Mardi 16 mars 2021
- Présidence de M. Stéphane Artano, président -
Table ronde dans le cadre du suivi du rapport d'information de la délégation aux outre-mer sur la représentation et la visibilité des outre-mer dans l'audiovisuel public
M. Stéphane Artano, président. - Mes chers collègues, dans le cadre de son programme de travail pour 2021, la Délégation sénatoriale aux outre-mer a souhaité mettre l'accent sur le suivi des recommandations de ses précédents rapports, parallèlement à la conduite de nouvelles études, afin de s'assurer de leur mise en oeuvre.
Je vous rappelle qu'en 2019 la délégation avait entrepris une étude sur la représentation et la visibilité des outre-mer dans l'audiovisuel public, compte tenu de l'onde de choc créé par l'annonce de la disparition de la chaîne France Ô de la TNT. Nos rapporteurs étaient Mme Jocelyne Guidez et M. Maurice Antiste, lequel est malheureusement indisponible et vous prie de l'excuser.
Pour mesurer l'impact de cette décision, la délégation avait organisé une consultation en ligne qui avait recueilli près de 6 000 réponses émanant, pour les deux tiers, de personnes originaires des outre-mer ou ayant des attaches personnelles en outre-mer. Le maintien de France Ô recueillait plus de 96 % des suffrages.
Surtout, dans le cadre de son étude, la délégation avait formulé vingt préconisations tendant à promouvoir une juste et effective représentation des outre-mer sur les chaînes du service public.
Six mois après l'arrêt de France Ô, et à l'issue de la 4e réunion du comité de suivi du Pacte pour la visibilité des outre-mer de France Télévisions, nous avons souhaité organiser un focus sur l'application des engagements de ce Pacte signé en juillet 2019 par les ministres de la culture et des outre-mer et la présidente de France Télévisions, Mme Delphine Ernotte.
À l'époque, les parties prenantes avaient bien voulu reconnaître que le rapport de la délégation avait largement inspiré les grandes lignes de ce pacte.
Ce travail d'information du Sénat sur les questions relatives aux outre-mer est l'une des missions institutionnelles confiées à notre délégation et est essentiel pour la mise en oeuvre de nos propositions.
Afin de dresser cet état des lieux, nous accueillons :
- au titre de France Télévisions, Mme Sylvie Gengoul, directrice du pôle outre-mer. Elle est accompagnée de MM. Francis Donnat, secrétaire général, et Laurent Corteel, directeur de l'information du pôle outre-mer. Plusieurs responsables du groupe sont également avec nous par visioconférence et nous saluons leur mobilisation ;
- M. Maël Disa, délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer, en charge précisément de la visibilité, que nous accueillons pour la première fois. Il est heureux que cette première rencontre très concrète de l'audiovisuel public concerne ce terme qui nous tient particulièrement à coeur ;
- M. Tony Rebus, président de l'Association des auditeurs et téléspectateurs des outre-mer (AATOM) qui pourra faire remonter les observations du public, notamment celui qui suivait le canal 19 de la TNT avant la fermeture de France Ô.
Nous vous remercions pour votre participation et vous invitons à respecter votre temps de parole, afin de permettre un échange avec les membres de la délégation.
Sans plus tarder, je cède la parole à notre collègue Jocelyne Guidez. Avec Maurice Antiste, ils avaient demandé un suivi exigeant des engagements pris par France Télévisions et tous deux siègent au comité qui a été créé à cet effet.
Ce sera ensuite le tour de Mme Sylvie Gengoul pour une présentation d'une quinzaine de minutes du dernier bilan, puis de MM. Maël Disa et Tony Rebus. Enfin, je laisserai la parole aux parlementaires qui assistent, au Sénat ou à distance à cette audition.
En fin de réunion, je serai contraint de m'absenter pour participer à une réunion de travail autour du Président Gérard Larcher et je serai remplacé par Mme Victoire Jasmin, vice-présidente de notre délégation, que je remercie par avance.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure. - Merci beaucoup, Monsieur le Président. En 2019, à la suite du rapport que nous avons réalisé avec Maurice Antiste, nous avons indiqué qu'il faudrait juger dans la durée de la concrétisation des mesures annoncées par France Télévisions dans son Pacte de visibilité. C'est dans cette optique que nous participons au comité de suivi dont la dernière réunion s'est tenue le 3 février dernier.
Nous avions mené au préalable un travail de fond sur la représentation et la visibilité des outre-mer dans l'audiovisuel public qui concluait au caractère prématuré et dangereux de la disparition de France Ô de la TNT. Nous constations également la nécessité d'une visibilité régulière et contrôlée sur les grandes chaînes nationales, la pertinence du développement d'une offre numérique dédiée pour anticiper les évolutions technologiques et la mutation des modes de consommation et l'impératif de poursuivre la consolidation du réseau des stations La 1ère, figure de proue du service public audiovisuel dans les territoires.
Comme l'a estimé Maurice Antiste, lors de la réunion du 3 février, le grand public n'est toujours pas entièrement convaincu de la nécessité de la suppression de France Ô. D'où l'idée de communiquer plus largement sur ce bilan en termes d'audiences, de programmes ou de projets.
Nous allons revenir sur les 25 engagements du Pacte devant nos collègues et je vous en remercie vivement. À la suite des remarques des membres du comité, le groupe France Télévisions s'est effectivement engagé à renforcer les actions de communication visant à développer la connaissance, par tous les publics, des offres dédiées aux outre-mer.
Des annonces ont également été faites sur lesquelles vous pourrez nous éclairer, comme celle d'une sous-commission des études au sein du comité, chargée de contribuer au cahier des charges de l'étude sur les programmes et informations dédiées aux outre-mer sur les antennes du groupe, ou encore celle d'un annuaire des experts ultramarins.
Par ailleurs, un nouveau magazine d'information hebdomadaire va voir le jour sur les faits marquants de l'actualité ultramarine chaque samedi sur France 24, chaîne qui est néanmoins assez peu connue du grand public.
Nous voudrions être certains que les téléspectateurs se reconnaissent dans cette dynamique et qu'ils puissent faire des suggestions.
Je suis impatiente d'entendre les représentants de France Télévisions ainsi que nos deux autres invités et je remercie le président Stéphane Artano d'avoir permis cet échange.
Comme l'a très bien dit en 2019 notre collègue Thani Mohamed Soilihi, sénateur de Mayotte, « la visibilité des outre-mer est un sujet beaucoup plus grave qu'il n'y paraît car il en va de notre existence. Pendant ma formation d'avocat, j'ai appris qu'avant de défendre un justiciable, il fallait le connaître. Or, la visibilité des outre-mer n'est aujourd'hui pas satisfaisante, c'est un fait ».
Chacun sait que le Bureau du Sénat se prépare à procéder au renouvellement de la présidence de Public Sénat et que la diversité est une question à laquelle les chaînes parlementaires ne peuvent échapper, en cohérence avec les objectifs nationaux. J'ajoute que le prochain comité de suivi se réunira a priori en septembre 2021, ce qui permettra d'établir un point d'étape un an tout juste après la disparition de France Ô.
Mme Sylvie Gengoul, directrice du pôle outre-mer de France Télévisions. - Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les sénateurs, Monsieur le délégué. Je pourrais évoquer la question de la visibilité des outre-mer de plusieurs manières, je pourrais tirer le bilan d'un engagement, en parler comme d'une ambition éditoriale, d'un enjeu institutionnel ou comme d'une opportunité de l'histoire.
J'ai choisi d'en parler comme d'un acte citoyen, comme d'une responsabilité de service public, dans le cadre du projet pour l'outre-mer de France Télévisions tel que l'envisage notre présidente Delphine Ernotte. Cette responsabilité doit être assumée et portée par et depuis les territoires d'outre-mer comme un devoir.
Je souhaite insister sur les trois grands axes stratégiques de long terme du pôle outre-mer :
- La contribution à nos pays, participer à leur dynamique et si possible produire du bénéfice social dans chacun de nos territoires ;
- La valorisation de nos contenus sur le plan national. Nous avons à dire à la France un peu plus d'elle-même, à dessiner ses contours, à apporter de nouveaux regards, de nouvelles lectures, un autre point de vue ;
- L'ouverture à l'international pour nourrir notre essence et pour porter le sens de la France partout où nous sommes implantés.
Ces actualités, ce sont toutes ces histoires issues de l'Histoire, toutes ces perspectives qui sont données par notre géographie, toutes les valeurs universelles qui en résultent et que nous avons le devoir de partager dans le cadre de cette politique de visibilité. C'est l'opportunité de nous connaître pour nous reconnaître, faire société dans la diversité et apprendre ensemble. C'est un processus fondamental et la crise sanitaire que nous vivons nous enseigne ce sens du collectif et de la solidarité.
C'est en mesurant ce chemin que nous pourrons évaluer la réalisation de l'objectif de visibilité. Elle doit être portée par une vision intrinsèque qui anime notre projet d'entreprise et structure notre collectif.
Le pôle outre-mer de France Télévisions dispose d'une direction des contenus et d'une direction de l'information. Chaque directeur a un adjoint en charge de la visibilité. Nous travaillons également en synergie avec la direction des antennes et des programmes. La visibilité n'est pas juste un réflexe, c'est une normalité, comme le dit notre présidente, avec une démarche très investie et qui nous engage.
Nous avons un triple objectif :
- produire de plus en plus de contenus qui fassent sens dans les magazines, les documentaires ou les fictions. Le documentaire « Décolonisation, du sang et des larmes » a été le documentaire le plus vu sur france.tv en 2020. Des fictions sont en phase de développement. Le portail des outre-mer offre un direct d'informations 24 heures sur 24 permettant aux ultramarins de l'Hexagone de rester en connexion avec leur territoire. Ce portail offre près de trois cents documentaires, des webséries, des captations de spectacles vivants autour des trois piliers stratégiques que sont le vivre-ensemble, la façon de se développer durablement et la façon d'innover au service de tous. Un travail sur l'ergonomie de ce portail permettra d'assurer une meilleure « accessibilité » de ses contenus. En 2021, nous prévoyons d'ouvrir un flux linéaire direct depuis notre territoire pour contourner tous les effets géo-bloquants des droits de diffusion qui posent problème depuis longtemps. Nous envisageons également de diffuser les chaînes outre-mer qui reflètent les cultures et les actualités de nos neuf territoires sur les boxes en métropole et le passage de notre webradio en DAB+ (Digital Audio Broadcasting). Enfin, chaque mois, la Case du siècle sur France 5 accueille un documentaire pour comprendre l'histoire des outre-mer et contribuer à la mémoire nationale ;
- stimuler les écosystèmes culturels, créatifs et industriels locaux à travers les dynamiques de tournage, les festivals, l'accompagnement des vocations. France Télévisions est partenaire d'une bourse pour faire émerger les scénaristes ultramarins. Nous avons également vocation à permettre aux contenus ultramarins de trouver des publics larges et variés et d'intégrer le marché national. Par exemple, quand France Télévisions fait l'acquisition du film documentaire « Ophir », lauréat du FIFO 2020 (Festival du film documentaire océanien), pour une diffusion sur ses antennes nationales, elle lui offre des débouchés complémentaires et accompagne la compétitivité des productions ultramarines. Nous travaillons aussi à décrypter les enjeux ultramarins. C'est le sens d'un nouveau rendez-vous diffusé sur France 24 ;
- révéler les outre-mer telles qu'elles sont, c'est-à-dire des acteurs du monde et expression de la vitalité de la France. Avec Culturebox, nous offrons en moyenne sept programmes par semaine. À côté des captations de spectacles, nous proposons quelques documentaires de qualité comme « L'Oiseau rebelle » de Fabrice di Falco. Dans un autre registre, la chaîne olympique de France Télévisions sera diffusée jusqu'à la fin des JO de Paris en 2024 et a d'ores et déjà planifié l'ensemble des évènements sportifs des départements d'outre-mer. France Télévisions est également partenaire du Carrefour des outre-mer, salon de l'excellence qui a pour ambition de rassembler à Paris toute la vitalité des outre-mer à la fin du mois d'octobre 2021. La visibilité des outre-mer doit être utile et stimulante. Nous souhaitons « embarquer » nos publics pour permettre toutes les interactions, les conversations et les rencontres possibles.
Nous travaillons aussi à améliorer nos contenus et nos formats. Notre site de Malakoff est un véritable moteur de la démarche du groupe pour la visibilité des outre-mer.
Enfin, il y a un enjeu humain dans cette visibilité. France Télévisions, ce sont des métiers, des compétences mais aussi des hommes et des femmes d'horizons très variés qui se combinent avec humilité et qui s'enrichissent au contact de cet outre-mer pluriel, résilient et universel.
M. Maël Disa, délégué interministériel à l'égalité des chances des Français d'outre-mer et à la visibilité. - Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les sénateurs. Je vous remercie pour cette invitation sur un sujet qui nous occupe au quotidien. Je salue l'intervention de Mme Sylvie Gengoul avec laquelle j'ai souvent l'occasion d'échanger
Mon propos portera sur quelques pistes d'évolution de la visibilité. La délégation interministérielle que j'ai l'honneur de diriger existe depuis treize ans, mais la compétence visibilité n'est exercée que depuis janvier 2020. Au-delà de l'audiovisuel, la délégation interministérielle cherche à donner de la visibilité aux personnes, sujet sur lequel subsistent de nombreuses insuffisances à combler. Elle s'efforce de mettre en place des dispositifs pour une meilleure visibilité des hommes et des femmes, notamment au niveau national. Si on cherche le lien entre égalité des chances et visibilité, on trouve la question de la continuité territoriale. Notre délégation réfléchit, avec ses partenaires, à proposer des actions visant à améliorer cette visibilité.
Sur l'audiovisuel, les chiffres sont éloquents. Lors du dernier comité, nous avons constaté qu'une diffusion nationale permettait de passer de quelques dizaines de milliers de téléspectateurs à plusieurs millions. Chaque semaine, trois millions de personnes regardent des programmes liés aux outre-mer. Les progrès sont indéniables même s'il existe des marges de progression en termes de communication et de connaissance des chiffres.
Il est toujours possible de faire mieux, notamment au niveau de l'audiovisuel privé. Nous voulons également différencier les territoires et les personnes et lutter contre les stéréotypes et les discriminations qui subsistent autour des ultramarins. L'audiovisuel doit y contribuer, en mettant les outre-mer en avant pour leurs talents et pas seulement pour leurs décors. L'annuaire en cours de construction permettra d'améliorer les contenus en mettant en avant des profils.
M. Tony Rebus, président de l'association des auditeurs et téléspectateurs des outre-mer (AATOM). - Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs. Je vous remercie de votre invitation à cette table ronde pour débattre du Pacte pour la visibilité des outre-mer. Notre espace audiovisuel et cinématographique devrait être, comme Stendhal le disait du roman, « un miroir dans lequel se reflète la société dans sa réalité et sa diversité ». Dans son dernier baromètre publié en septembre 2020, le CSA indique que la représentation des territoires est peu conforme à la réalité. Seules 0,4 % des personnes à l'écran, tous programmes confondus, sont ultramarines, alors que selon les données de l'Insee, les départements et collectivités d'outre-mer représentent 3,26 % de la population française.
La suppression de la chaîne France Ô a fait chuter le nombre d'intervenants ultramarins sur les principales chaînes de la TNT de 10 % à 0,4 %. Pour cette raison, France Télévisions a signé un Pacte de visibilité des outre-mer qui vise à ancrer un réflexe outre-mer sur l'ensemble des antennes.
Pour développer un réflexe, il faut que les faits qui le conditionnent soient récurrents, localisables dans l'espace et le temps, c'est-à-dire que les émissions, les séries ou les films répartis sur une ou plusieurs antennes soient des rendez-vous réguliers. Or, ce n'est pas le cas aujourd'hui. « Coeur outre-mer » a été choisi comme programme phare mais nous considérons qu'il n'est pas le plus adapté pour créer ce réflexe. Il concentre 46 heures de programmes sur 6 jours, ce qui ne permet pas à une personne de regarder l'ensemble des contenus et provoque un effet de saturation. Une programmation mensuelle serait plus adaptée et mieux comprise.
Concernant le premier engagement portant sur la diffusion, chaque mois, de programmes ultramarins en première partie de soirée, j'ai noté 27 premières parties de soirée. Toutefois, ce chiffre n'a pas de réelle signification en termes de représentativité, puisqu'il signifie 2,47 % de taux de présence sur les trois chaînes nationales (France 2, France 3, France 5) et 1,48 % si on prend les cinq chaînes nationales.
S'agissant du point 8 du Pacte, qui prévoit un magazine quotidien sur France 3, le format a été modifié et les sujets ne sont pas toujours pertinents.
Par ailleurs, les ultramarins de l'Hexagone sont les grands oubliés de ce Pacte de visibilité. Depuis la fermeture de France Ô, ils ne sont plus visibles, sauf dans un sujet de trois minutes de l'émission Les Témoins d'Outre-mer (LTOM) traitant souvent de l'artisanat. Pourtant, les ultramarins de l'Hexagone sont aussi nombreux que ceux des outre-mer et participent au rapprochement entre l'outre-mer et l'Hexagone. Auparavant, des invités étaient en plateau et des sujets de société étaient abordés. LTOM sera-t-elle toujours présente à la rentrée sur France 3 ? J'ai en effet entendu parler de l'arrêt des tournages à partir du mois d'avril.
Le point 9 porte sur « l'info outre-mer ». Ce format de six minutes est trop court et ne permet pas de présenter l'ensemble des outre-mer. De plus, les horaires de diffusion ne sont pas respectés. Par exemple, si France 3 diffuse un événement sportif, le rendez-vous est déprogrammé. Par ailleurs, il n'est pas diffusé dans toutes les régions, certaines ont leur propre programme. Les 20 et 27 décembre 2020, par exemple, sa diffusion a été déplacée à 11 heures 50 pour laisser la place à des dessins animés. L'AATOM suggère que ce rendez-vous du week-end retrouve sa place à 12 heures 50, après le journal de France 3.
Le point 10 traite du nouveau portail outre-mer. Selon le Syndicat national de la publicité télévisée, 56 % des Français disent que la télévision occupe un point central au sein de leur foyer, 57 % qu'elle leur manquerait si elle disparaissait, 69 % qu'elle constitue un lien social fort pour la famille, 63 % entre amis et 40 % entre collègues. La télévision est le support le plus utilisé, toutes générations confondues, pour 88 % des Français. Le portail numérique n'est donc pas forcément le meilleur moyen pour connecter les outre-mer au niveau national surtout avec la fracture numérique. Les chaînes locales ne sont pas accessibles sur le flux linéaire à cause de la géolocalisation, alors qu'en outre-mer les chaînes hexagonales sont accessibles. De plus, l'application Android ne permet pas de faire passer les programmes sur la télévision et il y a de nombreuses microcoupures sur les smartphones.
Le point 11 porte sur les documentaires. Il est rédhibitoire de supporter une minute de publicité avant d'accéder à chaque documentaire. L'AATOM ne dispose d'aucun moyen de vérifier le chiffre de six millions de personnes qui seraient touchées par l'opération « Coeur outre-mer ». Des événements quotidiens, répartis sur l'ensemble des chaînes, seraient plus appropriés. Par ailleurs, la plus grande partie de la programmation est constituée de rediffusions. Les artistes devraient pouvoir s'exprimer à cette occasion. Le 24 octobre 2020, France 2 a diffusé un sujet sur l'eau dont le contenu n'était pas satisfaisant car il ne reflétait pas ce que sont les outre-mer. Les personnes interrogées ne représentent pas la diversité de la population dans le quartier résidentiel de Saint-François (une femme, son fils, un restaurateur et un retraité). Le 7 mars 2021, Laurent Delahousse a diffusé un sujet sur les requins à La Réunion. Pendant les 46 minutes du reportage, pas une seule personne issue de la diversité n'apparaît alors que la population réunionnaise est composée de 75 % de noirs et de malbars, de 15 % de créoles et seulement de 10 % de « zoreilles ». Enfin, Culturebox propose beaucoup de rediffusions.
En 2000, le « Collectif Égalité » avait alerté sur l'absence des minorités visibles dans le paysage cinématographique et audiovisuel. En 2020, lors de la 46e cérémonie des Césars, la comédienne Aïssa Maïga a alerté l'opinion en réclamant davantage d'égalité. En 2021, il y a encore de nombreuses inégalités dans le paysage audiovisuel. La télévision doit faire des efforts, le service public peut aider à améliorer la situation dans le cinéma.
Pour une meilleure représentation de la diversité, nous proposons que le 10 mai 2021, date anniversaire des 20 ans de la loi Taubira, la Journée nationale des mémoires de la traite négrière, de l'esclavage, et de leur abolition fasse l'objet d'une soirée thématique en première partie de soirée sur l'une des principales chaînes du service public. Un film d'un cinéaste originaire des Antilles pourrait être diffusé et suivi d'un débat en présence du réalisateur et d'historiens de France, y compris des Antilles, et d'Afrique. Ce serait une excellente occasion d'offrir aux téléspectateurs la possibilité de mieux comprendre des pans de cette histoire méconnue.
Nous proposons également un projet sur 5 ans, avec la découverte, chaque année, du catalogue des meilleurs longs métrages des réalisateurs ultramarins : Christian Lara, qui a produit 25 films et dont aucun n'a été acheté par France Télévisions, Euzhan Palcy, Guy Deslauriers, Jean-Claude Barny, Christian Grandman. France Télévisions pourrait rencontrer ces réalisateurs des outre-mer pour étudier des possibilités de coproduction.
L'inquiétude des professionnels de la culture ne cesse de grandir, les lieux culturels sont toujours fermés. Pour les cinéastes d'outre-mer, déjà largement sous-représentés au cinéma comme sur le petit écran, la situation risque d'être encore plus catastrophique.
Mme Sylvie Gengoul. - Je vous remercie pour vos observations auxquelles nous sommes très attentifs.
Vous avez mentionné un sujet sur l'eau. Je ne pense pas que le service public ait jamais privilégié l'exotisme. Au sein du comité de suivi, nous disposons de la liste des sujets diffusés. Elle permet de constater que France Télévisions traite l'ensemble de l'actualité. Les avancées les plus significatives ont eu lieu sur l'information. Le 31 mars prochain, nous diffuserons par exemple sur France Info une émission sur les 10 ans de la départementalisation de Mayotte.
Vous avez évoqué la question des droits. La géolocalisation est conséquente et les droits de diffusion sur le marché national sont beaucoup plus importants que les droits sur les marchés locaux. France Télévisions privilégie les programmes à valeur ajoutée pour une diffusion nationale, des journaux, des magazines et des documentaires.
Le portail constitue une avancée fondamentale. Cette offre, qui rassemble les trois bassins, est un point d'entrée unique dans l'actualité, disponible 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. France Télévisions est un média global, présent à la radio, à la télévision et sur internet.
L'annuaire des experts, sur lequel nous allons travailler avec les équipes du délégué interministériel, sera mis à la disposition de l'ensemble des chaînes pour les aider à identifier les interlocuteurs pertinents.
Le projet de diffusion de la radio numérique terrestre en DAB+ est un point d'accroche essentiel entre les ultramarins de l'Hexagone et ceux des territoires. Cette radio sera un atout pour le réseau musical ultramarin, puisque 50 % de sa programmation sera consacrée à la musique, contre 10 % à l'information et 40 % à la découverte.
M. Laurent Corteel, directeur de l'information du pôle outre-mer de France Télévisions. - Les échanges sont toujours intéressants et nous avons conscience que tout est perfectible. Cependant, la montée en puissance de la visibilité engagée avec la fermeture de France Ô est une réalité, notamment en termes de contenus. Vous évoquez le journal télévisé dont la durée n'est que de 6 minutes, mais ce n'est qu'un début. Ce journal est suivi par plus de 200 000 téléspectateurs, dix fois plus que celui de France Ô. France Télévisions propose des rendez-vous récurrents et normalise ses contenus. Demain, dans l'édition spéciale que France Info consacrera au premier anniversaire de la crise sanitaire, l'ensemble des territoires seront présents, notamment à travers des témoignages d'experts ultramarins. Jeudi prochain, France 2 proposera une émission spéciale sur la génération oubliée par la crise et le représentant national des étudiants sera mahorais. C'est ce regard que nous voulons apporter. Dans les journaux de France 2 ou de France 3, nous constatons une augmentation de 50 % de la visibilité des outre-mer. Si des clichés nous ont été reprochés par le passé, nous traitons aujourd'hui toutes les thématiques.
Même s'il nous reste beaucoup de chemin à parcourir, nous avons avancé depuis deux ans. Le regard de nos concitoyens sur l'outre-mer a changé parce que nous sommes allés chercher un public que nous n'avions pas sur France Ô.
Comme l'a rappelé Mme Sylvie Gengoul, France Info prépare une édition spéciale sur les 10 ans de la départementalisation de Mayotte. Récemment France 2 a ainsi diffusé un sujet sur Wallis-et-Futuna dans son édition de 20 heures.
Au niveau de la direction de l'information, il y a des représentants de l'outre-mer qui traitent de l'actualité des outre-mer et qui identifient, avec les rédacteurs en chef, les sujets à traiter dans les différents journaux.
Vous avez évoqué le problème de l'eau. Je rappelle que nous avons diffusé un Envoyé Spécial de 26 minutes sur l'eau en Guadeloupe, avec de nombreux intervenants, émission pour laquelle les retours ont été très positifs.
Mme Sylvie Gengoul. - Nous avons procédé à une véritable refonte de notre offre éditoriale, notamment au niveau des différentes thématiques documentaires. Tous les rendez-vous seront consolidés.
M. Luc de Saint-Sernin, directeur de la stratégie éditoriale du pôle outre-mer de France Télévisions. - Les magazines que nous diffusons tous les jours sur France 3 seront maintenus et renforcés. Si la production s'arrête en avril, la diffusion continue jusqu'à la fin du mois de juin. Je vous confirme que les magazines figureront à nouveau dans les grilles de rentrée de France 3 et je vous assure que cette visibilité nationale est très importante à nos yeux.
Les rédactions outre-mer La 1ère veulent nouer un partenariat fort avec la filière production. Au mois d'avril, nous organisons des rencontres, par bassin, entre les producteurs audiovisuels et les outre-mer 1ère qui constituent le portail pour dialoguer, présenter notre ligne éditoriale, partager avec eux et corriger ce qui a besoin de l'être.
La ligne éditoriale des documentaires « La ligne bleue » sur France 3 va changer pour offrir plus de visibilité aux ultramarins. Nous voulons raconter des histoires d'hommes et de femmes, des histoires d'ultramarins. Par ailleurs, La case du siècle sur France 5 est maintenue. Nous proposerons donc cinq rendez-vous réguliers.
Nous avons des projets avec les réalisateurs que vous avez cités, Jean-Claude Barny pour un film sur Frantz Fanon ou Guy Deslauriers dont plusieurs films sont en production avec France Télévisions. La création audiovisuelle est au coeur de notre stratégie. Elle nous permet de proposer une offre forte dédiée aux outre-mer et permet à chacun de se retrouver sur nos antennes.
La visibilité se retrouve également sur les boxes. Nous travaillons à la diffusion des chaînes 1res locales dans l'Hexagone, même si nous sommes confrontés à des problèmes de droits, et nous avons le projet d'une diffusion de la webradio en DAB+.
Plus de proximité amène plus de transversalité entre la télévision, la radio et le portail et conduit à plus de visibilité. Celle-ci part des territoires et apporte un nouveau regard sur l'outre-mer et plus uniquement la découverte.
- Présidence de M. Victoire Jasmin, vice-présidente -
M. Tony Rebus. - Vous ne m'avez pas répondu sur la célébration des 20 ans de la loi Taubira le 10 mai prochain. Nous sommes prêts à vous aider à organiser une grande soirée thématique.
Sur l'information, quand il y a des victimes en Méditerranée, France Télévisions fait la une des journaux avec cette information. En revanche, quand des milliers de personnes meurent sur les plages de Mayotte, il n'y a pas un mot sur cette tragédie dans les tranches d'informations.
Sur les séries et les fictions, Netflix combat mieux le racisme que France Télévisions, par exemple avec Omar Sy dans Arsène Lupin, qui réunit toutes les communautés. Dans la série américaine La chronique des Bridgerton, la reine est noire, le héros métis et l'héroïne blanche. Dès le deuxième épisode, les spectateurs ne regardent plus les couleurs, ils sont emportés par l'histoire. Dans le métro, ils regardent les personnes différemment, en se disant qu'une femme noire peut être une reine de France. Peut-être faudrait-il que France Télévisions se dirige vers cette voie pour mieux incarner, en tant que service public, le vivre ensemble, le pluralisme et la diversité ? L'AATOM est prête à travailler avec vous dans ce sens.
Mme Sylvie Gengoul. - Je suis d'accord avec vous pour renforcer les regards décentrés. France Télévisions travaille sur des fictions sur lesquelles je ne peux pas en dire plus aujourd'hui. Pour l'anniversaire de la loi Taubira, une équipe travaille à une soirée spéciale et Stéphane Bern produira un numéro spécial de Secrets d'histoire. Le sujet est traité par les équipes de France Télévisions et nous sommes ouverts à toute proposition. La question de l'histoire est fondamentale. Il est essentiel que nous parlions des figures d'outre-mer qui sont source d'inspiration et qui portent des valeurs universelles.
Si nous faisons le bilan des 25 engagements du Pacte de visibilité, je pense qu'ils sont largement atteints mais nous les considérons comme des balises. L'objectif est de faire évoluer cette visibilité pour véritablement atteindre un objectif collectif.
M. Victorin Lurel. - Le personnel de la station de télévision de Malakoff est-il pleinement utilisé ? Le 20 février 2020, le CSE (comité social et économique) s'est inquiété du plein-emploi des salariés. Il craignait que le portail outre-mer ne soit pas en capacité d'utiliser pleinement les ressources de la station. L'avenir de chaque salarié est-il assuré ?
Mme Sylvie Gengoul. - Chaque situation a été traitée individuellement. Les collaborateurs de France Ô sont aujourd'hui repositionnés dans des domaines où ils trouvent un parfait épanouissement. Certains ont souhaité partir à La Réunion, en Martinique ou à Saint-Pierre et Miquelon, d'autres travaillent à la production. Nous nous sommes efforcés de faire coïncider ces nouvelles affectations avec des souhaits d'épanouissement personnel.
Le site de Malakoff est un moteur en matière de visibilité. Les équipes travaillent également à l'enrichissement de l'offre pour les 1ères et à la couverture de l'actualité des outre-mer dans l'Hexagone. Enfin, les réseaux de diffusion sont opérés de Malakoff. Ce sont elles qui assurent, par exemple, la diffusion de Culturebox. Nous n'avons donc aucun doute sur l'avenir de ce site.
M. Victorin Lurel. - Je vous remercie pour ces précisions. Le CSE s'est-il réuni récemment ? Est-il satisfait ?
Mme Sylvie Gengoul. - Il se réunit chaque mois et les personnels de Malakoff sont pleinement utilisés.
M. Maël Disa. - Un projet que vous n'avez pas cité me paraît essentiel. Il montre que le problème de la visibilité est traité à la racine. France Télévisions soutient la création de filières de scénaristes, qui sont à l'origine de nombreux projets. À ce jour, nous avons constaté qu'aucun scénariste n'était immergé dans les problématiques des outre-mer. À l'avenir, quatre personnes seront sélectionnées dans les territoires d'outre-mer et viendront en métropole pour suivre une formation dans la meilleure école de scénaristes. Une fois diplômées, elles pourront apporter ce réflexe outre-mer au niveau des scénarios, qu'elles travaillent pour France Télévisions ou pour Netflix. Il y a donc des actions qui s'inscrivent dans la durée et dont certains bénéfices restent à venir.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure. - Je tiens à souligner que des avancées ont eu lieu, même si elles ne sont jamais suffisantes. Il a été douloureux de tourner la page de France Ô, notamment pour les Antillais de l'Hexagone, mais mon sentiment est que l'offre de programme s'est améliorée.
Je formule quand même un reproche au niveau des horaires. En effet, seuls les retraités peuvent facilement suivre vos émissions, tôt le matin ou assez tard le soir.
Sur le numérique, il existe en Martinique, où je me rends fréquemment, de nombreuses zones blanches qui rendent difficile l'utilisation d'internet ou même le fait d'écouter une radio.
Mme Sylvie Gengoul. - Nous aurons rapidement de très bonnes nouvelles sur les horaires.
Sur la couverture numérique, des progrès importants ont été réalisés. Une étude de Médiamétrie sur les usages digitaux montre que la couverture en très haut débit progresse. Elle est de 80 % aux Antilles et de 87 % dans l'océan Indien. En Nouvelle-Calédonie, le déploiement de la fibre optique a commencé et le territoire sera totalement couvert en 2025.
Mme Victoire Jasmin, présidente. - Il faudrait inciter les jeunes formés et compétents à retourner sur les territoires d'outre-mer. Les données démographiques montrent qu'à l'horizon 2030 il n'y aura plus suffisamment de jeunes en outre-mer, sauf en Guyane et à Mayotte. Les formations doivent être mises en cohérence avec les besoins des différents territoires. En effet, le taux de chômage est important, mais en même temps des postes ne sont pas pourvus. Il est essentiel de recréer les liens entre les jeunes qui sont en métropole et les outre-mer. Les médias ont un rôle essentiel à jouer pour inciter ces jeunes à retourner sur leur territoire d'origine.
M. Tony Rebus. - Je ne comprends pas pourquoi la série documentaire réalisée par Cédrick Calvados, dit Cédrick Isham, « Là-bas la vie » n'a pas été diffusée sur Culturebox ou sur une chaîne nationale. Nous en avons fait la promotion et de nombreux interlocuteurs se sont plaints de ne pas la retrouver sur le portail de France Télévisions. AATOM a dû mettre les liens vers le documentaire sur sa propre page internet.
Par ailleurs, nous avons réalisé un sondage dans lequel 95 % des répondants désapprouvent la fermeture de France Ô, 96 % estiment que la visibilité des outre-mer s'est dégradée et 58,7 % ne connaissent pas le portail des outre-mer. Parmi ceux qui le connaissent, 65,9 % ne s'y connectent jamais et 15,9 % se connectent une fois par semaine. 98 % estiment que France Télévisions ne donne pas suffisamment de visibilité aux outre-mer, 97,6 % souhaitent une chaîne dédiée à la visibilité des outre-mer, 83,3 % trouvent que les ultramarins ne sont pas suffisamment représentés dans les organes de décision de France Télévisions et du cinéma. Le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC) a refusé de financer « Là-bas la vie », sans explication. France Télévisions a apporté 50 000 euros, ce qui reste insuffisant puisqu'une société de production a besoin de 2 000 euros par minute pour être rentable. Il n'y a sans doute pas assez de sensibilité et de représentation ultramarines au niveau du CNC.
Mme Sylvie Gengoul. - Je voudrais nuancer votre sondage et rappeler que le portail outre-mer recueille 20 millions de visites par an et nos sites 194 millions. France Télévisions est à l'écoute de ses publics. Avant de lancer ce portail outre-mer, nous avons procédé à des tests utilisateurs.
Le conseil consultatif des téléspectateurs, choisis sur des critères de représentativité, sera cette année totalement consacré aux outre-mer. Il traitera de la visibilité sur les antennes et de l'information de proximité et fera des recommandations. La direction de la stratégie des publics de France Télévisions lancera par la suite une étude qualitative dont les résultats seront présentés au comité de suivi du mois de septembre.
France Télévisions s'inscrit pleinement dans une démarche qualitative. Nous avons parcouru du chemin en termes de présence, de compréhension des enjeux, de regard, même si des progrès restent à faire.
Mme Micheline Jacques. - Je vous remercie pour la qualité des débats. Mme Sylvie Gengoul est pleinement investie dans la mise en valeur des outre-mer au sein des chaînes nationales et je ne doute pas qu'elle poursuivra son travail pour apporter des améliorations à la mise en lumière des territoires ultramarins qui sont d'une exceptionnelle richesse.
Mme Victoire Jasmin, présidente. - Nous avons constaté des améliorations sur la visibilité des outre-mer. La programmation est bonne, même si la crise sanitaire n'a pas permis de mettre en place tout ce qui avait été prévu et d'atteindre tous les objectifs. Nous comptons sur vous pour poursuivre ce travail et tenir compte des différentes recommandations formulées par M. Tony Rebus ou par le délégué interministériel.
Nous sommes satisfaits des progrès réalisés tout en gardant comme objectif la poursuite des efforts. M. Jacques Toubon, ancien Défenseur des droits, avait publié un rapport sur les difficultés d'accès aux réseaux dans nos territoires. Les nombreuses zones blanches ne favorisent pas une égalité d'accès.
Quand nous vous inviterons à nouveau, je suis convaincue que les pourcentages cités par M. Tony Rebus seront inversés.
Je vous invite, si vous souhaitez, à prononcer quelques mots de conclusion.
M. Tony Rebus. - Je vous remercie d'avoir invité l'AATOM. Je reviens sur le 10 mai. Le Sénat dispose de beaux espaces et pourrait organiser un événement pour les 20 ans de la loi Taubira, même si une diffusion à la télévision offrirait une meilleure exposition et aurait beaucoup d'audience.
M. Maël Disa. - Je remercie la délégation d'avoir organisé cet échange. Beaucoup de choses ont effectivement été faites en faveur de la visibilité. Cependant, nous aurons vraiment réussi lorsque des ultramarins interviendront sur d'autres sujets que les outre-mer. Vous allez nommer des experts, ne les cantonnez pas aux questions ultramarines ! Nous avons besoin d'être visibles hors des outre-mer, être ultramarin n'est pas une compétence.
M. Laurent Corteel. - En effet, nous avons réalisé beaucoup de progrès, il nous reste un long chemin à parcourir. Les experts que nous allons nommer doivent être des références, quel que soit le sujet.
J'ajoute que la dynamique de l'alternance est très importante à France Télévisions. Nous avons deux journalistes en alternance en Polynésie qui vont bientôt rejoindre l'école de journalisme de Bordeaux.
Mme Sylvie Gengoul. - Je vous remercie également pour la richesse des échanges. La visibilité est un enjeu de société. Quand nous avons travaillé sur le portail des outre-mer, nous avons pris conscience que nous devions partager un univers. Les outre-mer doivent oser dire à la France et au monde ce qu'ils sont.
Je tiens également à remercier toutes les personnes qui travaillent avec moi au quotidien.
Mme Jocelyne Guidez, rapporteure. - C'est important que nous puissions échanger avec franchise. France Ô n'existe plus, des progrès ont été faits et nous comptons sur vous pour aller beaucoup plus loin.
M. Guillaume Chevrollier. - Il est important de disposer de ce service public pour les outre-mer. À l'heure où nous allons bientôt débattre d'un projet de loi sur le séparatisme, l'ouverture est une question essentielle.
Par ailleurs, les ultramarins doivent s'approprier la biodiversité de leur espace et les Français de métropole doivent être fiers de cette richesse. De par sa mission de service public, France Télévisions est invitée à y contribuer.
Mme Victoire Jasmin, présidente. - Il est important que France Télévisions relaie les travaux du Sénat. Le Sénat vit et joue un rôle important dans la démocratie, même si j'entends parfois certains en réclamer la disparition. Notre délégation est composée à parité d'ultramarins et de sénateurs de l'Hexagone et tous les groupes politiques y sont représentés. Peut-être pouvons-nous envisager un accord avec Public Sénat pour que France Télévisions relaie davantage les travaux de la délégation ?
Jeudi 18 mars 2021
- Présidence de M. Stéphane Artano, président -
Réunion commune avec la délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale sur l'évolution institutionnelle outre-mer
M. Stéphane Artano, président. - Je suis particulièrement heureux d'ouvrir cette séance de travail inédite qui réunit pour la première fois les deux délégations parlementaires dédiées aux outre-mer. Puisque notre réunion fait l'objet d'une captation vidéo, et compte tenu du contexte sanitaire, nous sommes à la fois en présentiel et en visioconférence.
Dotées par l'article 99 de la loi « Égalité réelle » du 28 février 2017 d'une même assise législative, nos deux délégations partagent des missions identiques au service des outre-mer. Dans sa sagesse, le législateur a également prévu que « La délégation de l'Assemblée nationale et celle du Sénat peuvent décider de tenir des réunions conjointes ».
Je tiens à remercier le président Olivier Serva d'avoir permis la concrétisation de ce projet. J'associe aussi à mes remerciements nos collègues qui ont suggéré ce rapprochement.
Le choix du thème de notre réunion s'est porté naturellement sur l'évolution institutionnelle dans les outre-mer, compte tenu des travaux importants menés dans le cadre de nos assemblées respectives au cours des dernières années et des enjeux pressants pour l'avenir des territoires que nous représentons.
Je laisserai bien entendu le président Olivier Serva développer ces aspects concernant sa délégation.
Pour ma part, je salue l'engagement de mon prédécesseur, le président Michel Magras, auteur du rapport de la délégation, publié en septembre 2020 : Différenciation territoriale outre-mer, quel cadre pour le sur-mesure ? Un des enjeux majeurs du débat sur les évolutions institutionnelles, dans l'Hexagone comme dans les outre-mer, concerne en effet l'adéquation de l'action publique aux réalités locales.
Comme vous le savez, il a eu un large écho dans l'hémicycle en octobre dernier lors du débat sur l'exercice des libertés locales. La commission des lois du Sénat s'est engagée à créer un groupe de travail spécifique sur le volet outre-mer. C'est un objectif qui reste d'actualité et qui pourrait être relancé.
Il nous appartient en effet de faire fructifier cet héritage. Comment pouvons-nous avancer dans la différenciation territoriale de nos collectivités ? Comment les collectivités ultramarines peuvent-elles disposer d'une organisation de la démocratie locale qui réponde à leurs réalités, dans le cadre de la République ?
Tout d'abord, en restant connectés avec les réalités vécues dans nos collectivités, aux statuts divers malgré les simplifications hâtives, afin de pouvoir rendre compte de cette complexité. Je vous rappelle que dans le cadre du rapport précité, les exécutifs et les présidents des assemblées territoriales ont été auditionnés pour recueillir leurs appréciations sur l'application des différents statuts dans leurs collectivités et pour mesurer leurs attentes.
Ensuite, en s'informant régulièrement de l'état des discussions sur les évolutions institutionnelles au sein des collectivités et en mesurant les attentes des élus et des populations. Un des sujets récurrents est la question du socle constitutionnel commun, qui pourrait, à l'avenir, répondre aux voeux des collectivités ultramarines de disposer d'un cadre favorisant davantage leur épanouissement et l'efficacité des politiques publiques.
Nous devons également continuer à rechercher l'éclairage des experts sur ce qu'il est possible de faire. C'est pourquoi nous nous félicitons d'être entourés aujourd'hui de deux éminents juristes, tous deux en visioconférence, qui feront office de médiateurs et que nous saluons chaleureusement.
Je cède la parole au président Olivier Serva pour la suite de cette introduction, non sans avoir souligné, une fois de plus, combien nous devons nous féliciter de ce nouvel espace de dialogue pour tenter d'approfondir notre réflexion commune et dégager des perspectives d'avenir pour nos territoires.
M. Olivier Serva, président de la délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale. - Comme vient de le rappeler le Président Stéphane Artano, l'audition d'aujourd'hui est inédite. C'est la première fois que nos deux délégations utilisent la possibilité, qui leur est offerte par l'ordonnance du 17 novembre 1958, de tenir une réunion conjointe.
À l'Assemblée nationale, compte tenu de l'évolution préoccupante de la situation sanitaire, nous avons pris l'habitude de nous réunir exclusivement en visioconférence. Toutefois, cette circonstance n'empêche pas que notre réunion soit commune.
Comme vous l'avez souligné, le thème de l'audition portera sur l'évolution institutionnelle des outre-mer, sujet plus que jamais d'actualité. Vous avez rappelé, Monsieur le président, que le Sénat a rendu l'an dernier un imposant rapport.
Je dois aussi rappeler que l'Assemblée nationale s'est emparée de ce sujet dès le mois de juin 2018 et a rendu un rapport d'information sur les évolutions institutionnelles dans les outre-mer, cosigné par nos collègues Hubert Julien-Laferrière et Jean-Hugues Ratenon. En le relisant, j'ai été frappé de constater à quel point certaines prises de position pouvaient être proches de celle du rapport de la délégation du Sénat.
À l'occasion des travaux de cette mission d'information, un colloque a été organisé à l'Assemblée nationale le 5 avril 2018. Ses actes ont fait l'objet d'un rapport distinct publié en juillet de la même année.
Plusieurs sénateurs ultramarins étaient intervenus au cours de ce colloque, notamment M. Thani Mohamed Soilihi (vice-président du Sénat et sénateur de Mayotte), M. Abdallah Hassani (sénateur de Mayotte), M. Victorin Lurel (sénateur de Guadeloupe) et M. Gérard Poadja (sénateur de Nouvelle-Calédonie).
Pour ordonner nos travaux et pour nous apporter un éclairage juridique et historique, nous avons décidé d'inviter deux éminents experts.
Le premier est M. Stéphane Diémert, président assesseur à la Cour administrative d'appel de Paris, ancien sous-directeur des affaires politiques à la direction des affaires politiques, administratives et financières de l'outre-mer, ancien conseiller de deux ministres de l'outre-mer entre 2002-2006. M. Stéphane Diémert a également été président du Haut Conseil de la Polynésie française, spécialiste du droit des outre-mer, et a été entendu dans le cadre de l'élaboration du rapport de M. Michel Magras.
Le second est M. Ferdinand Mélin-Soucramanien, professeur de droit public à l'Université de Bordeaux et spécialiste du statut des collectivités ultramarines, a effectué plusieurs missions pour le compte du Gouvernement afin de formuler des propositions sur l'avenir institutionnel de la Nouvelle-Calédonie.
M. Mélin-Soucramanien a occupé les fonctions de déontologue de l'Assemblée nationale d'avril 2014 à juin 2017. Il a par ailleurs été auditionné par nos collègues Hubert Julien-Laferrière et Jean-Hugues Ratenon lors de l'élaboration de leur rapport. Il est également président de l'AJDOM (Association des juristes en droit des outre-mer) qui compte d'éminents membres dont le président Michel Magras.
Je souhaite apporter quelques précisions sur l'organisation matérielle de notre audition conjointe. Dans un premier temps, nous donnerons la parole à nos deux « experts - médiateurs » pour un propos liminaire de 10 à 15 minutes. Puis, pour rendre l'échange plus vivant, sénateurs et députés prendront la parole en alternance pour poser leurs questions ou présenter leur point de vue. Je vous demande, mes chers collègues, de bien vouloir respecter un temps de parole de deux minutes. Les médiateurs pourront ensuite réagir pour donner leur avis d'expert et répondre aux prises de position des parlementaires.
M. Stéphane Diémert, président assesseur à la Cour administrative d'appel de Paris. - Je présenterai quelques observations au titre de praticien du droit de l'outre-mer. Vous avez rappelé que j'ai servi dans différentes fonctions au ministère de l'outre-mer et que j'ai participé à l'élaboration d'un certain nombre de textes. Plus récemment, le président Michel Magras a souhaité que je formalise des propositions de nature constitutionnelle correspondant à une fusion des articles 73 et 74. Ces propositions ont été annexées au rapport de la délégation sénatoriale du 21 septembre 2020. Certains sénateurs ont déposé des amendements qui en reprenaient le contenu lors de la discussion de la proposition de loi constitutionnelle sur le plein exercice des libertés locales en octobre 2020. Ces propositions étaient cohérentes et applicables pour permettre une évolution à la fois prudente, mesurée mais aussi audacieuse du statut constitutionnel de l'outre-mer.
À partir de ces propositions, j'évoquerai trois points : les insuffisances et les potentialités inexploitées du cadre constitutionnel actuel ; dans l'hypothèse d'une évolution du statut des outre-mer et de celui de chaque collectivité, ce que cette évolution doit comporter en termes d'exigences de garanties démocratiques ; les problèmes soulevés par ces évolutions et les moyens de les résoudre.
Sur les insuffisances du cadre constitutionnel actuel, la loi constitutionnelle de 2003 a fait évoluer le statut de l'outre-mer dans un sens très favorable, notamment avec des garanties démocratiques nouvelles, la consécration d'un droit à l'autodétermination en droit interne (c'est la reconnaissance de la jurisprudence du Conseil constitutionnel « Consultation de Mayotte » de juin 2000) en vertu duquel les changements statutaires ou institutionnels fondamentaux doivent être approuvés par les électeurs concernés, la possibilité d'un passage de l'article 73 à l'article 74 et vice-versa, et un élargissement du pouvoir normatif local dans le cadre de l'article 73.
Pour autant, cette loi constitutionnelle a pu paraître insuffisante. D'abord parce que les garanties démocratiques qu'elle avait prévues jouent dans le cadre du passage de l'un vers l'autre des statuts « 73/74 », mais sont inopérantes une fois acté que le passage à l'article 74, ce qui pose un problème pour d'éventuels élargissements ultérieurs de compétences, qui n'auraient pas été souhaitées des électeurs.
S'agissant des procédures normatives, et d'abord des habilitations de l'article 73, il est certain que l'encombrement de l'ordre du jour parlementaire, la lourdeur de certaines procédures d'adaptation locale des normes, et les limites de la procédure des ordonnances peuvent aboutir à une frustration dans la modernisation et l'adaptation du droit dans les collectivités, notamment soumises au principe de spécialité.
Sur le plan des garanties juridictionnelles et du respect des compétences locales, nous savons que l'accès au juge constitutionnel est peu aisé, voire inopérant lorsque le statut des collectivités est remis en cause, souvent de façon involontaire, par la loi ordinaire.
Sur le plan de la pratique institutionnelle, enfin, nous constatons une forme d'autolimitation de certaines collectivités. Alors que le régime des habilitations de l'article 73 est souvent critiqué pour être trop lourd, la Guadeloupe a néanmoins pu le mettre en oeuvre à plusieurs reprises, et l'on peut se demander si les collectivités n'ont pas péché par excès de timidité dans cette mise en oeuvre.
Les contraintes inhérentes aux procédures normatives nationales (et d'abord à la procédure législative) ne sont pas, elles, toujours adaptées. Le Parlement a-t-il bien tiré toutes les conséquences de la révision de 2008, notamment en termes de procédures simplifiées ? Il faut également constater que les procédures normatives au sein même des collectivités dotées de l'autonomie ne sont pas forcément satisfaisantes.
Ne négligeons pas non plus d'éventuelles insuffisances dans la mise en oeuvre concrète de la révision de 2003. Ainsi, l'administration d'État est-elle demeurée assez jacobine et, par conformisme ou par inertie, elle n'est pas forcément encline à adapter les normes qu'elle envisage au niveau national aux spécificités ultra-marines. De plus, en 2008-2009, le ministère de l'outre-mer a presque disparu du paysage administratif central, la rue Oudinot ayant été largement annexée par la place Beauvau.
La révision de la Constitution réalisée en 2003 n'a donc sans doute pas abouti au résultat escompté.
Si des évolutions devaient avoir lieu par la voie d'une nouvelle révision constitutionnelle, je proposerais de les envisager sous deux points. Tout d'abord, les exigences en termes de garanties démocratiques et de souplesse d'évolution. Si la révision de 2003 a consacré un progrès évident dans ces garanties démocratiques - les changements les plus fondamentaux doivent être désormais approuvés par les électeurs - ces garanties sont sans doute insuffisantes, notamment dans l'hypothèse d'une fusion des articles 73 et 74. Pour dépassionner les débats, pour lever les doutes, compte tenu du soutien probablement majoritaire dans les collectivités de l'article 73 au maintien du statut quo fondé sur l'identité législative, et ainsi pour éviter toute polémique sur les éventuels risques de « décrochage » du droit national, il faudrait réfléchir à des procédures démocratiques qui n'existent pas encore en droit français, mais que le droit comparé connaît déjà. Par exemple, permettre aux électeurs de se saisir eux-mêmes d'évolutions statutaires qui ne leur auraient pas été soumises directement. Lorsqu'un statut est modifié, nous pourrions distinguer ses aspects essentiels, obligatoirement soumis au référendum d'approbation, de ses aspects moins essentiels qui pourraient ne l'être qu'à l'initiative de l'assemblée locale ou de la population, c'est à dire d'une fraction des électeurs inscrits. Ce serait un moyen de garantir que des changements subreptices des statuts des collectivités ne puissent en tout état de cause être adoptés contre l'avis des électeurs. Ce serait aussi une façon de rassurer les populations quant à l'éventuelle transformation des articles 73 et 74 actuels en un statut unique, déclinable collectivité par collectivité.
En outre, les assemblées territoriales ne devraient-elles pas être associées de manière plus directe, par exemple sous la forme d'un pouvoir de codécision - comme cela se pratique en Espagne ou au Portugal - à l'adoption du statut de leur collectivité ? Elles pourraient ainsi s'opposer à une diminution autoritaire de leurs compétences. Il faudrait également réfléchir à des recours juridictionnels plus effectifs devant le Conseil constitutionnel, pour s'assurer que les lois nationales ne portent pas atteinte, même involontairement, aux compétences locales. Ces garanties démocratiques supplémentaires seraient certes innovantes en droit constitutionnel français mais, pour autant, elles ne seraient que la prolongation logique de ce qui a été prévu en 2003, puisque notre Constitution s'est bien dotée d'un véritable mécanisme de veto local à l'encontre de certaines évolutions décidées in fine par le Parlement. Ce mécanisme existant pourrait ainsi être prolongé dans le souci de rendre plus acceptables certaines évolutions.
S'agissant des problèmes qui peuvent se poser en termes d'évolution des collectivités de l'article 74 et surtout de l'article 73 vers un régime de plus grande autonomie, les procédures nationales, qui ont déjà montré des limites en termes d'adaptation du droit de l'outre-mer, seraient soumises à rude épreuve si le nombre des collectivités autonomes dotées d'un statut particulier venait à augmenter, ce qui nécessiterait l'adoption de nombreuses lois organiques. Par ailleurs, des dispositions législatives ordinaires plus nombreuses devraient être prises pour adapter le droit national aux spécificités locales, ou pour approuver certains actes locaux dans le cadre de nécessaires procédures de codécision à inventer. Le Parlement devrait s'interroger sur la pertinence de la mise en place de procédures assimilables à une forme de législation en commission, ou à des mécanismes qui permettraient d'éviter l'encombrement de la discussion en séance publique ou le recours à la procédure des ordonnances.
Je rappelle que de tels mécanismes ont existé en droit français. Ainsi, la célèbre loi Defferre du 23 juin 1956 sur l'évolution de la France d'outre-mer prévoyait que les décrets pris par le Gouvernement étaient soumis à l'approbation des assemblées parlementaires, cette approbation pouvant être tacite ou expresse. Si le Parlement le souhaitait, dans le cadre d'une révision de la Constitution, ces mécanismes pourraient être réinstitués, avec toutes les garanties souhaitables. Ils sont sans doute préférables à un recours massif aux ordonnances. Il convient donc de mener une réflexion sur l'adéquation des procédures parlementaires - mais aussi gouvernementales - à une évolution vers davantage d'autonomie de nos collectivités d'outre-mer qui appelle souvent de nombreuses adaptations des lois nationales.
L'adaptation du droit de l'Union européenne et des engagements internationaux de la France aux spécificités locales se pose également quant à une plus grande association des collectivités ultramarines à la définition de la position internationale de la France chaque fois qu'est conclu un accord international ou adopté un acte de l'Union européenne qui les impacte. Des procédures adéquates doivent donc être instituées à cette fin : elles relèvent en partie du droit interne, et en partie des « bonnes pratiques ». Le droit de l'Union européenne permet en outre une véritable adaptation aux spécificités locales, la Cour de justice ayant admis, à propos de Mayotte, que les directives elles-mêmes pouvaient faire l'objet d'adaptations aux caractéristiques des régions ultrapériphériques sur le fondement de l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Par ailleurs, de lourdes contraintes pèsent sur les collectivités dans l'exercice de leur propre pouvoir normatif. L'extension d'un pouvoir local matériellement législatif peut générer des difficultés, si les moyens et l'expertise ne suivent pas. Les transferts de compétences, comme ceux dont a bénéficié la Polynésie en 2004 en matière de droit civil et de droit commercial mais dont elle ne fait pratiquement pas usage, ne sont pas toujours une solution adaptée aux nécessités du moment. Aussi, à défaut de continuer à raisonner sur des schémas de 1956 qui supposent le transfert intégral du pouvoir normatif dans une matière donnée, peut-être pourrions-nous réfléchir à d'autres procédures, qui permettraient, par exemple, que le droit national entre en vigueur localement, sauf si les autorités locales décident de le compléter, de l'adapter ou de le modifier. Cela éviterait des décrochages trop importants qui sont parfois néfastes entre le droit commun et le droit local. Ainsi, en Polynésie française, le statut des entreprises en difficulté est-il encore régi par les lois « Badinter » de 1984-1985, alors que ce régime a été considérablement modernisé dans en métropole, ce qui condamne le droit local à une forme d'obsolescence. Il n'est pas certain que la Polynésie et ses entreprises aient gagné à un tel transfert de compétences qui a abouti à l'absence d'exercice de cette compétence et à une forme d' « hibernation » du droit local en la matière.
Se posent également des questions d'accessibilité au droit local autonome et des questions de sécurité juridique. Une répartition fine des compétences et l'instauration de mécanismes de prévention des conflits de compétences seraient donc nécessaires à la dévolution sereine d'un pouvoir normatif plus important à ces collectivités.
Ces éléments ont été repris dans les amendements que des sénateurs ont déposés en octobre dernier. Ils n'ont certes pas été adoptés, mais présentent une bonne base de discussion si nous considérons que les évolutions passent nécessairement par une future révision constitutionnelle. Celle-ci serait très utile, même si les potentialités de la révision de 2003 méritent d'être encore approfondies.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien, professeur de droit public à l'Université de Bordeaux. - Je remercie les présidents Olivier Serva et Stéphane Artano de m'avoir convié à cette première réunion conjointe.
Dix minutes pour parler de l'évolution institutionnelle des outre-mer, c'est évidemment très court.
Le statut institutionnel de l'outre-mer est ancien, puisque le paradigme sur lequel reposent les articles 73 et 74 date de la Constitution de 1946 qui a établi cette distinction binaire, dont tout le monde s'accorde à penser qu'elle ne tient plus. Il y a donc aujourd'hui trois blocs : le bloc de l'article 73 qui comprend cinq collectivités, parmi lesquelles seules deux d'entre elles sont encore réellement des départements/régions d'outre-mer, la Guadeloupe et La Réunion, les trois autres étant des collectivités à statut unique, la Martinique, la Guyane et Mayotte ; le bloc de l'article 74 avec cinq collectivités dont deux sont dotés de l'autonomie et trois qui y ont renoncé ; un dernier bloc (titre XIII de la Constitution) avec la Nouvelle-Calédonie.
L'évolution du statut de la Nouvelle-Calédonie en 1998 a modifié le cadre. La France, qui a inventé le jacobinisme, était capable d'inventer autre chose. L'accord de Nouméa, qui est inscrit dans la Constitution, qui aménage des transferts de compétences progressifs et qui prévoit un contrôle des lois de pays directement confié au Conseil constitutionnel a changé les mentalités. Les prises de position politiques qui ont suivi le montrent clairement. Le discours de Madiana de Jacques Chirac est peut-être l'acmé de ce changement de paradigme, consacré par la révision constitutionnelle de 2003 qui ancre les outre-mer dans un statut constitutionnel.
Depuis 2003, ce changement de paradigme a conduit à une forme d'instabilité institutionnelle pour les outre-mer. Les onze collectivités sont toutes en mouvement institutionnel. Pourtant, certaines d'entre elles viennent de changer de statut, comme la Martinique et la Guyane qui ont décidé en 2010 de devenir des collectivités à statut unique. Le premier mandat de leurs assemblées respectives élues en 2015 n'est pas encore achevé que déjà des propositions d'évolutions institutionnelles se font jour. À part la Guadeloupe et La Réunion, pour des raisons qui leur sont propres, toutes les collectivités territoriales d'outre-mer évoluent de manière significative depuis 2003.
Elles ont un statut singulier dans l'Europe aujourd'hui, surtout après le Brexit. Celles et ceux d'entre vous qui vont négocier à Bruxelles savent combien il est difficile d'expliquer la situation de la France. À part le Portugal, l'Espagne et peut-être les Pays-Bas, elle n'a plus véritablement d'interlocuteur capable d'appréhender son statut « d'ancienne puissance coloniale ».
Aujourd'hui, plus personne ne croit à cette division binaire entre l'article 73 et l'article 74. Certains observent qu'il y a onze statuts institutionnels pour onze collectivités territoriales. Je ne fais pas partie de ceux qui pensent qu'il existe un statut parfait pour chacune de ces collectivités mais j'estime qu'un peu de lisibilité, de sécurité juridique ne leur porterait pas préjudice. C'est pourquoi je pense que ces statuts doivent évoluer.
Vers quelles directions et dans quelles limites ? Sur les principes directeurs, Stéphane Diémert ayant abordé les points techniques, je vais centrer mon propos sur des points moins techniques. Je suis frappé que ces questions statutaires soient toujours tiraillées entre des aspirations contradictoires, entre une aspiration à la reconnaissance d'une identité propre et un désir de France, de République. En fonction de la sensibilité souverainiste ou autonomiste, voire indépendantiste de chacun, le dosage est différent mais cette tension existe toujours. C'est évidemment une richesse mais c'est aussi une forme de « schizophrénie ». Le décalage entre la volonté politique et la capacité de faire doit également être pris en compte. La révision de 2003 a créé « une boîte à outils » extrêmement complète mais toutes les collectivités ne s'en sont pas servies. Soit parce qu'elles n'ont pas de volonté politique, soit parce qu'elles n'ont pas la capacité de le faire. Ces collectivités sont donc animées par des mouvements contradictoires, pour l'essentiel des mouvements centrifuges, qui tendent à s'éloigner du centre, mais nous observons aussi des mouvements centripètes, qui tendent à se rapprocher du centre, comme à Mayotte.
Nous devons garder à l'esprit ces contraintes et ces contradictions. Mon sentiment, confirmé par la crise sanitaire, est que les moins mauvais statuts, les moins mauvaises décisions pour les outre-mer sont celles qui sont adaptées aux territoires et délibérées localement.
Cette évolution présente des limites. À droit constitutionnel constant, la révision de 2003 ouvre de nombreuses possibilités. L'article 73 offre au moins trois possibilités d'évolution au sein de la République : le statu quo, l'assemblée unique ou la collectivité à statut unique. Au sein de l'article 74, il y a au moins deux possibilités, sans compter les passages possibles de l'article 73 à l'article 74 et réciproquement. L'évolution hors de la République est également une trajectoire possible pour la Nouvelle-Calédonie ou pour les collectivités de l'article 74.
Le principe d'indivisibilité de la République est-il un obstacle infranchissable à ces évolutions institutionnelles ? La réponse est assurément non. Ce principe est plus malléable que ce que nous imaginons, comme nous le montrent assez bien des pays voisins. L'Espagne est un État unitaire bien qu'elle reconnaisse des pouvoirs régionaux très importants, comme le Portugal, même si ce dernier reconnaît un statut singulier à Madère et aux Açores. Le principe d'indivisibilité n'est plus un obstacle infranchissable. Ce qui reste irréductible et qui transparaît dans les propositions formulées pour le rapport Magras par Stéphane Diémert, ce sont des garanties démocratiques, notamment que les décisions locales soient prises par une assemblée démocratiquement élue, que ces décisions soient contrôlées, qu'elles bénéficient de garanties juridictionnelles suffisamment fortes, comme les contrôles opérés par le Conseil d'État ou le Conseil constitutionnel, qui permettent de préserver une uniformité d'application des droits fondamentaux et des libertés publiques sur lesquelles la République ne peut pas transiger. Elles doivent également préserver les compétences régaliennes de l'État, précisées dans le quatrième alinéa de l'article 73.
L'idée retenue par un grand nombre d'acteurs politiques de parvenir à une « clause outre-mer » plus souple, qui indique les possibilités mais surtout les limites statutaires est sans doute la moins mauvaise, puisqu'elle permet la préservation de garanties démocratiques juridictionnelles, mais aussi une souplesse d'évolution pour parvenir au renforcement de l'efficacité des politiques publiques et une meilleure appropriation des institutions par les populations locales.
M. Philippe Folliot. - Je suis particulièrement heureux de participer à cette réunion. Il y a six mois j'étais membre de la Délégation aux outre-mer de l'Assemblée nationale, j'appartiens aujourd'hui à celle du Sénat.
Je remercie les médiateurs pour la richesse de leur intervention. Je souhaite aborder le 4e bloc constitué des TAAF et de l'île de Clipperton, cette dernière représentant 5 % de notre zone économique exclusive. Victorien Lurel a joué un rôle majeur à mes côtés pour empêcher la ratification du traité inique de cogestion de l'île de Tromelin avec la République de Maurice. Il y a également de nombreux enjeux avec les îles Éparses et Madagascar. Des négociations sont engagées et il est essentiel de veiller à ce que les lignes rouges ne soient pas franchies.
J'ai toujours considéré que la République était une chaîne et que ces îles en sont les maillons les plus faibles. Quand les maillons les plus faibles d'une chaîne lâchent, c'est tout l'ensemble qui est affaibli.
Je partage tous les éléments que vous avez mis en avant, notamment la nécessité d'un cadre adapté aux spécificités des outre-mer. Dans le monde multipolaire, la France et l'Europe, par le biais des outre-mer, ont une singularité qu'il est essentiel de valoriser.
M. David Lorion, député de La Réunion. - Je félicite les deux intervenants et je suis ravi de cette audition commune alors que, pour le rapport Magras, l'Assemblée nationale n'avait pas été associée.
Vous l'avez dit avec beaucoup de justesse, la bipolarité ultramarine DOM/TOM est terminée. Nous sommes face à une gradation de l'altérité institutionnelle comme l'a écrit Jean-Christophe Gay dans son ouvrage sur les outre-mer. Les différents territoires sont tiraillés entre un idéal français et une certaine autonomie.
Il y a aujourd'hui des réflexions en Guyane, sur la définition d'un statut sur mesure, notamment un renforcement de son autonomie, mais aussi en Guadeloupe, en Martinique et bien sûr en Nouvelle-Calédonie où le processus est enclenché. Je ne suis pas sûr que tous les départements aient cette volonté, notamment La Réunion et Mayotte. S'il est nécessaire de redéfinir les articles 73 et 74, qui ne sont plus adaptés aux nombreuses revendications d'adaptation des lois et de territorialisation des plans, je ne suis pas certain que les populations ou les élus de La Réunion et de Mayotte souhaitent se diriger vers la redéfinition d'un statut d'autonomie, en abandonnant complètement la certitude d'être traitées avec égalité. Nous souhaitons adapter un certain nombre de lois, sans pour autant aller vers une assemblée législative qui définirait toutes les lois. Nous avons vu que les collectivités qui pouvaient bénéficier d'un transfert de compétences ne s'en saisissent pas.
Il faut très certainement redéfinir ces deux articles mais ne pas oublier que tous les territoires n'ont pas la même volonté d'aller vers une totale ou une plus forte autonomie ou vers une spécialisation législative.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je salue nos collègues députés et je remercie vivement les médiateurs qui nous éclairent sur ces sujets essentiels pour nos territoires.
N'insistons-nous pas trop sur la question institutionnelle ? Dix ans après la départementalisation de Mayotte, beaucoup me demandent si Mayotte ne s'est pas trompée de statut et si les problèmes qu'elle rencontre ne sont pas liés à ce statut. Je partage les observations de David Lorion sur les chemins que souhaitent emprunter les différentes collectivités. Les difficultés du département sont dues à un déséquilibre entre Mayotte et son voisinage. Nous attachons peut-être trop d'importance à l'évolution institutionnelle qui n'est pas forcément la réponse à tous les problèmes. S'agissant de Mayotte, elle est pénalisante, puisque nous nous interdisons d'aller au-delà de ce qui a été voté par les Mahorais en 2009. Mayotte est un faux département, c'est la première collectivité unique qui est censée exercer les compétences dévolues aux régions alors qu'elle n'est pas encore parvenue au bout de la départementalisation.
Les inégalités entre les collectivités d'outre-mer - entre elles et avec l'Hexagone - sont peut-être le problème majeur. Pour les corriger, nous utilisons les fonds européens, la loi Égalité réelle ou la signature de contrats de convergence et de transformation. Or, même si des progrès ont été réalisés, il y a encore beaucoup à faire pour réduire ces disparités.
Comment pourrions-nous atténuer davantage ces inégalités ? Des recours juridictionnels pourraient-ils nous permettre d'aller plus loin, plus rapidement vers leur atténuation ?
M. Stéphane Artano, président. - Je donne la parole aux deux médiateurs pour des éléments de réponse.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien. - Je salue le sénateur Philippe Folliot et son engagement pour Tromelin auquel je suis très sensible.
Nous avons conscience que certaines collectivités territoriales, notamment La Réunion, ne sont pas favorables à une évolution statutaire. En 2003, les collectivités territoriales d'outre-mer se sont vu proposer un certain nombre d'instruments pour se doter de règles propres, tout en gardant la possibilité de s'en emparer ou non. Aujourd'hui, sur le plan institutionnel, l'objet de la discussion porte sur la mise en place d'une clause plus souple, qui permettrait des évolutions plus pragmatiques, sans les tensions que nous avons pu connaître en Martinique et en Guadeloupe, quand ont été discutées les évolutions institutionnelles très clivantes en 2003. L'idée est d'offrir un cadre plus souple, les collectivités territoriales et leur population gardant la liberté de s'en emparer ou de ne pas le faire.
Sur les questions posées par le sénateur Thani Mohamed Soilihi, je rappelle qu'en deux siècles, la France a changé au moins quinze fois de Constitution. Nous avons manifestement transmis cette passion des institutions aux outre-mer. Je suis juriste et je ne vais pas vous dire que ces débats ne sont pas importants. De bonnes institutions contribuent au développement économique, social et culturel des peuples et des institutions inadaptées créent des difficultés importantes. Pour ne se borner qu'à ce seul exemple, il y a aujourd'hui en Martinique un conflit entre l'exécutif et l'assemblée territoriale. Ce conflit institutionnel, dont le germe était déjà dans le statut choisi en 2010 par la Martinique, conduit à limiter l'accès à l'eau potable à une partie des habitants de l'île. Par conséquent, des institutions qui fonctionnent mal ne contribuent pas au développement économique et social des territoires.
La crise sanitaire que nous traversons montre que les collectivités, où les inégalités sont les plus fortes, Mayotte et la Guyane, sont celles qui sont le plus durement touchées par la pandémie. Comment y remédier ? Je serais tenté de vous répondre par une pirouette et revenir à la question statutaire. Aristote disait que « traiter également des situations inégales par nature conduit à des inégalités plus grandes encore ». Pour la réduction des inégalités, je propose un traitement différencié, y compris des discriminations positives.
M. Stéphane Diémert. - En réponse au sénateur Philippe Folliot, j'ai le souvenir de la loi du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer dite « DSIOM » qui a profondément rénové le statut des TAAF et de Clipperton, et intégré les îles Éparses dans les TAAF. Je me réjouis que ces îles intéressent la représentation nationale, même si elles n'ont pas de population permanente : les problèmes juridiques qui s'y posent sont souvent intrinsèquement liés aux questions de souveraineté. J'ai participé à la rédaction de l'amendement porté par Christian Cointat qui a inscrit Clipperton dans la Constitution et qui a d'ailleurs été adopté contre l'avis du Gouvernement et de la commission des lois, après un discours vibrant de Robert Badinter.
En réponse aux observations de M. David Lorion, député de La Réunion, et de M. Thani Mohamed Soilihi, sénateur de Mayotte, il est évident qu'il n'est pas question d'imposer des évolutions aux collectivités de l'article 73 qui souhaiteraient conserver leur statut actuel. Il serait politiquement suicidaire et antidémocratique de vouloir imposer à ces collectivités une évolution qu'elles ne souhaitent pas.
Pour autant, elles restent soumises à des « contraintes et caractéristiques particulières » comme l'indiquent l'article 73 de la Constitution et l'article 349 du Traité de fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Ces contraintes nécessitent l'adoption de mesures adaptées. L'un des aspects d'une éventuelle révision constitutionnelle devrait porter sur la modification des procédures existantes afin de faciliter l'adoption de ces adaptations, à identité législative maintenue.
Les amendements sénatoriaux examinés en octobre dernier ne contraignent évidemment aucune collectivité à changer de statut - ils prévoyaient même le maintien exprès des articles 73 et 74, le nouveau avec la possibilité d'un « glissement » ultérieur vers les nouveaux articles 72-5 et 72-6. Si les articles 73 et 74 devaient être réunis en un seul statut aux potentialités déclinées pour chaque collectivité, la substance de l'article 73 se retrouverait à La Réunion et à Mayotte, assortie des garanties démocratiques offrant aux électeurs la possibilité de se saisir eux-mêmes, par la voie de l'initiative populaire, d'une éventuelle modification de leur statut. La démarche des sénateurs est donc de permettre des évolutions, pas de les imposer.
Sur les questions d'inégalités et d'inadaptation de la norme nationale et sur d'éventuels recours juridictionnels à envisager, je n'ai pas, eu égard à ma qualité de magistrat, la liberté de parole d'un universitaire pour conseiller les parlementaires dans l'engagement d'actions contre l'État. Cependant, il est évident que la voie de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) n'a pas assez été explorée, et il n'a pas encore été jugé que le droit à l'égalité adaptée de l'article 73 ou le droit à un statut particulier de l'article 74 peuvent être ou non invoqués au titre des droits et libertés garantis par l'article 61-1 de la Constitution. D'autres voies de recours n'ont pas encore été explorées, notamment par rapport à la Convention européenne des droits de l'homme, en invoquant la méconnaissance du principe d'égalité ou d'éventuelles discriminations dans l'exercice des droits que les traités internationaux garantissent. Il y a peu de précédents jurisprudentiels sur ces questions.
De manière générale, il est certain que ces débats statutaires sont nécessaires. D'abord parce qu'ils sont souhaités par une partie des collectivités, mais aussi parce que d'éventuelles réformes doivent avoir pour objet de faciliter concrètement la vie des collectivités qui ne souhaitent pas changer de statut. À statut constant, des progrès peuvent encore être faits pour faciliter l'exercice des droits fondamentaux des citoyens ou l'exercice des activités économiques. À Mayotte, une partie du droit commun n'est pas adaptée et pourrait l'être sans remettre en cause le souhait absolument légitime des Mahorais de garder le statut départemental d'identité législative adaptée.
M. Thani Mohamed Soilihi. - Je vous remercie pour vos réponses. Je n'ai pas dit que la question institutionnelle n'était pas importante, j'ai dit que nous en faisions trop.
M. Jean-Luc Poudroux, député de La Réunion. - Les débats sur l'évolution institutionnelle font peur à La Réunion. En revanche, des adaptations sont nécessaires. Par exemple, la loi littoral s'applique de la même manière en outre-mer et dans l'Hexagone, alors que nos territoires ne disposent pas de kilomètres d'arrière-plage. Quand le candidat Macron a dit à Quimper qu'il fallait prendre en compte les spécificités de chaque région, j'ai nourri beaucoup d'espoirs. Aujourd'hui, je suis profondément déçu quand je lis la loi 4D. Il faut des adaptations, avec le même statut, pour une meilleure prise en compte de nos particularités, mais pas d'évolutions institutionnelles.
Mme Nassimah Dindar. - Je remercie les intervenants et le président Artano d'avoir répondu favorablement à ma proposition d'organiser une réunion commune des délégations aux outre-mer du Sénat et l'Assemblée nationale.
Jean-Luc Poudroux et David Lorion ont raison de dire que l'évocation d'une révision constitutionnelle ou d'un référendum statutaire fait peur aux Réunionnais. Ce n'est pas la bonne façon d'introduire le sujet de la différenciation. En revanche, j'ai bien noté les propos de nos deux médiateurs qui relèvent les tensions contradictoires que nous portons en tant que républicains des DROM.
Nous avons un désir de République et nous n'acceptons pas de subir des inégalités en termes de droits fondamentaux. La loi littoral a été évoquée mais les droits fondamentaux ne s'appliquent pas aujourd'hui de la même manière dans l'Hexagone et sur les territoires ultramarins, qu'ils soient régis par l'article 73 ou l'article 74. Il y a par exemple une rupture d'égalité sur le droit à la santé et la crise du Covid nous a montré qu'un Français de l'océan Indien n'avait pas les mêmes possibilités de se faire soigner, dans les mêmes délais, avec les mêmes moyens qu'un Français d'une autre partie du territoire. J'observe la même situation sur le droit du logement. Nous acceptons encore aujourd'hui de bénéficier d'aides à la pierre bien plus que d'aides à la personne comme cela existe dans l'Hexagone. L'APL n'existe pas à La Réunion et encore moins à Mayotte. La construction d'un logement social coûte parfois 30 % plus cher, les loyers sont largement supérieurs et nous acceptons d'avoir des APL inférieures à la moyenne nationale et à Paris qui bénéficie d'un bonus. Nous sommes donc dans une profonde inégalité en termes de droits fondamentaux et nous ne sommes pas des citoyens à part entière.
Je ne veux pas en faire un débat politicien. Nous travaillons sur ce que Jean-Luc Poudroux appelle l'adaptation. Au sein de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales, notre collègue Françoise Gatel étudie la manière d'adapter, selon les territoires, certaines politiques publiques, notamment en matière de santé, par exemple en intégrant la création des maisons de santé dans les prochains SCoT (Schéma de cohérence territoriale). Nous aurions ainsi des modèles totalement différents et territorialisés.
Les deux médiateurs nous ont montré comment faire évoluer les textes pour obtenir plus d'égalité alors que nous subissons des inégalités. Nous devons arrêter les hypocrisies. Michel Magras a fait un travail considérable mais il nous faut aller aujourd'hui un peu plus loin. En tant que parlementaires, nous avons un rôle essentiel à jouer. Nous pouvons avancer sans nous faire peur, sans parler de révision constitutionnelle, pour plus d'égalité entre les Français de l'Hexagone et les Français des territoires ultramarins.
M. Olivier Serva. - Nos modérateurs peuvent-ils nous donner leur position personnelle entre la fusion des articles 73 et 74, suivie d'une déclinaison par collectivité, et la création de onze statuts spécifiques pour chaque territoire ? Par ailleurs, quelle est leur opinion sur la loi 4D ? Cette loi ordinaire ne devrait-elle pas devenir une loi organique pour permettre des évolutions institutionnelles immédiates dans les outre-mer ?
M. Stéphane Diémert. - Sur l'effectivité des droits fondamentaux, certaines voies juridictionnelles mériteraient d'être envisagées, comme je l'ai déjà indiqué. Il faut également s'interroger sur l'attitude de l'État vis-à-vis de l'outre-mer et sur la révision des procédures internes au Gouvernement central, quant à la manière dont les textes sont préparés et celle dont les intérêts des outre-mer sont pris en compte. Sur ce plan, de nombreux progrès restent à accomplir. Le problème est ancien et il est difficile d'empêcher l'administration d'être jacobine, conformiste, voire parfois cartiériste, en l'absence d'un ministère des outre-mer disposant d'une administration puissante et non d'une simple direction unique : ainsi, le ministère des sports, dont je ne minimise pas l'importance, dispose de quatre directions, alors que le ministère des outre-mer n'en dispose que d'une... Les questions à traiter sont pourtant sans commune mesure entre ces deux départements ministériels. Sans souhaiter le rétablissement du ministère de la France d'outre-mer, doté dans les années cinquante de services nombreux et de grande compétence, des efforts devraient être faits pour rendre à la rue Oudinot, sans doute pas sa splendeur d'antan mais au moins l'efficacité qu'elle a perdue en 2008 au nom d'une « RGPP » (révision générale des politiques publiques) qui n'a en réalité profité qu'à la place Beauvau, laquelle a réalisé les économies d'emploi qui lui étaient imparties en sacrifiant les effectifs des services de la nouvelle DGOM.
Tous les ministères n'éprouvent pas le même intérêt pour les questions ultramarines : si le ministre des outre-mer ne dispose pas de moyens suffisants pour mener sa politique, personne ne le fera à sa place. Au-delà des aspects juridiques, nous sommes donc confrontés à des problèmes de pratique administrative et de gouvernance qui ne sont toujours pas résolus depuis la sinistre réforme de 2008.
Sur la question des onze statuts ou d'un statut unique à décliner, il n'est pas forcément souhaitable de constitutionnaliser « la commode à onze tiroirs et à double fond » évoquée par le Professeur Mélin-Soucramanien. Prévoir autant d'articles que de collectivités ne serait pas très efficace. Si nous devions prendre le parti de la révision constitutionnelle, il serait préférable d'adopter un socle commun dans le cadre des articles 73 et 74 ou comme le Sénat l'a proposé en ajoutant des articles 72-5, 72-6, etc., ou encore dans un texte annexe à la Constitution mais qui aurait valeur constitutionnelle. Si elle devait être révisée, il faut que la Constitution soit souple et qu'elle ne constitue pas, comme elle a pu le faire en 2003, un obstacle à certaines évolutions. Il faudrait également que les lois organiques déclinant les statuts des onze collectivités soient elles-mêmes adoptées selon des procédures qui donnent à ces dernières une forme de droit de veto. Ce serait également l'occasion de franchir une étape supplémentaire, en donnant aux collectivités le droit de proposer leur statut ou de s'opposer à ce que celui-ci soit modifié sans leur consentement.
Je précise que des procédures de cette nature existent vigueur en Espagne et au Portugal, voire en Italie. Les communautés espagnoles et les régions autonomes portugaises ne peuvent pas voir leurs statuts modifiés sans leur accord. Il existe un système de codécision entre le Parlement et l'assemblée territoriale concernée ou des référendums.
Aujourd'hui, au sein même de l'article 74, il y a toute une échelle d'autonomie et de spécialité, qui commence avec Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivité qui est la plus proche du droit commun, et qui s'en éloigne avec la Polynésie, laquelle a pratiquement les compétences de la Nouvelle-Calédonie, soit presque celles d'un État fédéré.
Je crois qu'il n'est pas nécessaire de charger la Constitution de trop de dispositions « territorialisées ». Le cas de la Nouvelle-Calédonie est très particulier : il fallait qu'elle ait un statut réglé par des articles spécifiques, pour autant ces deux articles renvoient à l'accord de Nouméa. Il s'agit d'un long document, qui a valeur constitutionnelle, et qui d'ailleurs déroge à plusieurs règles et principes de la Constitution. C'est plutôt ce type de rédaction qu'il faudrait envisager : des articles constitutionnels à la rédaction souple, renvoyant éventuellement des annexes à la Constitution, tout en laissant au texte fondamental un certain degré de généralité, et sans figer à l'excès les statuts des uns et des autres. Ce serait d'ailleurs contraire à l'idée même d'évolution dans le sens des populations. Elles peuvent souhaiter acquérir un statut d'autonomie et ensuite changer d'avis. Une constitutionnalisation excessive serait sans doute mal venue sur le plan juridique et bien peu pratique.
Je n'ai pas vraiment d'opinion sur la loi 4D, faute d'avoir lu le projet de loi. Cependant, je pense que la plupart des problèmes qui peuvent se poser aujourd'hui aux outre-mer ne sont pas forcément des problèmes de loi ordinaire. Des législations spécifiques peuvent certes être adaptées, au cas par cas, mais la loi ordinaire n'est que de peu de secours. Le statut particulier des outre-mer nécessite une adaptation constitutionnelle dont je comprends la forte valeur symbolique. Je garde ainsi des souvenirs très précis de la question réunionnaise à l'occasion de la révision de 2003.
Toutefois, il est possible d'écrire une révision constitutionnelle qui n'effraie personne. Il faut prendre des précautions et le temps de l'expliquer. C'est le sens des amendements du Sénat.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien. - Sur la question finale du président Olivier Serva, je suis entièrement d'accord avec Stéphane Diémert. Je ne crois pas que nous puissions faire le bonheur des peuples contre leur volonté.
La réunion des deux délégations parlementaires est exceptionnelle. Elle offre aux collectivités territoriales d'outre-mer l'occasion de s'accorder et de ne pas jouer, comme certaines ont pu le faire, en appuyant en même temps sur le frein et sur l'accélérateur.
L'idée d'une « clause outre-mer », souple, adaptable, indiquant clairement quelles sont les limites à ne pas franchir, dans laquelle pourrait tout à fait se retrouver une collectivité comme La Réunion et ensuite une déclinaison, par onze lois organiques, dans lesquelles chacun pourrait activer ou non telle ou telle compétence, me paraît un schéma institutionnel intéressant. Il aurait l'avantage de la clarté, de la participation au processus de décision des « populations intéressées » et chacun pourrait s'y retrouver.
Je défends cette position parce que je suis un républicain attaché au principe d'indivisibilité de la République, et notamment à l'égalité des droits fondamentaux. Ma conviction personnelle est que ce principe d'indivisibilité de la République et la République elle-même ne vivront dans les outre-mer que si nous consentons à ces adaptations, à faire vivre, à revivifier le principe d'indivisibilité pour éviter qu'il reste une fiction, un mythe républicain.
À vouloir garder un système trop rigide, on court le risque qu'il finisse par casser. Les indicateurs que nous voyons actuellement dans nos outre-mer, y compris à La Réunion, ne sont pas encourageants pour l'avenir.
Je n'ai pas grand-chose à ajouter à la réponse qui a été faite à Mme Nassimah Dindar. La voie des recours juridictionnels est sans doute la plus fructueuse.
Pour répondre à M. Jean-Luc Poudroux, je pourrais suggérer la suppression du cinquième alinéa de l'article 73 et affirmer que tout irait bien. Ce serait hélas trop simple. En dehors de cet ancien débat que je ne veux pas rouvrir, il existe de nombreuses marges de manoeuvre qui ne sont pas utilisées. Vous avez évoqué l'adaptation. Elle peut être décidée par le Parlement ou par le Gouvernement, conformément au 1er alinéa de l'article 73. C'est votre rôle de veiller à ce que ces adaptations soient prévues par la loi ou par le règlement. La Réunion et toutes les collectivités peuvent aussi décider, localement, d'adaptations dans leur domaine de compétences, conformément au deuxième alinéa de l'article 73.
Elle peut également emprunter la voie de l'expérimentation. Ainsi, pour la loi littoral, elle peut décider d'adaptations ou recourir à des expérimentations. Pour l'instant, en dépit de promesses faites en ce sens à plusieurs reprises, ce mécanisme de l'expérimentation n'a jamais été actionné par la région Réunion. Pourtant, dans un arrêt du 6 novembre 2019 qui concerne la Guyane, le Conseil d'État a reconnu qu'une expérimentation, parce qu'elle avait lieu dans une collectivité territoriale d'outre-mer, pouvait être maintenue et donc devenir le droit pérenne pour cette collectivité territoriale.
M. Victorin Lurel. - Je remercie nos deux présidents d'avoir pris l'initiative de cette réunion conjointe. Je salue chaleureusement le professeur Ferdinand Mélin-Soucramanien et Stéphane Diémert. Je n'oublie pas que les ai rencontrés quand j'étais jeune député et que nous avions évoqué le deuxième aliéna du préambule de la Constitution. Plus tard, j'ai vu apparaître un amendement porté par un député de La Réunion et qui a donné lieu à l'intégration des populations et à leur reconnaissance au sein du peuple français. Il y eu aussi une jurisprudence du Conseil constitutionnel sur Mayotte et sur la Corse qui créait deux peuples français et qui posait problème.
Je félicite les deux délégations, aidées pour leurs travaux par des universitaires et des hauts fonctionnaires, tous excellents légistes. J'aimerais associer à ces remerciements Véronique Bertile, qui nous a fourni des pistes et Pierre-Yves Chicot qui, en Guadeloupe, nous accompagne pour l'organisation des congrès des élus locaux.
L'évolution institutionnelle est une question qui suscite des débats passionnés. Vous connaissez ma trajectoire personnelle. Je me suis opposé à la révision constitutionnelle de 2003 parce que j'estimais que les garanties démocratiques offertes par la création d'une assemblée unique ou d'une assemblée délibérante commune n'étaient pas suffisantes. J'étais seul, lâché par tous. Je ne m'étais jamais opposé à une assemblée et dix-sept ans après, je pense qu'il faut évoluer. Nous aurons sans doute des réactions différentes. Après dix ans de départementalisation, Mayotte ne réagira pas comme la Guyane, la Martinique ou la Guadeloupe. Le sujet est d'autant plus sensible que nous sommes à trois mois des élections départementales et régionales. Les partis politiques ont peur d'évoquer la question. En 2015 elle a été éludée et aujourd'hui on nous promet pour 2027 une réforme administrative et organisationnelle, dans le cadre du droit comme en Guyane ou en Martinique.
Je suis convaincu que le sujet ne sera pas évoqué pendant la campagne mais j'ai décidé de le faire avec courage. En 2003 - je rends hommage à l'Université, à Stéphane Diémert et à Didier Maus - nous avions un problème de réflexion préalable. La proposition de Stéphane Diémert présente un texte souple, qui peut être adapté et qui permet une très large autonomie pour les collectivités qui le veulent ou un régime strict de droit commun.
Aujourd'hui, nous avons une offre juridique et une offre légistique. Nous n'allons pas forcer Mayotte ou La Réunion à faire ce qu'elles ne veulent pas faire, nous n'allons pas forcer la Guadeloupe à changer de régime ou d'organisation administrative, le texte est souple. Il donne des garanties en termes de respect des décisions par les assemblées ou par les électeurs, en fonction des thèmes abordés. Ces textes peuvent s'adapter à des opinions publiques qui ont peur mais qui évoluent, comme en Guadeloupe.
Si nous devions convaincre l'électorat, nous perdrions beaucoup de temps. À l'époque, des groupes de travail réfléchissaient sur la manière de donner un vrai pouvoir au Parlement, sans forcément consulter la population sur tous les sujets, pour éviter des refus motivés par la peur. J'ai été l'objet de campagnes de presse en Guadeloupe m'accusant de vouloir dessaisir les populations.
Un rapport a été publié par la délégation sénatoriale aux outre-mer en septembre 2020 et nous devons en faire la promotion. La création de pays d'outre-mer peut être interprétée comme un pas vers l'indépendance, celle des peuples comme des intérêts propres. Il nous reste à faire beaucoup de pédagogie.
Le Gouvernement va-t-il reprendre la réforme constitutionnelle ? L'Assemblée nationale semble voir rester au premier article pour répondre aux demandes de la Convention citoyenne et intégrer la transition climatique, le principe de précaution et passer de la charte de l'environnement au texte même de la Constitution. Je suis gêné par ces perspectives. Pour les outre-mer, ce ne sont pas seulement les articles 73 et 74 qu'il faut modifier. Le deuxième alinéa du préambule doit être revu, comme le dernier alinéa de l'article 53, archaïque, ou encore l'article 75-1 sur les langues régionales, sur la coopération avec les peuples... Je suis convaincu que la modification de la Constitution est un préalable indispensable au changement. Si le Président de la République ne saisit pas le Congrès, il sera difficile pour les collectivités de passer de l'article 73 à l'article 74, de l'identité législative à la spécialité, qui serait interprété par les électeurs comme le passage de la « richesse des DOM » à la « misère des COM ».
En revanche, si une réforme constitutionnelle donne cette plasticité, cette liberté de régime, je vous assure qu'il sera plus facile d'expliquer aux populations qu'elles restent dans le cadre de la République tout en disposant de plus de pouvoirs locaux.
Quand je relis le texte, j'ai l'impression qu'il est fléché vers des assemblées uniques. Or, il faudrait que les collectivités puissent conserver le département et la région dans la déclinaison en loi organique des nouvelles dispositions constitutionnelles. Cette disposition permettrait de rassurer les populations.
Je souhaite que le travail commun de nos deux délégations aboutisse. Le président de la commission des lois François-Noël Buffet et Mathieu Darnaud avaient promis, lors de l'examen de la proposition de loi sur le plein exercice des libertés locales, qu'un groupe de travail serait créé pour réfléchir à la révision constitutionnelle et faire des propositions au Gouvernement. Or, jusqu'à maintenant, rien ne s'est passé. Il est nécessaire de reprendre ce travail et de rassurer les territoires, qui doivent pouvoir conserver leur statut actuel ou évoluer dans le cadre de la République.
Mme Micheline Jacques. - Je remercie M. Stéphane Diémert et M. Ferdinand Mélin-Soucramanien pour la qualité de leur présentation et pour les éclaircissements qu'ils nous ont apportés.
Je partage l'analyse de Victorin Lurel. Pouvez-vous, Monsieur Diémert, souligner en quoi une révision constitutionnelle permettrait de résoudre ces tensions et ces hésitations ? Il est de coutume de distinguer les collectivités de l'article 74 par la spécialité. Pouvons-nous considérer que Saint-Barthélemy relève réellement de la spécialité législative, dès lors que la loi organique prévoit que les lois et règlements s'y appliquent de plein droit ?
M. Stéphane Artano, président. - Je donne la parole aux médiateurs.
M. Stéphane Diémert. - Je vous remercie, Monsieur le ministre Victorin Lurel, de vos compliments. J'ai en effet un souvenir précis de notre discussion de 2002 qui a conduit à un amendement mettant fin à cette jurisprudence un peu étrange du Conseil constitutionnel qui, pour censurer la notion de peuple Corse, recréait celle de peuples d'outre-mer, potentiellement porteuse de dérives. L'amendement du député Victoria a réglé la question dans l'article 72-3.
S'agissant de l'interprétation de l'amendement que vous avez déposé avec Mme Micheline Jacques et d'autres sénateurs, le système de deux collectivités territoriales, administrant le même territoire, avec deux assemblées distinctes, m'a toujours paru extravagant, même si j'en comprends bien les origines. Je reconnais également les difficultés, qui peuvent être d'ordre psychologique, à le supprimer. Pour autant, l'amendement ne condamne pas explicitement cette formule. Peut-être faudrait-il, à l'occasion de travaux ultérieurs, et pour rassurer La Réunion et la Guadeloupe, prévoir une disposition transitoire dans la loi de révision qui préciserait clairement que l'adoption de la réforme n'a pas pour effet de porter atteinte à l'organisation administrative actuelle, sauf si les électeurs l'approuvent ? En outre, si la question de la fusion des échelons départementaux et régionaux se posait en métropole, comme elle a failli l'être avec la réforme des conseillers territoriaux, cette réforme devrait être étendue aux territoires d'outre-mer.
Je comprends que la notion de spécialité législative puisse déranger sur le plan politique, puisqu'elle correspond à l'ancien système des TOM auquel nous avons voulu mettre fin avec la création des COM. Les TOM étaient des territoires où les lois nationales ne s'appliquaient pas, sauf si elles le précisaient. L'idée des rédacteurs de l'article 74, sous l'autorité de Mme Brigitte Girardin, était d'ouvrir la porte à des statuts différenciés, protégés par la loi organique, mais qui n'impliquent aucune forme obligatoire de spécialité. Ces statuts permettent de faire varier le « curseur » sur l'échelle de l'autonomie normative et de la spécialité. L'autonomie entraîne l'absence d'application du droit national dans la matière transférée, mais il existe néanmoins des domaines - et d'abord celui des compétences régaliennes intransférables - dans lesquels la compétence n'est pas locale mais nationale. Dans ces domaines, il y a alors « spécialité » - quand si la loi organique statutaire le prévoit -puisque la loi ne s'applique localement que sur mention expresse. Ainsi, pour prendre le cas de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, hors domaine de compétences locales et hors immigration (de compétence étatique mais sous régime de spécialité), c'est bien le droit national qui s'applique, comme dans un DOM, et le cas échéant, avec des adaptations. Cette notion de spécialité est compliquée à expliquer aux électeurs, elle peut faire peur, mais elle présente un intérêt pratique évident. La « spécialité législative » sert à caractériser une situation ou, dans certains domaines, la loi nationale ne s'applique pas.
C'est très pratique pour Saint-Barthélemy et pour Saint-Martin, puisque compte tenu du contexte migratoire des Antilles, il avait été jugé préférable, au moment de la rédaction de la loi organique, qu'un droit spécifique étatique puisse s'appliquer en matière de droit de l'entrée, du séjour et de l'éloignement des étrangers, et que les réformes nationales, pas toujours conçues pour être appliquées dans ces territoires, ne s'y appliquent pas de plein droit. Le législateur doit ainsi faire acte de volonté expresse quand il y étend ces textes.
En Polynésie française, qui dispose d'une très large autonomie locale et qui est soumise depuis 1946 au principe de spécialité, les compétences de l'État sont limitées aux compétences régaliennes, mais il y existe des domaines dans lesquels les lois s'appliquent néanmoins de plein droit, et d'autres dans lesquels elles ne s'appliquent pas, sauf mention expresse. Dans ces territoires, le législateur peut donc faire varier, en fonction des intérêts en présence, l'application de la loi nationale. Dans un souci de recherche d'égalité, dès lors que l'État est compétent dans une matière donnée, il n'y a toutefois aucune raison objective pour qu'en Polynésie ou en Nouvelle-Calédonie les citoyens français soient soumis à un régime qui n'est pas celui de la métropole. Pourquoi les règles du droit pénal général seraient-elles différentes dans ces territoires ? Il n'y a sur ce point aucune raison de les différencier. Or, le droit pénal y est encore soumis au principe de spécialité...
Une fois que chaque collectivité a choisi son statut, que les compétences de la collectivité et de l'État sont distinguées, il importe donc de mener une réflexion afin de déterminer si, dans le domaine de compétence de l'État, la spécialité a encore un sens. C'est loin d'être évident. et l'on peut s'étonner de la logique qui a présidé à tel ou tel choix. C'est l'un des aspects de la réflexion que nous devons mener dans l'hypothèse d'adaptation des statuts existants ou de révision constitutionnelle. Quel est le degré d'applicabilité des normes étatiques, indépendamment de l'autonomie locale ? Ces notions sont techniques, mais elles s'accompagnent d'éléments politiques, voire de questions philosophiques. Si l'État est compétent dans un domaine du droit, est-il pour autant légitime à différencier ses citoyens selon qu'ils habitent Tahiti, Saint-Pierre-et-Miquelon ou la Guyane, alors que la même loi devrait normalement s'appliquer, sauf impossibilité concrète ?
Dans le cadre actuel, l'article 74 permet beaucoup de souplesse et Saint-Barthélemy et Saint-Martin, ainsi que Saint-Pierre-et-Miquelon (qui a de facto expérimenté ce régime depuis 1985), ont un système mixte qui démontre que l'on peut vivre pour l'essentiel sous le droit commun national mais avec des compétences locales conséquentes, dans des domaines tels que la fiscalité, l'urbanisme, l'aménagement du territoire, l'environnement, la domanialité publique, etc.
M. Ferdinand Mélin-Soucramanien. - Pour répondre à la question de M. Victorin Lurel sur la révision constitutionnelle, il semble que l'ambitieux projet déposé par le Gouvernement d'abord en 2017, puis en 2018, soit difficile à mettre en oeuvre d'ici les prochaines élections présidentielle et législative. J'attire votre attention sur le fait qu'une révision constitutionnelle relative à l'outre-mer sera obligatoire si, en Nouvelle-Calédonie, un troisième référendum est organisé en 2022 et si une troisième fois les citoyens calédoniens votent non à l'indépendance. Le titre XIII de la Constitution relatif à ce territoire devra être révisé. Ce sera peut-être l'occasion d'une révision constitutionnelle portant sur l'ensemble des outre-mer. Une « fenêtre de tir » sera alors ouverte.
M. Olivier Serva. - Je me réjouis de cette première audition commune et j'espère que nous pourrons continuer à nous enrichir mutuellement de nos expériences, de nos réflexions et de nos travaux.
Pour rebondir sur les propos du professeur Mélin-Soucramanien, ce qui nous rassemble aujourd'hui est plus important que ce qui nous sépare, une volonté de réforme, avec souplesse, en respectant les volontés de chacun des territoires, de chacune des populations. Je constate que l'évolution s'est faite de façon naturelle pour au moins neuf territoires sur onze et que le chemin est celui du pragmatisme, celui de l'intérêt des populations, celui du respect de la différenciation de chacun des territoires. Je crois que nous sommes à peu près tous d'accord sur ces éléments et j'ai bon espoir que nous puissions ensemble, cher président Stéphane Artano, chers collègues sénateurs et députés, continuer à affiner notre réflexion dans la perspective de la révision constitutionnelle de 2022.
Je remercie nos deux juristes pour leurs éclairages, leurs avis, leurs prises de position. Je suis certain que nous parviendrons, avec vous et avec d'autres, à une issue dans l'intérêt des territoires ultramarins.
M. Stéphane Artano, président. - Comme vous, cher Olivier Serva, je crois qu'il y a une opportunité à saisir. La modification constitutionnelle pourrait intervenir à la faveur d'une évolution concernant la Nouvelle-Calédonie, comme 1998 a été un élément déclencheur de la réforme de 2003. Sur ce processus, nous sommes d'accord pour convenir que nous avons besoin de temps pour discuter et pour préparer les esprits. Il faut aborder ce processus avec un certain courage mais aussi avec beaucoup d'humilité.
Je remercie nos deux médiateurs d'avoir apporté des éclairages parfois techniques mais indispensables, avec des questions politiques sous-jacentes.
Du côté du Sénat, je suggérerai au président de la commission des lois de mettre en place un groupe de travail. Je m'engage également à rester en contact étroit avec le président Olivier Serva car je pense que nos deux assemblées ont intérêt à converger au maximum sur ces sujets, à les dépassionner et à discuter en toute transparence et en toute franchise sur des thèmes qui sont difficiles.
Dans les mois qui viennent, un certain nombre de collectivités vont être en campagne électorale et la révision constitutionnelle ne doit pas en être un enjeu. Le travail qui s'engage doit être mené en parallèle, dans une perspective un peu plus lointaine, avec toujours comme objectif que ces évolutions institutionnelles se fassent au service du développement de nos territoires. C'est ce que nous devons garder à l'esprit. Il ne s'agit pas de simples réflexions théoriques, législatives ou juridiques, mais, je le répète, l'objectif est concrètement d'assurer le développement de nos territoires.