tenait à l'obligation déclarative imposée à toutes les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 152 000 euros, alors que seules sont effectivement redevables celles dont le chiffre d'affaires est supérieur à 500 000 euros, obligation nécessaire à la bonne répartition, par nos services, du produit fiscal entre collectivités. Pour alléger cette charge administrative sans enjeu de paiement pour les entreprises, nous avons, dès 2011, dispensé de cette obligation les entreprises ne comptant qu'un seul établissement sur lesquelles nous possédions des données déclarées, soit plus de la moitié des 954 000 entreprises soumises à déclaration.
La seconde difficulté tenait à la définition des effectifs : la notion retenue, celle d'ETPT (équivalent temps plein travaillé) complique la tâche des services comptables des entreprises, requis de comptabiliser les temps de travail au prorata de leur localisation : nous avons permis qu'elles comptabilisent l'emploi là où la majorité du temps est travaillé et nous n'avons pas appliqué, jusqu'à présent, la sanction de 200 euros prévue par la loi pour chaque omission, dans la limite de 100 000 euros, considérant qu'en période de rodage, mieux valait soutenir les entreprises que les pénaliser.
Nous approchons, aujourd'hui en 2012, notre régime de croisière : nous devons avoir une bonne maîtrise du dispositif et de son contrôle. Restait cependant un souci pour la taxe additionnelle qui vient alimenter les chambres consulaires : elle n'est pas prélevée sur rôle puisque la CVAE est un impôt auto liquidé contrairement à la cotisation foncière des entreprises (CFE) qui est un impôt sur rôles. Dans la mesure où beaucoup d'entreprises, la première année, avaient omis d'établir leur déclaration, donc de payer cette taxe, les chambres consulaires se sont émues d'un possible manque à gagner. Nous avons donc engagé une opération de relance qui nous a permis de retomber sur nos pieds.
Nous avons également fait une autre opération de relance sur la CVAE, car nous constations des anomalies par rapport à nos fichiers. Cette opération a ramené, de façon pérenne, près de 100 000 déclarations.
Depuis l'automne dernier, nous avons aussi demandé à nos services locaux des impôts, qui sont les correspondants des PME, de « passer au peigne fin » les valeurs locatives, qui, devenues la seule assiette de la CFE, méritaient un toilettage pour éliminer des valeurs d'attente ou non définitives.
Nous avons enfin chargé la direction des grandes entreprises de veiller tout particulièrement au suivi des 38 000 entreprises entrant dans son périmètre ; avec leurs filiales, elles représentent 50 % de la TVA et 60 % de l'impôt sur les sociétés, mais aussi plus de la moitié de la CVAE. Les sanctions étant appelées à s'appliquer avec le passage en régime de croisière, nous avons demandé à nos vérificateurs, dans le cadre du contrôle fiscal classique, de porter une attention particulière à la valeur ajoutée, qui a désormais des conséquences non seulement sur la TVA mais sur la CVAE.
A nous, désormais, de faire vivre le système sur lequel, il est vrai, une évolution des valeurs locatives ne serait pas sans effet, sur la CFE et, indirectement, sur la CVAE, comme le souligne le rapport récemment transmis au Parlement. Nous restons à l'écoute des très petites entreprises, des auto-entrepreneurs, pour lesquels continue de se poser la question de la cotisation minimale, qui semble s'établir autour de 300 euros en moyenne nationale : beaucoup de ces entreprises, créées en 2009 et 2010, sont en passe de sortir de l'exonération transitoire de deux ans à compter du premier chiffre d'affaires positif pour rentrer dans le droit commun.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Je vous remercie de ce regard sur les étapes de la réforme, dont je comprends qu'elle n'a pas encore tout à fait atteint son régime de croisière. Nous avons eu écho des plaintes des entreprises quant à la charge administrative supplémentaire qui leur est imposée. Nous savons qu'il faut relativiser ces doléances, sachant que toute réforme requiert un effort de rodage. Vous témoignez que vos services ont fait une partie du chemin, et pris leur part à l'effort : on ne peut que s'en féliciter.
Ce qu'il nous importe de connaître, c'est l'impact économique global sur les entreprises d'une réforme qui visait à redynamiser l'industrie, à éviter les délocalisations et à améliorer l'emploi. L'objectif est-il atteint ?
M. Jean-Marc Fenet. - Nous nous bornons à gérer la collecte : nos informations sont, pour l'essentiel, fiscales. Cependant, pour avoir étudié le dossier avec nos collègues de la direction de la législation fiscale, il apparaît que le remplacement des assiettes est favorable à l'industrie. Les PME ont pu trouver leur avantage à la réforme, par le biais du dégrèvement barémique, à quoi s'ajoute le dégrèvement supplémentaire de 1 000 euros en dessous du seuil de deux millions de chiffre d'affaires.
Des études précises ont été conduites pour identifier les secteurs qui gagnent à la réforme, et ceux qui y perdent : le ministre de l'économie, M. Baroin, vous en a fait part. Pour les très petites entreprises, le souci demeure, que j'ai évoqué, de la charge fiscale, via la cotisation minimale, mais les difficultés tiennent aussi à un défaut de pédagogie : beaucoup d'entre elles avaient compris qu'elles échappaient à toute imposition de ce type avec la « suppression » de la taxe professionnelle.
M. Charles Guené, rapporteur. - Merci de cette vision de l'administration fiscale, qui montre bien la souplesse dont vous avez su faire preuve.
Vous avez modifié, nous dites-vous, la notion d'ETPT, dont je suppose qu'elle devait tout spécialement poser problème aux entreprises de travail temporaire : le nouveau système est-il satisfaisant pour elles ?
Vous avez évoqué l'impact d'une éventuelle révision des valeurs locatives. S'il y a bien, avec la réforme, harmonisation départementale, ne serait-il pas bon qu'il en aille de même au plan national, pour que les valeurs soient comparables selon un commun dénominateur ?
Quel est votre appréciation sur la cotisation minimale, dont les collectivités pourraient être tentées de se saisir comme variable d'ajustement des effets de la réforme. Avez-vous une solution pour corriger les imperfections du système, par la modulation du mécanisme, sans risquer pour autant l'inconstitutionnalité ?
M. Jean-Marc Fenet. - Le problème de répartition des effectifs se pose, non pour les entreprises établies sur une seule commune, mais dès que les effectifs évoluent sur plusieurs sites : la notion d'ETPT obligeait à définir une répartition au prorata temporis, un vrai casse-tête dans certains secteurs. Aujourd'hui, le système fonctionne mieux : les effectifs sont comptabilisés où ils passent le plus de temps ; c'est plus simple, même s'il reste un peu complexe de localiser chaque emploi : évitons d'y revenir. Mieux vaut s'en tenir à un système stable, pour laisser aux entreprises le temps de l'intégrer.
L'harmonisation nationale des valeurs locatives ? C'est l'objectif même de la révision. Depuis 1970, date de la dernière révision, les valeurs historiques avaient certes été réévaluées, mais les évolutions du marché locatif restaient mal prises en compte. Nous avions donc besoin d'une photo plus fidèle des marchés, fondée sur l'observation de « secteurs locatifs », soit une notion plus large que le seul périmètre communal. Pour éviter une obsolescence rapide de la révision - ce doit être la dernière de l'histoire ! - il fallait prévoir non seulement une mise à jour de la contexture physique des locaux, mais un regard annuel sur les évolutions tarifaires, pour une réévaluation périodique des secteurs, à six ans, par exemple.
M. Charles Guené, rapporteur. - La correction issue de la révision sera neutralisée sur les valeurs locatives, non sur les taux. Comment comparer, dès lors, nationalement, entre la Lozère et Paris, par exemple, puisque les écarts de taux départemental subsisteront ?
Mme Maxime Gauthier. - Si le choix d'une correction par les taux avait été retenu, cela aurait été ingérable du fait des règles de liaison des taux. Reste que pour l'usager, sur l'avis d'imposition, la valeur locative apparente est « aménagée », il y aura même une valeur locative différente pour la commune et pour l'EPCI. Mais in fine, il y aura bien remise à niveau sur la base de loyers constatés : nous travaillons, dans les départements, à définir des zones, qui peuvent être supérieures à la taille de la commune, mais aussi lui être inférieures - c'est le cas dans les grandes villes. Voilà qui recalera les choses au plan national : derrière la valeur locative apparente, recalculée, il y aura indexation sur un loyer qui sera le reflet d'une vraie comparaison nationale. Un bureau, un commerce, un silo sera affecté dans une grille à partir d'une évaluation réelle. Le système n'est plus, comme dans les années 1970, affecté d'un certain autisme au niveau de la commune.
M. Charles Guené, rapporteur. - Mais il ne doit pas rester autiste d'un département à l'autre. On ne peut pas fonder les mécanismes de péréquation sur des valeurs qui ne sont pas comparables.
Mme Maxime Gauthier. - La limite de l'opération de révision est sur l'exclusion des locaux d'habitation. On ne verra pas encore de transferts avec les locaux professionnels.
Mme Marie-France Beaufils. - D'un département à l'autre, ce ne sont pas seulement les valeurs locatives qui changent, mais l'ensemble des conditions d'accès au logement : à vouloir tout mesurer à la même aune, on risque de se lancer dans un débat bien complexe...
M. Charles Guené, rapporteur. - Il faut tout de même pouvoir comparer.
M. Jean-Marc Fenet. - J'en viens à la question de la cotisation minimale. La tentation peut certes exister, ici ou là, dans les collectivités, de la fixer à un niveau assez élevé. Nous ne nous sommes pas saisis de ce sujet pour faire des propositions, la question relève de la responsabilité des collectivités.
Mme Marie-France Beaufils. - Vous avez parlé d'instruments de simulation ; les élus apprécieraient d'en avoir à leur disposition pour mesurer les incidences de leurs choix. C'est sans doute ce qui a manqué à Toulouse : je suis persuadée que le problème qui s'est posé est dû, plus qu'à une volonté de leur part d'augmenter fortement l'imposition, à un manque de maîtrise sur les données. Voyez ce qui s'est passé lors du transfert de la part départementale de la taxe d'habitation : le résultat final n'a pas toujours été celui auquel on s'attendait.
M. Charles Guené, rapporteur. -Dans mon village de 700 habitants, il n'y a pas plus d'une vingtaine de commerçants qui y sont soumis : il n'est pas difficile de faire le calcul. Il est vrai que tout est une question de taille.
Mme Marie-France Beaufils. - Une question sur la taxe additionnelle des chambres consulaires. Des commerçants, notamment dans les métiers de bouche, m'ont saisie : ils ont reçu un rappel sur trois ans qu'ils ne s'expliquent pas.
M. Jean-Marc Fenet. - Nous ne disposons pas, à notre niveau, d'éléments ciblés par métier. J'ai l'impression qu'il s'agit ici d'une situation à éclairer localement : mieux vaudrait prendre l'attache de la direction départementale.
Mme Maxime Gauthier. - Peut-être s'agit-il du problème récurrent des bouchers charcutiers, qui, comme bouchers, sont commerçants, donc redevables de la taxe à la chambre de commerce, et comme charcutiers, artisans, donc redevables de la taxe à la chambre des métiers. Une part a pu être oubliée.
M. Jean-Marc Fenet. - Je reviens à la cotisation minimale. La création de la direction générale des finances publiques permettait aux collectivités territoriales d'avoir un interlocuteur unique, avec des services déconcentrés offrant un seul interface, y compris pour les simulations, les bases... L'accompagnement sur la cotisation minimale doit faire partie de l'offre de services, même s'il est sans doute plus complexe de couvrir le champ potentiel des personnes concernées.
M. Charles Guené, rapporteur. - Il faut comparer à l'ancienne taxe professionnelle. La cotisation minimale peut avoir un impact très différent selon les catégories professionnelles. Il faut pouvoir agréger.
M. Jean-Marc Fenet. - C'est pourquoi il était intéressant d'avoir des simulations individuelles pour les entreprises.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Y a-t-il eu diminution du taux moyen de la pression fiscale sur les entreprises, à la suite de la substitution des nouvelles impositions à la taxe professionnelle et peut-on mesurer cette baisse ?
M. Jean-Marc Fenet. - La DGFiP n'est pas équipée pour conduire des études macroéconomiques. Il faut sans doute y regarder plus finement, par secteur. Je crois que M. Baroin, lorsqu'il est venu devant vous, a répondu sur certains éléments tirés de l'analyse sectorielle que j'évoquais tout à l'heure.
M. Charles Guené, rapporteur. - Pour en revenir à la cotisation minimale, je crains qu'elle devienne variable d'ajustement pour les collectivités territoriales.
Mme Marie-France Beaufils. - Si elles disposent de simulations, je suis persuadée qu'elles seront raisonnables.
M. Charles Guené, rapporteur. - Les simulations ne sont pas simples à utiliser avec discernement, et sans déclencher des querelles de clocher...
M. Jean-Marc Fenet. - Le problème tient beaucoup au fait que la réforme entre en collision avec l'explosion des créations d'autoentreprises, dont la majorité a un chiffre d'affaires très faible.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Et dans cette réforme, les intercommunalités, les EPCI se cherchent, ce qui complique le jeu. La conjonction des deux réformes, taxe professionnelle et intercommunalité, a pu poser problème.
Quels sont, selon vous, les points faibles de la réforme en ce qui concerne l'optimisation fiscale ?
M. Jean-Marc Fenet. - Il n'appartient pas à un fonctionnaire d'émettre de jugement de valeur sur une réforme voulue par le Gouvernement et le Parlement. L'administration fiscale a seulement vocation à faire des propositions pour résoudre les problèmes pratiques et procéder aux ajustements nécessaires.
M. Charles Guené, rapporteur. - La répartition des activités des groupes entre territoires préoccupe les élus locaux, mais elle est neutre pour l'administration fiscale. Toutefois, une société dont le siège est à l'étranger et qui possède des filiales en France ne peut-elle jongler avec la valeur ajoutée pour réduire son imposition ?
Mme Marie-France Beaufils. - C'est la principale question.
M. Jean-Marc Fenet. - Nous sommes très attentifs à ce problème, lié à celui des prix de transferts, et qui ne concerne pas seulement la CVAE ni la fiscalité locale. Des équipes de contrôle spécialisées y travaillent, et des décisions de groupes internationaux sont régulièrement remises en cause. Ce qui motive ces décisions, c'est toutefois moins la CVAE que l'impôt sur les sociétés.
M. Charles Guené, rapporteur. - Voyez-vous d'autres sources d'optimisation ?
M. Jean-Marc Fenet. - Le taux de la CVAE étant défini nationalement, la répartition des activités d'une entreprise sur le territoire ne peut pas donner lieu à optimisation. Cela dit, nous prêtons attention à la répartition des ressources entre collectivités.
M. Charles Guené, rapporteur. - La définition de la CVAE ne vous paraît donc plus poser de problème ?
M. Jean-Marc Fenet. - Il y a eu quelques modifications : l'an dernier a été autorisée la consolidation des résultats au niveau du groupe. Mais le taux étant progressif, la consolidation augmente le montant de la contribution versée - et diminue du même coup la dotation de compensation.
M. Charles Guené, rapporteur. - Qu'en est-il de l'assiette ? Sa définition initiale ne paraissait pas tout à fait claire.
M. Jean-Marc Fenet. - Le problème est derrière nous : la définition de la valeur ajoutée a été précisée. Mme Marie-Christine Lepetit pourra vous donner plus de détails.
Mme Anne-Marie Escoffier, présidente. - Merci d'avoir dressé ce panorama très large. Nous serons attentifs aux réponses que vous pourrez nous apporter au cours des prochains mois : il s'agit pour nous d'améliorer autant que possible le système en vigueur.
M. Jean-Marc Fenet. - La DGFiP reste bien entendu à la disposition des commissions parlementaires.
Note d'étape (octobre 2011 - février 2012) - Echange de vues
A l'issue d'un échange de vue, la mission commune d'information décide de rendre publique la note d'étape élaborée à la suite des travaux menés depuis le mois de novembre 2011.