- Jeudi 20 juillet 2017
- Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs - Présentation du rapport d'étape de MM. Martial Bourquin et Rémy Pointereau
- Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'Intérieur, sur le bilan et les perspectives de la Conférence nationale des Territoires réunie le 17 juillet 2017
Jeudi 20 juillet 2017
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, et de Mme Élisabeth Lamure, présidente de la délégation aux entreprises -La réunion est ouverte à 8 h 30.
Revitalisation des centres-villes et des centres-bourgs - Présentation du rapport d'étape de MM. Martial Bourquin et Rémy Pointereau
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nos deux délégations ont montré à de nombreuses reprises leur capacité de travail en commun. L'idée de nous pencher sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs a été lancée dès le début de la mandature par le premier vice-président de la délégation aux collectivités locales, Rémy Pointereau, qui s'est attelé à la question de la simplification des normes, en particulier en matière d'urbanisme et de construction. Le groupe de travail qu'il présidait a eu pour rapporteurs MM. François Calvet et Marc Daunis. Le partenariat avec la délégation aux entreprises nous a donné une vision plus large, et nos deux délégations ont de concert effectué un travail de fond très sérieux.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - En février dernier, M. Bockel a proposé à la délégation aux entreprises d'être associée au travail sur la revitalisation des centres-bourgs, question qui effectivement concerne directement les entreprises. Nous avons désigné M. Martial Bourquin pour constituer un binôme - transpartisan, je le souligne - avec M. Rémy Pointereau. Ils ont procédé à des auditions pour évaluer le champ de l'étude à mener.
M. Rémy Pointereau, rapporteur. - La dévitalisation des centres-villes et centres-bourgs apparaît désormais comme une question politique de première importance. Longtemps peu visible, ou ramenée à des évolutions purement locales, elle a parfois même été niée, voyez l'étude d'impact de la loi Artisanat, commerce et TPE (ACTPE) du 18 juin 2014. Mais, elle est dorénavant perceptible dans la quasi-totalité des villes et bourgs de France.
Un sondage présenté lors des douzièmes assises des centres-villes à Orléans, les 29 et 30 juin dernier, a montré que seuls 32% des Français jugent leurs coeurs de ville dynamiques ; neuf interrogés sur dix ont le sentiment que la modernisation du centre-ville devrait constituer un objectif important pour les maires. Le sentiment de déclin est particulièrement vif dans les agglomérations de moins de 50 000 habitants ; seuls 23% des interrogés y jugent le centre-ville plutôt en développement.
Lors de leurs travaux sur la simplification du droit de l'urbanisme en 2016, nos collègues Marc Daunis et François Calvet, rapporteurs du groupe de travail que j'ai eu l'honneur de présider, avaient été confrontés à plusieurs reprises à la question de l'avenir des centres-villes et centres-bourgs. Ils avaient recommandé « d'évaluer grâce à un travail transversal la situation des centres-villes et les solutions à mettre en oeuvre », notamment en matière de simplification des normes.
Nos deux présidents, Jean-Marie Bockel et Élisabeth Lamure, ont jugé à raison nécessaire de se saisir de ce sujet, qui touche non seulement à l'économie, à l'emploi, au bien-être de nos concitoyens, à l'avenir des collectivités territoriales mais aussi à l'équilibre des territoires et à l'identité de notre pays.
Ils ont souhaité que les deux délégations mènent un travail commun ; que le champ de cette étude soit clairement défini afin de vérifier si elle pouvait être réalisée dans le cadre de la simplification normative ou si elle impliquait un regard plus large. Ils ont également demandé que nous distinguions deux phases bien distinctes : une étude de « faisabilité » de mai à juillet 2017, puis, après le renouvellement sénatorial, le lancement éventuel de travaux de plus grande ampleur.
Nous avons construit notre étude de faisabilité à partir de l'exploitation des données et rapports déjà publiés, et en auditionnant les auteurs du rapport produit par le Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et l'Inspection générale des finances (IGF) sur la revitalisation commerciale des centres-villes, ainsi que des responsables du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) en charge du programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs.
Nous avons ainsi identifié les problématiques pertinentes pour la seconde phase, distingué ce qui relève de la simplification normative de ce qui entre dans des préconisations plus larges ; nous avons établi une liste de pistes de réformes à explorer et proposé une méthode de travail pour aboutir à des propositions ambitieuses. L'ensemble fait l'objet d'une note d'orientation que nous nous proposons de publier.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Les chiffres collectés par l'organisme Procos, qui fédère le commerce spécialisé, par l'Institut pour la Ville et le Commerce, par l'Insee ou encore par les auteurs du rapport CGEDD-IGF révèlent une situation et une évolution préoccupantes. La vacance moyenne sur le territoire national est importante, avec des taux parfois très élevés dans des villes petites ou moyennes. La vacance commerciale, c'est-à-dire le taux de cellules commerciales vides à un moment donné rapporté au nombre total des cellules commerciales sur une aire donnée, atteint selon Procos en moyenne 9,5% du parc des locaux commerciaux en 2015 - mais 11,1% dans les coeurs d'agglomérations de moins de 50 000 habitants. Ces moyennes cachent des disparités régionales extrêmement fortes, avec des situations particulièrement difficiles dans le nord de la France, autour d'une diagonale Meuse-Landes et dans des régions marquées par le déclin économique ou une régression démographique. Et si certaines villes parviennent à maintenir des taux inférieurs à 5%, d'autres dépassent 10, 15, voire 20% de vacance commerciale, ce qui conduit Procos à les classer parmi les centres-villes relégués voire déclassés.
On observe une aggravation nette et continue du phénomène depuis 2010. Procos estime que la vacance commerciale est passée de 7,2% en 2012 à 9,5% en 2015, avec une réduction sensible du nombre de villes en situation favorable (moins de 5% de vacance) : 87 en 2001 à 15 en 2015 ; et une très forte augmentation du nombre de villes en situation très défavorable (plus de 10% de vacance) : 23 en 2001, une centaine en 2015. Ce sont les centres-villes de petites et moyennes villes qui souffrent le plus. Et ces différentes études minorent probablement la réalité de la vacance commerciale car elles ne portent que sur des villes d'une certaine taille. Il en résulte une incertitude sur la vacance commerciale dans les petites villes et les centres-bourgs. Le ministère de l'Économie et des Finances n'a pas été en mesure de communiquer des statistiques pertinentes pour les villes et bourgs de moins de 10 000 habitants.
La vacance commerciale n'est cependant pas la seule dimension à traiter. La fragilisation des centres-villes est en effet le produit d'un cocktail dont les principaux ingrédients sont la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d'accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, la concurrence des grandes surfaces en périphérie...
M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Quelles ont été les réactions face à cette situation ? Relevons d'abord que le sujet a émergé tardivement. S'il est régulièrement abordé depuis les années 1990, il fut d'abord évoqué de façon ponctuelle, soit au travers du cas particulier d'une ville isolée confrontée à un dépérissement de son centre-ville, soit en lien avec une problématique spécifique, l'ouverture des commerces le dimanche ou l'installation d'agences bancaires à la place de certains commerces. Une prise de conscience plus générale se fait néanmoins jour. Si l'Institut pour la Ville et le Commerce la fait débuter en 2016, avec la mission confiée par la ministre du Logement au CGEDD et à l'IGF, on doit noter que, dès 2009, Élisabeth Lamure s'inquiétait de l'impact de la loi de modernisation de l'économie sur les centres-villes. Du côté des institutions, le sujet est régulièrement évoqué à l'occasion des nombreuses modifications de la législation sur l'urbanisme commercial. Mais les principales initiatives sont apparues après l'adoption de la loi de modernisation de l'économie (LME) en 2008. Outre le rapport déjà cité de Mme Lamure en 2009, on doit relever le rapport du député Jean-Paul Charié, remis au Premier ministre la même année, la loi Grenelle 2 de 2010, qui systématise l'intégration d'un volet « commerces » dans les Scot et rend obligatoire la réalisation d'un document d'aménagement commercial (DAC), ou encore la proposition de loi Ollier-Piron relative à l'urbanisme commercial. Ce texte ambitieux, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale puis au Sénat, n'a pas résisté au changement de majorité en 2012.
Le sujet a néanmoins été repris par le nouveau Gouvernement sous une nouvelle forme. Si la loi Alur aborde la question de l'urbanisme commercial, c'est surtout le cas de la loi ACTPE de 2014. Ce dernier texte opère la fusion des procédures de permis de construire et d'autorisation d'exploitation commerciale, le permis de construire ne pouvant être délivré que si la Commission départementale d'aménagement commercial (CDAC), ou la Commission nationale (Cnac) ont émis un avis favorable. Il modifie par ailleurs la composition des CDAC et de la Cnac ainsi que l'étendue de la compétence de cette dernière. Surtout, la loi met en place de manière expérimentale, spécifiquement pour les centres-villes, un « contrat de revitalisation artisanale commerciale » (Crac) dans des zones marquées par une disparition progressive des activités commerciales. Le Crac permet notamment de déléguer le droit de préemption des fonds de commerce à d'autres opérateurs publics (société d'économie mixte, intercommunalité...) et allonge le délai dont dispose la commune pour trouver un repreneur.
La problématique spécifique des centres-villes et centres-bourgs n'était pas abordée dans le projet de loi initial lui-même. Le Crac n'y figurait pas. Il a été introduit par un amendement gouvernemental en séance publique à la demande de plusieurs députés, dont le rapporteur du texte. De manière encore plus surprenante, l'étude d'impact ne mentionnait nullement les difficultés de nombreuses villes en matière commerciale. Elle indiquait que, « après plusieurs années de désertification, les centres-villes retrouvent sous l'impulsion des enseignes un nouvel élan ». Les administrations centrales, en particulier celle de Bercy, ont bien du mal à appréhender la réalité de nos villes et bourgs !
La question des centres-villes réapparaît six mois plus tard, lorsque le Gouvernement lance, au début de l'été 2014, un programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs, soutenu par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), qui a retenu 54 lauréats pour une durée de 6 ans.
Quelques mois plus tard, en 2015, la loi NOTRe télescope la question du commerce en transférant aux communautés de communes et d'agglomération, d'une part, la « politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d'intérêt communautaire » et, d'autre part, la compétence de « création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique ».
Le Comité interministériel aux ruralités de Vesoul, le 15 septembre 2015, semble montrer une nouvelle sensibilité de l'État à la question. Il comporte un chapitre intitulé « Renforcer les bourgs-centres et les villes moyennes qui animent la ruralité », rappelle l'existence du programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs ainsi que le rôle des volets territoriaux des contrats de plan État région, et le Gouvernement annonce la mobilisation de 300 millions d'euros du Fonds de soutien à l'investissement local (Fsil) pour accompagner le développement des bourgs-centres et villes de moins de 50 000 habitants. Enfin, en février 2016, la ministre du Logement et la secrétaire d'État au Commerce ont demandé à l'IGF et au CGEDD le rapport que nous avons précédemment mentionné, qui a été publié à l'été 2016.
À la suite de ce rapport, des Assises pour la revitalisation économique et commerciale des centres-villes, fin février 2017, ont débouché sur plusieurs annonces : mise en ligne d'un portail internet « coeur de ville » piloté par la Direction générale des entreprises (DGE) du ministère de l'Économie ; orientation prioritaire en 2017 de l'appel à projets du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (Fisac) sur « les centralités commerciales dégradées des villes connaissant un fort taux de vacance » ; fléchage d'un million d'euros pour « les opérations collectives de revitalisation commerciale qui font appel à une ingénierie de projets porteurs de partenariats innovants entre acteurs publics et privés, et mettant en oeuvre une démarche structurée de développement du management de centre-ville » ; instruction aux préfets pour les inviter à davantage de vigilance sur le fonctionnement des CDAC et leur rappeler les enjeux liés à l'équilibre du commerce.
Le Sénat, de son côté, s'est préoccupé à plusieurs reprises de la situation des centres-villes et centres-bourgs, notamment au travers de questions écrites ou orales ou de rapports. Toutefois, ses travaux n'étaient généralement pas centrés sur le sujet, ils intervenaient dans le cadre de thèmes plus larges.
Sans souci d'exhaustivité, citons les rapports de Renée Nicoux et Gérard Bailly sur l'avenir des campagnes, en janvier 2013, de François Calvet et Marc Daunis sur la simplification du droit de l'urbanisme et de la construction, ou de Bernard Delcros sur le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire, en septembre 2016. Tout récemment, le rapport d'Hervé Maurey et Louis-Jean de Nicolaÿ « Aménagement du territoire : plus que jamais une nécessité » comporte une 21e recommandation visant à « conforter l'attractivité des centres-bourgs par un programme ambitieux de rénovation de l'habitat et des commerces, et le maintien ou l'installation d'équipements essentiels pour l'activité locale ».
Du côté des organisations d'élus, l'Association des Petites Villes de France (APVF), l'Association des Maires Ruraux de France (AMRF), Villes de France, présidée par Caroline Cayeux, et l'Assemblée des Communautés de France (AdCF) ont avancé des propositions en matière de revitalisation des coeurs de villes.
Le 15 mars 2016, Villes de France a ainsi publié le manifeste « Pour faire vivre le coeur des villes ». L'APVF suit la question depuis plusieurs années et a par exemple publié, à l'occasion de la dernière élection présidentielle, un « Manifeste des petites villes de France », dont une partie s'intitule « La revitalisation des centres-bourgs, une politique globale ». Sa proposition n° 13 porte d'ailleurs sur « la création de zones franches commerciales dans des périmètres restreints au coeur de petites villes en difficulté ».
Quant à l'AMRF, son « Pacte national pour les territoires », présenté en 2012, comporte des propositions relatives au commerce en zone rurale, appelant à l'évaluation des dispositifs de soutien au commerce en milieu rural (Fisac, Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce), et à la modification des dispositions de la loi LME relevant le seuil d'autorisation, pour les projets d'implantation, de 300 à 1 000 mètres carrés.
S'agissant de l'AMF, son président a signé en septembre 2015 avec le président de CCI France une convention de partenariat pour renforcer la coopération et le rapprochement des Chambres de commerce et d'industrie (CCI) et des communes de France. Cette convention contient notamment des stipulations dans les domaines de l'animation du territoire, de la sécurisation des commerces et de l'accompagnement des entreprises. Les fédérations de commerçants fonctionnent souvent difficilement, faute d'une bonne entente entre leurs membres. Le rôle des CCI est donc déterminant, et elles doivent travailler encore plus en profondeur.
L'AdCF a mené de nombreuses réflexions sur le rapport entre commerces et territoires. Elle a notamment organisé un colloque sur ce thème, en septembre 2016, avec l'Institut pour la ville et le commerce. On notera le rôle spécifique joué par l'association Centre-Ville en Mouvement, créée en 2005 par des élus locaux, des parlementaires, des fonctionnaires, des chambres consulaires, des chercheurs, qui vise à soutenir ses membres dans leurs projets d'innovation et de redynamisation des centres-villes. Centre-Ville en Mouvement organise chaque année les Assises nationales du centre-ville, dont il a déjà été question.
De nombreux travaux ont déjà été publiés. Notre idée est d'en faire une synthèse afin d'en extraire les meilleures propositions.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Quels constats objectifs peut-on faire aujourd'hui ? Premier constat : la dégradation de la situation des centres. Le processus de dévitalisation se généralise, en dépit du dynamisme des élus. Depuis plusieurs années, Procos et l'Institut pour la ville et le commerce avançaient des chiffres inquiétants, mais il manquait une objectivation du phénomène par la sphère publique. C'est chose faite : une bonne partie du rapport CGEDD-IGF porte en effet sur l'appréhension statistique de la dévitalisation des commerces de centre-ville.
Le rapport conclut non seulement à une augmentation de la vacance commerciale moyenne mais surtout à l'existence, de 2001 à 2015, d'un phénomène global d'accroissement de la vacance commerciale.
Deuxième constat : les déterminants de la situation commerciale des centres-villes et centres-bourgs sont identifiés. Les experts sont unanimes, la situation des centres-villes est liée à une combinaison de facteurs. Les auteurs du rapport CGEDD-IGF mentionnent trois axes. Premier axe : l'existence d'un marché de consommation est liée à la richesse des habitants, résidents ou personnes employées sur place, et corrélée au taux de chômage, aux revenus des populations, au taux de vacance des logements et à l'évolution démographique de la population. Deuxième axe : la commercialité dépend des équipements culturels, des écoles, de l'offre de soins, des professions libérales, qui font l'attrait d'un centre de ville.
Troisième axe : l'action des commerçants eux-mêmes. L'animation commerciale du centre, l'organisation collective des commerçants indépendants, la situation des baux commerciaux sont importantes, mais aussi, bien sûr, la présence ou non d'une offre commerciale forte en périphérie...
Les villes-centres de taille moyenne connaissent une croissance démographique bien inférieure à celle des grandes villes ou à leurs propres périphéries : 4,3 % en moyenne entre 7,5 % entre 2007 et 2012 ; elles ont aussi un niveau de vie plus faible, un taux de chômage plus élevé et plus de logements vacants.
En 2015, l'Insee avait déjà alerté sur la prégnance de la pauvreté dans les centres-villes. Les taux de pauvreté sont les plus élevés dans les centres des grandes villes, où ils atteignent 19,5 % en moyenne. Viennent ensuite les communes isolées, avec 16,9 %, et seulement après les banlieues, avec 13,9 %. Dans les « couronnes urbaines », ce taux n'est que de 10 %. Ces chiffres vont à l'encontre des idées reçues, qui tiennent insuffisamment compte de l'effet pavillonnaire. On note par ailleurs qu'entre 2007 et 2011, le revenu fiscal médian par unité de consommation a augmenté plus rapidement dans les couronnes périurbaines (3,8 % de hausse) que dans les banlieues (2,2 %) et dans les villes-centres (1,8 %).
Une politique de revitalisation des centres-villes passe donc aussi par un renouveau du bâti pour augmenter la population vivant au centre et à l'hypercentre et accroître son niveau de vie moyen.
La fuite des équipements et services hors du centre-ville détourne les consommateurs. C'est particulièrement vrai pour l'offre de soins, médecins et pharmaciens, mais aussi notable pour les professions libérales (notaires, avocats, etc.) ou les services publics. Or on constate globalement une raréfaction de ces services en centre-ville. Le niveau des loyers commerciaux et l'accessibilité du centre-ville, ainsi que la présence de places de stationnement en nombre suffisant, sont aussi des éléments à prendre en compte.
Enfin, l'offre commerciale est un critère essentiel. La fragilisation et la raréfaction des commerces de centre-ville enclenchent un cercle vicieux. L'implantation de certains commerces brise les parcours de chalandise ; il en va ainsi d'agences bancaires ou immobilières, de salons de coiffure ou de magasins d'optique installés en trop grand nombre, qui provoquent la chute du chiffre d'affaires des voisins et les incitent à quitter les lieux. Dans la commune belge de Verviers, jumelée avec la mienne, le centre-ville s'est très rapidement dévitalisé à la suite de l'installation de commerces nuisibles.
La construction en périphérie de grandes surfaces et de galeries marchandes peut aussi, bien sûr, déstabiliser un centre-ville. Entre 1994 et 2009, la superficie consacrée au commerce, avec la progression de la grande distribution, a crû de 60 %. Dans le même temps, la dépense de consommation finale des ménages augmentait en volume de 38 % seulement.
Toutefois, l'implantation d'une grande surface n'est pas toujours un handicap pour le centre-ville : elle peut jouer un rôle de locomotive pour le commerce d'hypercentre, mais ce n'est pas toujours le cas.
Troisième constat : il n'y a pas de fatalité. Les nouveaux modes de vie et de consommation, l'intégration des galeries marchandes à notre modèle culturel, le rôle de la voiture, les besoins de consommation à bas prix - je pense en particulier à des magasins low cost tels Action ou GiFi -, le désintérêt de nombre de nos concitoyens pour leurs centres-villes, le développement du e-commerce, le faible prix du foncier en périphérie : tout cela fait craindre à certains que le combat soit par trop inégal. Nous ne considérons pas qu'il faille baisser les bras. Certains exemples français montrent qu'il est possible de dynamiser un centre-ville. À conditions égales ou similaires, certains centres-villes s'en sortent mieux que d'autres. Le palmarès Procos des centres-villes commerçants montre que certaines villes parviennent à préserver leur dynamisme dans un environnement pourtant difficile. Les Français sont en outre très attachés aux centres-villes. Le baromètre annuel du centre-ville et des commerces, établi depuis 2016 par l'institut CSA à l'occasion des Assises du centre-ville, l'indique clairement. Contrairement aux idées reçues, ce sont les jeunes qui sont les plus attachés aux centres-villes. Un bémol toutefois : cela n'empêche pas de faire ses achats ailleurs... Cette forme de schizophrénie est assez fréquente !
Le baromètre identifie plusieurs leviers d'attractivité : la facilité d'accès, la présence de nombreux lieux de convivialité, l'animation, une offre commerciale permettant de consommer plus local et plus responsable. À l'inverse, un stationnement cher et rare, un choix de commerces limité et un accès difficile constituent de sérieux handicaps.
Les exemples étrangers montrent qu'une politique de préservation des commerces de centre-ville est possible. La législation allemande sur l'urbanisme impose notamment que les grandes surfaces soient implantées exclusivement dans les zones spéciales situées au sein ou en lisière d'un centre commercial déjà existant, intégrées aux réseaux de transports publics ou situées au sein d'un nouvel espace à vocation mixte prévu pour l'approvisionnement de nouveaux habitats. En outre, l'autorisation d'implantation dans une telle zone est conditionnée aux conclusions positives d'une étude d'impact. Elle prend en compte les risques que l'implantation fait courir aux espaces commerciaux existants sur son périmètre, en particulier s'agissant du commerce de proximité, mais aussi l'impact sur la saturation du réseau de voirie ou des espaces de stationnement existants et les effets sur l'environnement, l'objectif étant la préservation des espaces ruraux.
Quant au Royaume-Uni, il procède par un sequential test garantissant l'implantation de l'unité commerciale au meilleur endroit possible, étant entendu que les centres-villes bénéficient d'une priorité. Ainsi, l'installation sera d'abord envisagée en centre-ville, et c'est seulement si les espaces disponibles dans ce cadre ne conviennent pas qu'une implantation en périphérie pourra être envisagée. Dans ce cas, le sequential test est complété par un impact test dont l'objet est d'évaluer les impacts négatifs potentiels du projet sur les équilibres locaux à 5 ou 10 ans.
D'autres pays sont en revanche moins vertueux, comme l'Italie, où la situation est encore pire qu'en France.
En la matière, dans leur rapport, et encore plus nettement lors de leur audition au Sénat, les membres de la mission CGEDD-IGF ont souligné la spécificité de la traduction en France de la directive dite « services » via la loi LME, qui surtranspose la directive européenne.
La LME limite considérablement le champ de la régulation des implantations commerciales publiques en relevant les seuils de saisine des Commissions départementales d'aménagement commercial (CDAC) de 300 à 1 000 mètres carrés et en supprimant de la liste des critères à prendre en compte l'impact économique du projet d'implantation.
Les projets d'une superficie inférieure à 1 000 mètres carrés ont ainsi largement « disparu » des statistiques disponibles - ce qui a pu donner, à tort, l'impression d'une accalmie dans l'emballement des surfaces commerciales. Par ailleurs, des témoignages nombreux font état de la multiplication des agrandissements de grandes surfaces d'une taille juste inférieure à la limite des 1 000 mètres carrés.
M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Que proposons-nous pour la suite ? Comme on le voit, un travail d'ampleur sur les centres-villes et centres-bourgs exige une vision transversale abordant de nombreux sujets. Aujourd'hui, un consensus se dégage sur la nécessité d'envisager l'avenir des centres-villes et centres-bourgs de manière globale.
Nous proposons donc de travailler d'abord sur la question de l'urbanisme général, laquelle recouvre notamment les sujets de la rénovation du bâti en centre-ville et de l'accessibilité, y compris numérique, pour les personnes en situation de handicap et, plus largement, pour les consommateurs en général (circulation, transports, stationnement, etc.), mais aussi le problème de l'équilibre entre la protection et la revitalisation dans les centres-villes et centres-bourgs à fort patrimoine protégé.
Notre idée de créer l'équivalent de l'Anru pour le milieu rural a été reprise lundi par le Président de la République lors de la première Conférence des territoires, ce dont nous nous réjouissons.
Il faudra en outre se pencher sur le volet commercial de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs : politique du commerce, municipale ou intercommunale, regroupements de commerçants, rôle des managers de centres-villes et des chambres consulaires, statut des commerçants indépendants, etc. Il faudra bien sûr, dans ce cadre, aborder la question controversée mais essentielle des implantations de grandes surfaces sous leurs différentes formes : super et hypermarchés, galeries marchandes, centres commerciaux et, désormais, « atolls » de très grande dimension. Sont en jeu, plus largement, la législation sur l'aménagement commercial et les stratégies à mettre en oeuvre aux différents échelons de décision pertinents. Le rôle et le fonctionnement des Commissions départementales et nationale d'aménagement commercial devront être évalués.
À mon avis, dans certains départements, on ne pourra échapper, tôt ou tard, à un moratoire des implantations commerciales. Se pose aussi le problème de l'installation de petits commerces - boulanger, boucher, pharmacien, etc. - sur les axes routiers fréquentés à l'entrée des bourgs, avec parkings aménagés pour les clients : c'est une tendance négative.
Enfin, les outils spécifiques dont disposent les collectivités et les intercommunalités devront être examinés : usage du Scot, du PLU et du PLUi et intégration de la dimension commerciale dans ces documents - droit de préemption commercial, contrats de revitalisation artisanale et commerciale, réglementation de l'affichage publicitaire extérieur, exceptions au repos dominical, compétences respectives des communes et des intercommunalités en matière de commerce, articulation avec le schéma régional de développement économique, d'innovation et d'internationalisation, etc.
La revitalisation comporte une dimension foncière : l'analyse de l'utilisation et des disponibilités du foncier suppose des capacités d'observation permettant d'apprécier les caractéristiques foncières d'un territoire, mais aussi, au-delà, des outils de mobilisation du foncier (établissements publics fonciers, sociétés d'économie mixte, sociétés publiques locales, établissements publics d'aménagement, etc.).
Par ailleurs, la réappropriation et le remembrement des friches d'activités peuvent éviter la surconsommation de terres agricoles et réduire la croissance des superficies commerciales en périphérie. Il n'est pas rare de voir de nouvelles surfaces commerciales construites sur des terres agricoles alors qu'il existe à proximité des friches.
Enfin, des dispositifs de minoration du coût du foncier seront nécessaires pour obtenir des opérations équilibrées et concurrentielles par rapport à la périphérie, via notamment l'action du Fonds de minoration foncière.
Le volet financier est bien sûr essentiel. En premier lieu, une pression fiscale forte constitue l'un des déterminants identifiés en matière de vacance commerciale. Le sujet est ample et touche non seulement à la fiscalité foncière, mais aussi à la fiscalité spécifique applicable aux entreprises, en particulier la foisonnante fiscalité liée aux activités commerciales : taxe sur les friches commerciales, taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom), contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), taxe sur la publicité extérieure, etc. Il recouvre aussi les politiques territorialisées à impact fiscal qui peuvent favoriser des implantations ou les décourager : exonérations liées aux zones de revitalisation rurale (ZRR), impact des zones franches urbaines (ZFU).
En second lieu, tous les financements mobilisables au profit de projets de revitalisation doivent être examinés : la question du fonctionnement du Fisac, mais aussi celle du volume des crédits afférents devraient être abordées, ainsi que celle du nouvel engagement de la Caisse des dépôts, au travers par exemple des conventions « centres-villes de demain ». L'utilisation des moyens du Fonds de soutien à l'investissement local (FSIL), des fonds liés au programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs ou des volets territoriaux des contrats de plan État-régions pourrait être analysée. Les financements innovants, type financement participatif, méritent d'être examinés.
À l'évidence, cet ensemble de problématiques inclut mais dépasse, de loin, la simple simplification normative. C'est une politique publique volontariste destinée à redynamiser les centres-villes et centres-bourgs qu'il s'agit d'imaginer.
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Nous avons d'ores et déjà identifié un certain nombre de pistes à expertiser dans le cadre de la seconde phase. Bien évidemment, cette liste n'est pas exhaustive et sera complétée à mesure de l'avancement des travaux.
Dans le domaine de l'urbanisme général, quelles dispositions du droit de l'urbanisme faut-il simplifier pour faciliter les implantations en centre-ville ? Comment donner des moyens efficaces aux élus locaux pour empêcher l'implantation du « mauvais commerce » ?
Dans le domaine de l'urbanisme commercial, faut-il modifier le positionnement ou la composition des Commissions locales d'aménagement commercial ? Faut-il abaisser les seuils d'autorisation d'implantation commerciale ? Face à l'urgence de la situation dans de nombreuses collectivités, faut-il envisager un moratoire national sur les implantations commerciales en périphérie, des moratoires locaux, ou encore déterminer des seuils d'alerte puis de blocage en cas d'implantations trop nombreuses sur des aires géographiques données ?
Dans le domaine de l'organisation commerciale, comment favoriser l'organisation locale des commerçants indépendants ? En particulier, faut-il améliorer le positionnement des managers de centre-ville ? Quelle place donner aux chambres consulaires en matière de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ?
Dans le domaine des financements et de la fiscalité, faut-il renforcer le Fisac et selon quelles modalités ? Faut-il imaginer des compensations, financières ou autres, au profit des centres-villes en cas d'implantation commerciale en périphérie ? Faut-il réviser la fiscalité applicable aux activités commerciales ? Comment faire en sorte que les zones de type ZRR et ZFE participent de la redynamisation des centres-villes ?
Compte tenu de leur transversalité, les questions abordées justifient la constitution, à partir du renouvellement sénatorial d'octobre 2017, d'un groupe de travail transpartisan commun aux commissions permanentes concernées et aux deux délégations, analogue à celui qui a travaillé en 2016 sur la simplification du droit de l'urbanisme.
Ce groupe de travail devrait disposer de moyens administratifs renforcés. Je rappelle que pour réaliser son rapport, l'Inspection générale des finances et le CGEDD ont mobilisé cinq fonctionnaires, soutenus par deux assistants de mission et deux superviseurs ; cette équipe a disposé de six mois pour réaliser son travail.
Outre le travail classique d'auditions, qui devrait en particulier permettre un dialogue avec les représentants des collectivités, les grandes enseignes commerciales et les représentants des commerçants, ce groupe de travail se pencherait in concreto sur le cas de plusieurs collectivités, mais aussi sur des exemples étrangers pertinents, comme ceux de l'Allemagne ou des Pays-Bas.
Il pourrait aussi organiser une consultation nationale des élus locaux, en partenariat avec leurs associations nationales, pour mieux connaître les situations locales et recueillir les remarques et propositions desdits élus. Le cas échéant, à l'instar du groupe de travail sur la simplification du droit de l'urbanisme, qui avait fait appel à un cabinet d'avocats pour l'établissement d'une étude d'impact de ses propositions, il pourrait s'adjoindre les services d'un cabinet spécialisé en matière de commerce.
Enfin, l'engagement du président du Sénat et des présidents des commissions concernées serait un atout incontestable pour la réussite de ce groupe, et démontrerait l'existence d'une dynamique sénatoriale forte au service des centres-villes et centres-bourgs.
Le produit de cette seconde phase serait un rapport, mais comporterait aussi une proposition de loi et une proposition de résolution pour les mesures de nature réglementaire. Ce travail pourrait être une contribution concrète du Sénat aux travaux de la Conférence nationale des territoires.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je salue la qualité et l'exhaustivité de votre travail. Votre diagnostic me semble très pertinent. Les mêmes questions se posaient déjà voilà trente ans, quand j'étais ministre du commerce. Elles concernent aujourd'hui tous les territoires, sans exception. Si le phénomène est multifactoriel, n'oublions pas que sa cause majeure réside, historiquement, dans notre choix de laisser se développer de grandes surfaces commerciales en périphérie des villes. D'autres pays ont suivi des chemins différents.
Il me semble qu'il est aujourd'hui indispensable de hiérarchiser les réponses que l'on peut apporter à ce problème. Ne nous faisons pas d'illusion : la solution ne viendra pas d'une énième proposition de loi, même si un toilettage de la législation peut s'avérer nécessaire sur certains points.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Les pistes que vous esquissez sont très intéressantes. La prochaine Conférence territoriale pourrait utilement servir de tremplin à vos propositions, par exemple à travers un atelier.
M. René Vandierendonck. - J'approuve vos propositions et votre méthode. Le président Macron a commis une erreur en ne plaçant pas ce thème au coeur de la première Conférence des territoires. On parle de simplification administrative : je suis pour ma part favorable à la suppression des Scot. Les PLUi permettent-ils vraiment de réguler le développement commercial ? Ne serait-ce pas plutôt aux départements d'accompagner les intercommunalités pour les aider à fixer les règles du jeu ?
Nos concitoyens n'hésitent pas à faire deux heures de voiture pour rejoindre des grands centres commerciaux, comme celui de Noyelles-Godault, l'un des plus grands de France, qui a vu de surcroît une enseigne Ikea s'établir à proximité.
Les commerces de centre-ville subissent aussi la concurrence directe des magasins à bas coûts comme Aldi ou Lidl, souvent implantés au coeur même des villes. Des expériences intéressantes d'aide au commerce de centre-ville sont menées dans différentes communes. C'est le cas notamment au Puy-en-Velay qui, avec le soutien financier de la région Auvergne-Rhône-Alpes, présidée par Laurent Wauquiez, propose des aides à l'installation, à la rénovation ou à l'achat d'équipements professionnels, ou encore une plate-forme d'échanges et d'informations destinée aux artisans et commerçants. Il faut aussi aider les commerçants à s'adapter aux nouvelles demandes des consommateurs en imaginant de nouvelles formules de transport, de livraison à domicile ou de vente directe.
Je suggère enfin que l'on rapatrie tout l'argent des fonds nationaux ou européens vers les territoires. La gestion du Fisac est honteuse : les paiements interviennent à n+3 ! C'est au niveau des départements que doit s'exercer la solidarité territoriale !
M. Antoine Lefèvre. - On ne manque pas d'études sur les mutations contemporaines des différentes formes de commerce.
Vous avez raison, Monsieur Bourquin, de souligner l'ambiguïté de nos concitoyens : ils estiment que les centres-villes manquent d'animation le dimanche, mais ils vont faire leurs courses en périphérie le samedi ! Il est nécessaire, aussi, de faire preuve de pédagogie.
Les bisbilles entre associations de commerçants sont aussi une réalité. Je suis bien placé pour la savoir dans ma commune, qui comprend une ville haute et une ville basse !
Mais quels leviers actionner pour lutter contre la désertification et la paupérisation des centres-villes ? Le dispositif Malraux était intéressant, mais il attire de moins en moins d'investisseurs, rebutés notamment par la multiplication des redressements fiscaux. Les Chambres de commerce et d'industrie accomplissaient un travail remarquable, mais elles n'ont plus les moyens d'agir...
Nous devons assouplir le cadre législatif, investir et attirer dans les centres-villes des populations à plus fort pouvoir d'achat. Certaines communes, y compris des villes importantes comme Béziers, ont connu un déclassement complet de leurs centres-villes ces dernières années.
M. Philippe Dallier. - Je ne suis pas élu d'une zone rurale, mais je retrouve dans vos propos de nombreuses problématiques communes avec la Seine-Saint-Denis. Si les surfaces commerciales vides ne sont pas encore très nombreuses dans ce département, la paupérisation des commerces est patente.
Le droit de préemption du maire est une bonne chose, mais encore faut-il avoir les moyens financiers de ses ambitions !
Nous devrons peut-être nous interroger sur la sacro-sainte liberté du commerce et de l'industrie. Il faudrait, par exemple, que l'on puisse s'opposer à l'installation de multiples commerces d'un même type dans la même rue.
Sans tomber dans l'arbitraire ou le fait du prince, il serait utile de renforcer les pouvoirs du maire, qui me semblent trop faibles.
Mme Françoise Gatel. - Nous devons développer une approche systématique et privilégier la mixité des usages du centre-ville.
Les installations commerciales en périphérie de ville, sur lesquelles nous avons tendance à nous focaliser, ne sont pas le seul problème. Le déport des commerces sur les axes routiers fréquentés à l'entrée des bourgs, évoqué par Rémy Pointereau, est un phénomène particulièrement pervers. Au-delà, l'essor très rapide du e-commerce représente vraisemblablement la principale menace. La grande distribution développe elle-même très rapidement ces techniques commerciales répondant aux attentes de nos concitoyens, qu'il s'agisse du drive ou des courses en ligne. En effet, celui qui déclare son amour pour sa boulangerie de quartier préfère bien souvent faire ses courses ailleurs que dans les commerces de proximité ! Il ne faut pas hésiter à lancer des campagnes de communication, comme cela avait été fait sur le thème « Nos achats sont nos emplois ».
Les élus peuvent faciliter l'accès aux centres-villes, concourir à la création d'équipements structurants, mais leur rôle est nécessairement limité. Ils ne peuvent pas se substituer aux clients !
En matière d'urbanisme, il est nécessaire de raisonner au niveau d'un territoire, et non d'une commune. Il me semble toutefois que la Commission nationale d'aménagement territoriale ne joue pas son rôle.
Nous nous battons pour que les grandes surfaces alimentaires n'ouvrent pas le dimanche matin. Nous avons manifesté devant les grandes enseignes afin que le préfet prenne un arrêté d'interdiction. Cela a été fait, mais l'une d'entre elles est encore ouverte, et la Dirrecte ne fait rien !
Mme Annick Billon. - Merci de ce travail. Les PLU et les Scot sont élaborés par les élus, ne l'oublions pas. Lorsqu'ils consacrent 140 hectares à l'activité économique et commerciale, se demandent-ils si cela ne va pas entraîner des déports d'activité ? J'ai des exemples...
Les PLU ne pourront pas tout résoudre ; les Scot restent un moyen d'agir contre l'urbanisation à outrance et, dans le code de l'urbanisme, des outils peuvent être remis en oeuvre. Les Allemands ou d'autres de nos voisins y parviennent, pourquoi pas nous ? Il faut aussi chercher des solutions du côté de la fiscalité et d'une taxe sur les friches commerciales. Chez moi, en Vendée, dans notre communauté de communes d'Olonne, un pôle attractif a été créé en périphérie nord. Le résultat, c'est que le pôle commercial sud meurt, tous les commerces rallient l'autre pôle. Les friches commerciales se multiplient. Une taxe est cependant difficile à mettre en place, surtout lorsque l'on connaît les propriétaires depuis longtemps...
La CDAC n'intervient plus pour les surfaces de moins de 1 000 mètres carrés : or les Leader Price ou les Lidl, occupent des surfaces inférieures à ce seuil et fleurissent partout.
Mme Anne-Catherine Loisier. - Il y a autant de situations que de villes. Dans les centres-bourgs des zones très rurales, la difficulté essentielle c'est la paupérisation, et les loyers sont prohibitifs pour des locaux où les propriétaires ne font pas de travaux. Ces derniers n'habitent pas sur place, le plus souvent, et les retrouver prend du temps !
Le retour au commerce de proximité, c'est aussi la mise en valeur de centres-villes de caractère. Les commerçants n'y sont pas hostiles ; ils ont aussi la volonté de s'adapter aux nouvelles habitudes de consommation, avec le e-commerce et le portage à domicile. Il est indispensable que les chambres de commerce les accompagnent dans cette modernisation et cette professionnalisation. Or nous manquons de moyens financiers - l'évolution des crédits du Fisac en témoigne - pour mener des actions de fond... et pour mener des actions auprès des propriétaires afin d'accélérer la remise en état des locaux.
M. François Bonhomme. - Il y a à l'évidence un mouvement puissant, et quand dans les rues principales des petites villes il ne reste que quelques magasins, c'est le début de la fin, on le sait bien. J'apprécie les propos de Mme Gatel sur l'approche globale, car tout ce qui sera fait par les élus pour valoriser le centre-ville sera utile : si une place centrale est agréable, s'il y a un café, les gens y passent plus de temps et consomment. Certaines villes tirent leur épingle du jeu, en créant parfois un office de commerce qui concentre les moyens sur des actions ciblées. C'est une idée à reprendre, car le maire est le mieux placé pour agir.
M. Jean-Marc Gabouty. - Le développement commercial a été facile pour les opérateurs locaux, chambres de commerce, communes. Mais ce fut un leurre : ils attendaient un développement, il y a eu simple déplacement d'activité. Sans création de valeur ajoutée, sans emplois supplémentaires, sans hausse par conséquent du pouvoir d'achat, quel dynamisme économique pouvait-on espérer ? Chez moi, à la fin des années 1990, nous avons créé une zone d'activité dans un cadre intercommunal... mais nous en avons exclu toute activité commerciale grand public ! Beaucoup de responsables locaux ont eu l'illusion qu'ils y gagneraient de belles recettes, en taxe professionnelle, en taxe foncière. Ce fut une erreur.
Je veux aussi souligner que le temps pour lancer une galerie commerciale, environ trois ans, correspond mieux à la durée d'un mandat municipal que la restructuration et la redynamisation d'un centre-bourg, projet de longue haleine, qui n'a de résultats tangibles qu'après quinze ou vingt ans.
Il faut sensibiliser les élus locaux et tous les décideurs locaux. Pour ma part, je cherche un cordonnier pour exercer en centre-ville, je ne le trouve pas ! Il me semble que c'est un commerce moteur pour un centre-ville, hélas nous ne sommes pas aidés par la chambre des métiers.
M. Georges Labazée. - Je soulignerai quant à moi un problème lié à la composition des commissions d'aménagement commercial, localement ou nationalement. L'exécutif, le maire donc, est en minorité et les décisions peuvent être contraires à celles qu'il souhaite.
Voici une proposition iconoclaste : autour de Pau, sur la côte basque, des stations-essence sont revendues à prix d'or par Total ou Esso, à des boulangers, par exemple. Il faut alors aller très loin pour trouver de l'essence. Pourquoi ne pas créer une taxe sur les grands groupes pétroliers qui ferment ces postes à essence ?
M. Jean-Marie Bockel, président. - Notre objectif initial, s'agissant de la revitalisation des bourgs-centres, était de créer un groupe de travail comme nous l'avons fait sur l'urbanisme. Que les commissions permanentes nous fassent savoir si elles souhaitent s'associer à ce projet comme elles l'ont fait naguère - la formule a bien fonctionné.
Mme Élisabeth Lamure, présidente. - Avec le renouvellement et la mise en place des nouvelles commissions, nous ne serons pas opérationnels avant la mi-octobre. Le délai sera-t-il suffisant pour rendre notre copie à la prochaine Conférence territoriale ?
M. Martial Bourquin, rapporteur. - Il me semble, quoi qu'il en soit, qu'un groupe transpartisan est essentiel pour donner du poids à nos conclusions : c'est le Sénat tout entier, représentant des élus, qui s'exprimera sur la dévitalisation des coeurs de ville.
Le Sénat doit impérativement prendre en considération cet enjeu de revitalisation. Oui, il sera sans doute nécessaire de fermer le robinet du développement des grandes surfaces, peut-être en imposant un moratoire sur les nouvelles implantations. Il faut donner davantage de pouvoirs aux maires, en particulier un droit de préemption renforcé sur les baux commerciaux. Ils sont certes confrontés à un cruel manque de moyens, mais si rien n'est fait, la situation se dégradera encore, dramatiquement. Chaque maire devrait avoir un adjoint au commerce chargé de coordonner les actions à mener en matière d'urbanisme, de services et d'environnement. Mais nous pouvons, nous aussi, les aider en leur fournissant des idées, des facilités et des pouvoirs renforcés. C'est une juste cause !
M. Rémy Pointereau, rapporteur. - Nous devrons effectivement être prêts pour la prochaine Conférence des territoires. Rappelons-le, le Sénat est l'assemblée des territoires, et il est constructif depuis l'origine !
Des initiatives innovantes se développent, notamment dans le Massif Central, où plusieurs plates-formes locales de e-commerce ont vu le jour. Elles permettent à des commerçants, artisans et producteurs locaux de promouvoir et vendre en ligne leurs produits, qui peuvent ensuite être retirés dans des points relais ou livrés à domicile.
Faut-il ensuite, comme le suggère Philippe Dallier, restreindre la liberté du commerce et mieux contrôler les nouvelles installations ? Il faut sans doute mieux réguler, car nos rues ne peuvent pas être envahies de fast food et de marchands de chaussures. Mais attention aussi à ne pas aller à l'encontre de notre objectif de simplification des normes.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Une bonne régulation ne s'accompagne pas nécessairement d'un excès de normes. L'Allemagne, qui n'est pas un modèle pour tout, a réussi en la matière à fixer des règles du jeu pertinentes, mais néanmoins simples.
La réunion est close à 10 h 10.
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel -
Audition de Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'Intérieur, sur le bilan et les perspectives de la Conférence nationale des Territoires réunie le 17 juillet 2017
La réunion est ouverte à 13 h 45.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous sommes très heureux d'accueillir aujourd'hui l'ancienne présidente de notre délégation. Ceux d'entre vous qui appartenaient à la délégation pendant son mandat se souviennent de son implication très forte. En ce qui me concerne, le fait que nous appartenions au même groupe politique m'a permis de bénéficier d'un véritable passage de témoin dont je lui suis reconnaissant. Nous avons réalisé, au fur et à mesure de la publication des décrets d'attribution, que notre interlocuteur ne serait pas seulement Jacques Mézard - ancien membre de la délégation, lui aussi, que nous avons reçu avant la Conférence nationale des Territoires et dont nous avons apprécié le franc-parler, l'implication et la connaissance détaillée des dossiers -, mais aussi la ministre Jacqueline Gourault, qui travaille aux côtés de Gérard Collomb et qui fait de la fonction d'interlocuteur et de partenaire des collectivités territoriales une priorité du ministère de l'Intérieur. Le ministre Gérard Collomb connaît bien les territoires, de par son ancien mandat de maire et son activité de président du Grand Lyon. Il s'investit beaucoup dans sa mission régalienne, comme l'atteste le texte qu'il vient de défendre au Parlement. Il est certain que la délégation possède en Jacqueline Gourault un interlocuteur de qualité.
Lors du discours qu'il a tenu devant le Président de la République, le président Gérard Larcher a décrit avec insistance le rôle qu'il entend faire jouer à notre délégation. Celle-ci sera chargée du suivi mais aussi d'assurer l'interface avec plusieurs associations d'élus. C'est pourquoi un nouveau rendez-vous sera planifié en décembre, au terme d'un semestre qui s'annonce chargé. Comme je vous l'ai indiqué dans mon dernier courrier, je vous propose de nous retrouver pour un déjeuner de travail le 1er août prochain, avant la séance de questions, afin d'évoquer notre mission. J'ai rencontré hier le président du Sénat pour discuter des principales thématiques que nous entendons développer, dont la simplification normative, la dimension « habitat et logement », et la dimension « contractualisation ». Cette tâche s'ajoutera à nos missions habituelles, qui sont passionnantes, comme nous l'avons constaté ce matin encore lors de la présentation aux entreprises de notre travail sur les commerces dans les bourgs-centres et les villes-centres.
Mon intervention ne sera pas plus longue, puisque vous êtes venus avant tout pour écouter madame la ministre, dont la présentation portera en priorité sur des sujets qui nous sont chers. Après la présentation, un moment d'échange aura lieu. Madame la ministre, vous avez la parole.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Bonjour à tous. Comme vous l'imaginez, je suis ravie de me trouver devant vous, au Sénat, et en particulier devant la délégation aux collectivités territoriales - ces deux entités m'étant très chères. Il vient d'être précisé que je suis ministre auprès du ministre d'État et de l'Intérieur Gérard Collomb. Selon la volonté du Président de la République et du Premier ministre, je ne suis pas en charge d'un domaine particulier mais travaille sur tous les champs de compétences du ministère de l'Intérieur. Comme vous ne l'ignorez pas, la vie politique impose de toujours connaître sa juste place : je suis le numéro deux du ministère, ce qui signifie qu'il existe un numéro un, Gérard Collomb. Lorsque j'ai été nommée à ce poste, nombreux sont ceux qui ont pensé que j'allais m'occuper spécifiquement des collectivités territoriales, car cette mission correspond à mon image. J'ai bien entendu l'intention de m'atteler avec intérêt à ce domaine que je connais et qui me passionne. Les champs de compétences du ministère de l'Intérieur sont vastes, et deux ministres ne sont pas de trop pour les développer. Les problèmes régaliens de sécurité ou d'immigration occupent une place importante dans ce ministère, mais le sujet d'aujourd'hui porte sur la Conférence des Territoires et les collectivités territoriales.
Ainsi que l'a annoncé le Président de la République, aucune « remise à plat » des territoires modifiant le fonctionnement actuel des collectivités territoriales n'est prévue. Toutefois, des adaptations à la marge peuvent s'envisager, notamment en termes de compétences. Certaines dispositions doivent être précisées et réformées. Je prendrai un exemple sur lequel tout le monde est d'accord : la compétence Gémapi, qui a été créée par voie d'amendement parlementaire au sein de la loi Mapam à la suite des inondations survenues dans le Sud-Est, est difficile à appliquer et nécessite des ajustements. En outre, le Président de la République a insisté sur la liberté laissée aux collectivités territoriales de poursuivre certaines politiques dans le cadre de la loi actuelle. Je songe par exemple à la politique des communes nouvelles, laquelle a été lancée par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, et améliorée par la suite grâce à la volonté de plusieurs parlementaires, dont Jacques Pélissard, alors président de l'Association des maires de France ; ou à la fusion de départements entre eux, ou de départements avec des métropoles. Il n'est pas interdit d'améliorer les législations actuelles. Vous avez certainement remarqué que le Président de la République réserve une place particulière à la métropole parisienne.
Le troisième point développé par celui-ci est celui de la fracture territoriale, terme qui regroupe les questions du numérique, de la démographie médicale, de la disparition des commerces en milieu local. La transition sur les plans numérique et écologique a également été mise en exergue par le Président de la République.
Comme l'a remarqué Jean-Marie Bockel tout à l'heure, certains sujets relèvent à la fois, au niveau organisationnel, du ministère de la Cohésion des territoires et du ministère de l'Intérieur - lequel s'occupe traditionnellement des collectivités locales via la Direction générale des collectivités locales. En résumé, les institutions et les compétences relèvent du ministère de l'Intérieur ; le ministère de Jacques Mézard se charge de la cohésion des territoires. Bien sûr, ces deux ministères collaborent. Enfin, un partenariat automatique doit être entretenu entre le ministre Gérald Darmanin, qui s'occupe du pacte financier, et le ministère de l'Intérieur, ce dernier s'intéressant particulièrement au financement des collectivités territoriales.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci beaucoup, Madame la ministre. Je donne d'abord la parole à Françoise Gatel.
Mme Françoise Gatel. - Merci, Monsieur le président. Je suis ravie, Madame la ministre, de vous retrouver au Sénat, qui reste votre maison. Nous sommes heureux que votre compétence et votre intérêt pour les collectivités locales se trouvent au service de ce poste. J'aimerais savoir si une réflexion est menée sur l'incitation à la création de communes nouvelles, qui ont le mérite de répondre à la volonté des élus et d'être construites dans le cadre d'un projet de territoires. La fin de la période transitoire et le renouvellement des conseils municipaux en 2020 ne vont pas sans poser un certain nombre de problèmes. Je vous donnerais l'exemple d'une commune nouvelle qui se compose de vingt communes déléguées et qui compte 212 conseillers municipaux, l'ensemble de ceux-ci ayant été conservés. En 2020, cette commune ne devra plus compter que 33 conseillers municipaux. Je ne souscris certes pas à l'inflation des élus locaux, mais il convient de faciliter l'action des communes nouvelles, qui permettent aux territoires de progresser et à la ruralité de se consolider. Ne peut-on réfléchir à des processus transitoires permettant de tolérer davantage de conseillers municipaux jusqu'en 2026, ce qui assurerait une juste représentation des communes déléguées ?
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je passe la parole à René Vandierendonck.
M. René Vandierendonck. - Comme tous mes collègues, je me réjouis de voir Mme Gourault placée à un poste aussi stratégique et transversal. Cette nomination jouera un rôle important dans la mise en oeuvre de ce qui a été une revendication importante du Sénat, toutes tendances confondues, à savoir le souhait de redevenir le creuset de la concertation entre l'État et les collectivités locales. La Conférence des Territoires a constitué une étape importante en ce sens. Le président Jean-Marie Bockel et la présidente de la commission des Affaires économiques ont confirmé l'intérêt porté par le Sénat à des sujets comme celui de la dévitalisation des bourgs et des villes moyennes. La DGCL se situe-t-elle toujours « à cheval » entre deux ministères ou dépend-elle uniquement du ministère de l'Intérieur ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Elle ne dépend que du ministère de l'Intérieur.
M. René Vandierendonck. - Cette réponse est importante. Je souscris à la contractualisation et à l'adaptation, mais pouvez-vous nous indiquer si le pouvoir réglementaire régional d'adaptation sera mis en oeuvre, comme certaines déclarations du Président de la République le laissent penser ?
M. Jean-Marie Bockel, président. - Je vous invite à poursuivre par des questions tout aussi brèves, afin que chacun puisse s'exprimer avant que nous réécoutions madame la ministre. Je passe la parole à Georges Labazée.
M. Georges Labazée. - J'ai deux questions, qui ne concernent pas seulement votre ministère. La nouvelle carte des zones de revitalisation rurale a été mise en oeuvre récemment. Celle-ci concerne des collectivités situées dans des zones de montagne ou défavorisées. La carte possède des impacts non négligeables sur les entreprises ou les services d'aides à domicile qui y sont installés car la fiscalité qui s'applique aux salaires liés aux services est différente selon que l'entreprise se trouve ou non en ZRR. L'entrée ou la sortie de certaines collectivités dans cette zone entraîne d'importants changements dans le tissu associatif des régions concernées. Les taxes sur les salaires passeront dans certaines structures de 4 000 à 40 000 euros. Il convient de trouver un moyen de lisser cet écart, sans quoi l'insatisfaction sera grande. Cette question concerne également les compétences de M. Mézard, mais je suis obligé de vous la poser.
Ma deuxième question pourrait s'adresser au ministère de l'Environnement, mais concerne aussi les collectivités locales. La loi sur la transition énergétique prévoit le renouvellement des concessions hydrauliques, mais celui-ci n'a pas encore été réalisé. En conséquence, les communes, les départements et l'État ne reçoivent plus les redevances que le concessionnaire, Engie, devrait verser. Le département des Hautes-Pyrénées a porté plainte contre l'État, et d'autres départements pourraient en faire autant. Ces pertes sont majeures pour l'État, les départements, les collectivités et intercommunalités, lesquels perçoivent respectivement 50 %, 30 % et 20 % de ces redevances. Ces points sont sensibles. Le fait que des collectivités se retournent contre l'État à cause d'une perte de recette pose un véritable problème.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Il fallait que ce problème soit expliqué. Merci, Georges. Je passe la parole à Philippe Dallier.
M. Philippe Dallier. - Merci, Monsieur le président. Je suis très heureux, Madame la ministre, que le Président de la République ait proposé de retravailler le chantier du Grand Paris. Le calendrier est important, car l'échéance a été fixée à 2019, ce qui ne nous laisse qu'une année pour rouvrir le dossier et modifier cet empilement de communes, de territoires, de départements, de la métropole et des régions en autre chose qu'un « millefeuille » dont le fonctionnement est difficile à saisir. Ce problème est urgent. J'ignore si vous avez défini un calendrier. Le Président a indiqué qu'il ouvrirait une conférence territoriale spécifique sur la métropole, à l'automne semble-t-il. J'ai deux questions sur des réformes dont personne ne parle plus. Le Gouvernement précédent avait essayé de mener à bien la réforme de la DGF sans trouver la bonne formule, une disposition avait été adoptée dans la loi de finances, puis le projet avait été décalé dans le temps. Aujourd'hui, cette réforme ne semble plus d'actualité, alors qu'elle demeure toujours aussi nécessaire. La réforme des dotations de péréquation n'est plus évoquée, alors que l'augmentation des dotations sera certainement proposée dans la prochaine loi de finances. Le Gouvernement est-il décidé à rouvrir ce dossier ? Il me semble d'autant plus fondamental de le faire que la taxe d'habitation pourrait disparaître, comme le Président de la République l'a laissé entendre. Tous ces sujets devraient être traités rapidement. Il convient de ménager un temps pour la concertation et les simulations afin d'aboutir à un modèle efficace. Avez-vous des éléments de calendrier à nous fournir ?
Par ailleurs, j'aimerais savoir ce qu'il en est de la réforme des valeurs locatives. La suppression de la taxe d'habitation ne suffit pas, car la taxe foncière dépend également des valeurs locatives - ce qui est tout aussi injuste pour ceux qui paient la taxe foncière. Cette réforme a été engagée par le précédent Gouvernement. J'aimerais savoir si elle est abandonnée ou non.
M. Jean-Marie Bockel, président. - J'ajoute que la taxe foncière ne représente pas une somme anodine, aussi bien en termes de recettes pour l'État qu'en termes de dépenses pour les citoyens. Je vous propose de poursuivre avec de nouvelles questions, de sorte que chacun puisse s'exprimer. Je passe la parole à Bernard Delcros.
M. Bernard Delcros. - Merci. Je souscris aux propos tenus par mes collègues. Il est inutile de vous dire, Madame la ministre, notre plaisir de voir une collègue sénatrice, spécialiste des collectivités locales et amie, occuper cette fonction stratégique pour les collectivités et leurs finances. J'aimerais avoir confirmation que l'effort demandé aux collectivités locales se monte à 13 milliards d'euros et non à 10 milliards, comme annoncé. Je suppose qu'il ne s'agit pas d'une baisse de la DGF comme nous en avons connue par le passé, mais plutôt d'un effort des collectivités visant à réduire leurs dépenses, et notamment leurs dépenses de fonctionnement. Est-il possible d'avoir des précisions quant aux conditions dans lesquelles cette orientation sera mise en oeuvre ? Deuxièmement, j'aimerais attirer votre attention sur le fait que toutes les collectivités ne se trouvent pas dans les mêmes situations. J'aimerais me faire le porte-parole des collectivités que je connais bien, les petites communes rurales qui ont peu de moyens, qui ont absorbé la baisse de la DGF, qui possèdent le plus souvent une secrétaire de mairie à temps partiel et un agent d'entretien à temps partiel, et qui ne peuvent plus diminuer leurs dépenses car elles ont atteint un seuil incompressible.
Par ailleurs, je suis favorable à la mesure sur la taxe d'habitation ; je suis d'accord pour dire que cet impôt est injuste et qu'il pénalise les territoires à faible densité de population, donc les territoires ruraux. Il devrait s'agir d'un dégrèvement, ce qui constitue une bonne nouvelle puisque cela signifie que les bases seraient réévaluées chaque année en fonction de l'évolution physique mais aussi de la réévaluation générale des bases. J'aimerais avoir confirmation que l'État se substituera aux contribuables, ce qui permettra à ces collectivités de conserver une recette dynamique. En outre, je serai heureux d'appliquer cette mesure dès 2018, comme cela fut annoncé. Le taux qui servira de référence pour compenser le dégrèvement en 2018 sera-t-il le taux de 2017 ? Au terme des trois années de mise en oeuvre de cette réforme, le taux pourra-t-il évoluer ? Enfin - et je rejoins ici la question de Philippe Dallier - cette taxe sera-t-elle supprimée, et si oui dans quel contexte ?
À présent, j'aimerais faire une remarque sur les contrats de ruralité. J'ai constaté dans le projet de décret d'avance que 100 millions de crédits ont été annulés sur le programme 112, lequel avait été abondé à hauteur de 216 millions en 2017 dans le but de financer les contrats de ruralité. Les élus locaux s'en inquiètent, ces contrats de ruralité constituant d'excellents dispositifs permettant de développer de vraies logiques de territoires et de donner de la visibilité aux élus locaux à travers un programme pluriannuel contractualisé avec l'État. J'observe que ces contrats avaient été signés pour quatre ans et prévoyaient une annexe financière pour 2017. Ces annexes financières seront-elles maintenues pour les quatre prochaines années, conformément à la contractualisation effectuée avec l'État ? Quel est l'avenir de ces contrats de ruralité ?
Enfin, un texte a été voté au Sénat visant au transfert des compétences « Eau, assainissement et eaux pluviales ». Ce texte aura des conséquences sur les communes qui voudront aménager leur bourg et qui devront, dès lors, obtenir l'accord de la communauté de communes afin de financer le pluvial. Ce dispositif limite donc les communes dans leurs aménagements urbains. Le Gouvernement est-il ouvert à ce que cette compétence devienne optionnelle à partir de 2020, et ne reste pas une compétence obligatoire transférée aux communautés ? Je vous remercie.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci Bernard. Je passe la parole à Christian Favier.
M. Christian Favier. - Merci. Je voudrais à mon tour me réjouir, Madame la ministre, de votre nomination. J'aimerais d'abord dire un mot de la Conférence territoriale, dont le premier rendez-vous a été assez précipité. Le contenu et la liste des invités nous ont été transmis tardivement. Il faudrait veiller à corriger ce point à l'avenir, ainsi que veiller au pluralisme politique des élus. La conférence sur le projet du Grand Paris est effectivement essentielle. Le Président de la République a déclaré que la structuration était trop complexe, et je suis certain que chacun partage son point de vue. Pouvez-vous nous donner des précisions sur la méthode qui sera utilisée pour travailler sur ce sujet, ainsi que sur le calendrier ? Des premières pistes de travail ont-elles été envisagées ? Je voudrais également évoquer la réduction des dépenses des collectivités locales. Cet effort de 13 milliards nous semble considérable, étant donné les efforts déjà consentis par ailleurs. Pouvez-vous nous donner davantage de précisions à ce sujet ? Enfin, j'aimerais obtenir des détails sur la réduction du nombre d'élus locaux, et en particulier de conseillers municipaux.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci beaucoup, Christian. Nous sommes en effet impatients d'avoir des réponses à ces questions. Il reste encore cinq interventions, mais le temps devrait être respecté si chacun poursuit cet effort de concision. Je passe la parole à Michel Le Scouarnec.
M. Michel Le Scouarnec. - Merci, Monsieur le président. Je vous féliciterai, Madame la ministre, lorsque nous aurons effectué des avancées positives, notamment sur les difficultés rencontrées en milieu rural. Je partage la plupart des remarques qui ont déjà été formulées. Je crois que la situation s'aggrave d'année en année. Je m'en rends compte en allant sur le terrain. Les services de proximité manquent dans les petites communes. Il n'existe parfois pas d'école, et le dernier commerce peine à se maintenir. Si les dotations baissent dans ces communes, la situation s'aggravera, et les habitants voteront de moins en moins, ce qui favorisera la montée du Front National. Les maires de communes rurales qui veulent construire des logements se heurtent parfois à la frilosité des bailleurs sociaux. Je suis intervenu dans la commune de Langoëlan, où le maire a réussi à faire construire deux pavillons à l'accessibilité adaptée aux personnes handicapées et aux personnes âgées. Pour que la commune continue à vivre, il faut la doter d'équipements adéquats. Beaucoup de petites communes sont dans ce cas ; il convient d'y être attentif.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci beaucoup. Je passe la parole à Josiane Costes, qui est une nouvelle sénatrice et suppléante de Jacques Mézard.
Mme Josiane Costes. - Je vous remercie, Madame la ministre, de votre présence, et vous félicite de votre nouvelle fonction. Ma question concerne la fusion des départements. Certains départements ruraux et pauvres connaissent d'importantes difficultés financières. Comment cette fusion peut-elle être envisagée ? Existera-t-il des mesures incitatives ? S'agit-il d'une fusion globale ou peut-on envisager la mutualisation de compétences avec des départements voisins ? Ma deuxième question porte sur les déserts médicaux. Dans les départements ruraux, des maisons médicales ont été construites, mais elles restent parfois vides, faute de personnel médical, en particulier de médecins. Il en va de même pour les hôpitaux. Des mesures incitatives fortes peuvent-elles être envisagées dans ce domaine ? Je vous remercie.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci Josiane. Je passe la parole à Jean-Marc Gabouty.
M. Jean-Marc Gabouty. - Je voudrais d'abord formuler une remarque pour corriger une erreur de communication du Gouvernement. Au sujet des fusions, j'ai entendu M. Castaner prendre l'exemple de Lyon. Il a indiqué que la métropole avait fusionné avec le département, mais il a oublié qu'il reste le département du Rhône, qui est réduit à 400 000 habitants.
Par ailleurs, j'estime que pour réaliser des économies, il faut exercer les compétences au bon niveau. La gestion et l'organisation pourraient être différenciées d'un territoire à l'autre. Les compétences ne sont pas toujours exercées au niveau le plus pertinent. Il conviendrait d'accorder plus de libertés aux collectivités - donc d'assouplir le système de compétences - et de rendre optionnelles certaines compétences aujourd'hui obligatoires. Cette souplesse me semble indispensable si nous souhaitons réaliser des économies. Par ailleurs, pouvez-vous nous confirmer que les économies de 13 milliards de dépenses publiques constituent bien un rythme annuel à horizon 2022, et non 13 milliards cumulés sur cinq ans ? Il est important de le préciser, car les deux hypothèses circulent. Si cet effort ne passe pas par une diminution des dotations, la politique des collectivités devra donc être évaluée. Quels seront les critères de cette évaluation ? Le budget par habitant ? La dépense réelle par habitant ? Je ne comprends pas pourquoi des économies de fonctionnement sont demandées alors que des aides à l'investissement sont allouées. Le premier levier de l'investissement est l'autofinancement. Enfin, les économies peuvent-elles ou doivent-elles toucher les collectivités de la même manière ? Je suis convaincu qu'il existe des marges de manoeuvre dans certaines administrations territoriales, comme les agglomérations, les métropoles et les régions ; alors qu'aucune marge de manoeuvre n'existe dans les communes, les communautés de communes et les départements. Une vision différenciée des efforts est-elle envisagée ? J'estime d'ailleurs que l'État devrait montrer l'exemple, une part significative des 13 milliards pouvant être trouvée dans la diminution des directions centrales des directions régionales de l'État, dont le rôle n'est pas essentiel dans le fonctionnement de notre pays.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci, Jean-Marc. Je passe la parole à Philippe Mouiller.
M. Philippe Mouiller. - Je voudrais moi aussi féliciter madame la ministre pour ses nouvelles fonctions. Nous sommes heureux que le Sénat soit représenté à travers vous dans ce poste clé. Concernant les 13 milliards d'économies demandées, je m'interroge sur les communes qui ont déjà été amenées, lors du dernier quinquennat, à réaliser des efforts conséquents en termes de maîtrise des dépenses. Ne risque-t-on pas de pénaliser les bons élèves en réclamant des efforts supplémentaires ? Par ailleurs, concernant les communes nouvelles dans les zones rurales, la question de l'établissement d'un seuil me semble pertinente. Actuellement, la liberté est laissée aux petites communes d'imaginer leur évolution de périmètre. Toutefois, dans de nombreuses communes de moins de 500 habitants, les relations sont difficiles entre l'équipe municipale et les habitants. Il conviendrait peut-être de décider d'une orientation plus formelle en indiquant un seuil minimal aux plus petites communes.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci Philippe. Je passe la parole à François Bonhomme.
M. François Bonhomme. - Madame la ministre, vous arrivez en terrain favorable, ce qui ne signifie pas pour autant que le blanc-seing soit automatique. C'est l'équilibre qui doit prévaloir dans cette institution, vous le savez mieux que quiconque. J'aimerais connaître votre opinion sur le fait que le ministre de l'Économie et des Finances ait annoncé à la commission des Finances du Sénat l'annulation par un décret d'avance de 209 millions de crédits destinés au FSIL et aux contrats de ruralité. N'est-ce pas contradictoire avec le discours dominant ? Avez-vous le souci d'éviter le problème qui s'est posé dernièrement, lorsque les petites communes se sont trouvées dépossédées de la fonction de délivrer des cartes d'identité ? De même, la déclaration de PACS constituera une charge administrative supplémentaire pour les collectivités locales. Comment articulez-vous ces mesures avec le sacro-saint principe d'autonomie fiscale ? À quel niveau le situez-vous ? Concernant l'eau et l'assainissement, est-il prévu que le texte voté récemment au Sénat soit inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ?
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci, chers collègues. Madame la ministre, vous disposez maintenant d'un état des lieux de nos attentes. Nous vous écoutons.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - En ce qui concerne l'incitation financière créée pour les communes nouvelles, il est envisagé dans l'immédiat une prolongation jusqu'à 2018. Il faudra ensuite ouvrir une consultation pour décider de poursuivre ou non ces incitations. S'agissant du nombre d'élus, une phase transitoire est déjà prévue jusqu'aux élections de 2020, et la strate démographique supérieure est accordée, ce qui augmente les chiffres de représentation. Je ne pense pas que l'on se dirige vers un nouvel assouplissement. Les paroles du Président de la République sur la diminution du nombre d'élus découlent de certaines modifications. La création de communes nouvelles, par exemple, ou la fusion de départements, entraînent mécaniquement une baisse du nombre d'élus. Je prends note de votre réflexion sur les communes nouvelles. Nous en débattrons au sein de la commission nationale qui sera mise en place. La prochaine réunion aura lieu dans six mois, mais un comité permanent constitué de représentants des grandes associations d'élus sera chargé de préparer les réformes.
Merci, René Vandierendonck, d'avoir rappelé la confiance que l'État veut renouer avec les collectivités locales. Le Président de la République entend bien sûr travailler en concertation avec elles. Les transferts, la question des cartes d'identité, les rythmes scolaires ont occasionné des coûts pour les collectivités locales, mais celles-ci n'ont pas été concertées. Je souhaite que cela ne se reproduise plus. Nous devons discuter, débattre. Comme l'a dit Jean-Marc Gabouty, un certain niveau de collectivité est plus favorable pour exercer certaines compétences. Il existe aussi des doublons entre certains services de l'État et des régions.
Il importe donc que tout transfert s'effectue en accord avec les collectivités locales, que les compétences soient exercées au bon niveau, ce principe de subsidiarité devant se négocier entre collectivités ainsi qu'avec l'État. Un pouvoir réglementaire pourrait être attribué à certaines régions. Ce projet est en cours ; il doit être débattu.
La carte des ZRR n'a pas été à proprement parler modifiée. Les entrées et sorties de communes dans les ZRR ont été provoquées par les changements de périmètres des intercommunalités.
M. Georges Labazée. - Dans le Pays basque, ces changements ont tout révolutionné.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je le sais. Des ajustements sont possibles dans le PLF 2018, mais il n'y aura pas de grande réforme. Concernant les concessions hydrauliques, je me renseignerai car je ne suis pas en mesure de répondre.
M. Georges Labazée. - Les concessions auraient dû être renouvelées en 2012, mais elles ne l'ont pas été. Les dossiers semblent bloqués.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - J'examinerai ce dossier et interrogerai le ministère de l'Environnement. Ne connaissant pas bien ce sujet, je préfère ne pas m'avancer.
Philippe Dallier et d'autres m'ont parlé du Grand Paris, en particulier le président du conseil départemental du Val-de-Marne. Le Président de la République a écouté de nombreux interlocuteurs. Le constat partagé par chacun est que le système qui a été voté ne fonctionne pas bien. La métropole ne possède pas les moyens financiers d'agir, mais la volonté politique est réelle. Le projet devant faire l'objet d'une concertation, je conseille à tous les élus concernés par cette révision de se mobiliser. Le Président de la République et le Gouvernement n'attendent que cela. Tout le monde sait qu'il faut retravailler ce sujet.
Par ailleurs, plusieurs questions ont porté sur la DGF, la taxe d'habitation, ou les bases locatives. Je vous propose de les traiter en même temps. Dans la réforme prévue, aucune baisse des dotations n'est annoncée. Entre les communes et les intercommunalités, entre les départements et les régions, il existe d'importantes différences. Le Président de la République s'est exprimé sur la situation des départements. En outre, il faut tenir compte des nuances entre les collectivités qui ont déjà fourni des efforts et les autres. Toutes ces différences seront prises en compte. La concertation qui se tiendra dans le cadre de la Conférence des Territoires devra permettre d'élaborer une méthode. Au-delà de cette politique, le Gouvernement souhaite conserver la capacité d'investissement des collectivités territoriales, celles-ci prenant en charge traditionnellement la plus grande partie de l'investissement public. La mesure d'économie est prise pour favoriser l'investissement. Chacun sait que des économies sont possibles dans certaines collectivités. Ces économies peuvent être réalisées par des évolutions de structure, selon un principe de volontariat, par des mesures sur le management, par le soutien aux petites communes. Il appartiendra à M. Mézard de revenir sur la création d'une agence capable d'aider les collectivités locales rurales, et qui serait liée au ministère de la Cohésion des Territoires. La durée du temps de travail peut être revue, en s'assurant que les 35 heures effectives soient effectuées. Il conviendra aussi de vérifier que toutes les communes fournissent des efforts.
Concernant la taxe d'habitation, il s'agira bien d'un dégrèvement. Le Président de la République l'a annoncé, mais l'emploi du mot « compensation » dans la même phrase a suscité une certaine incompréhension. M. Bayle va vous expliquer certainement mieux que je ne le ferais.
M. Adrien Bayle, conseiller chargé des finances locales. - Un dégrèvement consiste à maintenir les bases telles qu'elles sont et à opérer une substitution de payeur entre le contribuable local et l'État. Les taux n'évoluent pas. Il ne s'agit pas non plus d'intervenir au-delà des trois ans sur la taxe d'habitation des contribuables qui seraient bénéficiaires de la mesure.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Nous avons essayé plusieurs fois d'agir sur les valeurs locatives, notamment concernant les locaux commerciaux. Il faut signaler qu'en constatant les conséquences de la réévaluation des bases locatives sur les territoires, la plupart des élus souhaitaient arrêter la mesure. La réforme de la taxe d'habitation n'est qu'une étape. L'ensemble de la fiscalité locale devra être réexaminé. Certains élus réclament par exemple que la part départementale du foncier bâti soit gérée par les communes et les communautés de communes, ce qui suppose de trouver d'autres recettes. Les régions réclament également un financement particulier par un impôt national. La fiscalité locale doit être retravaillée, et il faut en discuter dans le cadre de la Conférence des Territoires. Il n'est pas concevable de supprimer la taxe d'habitation pour 80 % des citoyens tout en révisant les bases. Cela devra être réalisé ultérieurement.
M. René Vandierendonck. - Avez-vous un calendrier à nous fournir ?
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Il convient de le faire le plus vite possible, l'objectif étant de disposer d'éléments concrets au moment des prochaines élections municipales. Par ailleurs, la baisse de 13 milliards doit bien sûr s'opérer sur cinq ans - non par la baisse des dotations mais par des économies réalisées par les collectivités locales.
M. Dominique de Legge. - Je suppose que l'objectif est d'atteindre le rythme annuel souhaité au bout de cinq ans.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Oui.
M. Adrien Bayle, conseiller chargé des finances locales. - Dans les dépenses de fonctionnement, apparaîtra une baisse de 13 milliards à l'issue des cinq ans. Celle-ci sera reconduite.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Par ailleurs, vous recevrez prochainement une circulaire sur le sujet du pluvial, qui inquiète bon nombre d'entre vous. Cette circulaire assouplit les dispositions actuelles en milieu rural. En outre, nous reparlerons prochainement de Gémapi. Je connais bien la loi sur l'eau et l'assainissement. Nous devons nous concerter lors de la Conférence des Territoires. Certaines associations d'élus sont pour, d'autres sont contre. Faut-il différencier les communautés d'agglomérations des communautés de communes ? Je ne dispose pas de réponse précise, mais nous devrons en discuter prochainement.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci beaucoup, Madame la ministre, d'avoir parlé des sujets de fond avec nous, dans un climat de confiance mutuel. Nous sentons que vous êtes en prise avec nos attentes. Nous reproduirons certainement ce genre de rencontres.
Merci à tous. Nous nous retrouverons le 3 août, chers collègues, pour un déjeuner de travail qui portera sur la réponse aux attentes du président Larcher quant au rôle spécifique confié à notre délégation.
Mme Jacqueline Gourault, ministre. - Je vous remercie pour vos paroles de gentillesse.
La réunion est close à 15 heures.