- Mercredi 16 février 2022
- Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) : « Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire » - Audition de M. Patrick Lefas, président de chambre honoraire à la Cour des comptes
- Contrôle budgétaire - Financement de la recherche patrimoniale par le ministère de la culture et enseignement supérieur du spectacle vivant - Communication
Mercredi 16 février 2022
- Présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice-président -
La réunion est ouverte à 9 h 35.
Rapport du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) : « Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire » - Audition de M. Patrick Lefas, président de chambre honoraire à la Cour des comptes
M. Albéric de Montgolfier, président. - Nous avons le plaisir de recevoir aujourd'hui M. Patrick Lefas, président de chambre honoraire à la Cour des comptes, pour nous présenter le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires : «Redistribution, innovation, lutte contre le changement climatique : trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire ».
Il est accompagné de M. Christophe Strassel, conseiller maître à la Cour des comptes, qui en était le rapporteur.
Le rapport du CPO entend tout d'abord je cite « clarifier le débat sur les effets redistributifs des prélèvements obligatoires », qu'il s'agisse de la redistribution entre les ménages ou entre les territoires. Au-delà des améliorations prônées sur la qualité des données, vous nous indiquerez quels premiers constats vous tirez sur le niveau de redistribution par le vecteur fiscal dans notre pays.
Le rapport s'intéresse également à l'efficacité de la fiscalité de l'innovation, et aux incitations fiscales notamment par le biais du crédit impôt recherche, qualifié d'instrument « perfectible ». À ce titre vous nous ferez part de vos recommandations pour faire évoluer cette dépense fiscale.
Enfin, le CPO se penche sur la fiscalité comme vecteur de lutte contre le changement climatique et sur les moyens de favoriser le consentement à la fiscalité sur l'énergie. Rompant avec le principe d'universalité budgétaire, vous nous direz ce qui vous amène à préconiser l'affectation des recettes de la fiscalité environnementale.
Je ne doute pas que ces thèmes, que notre commission a l'habitude d'aborder longuement lors de nos débats budgétaires, et vos constats et recommandations, susciteront l'intérêt et les questions de nos collègues.
Je vous laisse à présent la parole.
M. Patrick Lefas, président de chambre honoraire à la Cour des comptes. - J'ai l'honneur de vous présenter, au nom du président du Conseil des prélèvements obligatoires, M. Pierre Moscovici, retenu par la présentation à la presse du rapport public annuel de la Cour des comptes, notre rapport annuel consacré à trois enjeux fiscaux majeurs en sortie de crise sanitaire.
Je suis accompagné de Christophe Strassel, secrétaire général du CPO et rapporteur général du rapport que nous avons l'honneur de vous présenter ce matin.
Le rapport se présente comme la somme de trois volets thématiques portant sur le rôle de la politique fiscale, les inégalités, l'innovation et la lutte contre le changement climatique.
L'enjeu du premier volet est de clarifier les effets redistributifs des prélèvements obligatoires. À partir d'une distribution primaire des revenus moins inégalitaire en France que dans la majorité des pays membres de l'OCDE, le système de prélèvements obligatoires français, pris dans son ensemble, est globalement proportionnel.
En effet, les cotisations sociales ne déforment pas de manière significative la distribution de revenu primaire, car elles sont en moyenne proportionnelles au revenu, diminuant légèrement pour les 5 % les plus aisés, en raison de revenus du patrimoine plus élevés et du plafonnement des cotisations retraite. Par ailleurs, les impôts sur le revenu et le patrimoine contribuent à réduire les inégalités, car ils augmentent avec le revenu et prélèvent relativement plus les ménages les plus aisés que les ménages modestes. Enfin, les taxes sur la consommation et les impôts sur la production augmentent les inégalités, car elles représentent une part plus importante du revenu des ménages les plus modestes.
L'analyse du CPO s'appuie sur les comptes nationaux distribués publiés par l'INSEE depuis deux ans, qui présentent la particularité de redistribuer la totalité du revenu national, y compris les revenus des entreprises et des administrations publiques.
Pour mesurer les inégalités, nous utilisons le coefficient de Gini (zéro correspond à une inégalité absolue et 1 à une égalité parfaite) : sur le document qui vous est présenté, vous pouvez constater que les impôts sur le revenu et sur le patrimoine contribuent à une réduction des inégalités qui se traduit par une baisse de 0,03 point du coefficient de Gini. Néanmoins, cet effet est contrecarré par les impôts sur la consommation et la production (essentiellement la TVA et les accises). Ce sont donc les diverses prestations sociales, les prestations en nature et les dépenses collectives qui contribuent le plus, dans notre pays, à la réduction des inégalités : elles se traduisent respectivement par une baisse du coefficient de Gini de 0,07, de 0,10 et de 0,03 point.
En réalité, la réduction des inégalités est essentiellement le fait des dépenses publiques et bénéficie à deux tiers des ménages.
La redistribution a un impact très important en termes de réduction des inégalités : alors que le revenu primaire élargi moyen des 10 % des individus les plus aisés est 13 fois plus élevé que celui des 10 % les plus modestes, ce rapport est ramené à 7 sur le revenu disponible, puis à 3 en intégrant les transferts en nature et les dépenses collectives, ce qu'on appelle le niveau de vie élargi.
Nous avons également retenu une approche territorialisée de la redistribution. Nous constatons que la redistribution a tendance à homogénéiser les revenus moyens entre territoires après transferts, essentiellement au bénéfice des communes des aires urbaines comprenant entre 20 000 et 200 000 habitants. Les communes rurales ne sont que légèrement bénéficiaires de la redistribution et l'aire urbaine de Paris est la seule contributrice nette à la redistribution élargie.
De ces constats, nous tirons deux recommandations. Tout d'abord, il nous semble prioritaire de mettre à disposition des chercheurs des données relatives au patrimoine.
En effet, si nous disposons de nombreuses données sur l'impôt sur le revenu, tel n'est malheureusement pas le cas s'agissant du patrimoine. Plus précisément, le ministère des finances publie quelques données pour les communes de plus de 20 000 habitants qui ont plus de 50 redevables à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), et depuis 2017 à l'impôt sur la fortune immobilière (IFI), mais nous n'avons aucune donnée par tranche de patrimoine imposable. Cette situation résulte du fait que les données de succession sont encore transmises manuellement et ne sont donc pas saisies par la direction générale des finances publiques (DGFIP) numériquement. Cette obscure clarté qui tombe de Bercy est d'autant plus dommageable que les droits de succession sont un objet dont se sont emparés les candidats à l'élection présidentielle.
Par ailleurs, il existe un enjeu de connaissance des effets redistributifs des politiques publiques, préalable à un débat de qualité. Le CPO doit alimenter ce débat en actualisant régulièrement les données qu'il publie sur l'efficacité redistributive respective des prélèvements obligatoires et des dépenses publiques, et en mettant à la disposition du Parlement régulièrement des indicateurs de redistributivité du système sociofiscal dans son ensemble, afin d'objectiver le débat sur la redistribution et les moyens de la faire évoluer. Ce faisant, le CPO montrera que certains instruments sont pertinents pour atteindre un objectif de redistribution, alors que d'autres le sont beaucoup moins.
J'en viens au deuxième grand volet thématique, à savoir la fiscalité de l'innovation. La France a une recherche de haut niveau, mais un système d'innovation qui présente des faiblesses persistantes, notamment en termes de dépenses d'innovation hors recherche et développement (R&D), de liens entre la recherche et l'industrie ou encore de production de brevets dans certains secteurs technologiques.
Selon les données de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la France a consacré 2,2 % de son produit intérieur brut (PIB) à la dépense de R&D en 2019, soit une dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) de 53,2 milliards d'euros, la situant à la 13ème place de l'OCDE sur 37 et au-dessus de la moyenne de l'Union européenne à 27, qui se situe à 2,12 % du PIB.
En 2021, la France a été classée 11ème du « Global Innovation Index » sur un total de 132 pays. L'économie française a progressé de onze places dans ce classement depuis 2014, mais il existe encore des marges de progrès considérables.
La part des incitations fiscales dans les aides à l'innovation a fortement progressé au cours des deux dernières décennies. Un rapport de France Stratégie de 2016 a ainsi souligné qu'elle était passée de 16,5 % du total des aides à l'innovation en 2000 à 74,5 % en 2015. Cette part s'est stabilisée depuis lors. Cette évolution résulte à la fois d'un souci de plus grande neutralité des dispositifs de soutien à l'innovation pour se conformer au régime des aides d'État et de considérations budgétaires, puisque comme vous le savez, les crédits d'impôts sont soumis dans l'élaboration du budget de l'État à des normes moins contraignantes que celles qui s'appliquent en matière d'évolution des dépenses.
Le panorama des incitations fiscales - le CPO a dénombré 14 dispositifs - conduit à estimer leur montant à près de 7,4 milliards d'euros pour 2019. Le crédit d'impôt recherche (CIR) représente 86 % de ce montant. Or les dépenses prises en compte pour le CIR ne soutiennent pas spécifiquement les dépenses d'innovation ; elles concernent l'ensemble, plus large, des dépenses de recherche-développement des entreprises bénéficiaires. Les aides plus ciblées sur l'innovation représentent des montants d'aides beaucoup plus faibles. Vous en avez la décomposition dans le rapport.
De simples comparaisons internationales avec les pays les plus innovants en la matière montrent pourtant que d'autres stratégies sont possibles : ainsi les États-Unis recourent à des dispositifs de soutien à l'innovation qui reposent sur des instruments fiscaux, mais aussi sur des aides directes ou des commandes publiques.
Les évaluations du CIR menées sous l'égide de la Commission nationale d'évaluation des politiques de l'innovation (CNEPI) concluent à une efficacité globale limitée du dispositif. Elles soulignent tout d'abord certains effets positifs du dispositif. Ainsi, le CIR conduit les entreprises à accroître leur niveau de dépenses de R&D d'un montant à peu près équivalent à la dépense fiscale additionnelle. Cependant, les études empiriques menées par l'OCDE précisent que cet effet d'entraînement serait plus important pour les petites et moyennes entreprises (PME) que pour les grands groupes. Selon ces mêmes évaluations, la réforme du CIR en 2008 a eu des effets positifs sur les variables d'innovation et les variables d'activité qui ne concernent que les PME.
En revanche, les données disponibles montrent que les effets du CIR n'ont pas été suffisants pour inverser la perte d'attractivité du territoire français concernant la localisation de la R&D des entreprises multinationales étrangères.
De même, si les entreprises multinationales françaises ont accru leurs dépenses de R&D au cours des deux dernières décennies, elles l'ont fait à un rythme moins soutenu que celles des principaux pays de l'OCDE.
De ces constats nous tirons cinq recommandations.
Tout d'abord, nous concluons à la nécessité de mieux maîtriser le coût du CIR, dont toutes les études disponibles montrent l'efficacité perfectible. Le CPO a laissé ouverte la question du niveau auquel le CIR devrait être plafonné. Un grand nombre de solutions sont possibles, entre le niveau actuel de plafonnement en France, à savoir 100 millions d'euros, et celui observé dans d'autres pays - par exemple, l'Allemagne, à 4 millions d'euros. Le rapport du CPO mentionne bien sûr certains scénarios de plafonnement. Toutefois, la décision doit être prise au terme d'une concertation avec les acteurs concernés et donner à ces derniers la visibilité qui manque trop souvent à notre politique fiscale.
Par ailleurs, dans la mesure où la transition énergétique et la révolution numérique supposent un effort considérable d'investissement, le CPO plaide pour qu'une partie au moins des sommes dégagées par la baisse du plafonnement du CIR permette de financer d'autres instruments d'aide à l'innovation, notamment des aides sectorielles ou des aides à la recherche publique.
D'autres mesures sont également proposées : il s'agit notamment d'élargir le dispositif Jeunes entreprises innovantes (JEI) aux dépenses éligibles au crédit d'impôt innovation (CII), en supprimant la dépense fiscale associée à ce dernier dispositif, et d'intégrer les incitations fiscales dans un pilotage d'ensemble de la politique d'innovation en mettant en place un outil de suivi des aides publiques en faveur de l'innovation.
Enfin, il nous paraît nécessaire de systématiser l'évaluation des principales aides fiscales à l'innovation.
Le troisième volet thématique revient sur un rapport que nous avions remis en septembre 2019 sur la fiscalité environnementale, qui était centré sur la taxe carbone.
La fiscalité énergétique est elle-même régressive. Vous en connaissez les paramètres que nous avions exposés dans notre rapport de septembre 2019.
Pour les données de consommation de 2017, le taux d'effort de la fiscalité énergétique atteint 7,2 % du revenu total des ménages du premier quintile, contre seulement 2,1 % pour le cinquième quintile. D'autres facteurs comme le lieu de résidence des ménages expliquent la forte hétérogénéité de niveau de prélèvement au titre de la fiscalité énergétique. Le poids de la fiscalité énergétique est plus élevé dans les territoires ruraux que dans les grandes villes.
La loi de finances pour 2018 a acté le gel de la composante carbone des taxes intérieures de consommation à son niveau de 2018 soit 44,6 euros par tonne de CO2, alors que nous aurions dû atteindre en 2022 un prix par tonne de 86,2 euros.
À l'impopularité traditionnelle des impôts et droits indirects, parmi lesquels les accises sur l'énergie occupent aujourd'hui la deuxième place après la TVA, se sont conjugués deux autres blocages : d'une part, la perception du caractère injuste du taux d'effort énergétique en fonction du revenu et du lieu de résidence, d'autre part, l'ambiguïté des objectifs de rendement budgétaire de la taxe carbone et de modification des comportements des ménages.
On a pu parler de « prisonniers énergétiques », de par leur position sociale modeste et de par leur situation résidentielle contrainte. La crise des « Gilets jaunes » a rendu visible cette catégorie de la population.
De ces constats nous tirons cinq recommandations.
En matière de lutte contre le changement climatique, les paramètres qui déterminent la conception d'une fiscalité énergétique renvoient à des choix politiques fondamentaux, essentiellement au nombre de trois : un objectif de sobriété énergétique qui s'ajoute à un objectif de décarbonation, le type d'affectation des recettes de la fiscalité environnementale, et le degré d'uniformité du prix du carbone entre secteurs et produits.
La question n'est plus tant la pertinence d'une fiscalité environnementale que les formes qu'elle doit prendre pour être efficace et acceptée par une large majorité des contribuables.
Nous suggérons un moyen de la rendre plus acceptable en proposant d'en affecter le produit à des investissements verts et au soutien des revenus des ménages les plus modestes. Cela remet en cause le principe de « non-affectation » des recettes que la Cour des comptes a souvent défendu. Mais dans le contexte actuel, ce principe mérite sans doute d'être réexaminé, au moins pour les prélèvements présentant une acceptabilité fragile, comme l'est la fiscalité environnementale.
Nous recommandons aussi de veiller à développer des alternatives favorables à la transition écologique comme l'a fait la Suède, d'afficher des objectifs d'évolution de la taxation environnementale dans une trajectoire prévisible et crédible, de veiller à la cohérence entre les mesures de fiscalité environnementale et les autres mesures prises en matière de prélèvements obligatoires ; enfin de soutenir, au niveau européen, les négociations sur la création d'un mécanisme d'ajustement aux frontières.
J'aimerais maintenant évoquer avec vous notre « baromètre des prélèvements obligatoires ».
Cette première édition est fondée sur un sondage réalisé par l'institut Harris Interactive en septembre 2021, auprès d'un échantillon représentatif d'un millier de personnes. L'intérêt du baromètre sera, bien sûr, d'en suivre les résultats dans la durée, mais aussi de perfectionner le questionnement - il existe un biais important en fonction des questions qui sont posées.
Tout d'abord, il montre que, si le niveau des prélèvements obligatoires est considéré par une forte majorité de Français comme trop élevé, ce jugement n'est pas sans nuances : il est plus sévère lorsqu'il s'applique à la situation d'ensemble des prélèvements que lorsqu'il s'applique à la situation personnelle des répondants. Si 75 % des sondés trouvent le niveau des impôts trop élevé en général, ils ne sont que 63 % à émettre ce jugement lorsqu'ils considèrent leur propre situation. C'est une configuration observée assez souvent en France : nos concitoyens expriment volontiers un mécontentement collectif assez vif, mais lorsqu'on en vient aux situations individuelles, les choses sont plus nuancées. Le sondage montre également que les cotisations sociales sont mieux acceptées que les impôts, sans doute parce qu'elles ouvrent droit à des prestations sociales, alors que l'impôt est sans contrepartie directe.
Le plus grand intérêt du baromètre réside à notre sens dans la façon dont il interroge la notion d'acceptation de l'impôt. Dans le contexte actuel, l'acceptation de l'impôt est un actif essentiel dans une période d'endettement élevé. A cet égard, près de 80 % de Français considèrent que le paiement des impôts est un « geste citoyen », ce qui est un résultat encourageant.
Afin de mieux comprendre ce chiffre, notre collègue Pierre Boyer, enseignant-chercheur à l'Ecole polytechnique, s'est livré à une analyse des déterminants du civisme fiscal : ses travaux font apparaître que le niveau de revenu n'est que faiblement corrélé au jugement d'ensemble porté sur le système fiscalo-social. Ce sont des facteurs plus généraux qui interviennent dans la qualité de l'acceptation des prélèvements, tels que la confiance dans les institutions publiques, la bonne connaissance du système fiscal, ou encore la bonne information sur l'usage fait de l'argent public.
La publication de ce baromètre ne marquera pas la fin de notre réflexion à ce sujet. En effet, un séminaire en présence de chercheurs et de représentants des administrations sera organisé à la Cour des comptes en juin prochain afin de tirer les conclusions de ce sondage et de le faire évoluer pour l'an prochain.
Je terminerais en me permettant de vous inviter, en cette fin de législature, à vous saisir des nouvelles dispositions de la loi du 6 décembre 2021 relative au Haut conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques : a priori, pour des études visant à apprécier « les incidences économiques, sociales, budgétaires et financières de toute modification de la législation ou de la réglementation en matière d'impositions de toutes natures ou de cotisations sociales », a posteriori pour des sujets d'études, comme vous l'avez fait il y a déjà trois ans et demi sur les taxes affectées.
M. Albéric de Montgolfier, président. - Tout ceci fait écho aux débats au sein de notre commission, notamment s'agissant des taxes affectées. La fiscalité environnementale en tant que telle ne fait pas l'objet d'opposition, mais le fait qu'elle ne soit pas affectée à la transition écologique a pu poser problème.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Je commencerai par deux questions sur les deux premières parties du rapport et je terminerai un peu plus longuement sur le sujet de la fiscalité environnementale, qui doit être au centre de nos réflexions et reste au coeur de l'actualité.
La première question porte sur la partie « redistribution » du rapport : je constate que vous préconisez une amélioration des données fiscales, notamment s'agissant de l'imposition du patrimoine et de l'imposition des successions. Cela ne fait qu'abonder dans notre sens, nous partageons le même constat de carence et donc votre recommandation. Avez-vous eu une réaction de l'administration fiscale ? S'agit-il d'une difficulté liée à un manque de moyens ?
La deuxième question porte sur la partie « innovation » : comment parvenir à la systématisation d'une évaluation régulière des aides fiscales à l'innovation, comme vous l'appelez de vos voeux, afin notamment d'éclairer la représentation nationale sur l'opportunité de prolonger, étendre ou au contraire recentrer certains dispositifs ciblés ? C'est en effet un débat que nous avons régulièrement dans le cadre de l'examen des projets de loi de finances.
Je souhaite maintenant aborder la partie consacrée à la fiscalité énergétique et la lutte contre le changement climatique. Nous sommes nombreux au Sénat à porter l'enjeu de l'acceptabilité de cette fiscalité, mais je regrette que ce sujet reste pour le moment absent du débat public, dans le contexte de la campagne présidentielle.
La troisième partie du rapport du CPO est donc consacrée à la question du consentement à la fiscalité énergétique dans notre pays. Il n'est plus à démontrer que la fiscalité environnementale de manière générale suscite des résistances sociales fortes, comme en ont témoigné deux mouvements sociaux : le mouvement des « Bonnets rouges » en 2013, et le mouvement des « Gilets jaunes » en 2018.
Cette question de l'acceptabilité des taxes énergétiques et environnementales est d'autant plus problématique qu'elle concerne le seul instrument de lutte contre les émissions de gaz à effet de serre dont nous disposons aujourd'hui, à savoir le prix du carbone. Le Sénat avait gelé cette trajectoire, à l'initiative de notre commission, pour plusieurs raisons identifiées comme des « blocages » à l'acceptabilité de la fiscalité énergétique.
D'abord, cette hausse du prix du carbone pèse de manière différente sur les ménages en fonction non seulement de leurs revenus mais aussi et surtout des lieux de résidence. Le poids de l'énergie dans le budget des ménages n'est en effet pas le même selon le lieu où l'on habite. Nous parlions à l'époque des « assignés à résidence », vous évoquez les « prisonniers énergétiques » pour désigner nos concitoyens très dépendants de l'énergie à la fois par leur position sociale et leur situation résidentielle contrainte. Au-delà de cette question de pouvoir d'achat, il existe aussi un sentiment de déclassement pour les ménages concernés.
Comment corriger ces inégalités et parvenir à améliorer l'acceptabilité de la fiscalité énergétique ?
Vous proposez d'affecter les recettes de la fiscalité environnementale à des mécanismes redistributifs mais aussi à des investissements verts, proposition qui se heurte directement au principe de non-affectation des recettes à des dépenses particulières. La situation est-elle suffisamment grave pour justifier de déroger à ce principe ?
Vous avez évoqué l'exemple de la Suède. Nous avons pu aussi étudier le cas suédois lors d'un déplacement du bureau de la commission des finances en 2019 : les réformes de la fiscalité énergétique ont été accompagnées d'une réforme complète de l'imposition des revenus des ménages et donc un « jeu de compensation » avec une baisse de la fiscalité pesant par ailleurs sur les ménages s'est opéré. Faut-il envisager un tel scénario dans notre pays ?
Je terminerai en évoquant la question de la fiscalité pesant sur les carburants : le niveau des prix à la pompe est aujourd'hui supérieur au niveau de 2018. Le Gouvernement s'est piégé lui-même, et considère aujourd'hui qu'il ne peut plus toucher aux taxes : pourtant, s'il refuse d'agir sur le niveau des taxes sur les carburants, il n'hésite pas à diminuer les taxes sur d'autres énergies, en particulier sur l'électricité. Nous sommes devant un mur de difficultés et il faut enfin poser les termes de ce débat.
M. Albéric de Montgolfier, président. - Le Sénat a tiré la sonnette d'alarme il y a quelques années déjà sur la question de l'acceptabilité de la fiscalité énergétique. L'affectation des recettes participerait-elle de son acceptation ?
M. Patrick Lefas. - Premièrement, concernant la redistribution, la question qui se pose porte sur les données relatives au patrimoine. Sur ce sujet, nous sommes tributaires des données des notaires. Il est donc nécessaire d'activer le programme de numérisation de ces données pour qu'elles puissent être saisies en temps réel et que l'on puisse ainsi les collecter. La grande base de données « Piketty » est la seule source disponible à l'heure actuelle. Le travail réalisé à l'échelle mondiale par l'économiste est très intéressant mais ne nous permet pas de disposer des données fiscales françaises. Il est nécessaire de lever l'interdit qui prévaut aujourd'hui. Ce n'est pas parce que ces données sont sensibles qu'il ne faut pas les analyser après qu'elles aient été préalablement anonymisées. Nous disposons des données de l'INSEE mais il nous manque ces informations fiscales. Je pense que c'est essentiellement une question de volonté même s'il y a aussi une problématique de moyens. En toute hypothèse, si le Parlement se saisissait de ce sujet, si le Sénat en faisait une priorité, je pense que les choses seraient susceptibles d'évoluer. Le cas échéant, le CPO se tient disponible pour soutenir le Parlement dans cette démarche.
Deuxièmement, sur le crédit d'impôt recherche (CIR), il est effectivement nécessaire de procéder à des évaluations régulières du dispositif. Le CPO n'est d'ailleurs pas la seule institution à pouvoir le faire, France Stratégie peut y contribuer et des rapports peuvent être demandés en ce sens au Gouvernement. Ce n'est pas la première fois que la Cour des comptes ou le CPO s'interrogent sur le calibrage du CIR. Ce dispositif apparaît aujourd'hui atypique par rapport à ce qui existe ailleurs. Comme la France accuse toujours un certain retard en matière d'innovation, l'enjeu actuel porte davantage sur les dépenses d'innovation que sur celles de recherche et développement. Je souligne que, d'après l'INSEE, seulement 40 % des sociétés produisent des innovations technologiques, ce qui est notoirement insuffisant. Tout l'enjeu est d'inciter les entreprises à consacrer davantage de dépenses à l'innovation. Il nous semble opportun que le sujet soit revisité à l'occasion de la prochaine législature, de manière objectivée, à la lumière, entre autres, de nos travaux. Ce travail doit se faire en toute connaissance de cause, en s'appuyant sur les évaluations réalisées. Aujourd'hui, ces dernières convergent vers le constat que l'efficacité du CIR est assez modeste, indépendamment de la question des principaux bénéficiaires de ce dispositif - le premier étant une grande entreprise pharmaceutique.
Troisièmement, s'agissant de la lutte contre le changement climatique, il me parait nécessaire de bien méditer l'exemple suédois. Je rappelle que le green tax shift date de 1991. La Suède a procédé de façon très progressive, tandis que la France a fait le choix contraire, en prenant le partie d'une pente très brutale.
Un premier élément mérite d'être soulevé. Pour se conformer au droit européen qui encadre les accises, la France a décidé de loger la taxe carbone au sein de ces taxes indirectes, alors qu'il conviendrait au contraire de l'isoler pour lui donner une vraie visibilité. Il serait ainsi possible d'associer à cette taxe une trajectoire de hausse prévisible, en contrepartie d'une diminution d'autres accises dans des proportions comparables. Ce ne sont pas les choix qui ont été faits en France.
La deuxième question tient au développement des alternatives énergétiques. Les suédois ont accompli beaucoup d'efforts s'agissant du développement de la biomasse ou d'autres énergies alternatives. La création d'une taxe carbone était dès lors beaucoup plus acceptable pour les contribuables.
Aujourd'hui, le sujet semble cristallisé, mais il va nécessairement falloir y revenir. Il ne suffit pas d'énoncer des objectifs et d'imposer des normes si, dans le même temps, les ménages n'ont pas la capacité de dégager les investissements nécessaires. On l'observe s'agissant de la rénovation énergétique : très peu de rénovations de logements sont réalisées dans un objectif d'isolation thermique.
Concernant la question de l'affectation du produit de la fiscalité environnementale, le principe budgétaire d'universalité s'oppose certes à l'affectation des ressources. Néanmoins, pour améliorer un autre principe, à savoir celui du consentement à l'impôt, il faut en passer par des affectations de taxes. Nous sommes en droit de nous interroger sur la pertinence de la suppression récente du compte d'affectation spéciale (CAS) « Transition énergétique ». L'affectation des recettes issues de la fiscalité environnementale répond à un enjeu de redistribution à destination de ceux que l'on appelle les « prisonniers énergétiques ».
M. Christophe Strassel, conseiller maître à la Cour des comptes. - Premièrement, la recommandation du CPO de recourir à des affectations de recettes repose à la fois sur des comparaisons internationales et sur des études de chercheurs, qui montrent sans ambiguité que le niveau d'acceptation d'une taxe énergétique est beaucoup plus important si celle-ci est réaffectée de manière transparente. Une étude de 2021 avance ainsi que le taux d'acceptation d'une taxe énergétique affectée est supérieur de 25 points à celui d'une taxe énergétique non affectée. Ce résultat est très significatif. Je signale qu'aux pages 93 et suivantes de notre rapport, un tableau mentionne l'ensemble des pays ou régions où la fiscalité enérgétique fait l'objet d'une affectation. Outre la Colombie britannique, on peut citer le Québec, la Californie, l'Irlande, la Suède, la Suisse, l'Australie ou encore l'Allemagne. Dans tous ces pays, la réflexion que nous menons actuellement a eu lieu et s'est traduite par des mesures concrètes.
Deuxièmement, cette question renvoie à l'enjeu de la transparence des objectifs de la fiscalité. De ce point de vue, on peut dire qu'un certain nombre de documents budgétaires cultivent une certaine ambiguité. Parmi beaucoup d'autres exemples, je relève que l'exposé des motifs du projet de loi de finances pour 2018 indique que l'augmentation des tarifs des taxes intérieures sur la consommation (TIC) est liée à « un objectif de rendement budgétaire ». Voilà le genre de communication qui n'est pas de nature à favoriser l'adhésion des français à la fiscalité énergétique !
Je voudrais également apporter un complément s'agissant des enjeux de redistribution. L'administration fiscale assiste aux débats du CPO et il n'y a absolument aucune ambiguité sur le constat qui a été fait, à savoir que les données ne sont pas disponibles aujourd'hui. En ce qui concerne la question de l'insuffisance des moyens, il s'agit d'une recommandation récurrente à la fois du CPO et de la Cour des comptes, qui considèrent que la disponibilité des données constitue un enjeu démocratique de premier plan. Ce qui me frappe aujourd'hui, c'est que la plupart des chercheurs français qui travaillent sur des questions fiscales utilisent des données américaines. Ils ne travaillent pas sur des données françaises car soit elles ne sont pas disponibles soit elles sont de qualité insuffisante. Ce phénomène a un impact sur le débat public car à force de travailler sur des données américaines, on en vient à parler d'un système qui est très différent du nôtre et, par voie de conséquence, à imposer des problématiques qui ne sont pas nécessairement celles de la fiscalité française.
Enfin, concernant la fiscalité de l'innovation, il est bien évidemment nécessaire d'évaluer les dispositifs existants - le CPO est disponible pour mener à bien ce travail - mais il l'est tout autant de tirer les conclusions des évaluations réalisées. En effet, un certain nombre de rapports ont déjà constaté que l'efficacité du CIR est perfectible alors que son coût est croissant. Une comparaison me semble frappante : le CIR atteint aujourd'hui 6,4 milliards d'euros quand le budget du Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ne représente que 3,5 milliards d'euros, soit presque deux fois moins ! Le CPO ne dit pas que le CIR est inefficace et qu'il faut le supprimer, mais que ce dispositif pourrait être mieux calibré, afin de dégager des moyens supplémentaires pour augmenter les commandes publiques en faveur de la recherche ou accroître l'aide à la recherche publique sur certains secteurs, à l'instar de ce qui se pratique dans d'autres pays. Il existe une vraie question d'arbitrage entre les dépenses directes en faveur de la recherche et les dépenses indirectes qui passent par des mécanismes fiscaux.
M. Didier Rambaud. - Je souhaite revenir sur la proposition d'un fléchage des recettes de la fiscalité environnementale visant à la rendre la plus acceptable possible. Il me semble que c'est une première pour le CPO de préconiser une dérogation au principe de non-affectation des recettes. J'ai toutefois des réserves : ne crée-t-on pas un précédent ? Par exemple, les prélèvements sur le Loto sportif pourraient être entièrement affectés au financement des politiques sportives... Ne prend-on pas le sujet à l'envers ? Il y a des dépenses régaliennes et la question est de savoir comment on les finance.
M. Thierry Cozic. - Merci pour la qualité de la présentation. S'agissant de la fiscalité de l'innovation, il me semble que l'efficacité du CIR est sensiblement remise en question. Ce dispositif, qui reste l'un des plus généreux de l'OCDE, est souvent considéré comme l'outil phare de l'attractivité dans notre pays. De fait, la France est devenue la première destination des investissements étrangers dans la recherche et développement en Europe. Néanmoins, nous devons considérer d'autres aspects. D'une part, le CIR a certes des effets positifs sur l'activité de recherche et développement et sur le chiffre d'affaires des bénéficiaires, mais pas sur la valeur ajoutée et l'investissement. D'autre part, selon un rapport de France Stratégie, les effets sont positifs sur les PME et les entreprises de taille intermédiaire, mais non significatifs sur les grandes entreprises, qui en captent pourtant l'essentiel : 50 grands groupes concentrent plus de la moitié de la niche fiscale. Quant aux effets sur l'emploi, ils ne sont pas non plus avérés. À mon sens, le CIR doit encore faire la preuve qu'il soutient réellement l'innovation et qu'il n'est pas seulement un effet d'aubaine ou un outil d'optimisation fiscale, alors même que la collectivité fait un effort considérable de dépense publique. Selon vous, le CIR doit-il dominer tout le système de soutien à l'innovation ?
M. Vincent Delahaye. - Je suis également réservé sur l'affectation des recettes de la fiscalité environnementale : c'est un précédent et les choix d'affectation feront toujours l'objet de contestations. Il serait souhaitable toutefois que les documents budgétaires incluent un tableau des recettes et des dépenses environnementales, afin d'en faire le bilan sans modifier les règles budgétaires.
Vous avez raison de souligner la nécessité d'évaluer le CIR, mais il faut aussi mesurer quelles sont les conséquences concrètes des évaluations lorsqu'elles sont faites. Vous proposez de le plafonner au profit d'aides directes : je pense sincèrement que c'est ce qu'il faut faire.
S'agissant de la numérisation des données, j'ai fait il y a quelques années des propositions sur la taxation des plus-values immobilières et je n'ai pas eu des chiffrages corrects par manque de données numérisées. Je suis surpris que la question n'ait pas été réglée : les données, c'est le pouvoir. S'agit-il d'un problème de moyens ou plutôt d'un manque de volonté de transparence, alors que ces données sont nécessaires à la prise de décision ?
Enfin, avez-vous prévu de travailler sur la simplification des petites taxes et des niches fiscales ?
M. Christian Bilhac. - Merci pour votre rapport. J'aurai trois remarques.
Il y a des prélèvements obligatoires, mais aussi des prélèvements contraints. La mutuelle de santé, l'assurance multi-risques habitation, l'assurance automobile sont-elles des prélèvements obligatoires ? Ce sont en tout cas des prélèvements contraints, et non progressifs.
En second lieu, on ne pourra bientôt plus aller dans les grandes villes avec un véhicule ancien. Une personne qui détient un tel véhicule mais qui a parcouru moins de 80 000 kilomètres en 17 ans risquerait d'être pénalisée. La construction du véhicule devrait être prise en compte dans le bilan carbone.
Enfin, les ruraux sont beaucoup plus pénalisés par la fiscalité écologique car l'utilisation de l'automobile y est nécessaire. Les collectivités territoriales sont également pénalisées ; j'ai déposé un amendement, non retenu, pour que les dotations de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSUCS) et la dotation de solidarité rurale (DSR) parviennent à des montants comparables en termes d'apport par habitant : le pauvre des champs a la même valeur que le pauvre des villes.
M. Albéric de Montgolfier. - La définition des prélèvements obligatoires est une vraie question : je rappelle qu'on a inventé en France les « contributions volontaires obligatoires ».
M. Éric Bocquet. - Je suis très heureux que nous ayons ce débat en commission des finances, car lorsqu'on aborde la question du CIR et que nous proposons de le modifier au cours des examens des projets de lois de finances, il y a toujours des levées de bouclier. Aujourd'hui, j'observe que les constats du CPO rejoignent ceux de notre collègue Pascal Savoldelli dans son rapport spécial sur la mission « Remboursement et dégrèvements », qui évoque un dispositif très généreux : « alors mêmes que les effets du CIR sur les grandes entreprises ne sont pas démontrés, une réforme doit pouvoir être engagée au plus vite. Si les effets du CIR peuvent être mesurés pour les PME, ses conséquences pour les grandes entreprises ne sont pas documentées. »
Je me souviens aussi qu'en 2015, notre groupe était à l'origine d'une commission d'enquête sur ce sujet, avec notre collègue Brigitte Gonthier-Morin, qui en était la rapporteur et pour qui ce fut un chemin de croix. Son rapport n'a d'ailleurs finalement pas été adopté et n'a donc pas été publié. Les constats qu'on avait pu y faire étaient toutefois du même ordre que ceux que vous formulez ce matin. Il ne s'agissait pas de tirer à boulets rouges sur le CIR, mais de poser les questions que j'entends aujourd'hui : celle de la transparence du dispositif, de ses bénéficiaires, et du bilan que nous pouvons en faire.
Vous faites un constat clair, mais j'imagine qu'il est difficile de déterminer la part globale du CIR dans la performance des entreprises qui en bénéficient. Ce n'est d'ailleurs pas le seul critère, puisqu'il y a également la qualité de la main d'oeuvre, sa qualification, le cadre de vie, etc. Comment avez-vous procédé pour émettre ce jugement très concrètement ?
M. Jérôme Bascher. - Merci d'avoir rappelé que la redistribution s'effectue essentiellement par les dépenses et non par les prélèvements obligatoires. Avez-vous réussi cette fois-ci à mesurer la part des contributions gratuites des collectivités pour mieux montrer la répartition entre les différents déciles ? Je pense à la gratuité des transports ou des cantines scolaires. Jusqu'à présent, un manque d'information subsistait en la matière.
S'agissant de la fiscalité écologique : nous avons un budget vert, une fiscalité verte, et enfin des emprunts verts. Je ne suis pas sûr que tout cela fasse un vrai bouclage. Je m'interroge sur l'intérêt d'affecter les recettes de la fiscalité verte à des objets particuliers ; elles devraient davantage abonder le budget général. À vouloir spécialiser et affecter l'impôt, nous nous égarons. L'économie change, il est ainsi normal de taxer Amazon aujourd'hui et de ne pas l'avoir taxé en 1970. Les prélèvements changent avec l'économie, il ne s'agit pas de trouver des justifications pour augmenter les impôts en leur donnant des affectations budgétaires précises.
Mme Vanina Paoli-Gagin. - Il faut que tout change pour que rien ne change. Les enjeux abordés sont décisifs pour l'avenir de notre pays. Sur l'innovation, je m'interroge sur cette dissémination des données. Cela n'appelle-t-il pas à la création d'un ministère de l'innovation qui aurait une vision consolidée des aides afférentes ? Vous déploriez le manque d'innovation ; la vraie question n'est-elle pas celle du financement de la recherche et des chercheurs, ainsi que des salaires de ces derniers ? Si nous voulons garder de l'innovation en France, il nous faut financer la recherche en amont. Voulons-nous devenir un pays de production d'innovation ou nous contentons-nous de devenir un pays de sous-traitance ? Si nous souhaitons devenir un pays d'innovation, ne pensez-vous pas que cela implique de réformer de nombreux domaines, comme le droit de la commande publique ?
Sur le volet fiscalité écologique, n'estimez-vous pas nécessaire de nous acheminer vers une fiscalité personnalisée avec un bonus-malus selon les individus, leurs usages, leur patrimoine, et des correctifs en fonction de leur zone géographique et de leur éloignement des centres urbains et des services publics ? Je ne vois pas comment faire autrement dans ce domaine.
M. Marc Laménie. - Dans le document de synthèse que vous nous avez transmis, vous indiquez que l'OCDE estime à 6 900 milliards de dollars par an les investissements verts nécessaires dans le monde, ce qui est considérable. Mais quel serait le poids de la France dans la réalisation de tels défis ? On regrette souvent la fuite des cerveaux vers d'autres pays, ce qui minimise ce poids. Par ailleurs, comment les entreprises pourront-elles suivre un tel volume d'investissements ? Cela implique un gros recrutement de main-d'oeuvre dans certaines branches, dans le bâtiment et les travaux publics plus particulièrement.
Enfin, comment simplifier la fiscalité énergétique ? Ces taxes sont particulièrement impopulaires, comme les manifestations des gilets jaunes nous l'ont montré.
M. Jean-Michel Arnaud. - Je constate, à la lecture des documents que vous nous avez transmis, la persistance d'une injustice forte et insupportable pour les territoires ruraux en matière de fiscalité énergétique, puisque son poids pour les contribuables y est dramatiquement plus élevé que dans les grandes villes. Quand on compare le cumul des factures de logement et de transport dans une commune rurale à celui de l'unité urbaine de Paris, il y a effectivement une injustice profonde. Pouvez-vous nous préciser vos recommandations pour nous permettre de progresser sur la réduction de cette fracture ?
M. Patrick Lefas. - Concernant les données patrimoniales, je ne suis pas inquiet, car un travail de rattrapage conséquent est actuellement mené par le système notarial en matière de numérisation des documents, ce qui va nous permettre de disposer d'ici relativement peu de temps de données significatives. Il ne faut surtout pas exciper du fait qu'il y a un problème d'anonymisation de ces données. Si on se rapproche du dernier centile, on va effectivement avoir des contribuables facilement identifiables. Le problème d'anonymisation est selon moi un faux sujet, car nous avons les moyens de le traiter, avec des aspects qui touchent à la médiane, la moyenne, ou l'écart-type. Nous pouvons incontestablement progresser dans ce domaine.
Nous n'avons pas cherché à répondre à l'enjeu des inégalités territoriales, qui revêt une dimension politique. Le graphique que nous vous avons présenté montre que nous pourrions effectivement travailler la courbe de manière à réduire les inégalités territoriales, mais si certains impôts sont réduits, par exemple les droits de successions, de nouveaux déséquilibres s'opéreront et accroîtront ces inégalités, ce qui n'est pas nécessairement une bonne option. Le CPO est disponible pour réaliser des études sur ces sujets, mais il est délicat de formuler des recommandations plus précises car cela relève avant tout de choix de politiques publiques. Nous avons par exemple travaillé sur la TVA, qui est un prélèvement obligatoire augmentant significativement les inégalités. On pourrait considérer qu'une réduction des impôts sur la production et la consommation, au détriment d'une majoration des impôts sur le revenu et le patrimoine, pourrait avoir du sens, mais on ne peut pas déplacer de telles masses de prélèvements obligatoires sans qu'un débat approfondi soit mené. Ce débat doit avoir lieu et le CPO est prêt à y contribuer.
S'agissant du CIR, des données sur la répartition entre grands groupes et PME sont disponibles, auprès de la Cour des Comptes et du CPO. Il y a toutefois des évolutions actuelles à prendre en compte. Premièrement, on constate dans les comparaisons internationales que le modèle français est une exception, qui n'a pas nécessairement le rendement attendu aussi bien en termes de dépenses de R&D qu'en termes de dépenses d'innovation, pour les grands groupes étrangers comme pour les multinationales françaises. Deuxièmement, il faut prendre en compte le fait que les impôts de production et le taux d'imposition sur les sociétés ont baissé. Ces éléments doivent être mis en regard d'un volume d'investissements attendu en matière de transitions numérique et énergétique considérable. Sur le besoin de 6 900 milliards de dollars d'investissements verts par an au niveau mondial, on peut considérer qu'il y a 3 % - environ 210 milliards de dollars - d'investissements à fournir en France. Il faut donc être attentif à ne pas pénaliser les investisseurs tout en s'assurant que ces outils aient un rendement efficace, pour ainsi corriger les effets négatifs. S'agissant du plafond du CIR, c'est un débat pour la prochaine législature, il n'appartient pas au CPO de le fixer, mais le plafond actuel de 100 millions d'euros est très élevé. Il y a en tout cas plusieurs arbitrages possibles, entre des options qui permettraient de doter davantage la recherche publique, de favoriser les mécanismes d'innovation ou de revisiter le régime fiscal des plus-values.
Concernant les taxes affectées, qui occupent une part significative de vos discussions lors de l'examen des projets de loi de finances, la principale critique est qu'il s'agit d'une kyrielle de petites taxes. Mais dès lors qu'on a un volume financier important, comme c'est le cas pour la TICPE, on pourrait avoir, comme le disait Jérôme Bascher, des éléments constitutifs d'un tableau de financement d'ensemble. Cela reviendrait à aller plus loin dans la sophistication du « green budget », ce à quoi la Commission européenne nous incite ; ce serait selon moi une bonne option. Pour sortir de la vitrification au sujet sur la taxe carbone, il faut tout d'abord l'extraire de la TICPE. Il faut ensuite lui donner une visibilité pour faire comprendre à nos concitoyens ce vers quoi on tend, grâce à un indicateur de prix. Il serait logique de redistribuer ces ressources, et d'avoir pour les dépenses environnementales un mécanisme équivalent à ce qui a été créé avec le CAS « Pensions » par exemple. Cela ne veut pas dire que ces taxes ne sont pas utilisables pour d'autres dépenses, et notamment les dépenses régaliennes. Il n'en demeure pas moins que si on souhaite changer les comportements, il faut spécialiser la finalité des impôts. On ne peut poursuivre à la fois des objectifs de rendement et de modification du comportement. L'exemple des pays qui nous ont précédés dans ce domaine montre qu'il s'agit vraiment du modèle vers lequel il faut tendre.
Sur les problématiques de bonus-malus, je pense que ce sont des indicateurs et des éléments de mesure qui, en matière de fiscalité de la transition énergétique, permettent de travailler sur le comportement. Ce rapport est riche car il fait justement l'état des lieux de toutes les études académiques sur la fiscalité comportementale, dont l'origine remonte à Pigou, et qui se révèle aujourd'hui particulièrement intéressante puisque nous disposons de plus de données qu'il y a quelques années.
M. Christophe Strassel. - Je souhaite d'abord réagir au sujet des affectations de recettes à un objet particulier, en l'espèce des dépenses environnementales, ou des dépenses de redistribution pour les ménages en situation de précarité énergétique. Je pense que la principale difficulté posée par l'affectation, déjà mentionnée dans le rapport du CPO sur la fiscalité environnementale de 2019, réside dans le déséquilibre potentiel entre les recettes perçues au titre de la fiscalité affectée et le niveau des dépenses réelles de la politique publique affectataire.
Dans son rapport, le CPO avait préconisé de faire varier le taux de la taxe affectée lorsque l'on constate un décalage entre les recettes et les besoins de financement de la politique publique affectataire. Cette pratique est très rarement appliquée aujourd'hui. Si la modification du taux constitue un premier instrument, le second, à savoir l'écrêtement, a parfois fait l'objet d'un usage abusif. Il permet de reverser l'excès de recettes au budget général de l'État.
Ainsi, même si l'affectation de recettes ne permet pas toujours d'apporter le bon niveau de ressources à une politique publique donnée, nous considérons qu'il existe des correctifs pour résoudre cette difficulté. Le CPO reviendra sur ce sujet à l'occasion de ses prochains travaux, donnant lieu à une publication ciblée d'une dizaine de pages, qui devrait permettre d'animer le débat sur cette question.
J'attire également votre attention sur l'une des conclusions du rapport, à savoir que l'instrument fiscal est un instrument utile mais qu'il ne faut pas tout attendre de la fiscalité.
Ce constat vaut en particulier pour le crédit d'impôt recherche qui, malgré ses vertus, est un instrument perfectible. Nous pensons que ce n'est pas le crédit d'impôt recherche qui permettra de transformer le paysage de la recherche en France. Les chiffres de la recherche sont bien davantage déterminés par l'importance du secteur industriel, déclinant en France.
L'intensité de la recherche est également liée au budget que l'on accorde aux universités et aux organismes de recherche et, de ce point de vue, les difficultés de financement sont connues et ne datent pas d'hier. Il ne faut pas tout en attendre de l'instrument fiscal et nous considérons que l'on a trop focalisé les instruments d'aide à l'innovation sur le seul crédit d'impôt recherche : 86 % du coût des aides fiscales à l'innovation se concentrent sur cet outil. Le mix de politique économique ne nous paraît pas satisfaisant. Nous recommandons, qu'à côté du CIR, il y ait un recours renouvelé à la commande publique en matière d'innovation et davantage d'aides directes.
Lorsque nous considérons qu'il ne faut pas tout attendre de l'impôt, ce constat concerne également la redistribution. En matière de réduction des inégalités, ce n'est pas aux impôts de jouer le premier rôle et nous pensons qu'il faut en tirer des conclusions en matière de politique fiscale. Il importe donc de limiter le nombre d'objectifs assignés à chaque impôt. La fiscalité environnementale se voit assigner deux objectifs : un objectif de rendement et un objectif de modification des comportements. À l'inverse, un impôt comme la TVA poursuit un nombre très élevé d'objectifs. Il ne s'agit pas uniquement d'un instrument de rendement, mais également d'un outil de justice sociale à travers les taux réduits, ou encore d'un vecteur dans les politiques d'incitation à l'emploi. La TVA se voit assigner une dizaine d'objectifs, qui sont en conflit entre eux et qui diminuent son rendement.
De ce point de vue, le taux d'efficacité de la TVA, tel que calculé par l'OCDE, constitue un chiffre très éloquent. Si l'on rapporte le niveau de la TVA théorique, correspondant au revenu de l'impôt s'il était prélevé uniquement au taux normal, au niveau des recettes réelles de la TVA, ce taux est, pour la France, d'environ 50 %, tandis que la Suède se situe plutôt autour de 80 %.
On pourra bien sûr avancer que la TVA est un impôt régressif et que les taux réduits répondent à un objectif de redistribution, conduisant naturellement à neutraliser une partie des recettes de TVA.
Cependant, on observe que dans les pays qui font des choix plus clairs en matière d'assignation d'un objectif à un instrument fiscal, les résultats sont souvent meilleurs en termes de redistribution. Dans le cas de la Suède, qui applique une TVA à 25 % et n'a pas de taux réduits, cet État finance des politiques de redistribution qui sont plus importantes encore que celles que nous connaissons en France.
Notre rapport plaide pour une spécialisation de nos instruments fiscaux et recommande de ne pas vouloir leur faire jouer trop de rôles à la fois.
M. Albéric de Montgolfier. - Merci pour tous ces éléments, qui éclairent des débats récurrents au Sénat. Vos travaux alimenteront, à coup sûr, l'examen du prochain projet de loi de finances. L'objectif de votre présentation était ambitieux mais vous y avez parfaitement répondu.
Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
Contrôle budgétaire - Financement de la recherche patrimoniale par le ministère de la culture et enseignement supérieur du spectacle vivant - Communication
M. Albéric de Montgolfier, président. - Nous en venons maintenant à la communication de Vincent Éblé et Didier Rambaud sur les résultats de leurs travaux de contrôle sur le financement de la recherche patrimoniale par le ministère de la culture et sur l'enseignement supérieur du spectacle vivant.
M. Didier Rambaud, rapporteur spécial. - Dans la lignée de notre rapport sur l'enseignement supérieur en arts plastiques, qui reprenait une partie des conclusions de l'enquête menée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances , nous avons souhaité mener, avec Vincent Éblé, un contrôle budgétaire sur l'enseignement supérieur des disciplines du spectacle vivant, en ciblant plus précisément les quatre opérateurs du ministère de la culture chargés de cette mission : les conservatoires nationaux supérieurs de musique et de danse de Paris et Lyon, le conservatoire national supérieur d'art dramatique de Paris, et le centre national des arts du cirque, implanté à Châlons-en-Champagne.
L'enseignement supérieur de la musique et de la danse repose aujourd'hui sur deux conservatoires nationaux supérieurs situés à Lyon et Paris (constitués en établissements publics administratifs) et sur 13 pôles d'enseignement supérieur dont trois pôles pluridisciplinaires Arts Plastiques et Spectacle Vivant (Isdat à Toulouse, Hear à Strasbourg, Esal à Metz).
S'agissant de l'enseignement de l'art dramatique et de la marionnette, 13 établissements y participent : le conservatoire national supérieur d'art dramatique de Paris (constitué en établissement public administratif), l'école du Théâtre national de Strasbourg (constituée en établissement public industriel et commercial), l'école nationale supérieure des Arts et Techniques du Théâtre (ENSATT), placée sous tutelle du ministère de l'éducation nationale, et dix écoles sous statut associatif (9 écoles d'art dramatique et l'Institut international de la Marionnette-IIM).
En ce qui concerne le cirque, trois établissements sont habilités à délivrer le diplôme national supérieur professionnel : le Centre national des arts du cirque (CNAC) opérateur sous statut associatif, l'Académie Fratellini et l'école supérieure des arts du cirque Toulouse-Occitanie (Ésacto'Lido).
La subvention apportée par le ministère de la culture aux quatre opérateurs s'élève, au sein de la loi de finances pour 2022, à 48,6 millions d'euros (AE=CP), soit 19,25 % des crédits dédiés aux opérateurs de l'enseignement supérieur culture au sein du programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
Le programme 361 retrace également les financements du ministère de la culture en direction des autres structures dédiées à l'enseignement du spectacle vivant : établissements d'enseignement supérieur en musique, danse et théâtre, conservatoires territoriaux, pôles d'enseignement supérieur, et organismes de formation aux techniques du spectacle.
L'ensemble forme un réseau dense de structures de formation réparties partout sur le territoire et dont les quatre opérateurs du ministère de la culture peuvent apparaître, à des degrés divers, comme les plus beaux fleurons.
Les 380 conservatoires territoriaux relèvent, en principe, de la compétence des collectivités territoriales. La participation de l'État à leur financement est motivée par une dynamique d'aménagement culturel du territoire, dans un souci de développer un véritable maillage territorial et de favoriser l'accès aux contenus culturels pour le plus grand nombre. Dans ces conditions, le réseau des conservatoires est soutenu directement par le ministère de la culture, qui exerce un contrôle pédagogique.
La loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine (LCAP), adoptée en 2016, a, en principe, clarifié le cadre juridique applicable aux conservatoires. La crise sanitaire n'a cependant pas permis d'engager les transformations réglementaires sur les établissements d'enseignement spécialisé relevant des collectivités territoriales.
En attendant, la loi de finances pour 2022 prévoit différents financements pour les conservatoires territoriaux, dont le montant total atteint 27,3 millions d'euros. Si le montant versé demeure relativement stable d'une année à l'autre, les modalités d'attribution des aides semblent cependant manquer de clarté et sont jugées inégales selon les directions régionales des affaires culturelles.
La mise en place de « pôles d'enseignement supérieur » constitués en établissements publics de coopération culturelle (EPCC) régionaux ou interrégionaux participe, quant à elle, du processus de structuration juridique, administrative, financière et scientifique de l'enseignement supérieur du spectacle vivant souhaité par le ministère de la culture. 13 établissements sont concernés. 11,3 millions d'euros sont dégagés pour le financement de ces pôles en loi de finances pour 2022.
Restent plusieurs écueils s'agissant de ces pôles.
Le premier tient à leur identité et à leur positionnement par rapport aux conservatoires nationaux et aux conservatoires territoriaux à rayonnement régional (CRR).
Le second écueil tient à leurs moyens : les pôles ont ainsi additionné les missions, sans réelle consolidation des moyens, au risque de connaitre une réelle crise de croissance.
Enfin, la principale difficulté de ces pôles concerne l'absence de locaux dédiés ou de locaux en propre. Il en résulte un éclatement des activités préjudiciable à la bonne organisation des cursus mais aussi à l'identité et à la visibilité de ces pôles.
Mais revenons aux quatre opérateurs. Nous avons identifié trois défis communs à ces structures.
Le premier a trait à l'insertion professionnelle. Selon les prévisions du ministère, 94 % des diplômés de l'enseignement supérieur dans le domaine du spectacle vivant et du cinéma devaient obtenir un emploi dans leur secteur de compétence en 2021 dans les trois ans suivant l'obtention de leur titre, contre 89 % en 2020.
Le ralentissement de l'activité culturelle lié à la crise sanitaire fragilise bien évidemment l'entrée sur le marché du travail. Les incertitudes entourant une reprise pleine et entière de l'activité dans le domaine du spectacle vivant supposeraient un suivi renforcé de cette question. Nous relevons qu'aucun dispositif particulier n'a été proposé au sein de la mission « Culture » ou de la mission « Plan de relance ».
Le taux global d'insertion doit par ailleurs être affiné et mieux documenté, s'agissant des revenus perçus notamment. Le Jeune théâtre national (JTN), chargé du suivi de l'insertion professionnelle des élèves issus du 1er cycle du CNSAD pourrait à ce titre constituer un exemple à suivre pour les autres enseignements.
Le deuxième sujet tient à l'ouverture sociale de ces opérateurs. Elle ne peut simplement être saisie au travers du sujet des bourses. Le nombre de préparations publiques permet d'affiner en effet ce raisonnement. Le ministère a octroyé son agrément à une quarantaine d'établissements proposant des cycles préparatoires aux concours des écoles d'enseignement supérieur. Ils sont pour l'essentiel publics.
L'offre publique ne saurait occulter l'attractivité des formations privées. Ainsi pour le CNSAD, les candidatures pour l'entrée en 1er cycle sont en moyenne issues à 55 % des cours privés et à 45 % des cours publics. Cette attractivité reste cependant insuffisamment documentée pour en tirer des conclusions. Les établissements ne communiquent pas en effet sur le parcours des candidats acceptés aux concours. Il en résulte une difficulté à apprécier l'efficience de l'offre préparatoire publique.
Dernier sujet, et non des moindres, celui de la mise à niveau des sites. Les quatre opérateurs ont en commun un recours significatif aux fonds publics en vue de financer d'importants investissements destinés à la mise à niveau de sites parfois anciens et à leur extension : 14,5 millions d'euros ont ainsi été consommés entre 2017 et 2020. Le Plan de relance prévoit par ailleurs 18,9 millions d'euros pour mener à bien des projets jusqu'alors non financés.
Cette somme ne couvre pas le très coûteux projet de Cité du théâtre, destiné à rassembler sur le site des Ateliers Berthier dans le 17ème arrondissement de Paris, les salles de la Comédie Française et de l'Odéon et le Conservatoire national supérieur d'art dramatique.
Le projet est financé sur les crédits du programme 131 « Création ». Le budget travaux de la Cité du théâtre a été initialement évalué à 86 millions d'euros toutes dépenses confondues (TDC) hors-taxe. Cette somme couvre l'acquisition d'une partie du terrain auprès de la Ville de Paris qui a évalué son prix à 12 millions d'euros. La livraison des travaux est prévue à l'horizon 2025. Reste que l'avant-projet sommaire (APS) consolidé, remis en avril 2021 par les architectes sélectionnés en 2018, laisse apparaître un montant d'opération plus élevé que l'estimation initiale. Les origines de ces surcoûts sont diverses, liées en grande partie à la prise en compte de diagnostics remettant en cause des hypothèses d'études initiales trop optimistes. Des pistes d'économies sont donc en cours d'examen par la maîtrise d'ouvrage.
Un état des lieux précis nous semble indispensable dans l'optique de la prochaine loi de finances comme nous souhaitons que soit détaillée l'utilisation des crédits du Plan de relance.
Ces observations font partie des huit recommandations que nous vous proposons d'adopter aujourd'hui.
M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - La deuxième mission de contrôle budgétaire que nous avons souhaité mener relève d'un tout autre sujet.
La recherche en faveur des patrimoines regroupe les recherches menées sur le patrimoine archéologique, le patrimoine ethnologique, le patrimoine immobilier et mobilier, le patrimoine muséographique, le patrimoine archivistique, écrit et oral, ainsi que les recherches en conservation et restauration.
Trois services à compétence nationale (SCN) du ministère de la culture et de la communication sont spécifiquement dédiés à la recherche patrimoniale : le Laboratoire de recherche des monuments historiques (LRMH), le Centre de recherche et de restauration des musées de France (C2RMF) et le Département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM).
Créé en 1967, le Laboratoire de recherche des monuments historiques (LRMH) dépend de la direction générale des patrimoines et de l'architecture du ministère de la culture.
Le LRMH est organisé autour de 9 pôles thématiques : grottes ornées, vitrail, métal, béton, peinture murale, pierre, bois, textile et microbiologie. Il répond à deux objectifs : apporter une assistance scientifique et technique aux travaux de conservation et de restauration des monuments historiques et développer une activité de recherche.
Le LRMH réalise environ 300 opérations par an. Il intervient toujours à titre gracieux.
Installé depuis 1970 dans les communs du château de Champs-sur-Marne, il est composé de 36 agents, dont 23 à vocation scientifique. Versée via les programme 175 « Patrimoines » et 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », la dotation au LRMH s'élève à 0,89 million d'euros en AE et 0,96 million d'euros en CP en 2022, après mise en réserve.
Mis en place le 1er janvier 1999, le C2RMF est issu du regroupement du laboratoire de recherche des musées de France (LRMF), créé en 1931, et des services de restauration des musées de France, progressivement développés à partir de 1966. Le C2RMF est implanté sur deux sites : le palais du Louvre (laboratoires et ateliers de restauration) et la petite écurie du Roi au sein du château de Versailles (ateliers de restauration).
Le C2RMF participe principalement à la mise en oeuvre de la politique de la direction générale des patrimoines en matière de recherche, de conservation préventive et de restauration des collections des musées de France. Il constitue, à cet effet, une documentation sur les matériaux, les techniques et la restauration des oeuvres des musées afin d'approfondir la connaissance des matériaux constitutifs des oeuvres. Il met également en oeuvre des stratégies en conservation et restauration du patrimoine des musées à l'échelle nationale. Il dispose, en matière de recherche, d'outils innovants, à l'image de l'accélérateur de particules AGLAE. Le C2RMF est, en principe, une structure uniquement dédiée à la valorisation des collections des musées de France. Il ne procède pas à la formation stricto sensu des restaurateurs. Celle-ci relève de l'Institut national du patrimoine. Les étudiants de cet institut peuvent néanmoins effectuer des stages au sein du Centre. Service technique compétent en matière de restauration, le C2RMF participe, en outre, à la mise en oeuvre du contrôle technique et scientifique de l'État.
La dotation versée au Centre par le ministère de la culture, via les programmes 175 et 361 s'élève à 4,69 millions d'euros en AE et 4,02 millions d'euros en CP en 2022, après mise en réserve. Ses effectifs sont plafonnés à 151 ETP. Peuvent être associés aux travaux du Centre des doctorants et des chercheurs du CNRS.
Le département des recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM) a pour mission principale la préservation du patrimoine archéologique subaquatique et sous-marin. Il est compétent pour toutes les recherches archéologiques impliquant un recours à la plongée. Il est l'héritier de la direction des recherches archéologiques sous-marines (DRASM), mise en place en 1966 au sein du ministère de la culture.
En matière d'archéologie préventive, le DRASSM peut participer aux évaluations concernant principalement la construction des champs éoliens off-shore et la pose des câbles numériques et électriques immergés d'interconnexion. Le DRASSM est en effet compétent pour prescrire des travaux d'aménagement dans ce domaine, l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) intervenant en principe en tant qu'opérateur. Sa zone d'intervention est extrêmement étendue, comprenant 11 millions de km² de zone économique exclusive. Son champ d'intervention est large puisqu'il couvre la grotte Cosquer (- 28 000 ans) comme les épaves du Débarquement (1944). Entre 100 000 et 150 000 épaves seraient ainsi sous sa juridiction.
Le DRASSM est composé de 36 agents, chercheurs et administratifs. Après avoir occupé depuis 1966 le fort Saint-Jean de Marseille, il est actuellement implanté sur le site de l'ancien stade de l'Estaque à Marseille. Il disposait jusqu'en 2021 d'une flotte composée de l'André Malraux, navire hauturier de 36 mètres, et du Triton, navire côtier (14 mètres). Il compte, depuis le 2 juillet 2021, un second navire hauturier, l'Alfred Merlin.
La loi de finances pour 2022 prévoit une dotation de 1,209 million d'euros en AE et 1,08 million d'euros en AE, versée via le programme 175 « Patrimoines ». Un fonds de concours abondé presque exclusivement par le produit des conventions d'évaluation archéologiques signées entre le DRASSM et les aménageurs en mer vient compléter ce financement. La loi de finances initiale 2021 prévoyait ainsi 0,93 million d'euros (AE=CP) de dotation complémentaire via ce fonds de dotation.
L'examen des crédits dédiés à la recherche patrimoniale au sein du programme 175 « Patrimoines » et du programme 361 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » souligne, au-delà des trois services à compétence nationale, la multiplicité des acteurs publics dans ce domaine.
Deux groupements d'intérêt public à caractère culturel (CICRP et Arc'Nucléart) et un laboratoire départemental (Arc'Antique) concourent ainsi à des missions couvertes par le LRMH et le C2RMF. Deux établissements publics ont un rôle moteur en matière de recherche patrimoniale : l'Institut national de l'histoire de l'art - INHA et l'Institut national de recherches archéologiques préventives - INRAP.
Il y a, dans ces conditions, lieu de s'interroger sur l'efficacité de l'allocation de moyens à un nombre important de guichets, sans que ne soient définis les axes d'un projet global en matière de recherche patrimoniale. Nous redoutons ainsi un morcellement des moyens accordés, rendant le soutien public insuffisant.
La création de la Fondation des sciences du patrimoine aurait dû être le prélude à un rapprochement des structures publiques dédiées à la recherche patrimoniale. Ce pôle commun permettrait de mettre en place une logique de guichet pour les acteurs extérieurs, confrontés pour certains d'entre eux à des difficultés d'accès au C2RMF et au LRMH. Il répondrait aux défis auxquels ils font face, qu'il s'agisse des questions de personnels ou de la mutualisation des moyens, sans gommer les spécificités de chacune des entités.
Créée en 2015 et réunissant 14 États membres de l'union européenne, E-RIHS (European Research Infrastructure for Heritage Sciences) vise à changer de dimension, en prévoyant la mise en place d'une véritable infrastructure commune. Les perspectives ouvertes par E-RIHS et la mise en place d'une coordination au niveau national incitent à un rapprochement plus étroit des entités publiques en vue de favoriser la mutualisation des moyens et l'interopérabilité attendues.
E-RIHS pose cependant la question du maintien pour les acteurs extérieurs nationaux des conditions d'accès aux outils du C2RMF et du LRMH, qui devraient être sollicités par nos partenaires européens au risque de générer un manque de disponibilité, voire une saturation. La question de l'utilisation de l'accélérateur de particules du C2RMF Aglaé est notamment posée.
S'agissant du DRASSM, trois points ont retenu notre attention.
Le premier a trait à sa complémentarité à parfaire avec l'INRAP, dès lors qu'une opération de vérification lui est confiée. Une mise à disposition des moyens matériels conséquents dont dispose le DRASSM via sa flotte apparaît indispensable. Il s'agirait ainsi de rentabiliser celle-ci. Les travaux d'entretien et d'adaptation de cette flotte ont atteint 2,54 millions d'euros entre 2015 et 2021. Ce montant apparaît relativement important au regard de la date relativement récente d'acquisition des bâtiments. Ainsi, s'agissant du Triton acquis en 2016, les coûts d'entretien représentent déjà près de 30 % du prix d'acquisition. Une telle flotte peut d'ailleurs apparaitre disproportionnée. Nous avons ainsi un nombre limité du nombre de jours en mer de l'André Malraux depuis 2014, qui ne dépasse jamais 140 par an.
Au-delà du coût de la flotte, nous nous interrogeons également sur l'importance des versements effectués aux associations. Le DRASSM subventionne certaines opérations menées par des associations qui disposent de moyens plus légers. Reste que le montant des subventions versées par le DRASSM entre 2015 et 2020 atteint 791 664 euros. Il s'élevait à 124 960 euros en 2020, soit 14 % des crédits de fonctionnement du DRASSM lors de cet exercice.
Ces observations font partie des huit recommandations que nous vous proposons d'adopter aujourd'hui.
M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Merci Monsieur le Président, et merci à nos deux rapporteurs qui ont réalisé un vrai travail d'immersion dans ce secteur, avec un certain nombre d'acronymes et, en ce qui me concerne, en tous les cas, d'instituts et d'institutions dont je découvre pour une part la réalité et l'existence.
J'aurai des questions à la fois pour le rapporteur Didier Rambaud et pour le rapporteur Vincent Éblé.
Pour M. Rambaud, au sujet des pôles d'enseignement supérieur constitués en établissements publics de coopération culturelle, qu'ils soient régionaux ou interrégionaux, il est souligné qu'une des difficultés majeures relève du fait qu'ils ne disposent pas de locaux dédiés ou propres. Au-delà de la recommandation, quel choix serait, du point de vue du rapporteur spécial, le plus judicieux, et je pose la question puisque nous sommes en commission des finances : qui devrait être l'opérateur et notamment le financeur ? Je pose la question en allant encore plus loin, puisque cela me rappelle les équipements culturels ou sportifs des années 60, avec des biens qui, une fois payés, sont dévolus à une collectivité. Alors on est content quand le bien est neuf mais quand on le récupère et qu'il faut, au-delà de l'entretenir, le rénover ou faire une grosse remise en état, souvent les moyens manquent.
Je souscris par contre complètement à l'axe 3 sur la question de l'ouverture sociale. Je pense qu'il serait intéressant d'aller un peu plus loin pour voir à la fois comment le rayonnement se fait bien dans le territoire et comment, cela a été évoqué, il y a une accessibilité à l'ensemble des Français, dans leur diversité de moyens et de condition sociale.
Et pour Vincent Éblé, je vois dans la recommandation n° 6 qu'il y a une exonération qui existe depuis 2019 de la redevance d'archéologie préventive pour les projets d'installation de câbles numériques. Je voulais savoir quelle était la raison et surtout l'origine de cette exonération qui, en 2022, me paraît assez atypique. Je ne suis pas spécialement favorable aux taxes multiples et diverses mais on sait que dans ce secteur d'activité, comme pour le gaz et l'électricité, ce n'est pas illogique qu'il y ait une taxe puisqu'au fil du temps, les opérateurs, un peu comme dans le foncier, tiennent le lien et notamment là le câble, ce qui me paraît être un moyen pour eux d'avoir des rentrées économiques liées au droit de passage ou de location. Cela ne risque-t-il pas, ce qui serait dommage, de mettre en difficulté l'équilibre économique et notamment celui de l'INRAP ?
M. Rémi Féraud. - J'ai une question sur la partie du rapport présenté par Didier Rambaud sur la Cité du théâtre dans le 17ème arrondissement de Paris. C'est un projet qui, je crois, date de la présidence de François Hollande et qui aujourd'hui a pris beaucoup de retard dans sa mise en oeuvre. Donc en tant qu'élu parisien, cela m'intéresse de voir que cela est dû aussi à une dérive des coûts qui étaient évalués de manière très optimiste au début. J'ai bien vu la recommandation n° 8 qui est d'avoir un point actualisé au moment de la présentation du PLF 2023 et je crois que c'est en effet important. Cependant, j'ai une question sur la remise en question de ce projet si son coût s'avérait déraisonnable par rapport aux finances publiques et par rapport aux besoins ou si le ministère de la culture, en tout cas aujourd'hui, y accorde suffisamment d'importance pour dégager à l'avenir les crédits nécessaires ? C'est par ailleurs un très beau projet qui faisait consensus.
M. Albéric de Montgolfier, président. - Concernant l'enseignement supérieur de la musique, existe-t-il des financements privés qui lui seraient affectés, venant par exemple du téléchargement (« streaming ») ?
S'agissant de l'organisation de la recherche patrimoniale, je partage l'idée d'un regroupement des compétences, même si certaines d'entre elles ne doivent pas être concernées. Un grand laboratoire de recherche ne serait pas forcément plus pertinent. En revanche, les synergies avec les universités, avec le CNRS et les laboratoires de collectivités locales doivent être encouragées. On a le sentiment d'un fonctionnement cloisonné, qui pourrait être surmonté par davantage d'axes communs de recherche.
M. Didier Rambaud, rapporteur spécial. - Comme vous l'avez relevé, Monsieur le rapporteur général, les pôles d'enseignement supérieur sont constitués en établissements publics de coopération culturelle (EPCC) régionaux ou interrégionaux. Leur financement associe collectivités territoriales et État. La volonté de les faire rayonner et de favoriser la mise en place d'une nouvelle cartographie de l'enseignement supérieur du spectacle vivant suppose aujourd'hui un soutien plus important de l'État.
S'agissant de l'insertion professionnelle, les chiffres de 2020 et ceux attendus en 2021 sont bons. Reste désormais à mesurer l'impact de la crise sanitaire et notamment les conditions de recrutement dans un secteur pour partie sinistré.
En ce qui concerne le projet de Cité du théâtre qu'a abordé Rémi Féraud, nous ne pouvons que constater retard et surcoûts. Il n'existe pas pour autant de réelle alternative, la surélévation actuelle du bâtiment du Conservatoire national supérieur d'art dramatique serait ainsi génératrice de coûts très importants, alors que le gain de fonctionnalité est jugé réduit.
Une des raisons du retard tient notamment aux tensions entre la ville de Paris et le ministère de la culture au sujet du prix du terrain sur lequel une partie de la Cité devrait être bâtie... Le projet n'est pas pour autant remis en cause, comme nous l'avaient confirmé les représentants de la direction générale à la création artistique lorsque nous les avions auditionnés dans le cadre du projet de loi de finances pour 2022.
Enfin, pour répondre à Albéric de Montgolfier, il n'existe pas, dans le domaine de la musique en géneral et de son enseignement en particulier, de dispositif proche de celui mis en place récemment pour la production audiovisuelle et cinématographique, qui prévoit la participation des plateformes au financement de la création.
M. Vincent Éblé, rapporteur spécial. - S'agissant de la redevance d'archéologie préventive (RAP), j'en rappellerai brièvement les contours. Mise en place en 2001, elle permet de financer les diagnostics archéologiques réalisés par l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) et par les collectivités territoriales qui ont choisi d'exercer cette compétence.
La redevance répond au principe de l'« aménageur-payeur ». Elle est due par les aménageurs qui projettent de mettre en oeuvre des travaux affectant le sous-sol, qu'il soit terrestre ou marin. Le taux de cette redevance est fixé à 0,40 % de la valeur d'un ensemble immobilier si celui-ci est soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l'urbanisme. Ce taux passe à 0,58 euro par mètre carré lorsqu'elle cible des travaux donnant lieu à une étude d'impact en application du code de l'environnement ou, dans le cas des autres travaux d'affouillement, lorsqu'ils sont soumis à une déclaration administrative préalable. Ce montant est indexé sur l'indice du prix de la construction.
Les travaux et aménagements dont la surface au sol est inférieure à 3 000 mètres carrés ne donnent pas lieu au paiement de cette redevance.
Prenant acte du caractère disproportionné du montant de la redevance s'agissant des travaux maritimes, la seconde loi de finances rectificative pour 2017 a précisé les modalités de calcul et d'établissement de la RAP pour les opérations d'aménagements réalisées en mer .
Deux zones sont distinguées. Au sein de la zone côtière, le montant de la redevance est établi à 0,58 euro par mètre carré. Ce montant est identique à celui applicable aux opérations terrestres, compte tenu de la facilité d'accès de cette zone dite « côtière » et de la probabilité élevée de découvertes archéologiques en son sein. S'agissant de la zone de pleine mer, deux options sont ouvertes : l'opération peut être exonérée si elle est située dans cette zone et si elle fait l'objet d'une opération d'évaluation archéologique réalisée dans le cadre d'une convention conclue entre l'État et l'aménageur, les moyens mis en oeuvre étant à la charge de l'aménageur. La loi de finances pour 2019 précise que cette exonération s'applique dans « tout ou partie » de cette zone ; en l'absence d'une évaluation archéologique réalisée dans le cadre de la convention précitée, le montant de la redevance est fixé à 0,10 euro par mètre carré.
La loi de finances pour 2019 prévoit également d'exonérer de RAP l'installation des câbles sous-marins numériques qui contribuent à la résilience des communications en France, à la continuité des activités vitales, et sont des atouts majeurs en matière de souveraineté numérique et d'autonomie stratégique sur les télécommunications. Cette exonération a été adoptée par voie d'amendement à l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
La redevance est établie par les services de l'État chargés de l'archéologie sous-marine, en l'espèce le DRASSM. La liquidation de la RAP maritime a commencé de manière effective en octobre 2020, faute de ressource interne pour le faire avant cette date. D'octobre 2020 à octobre 2021, le total des montants liquidés s'élève à environ 2,32 millions euros.
La mise en place d'un régime alternatif pour le domaine maritime et l'extension des possibilités d'exonération en 2019 n'ont pas conduit à une diminution des ressources du DRASSM. La RAP ne constitue plus une taxe affectée depuis la loi de finances pour 2016. Elle ne l'était pas pour autant avant, le DRASSM n'ayant pas, à la différence de l'INRAP, le statut d'opérateur.
Pour en revenir à l'exonération des projets d'installation de câbles numériques, ceux-ci ne sont pas pour autant libérés de la procédure d'archéologie préventive, au risque de créer un réel déséquilibre financier pour l'État. L'INRAP doit en effet intervenir en cas de prescription de diagnostic par le DRASSM dans le cadre d'opérations qui engendrent des coûts non négligeables. C'est pourquoi nous demandons la systématisation de conventions d'évaluation archéologique tarifées entre les opérateurs et le DRASSM.
La remarque d'Albéric de Montgolfier rencontre notre préoccupation sur le manque de synergies entre les établissements dédiés à la recherche patrimoniale. Sans gommer les spécificités de chacun d'entre eux, il convient d'oeuvrer à un rapprochement entre ces structures afin d'éviter un morcellement des soutiens financiers et mettre en commun les ressources.
M. Albéric de Montgolfier, président. - Je vous remercie pour ces réponses.
La commission adopte les recommandations des rapporteurs spéciaux et autorise la publication de leurs communications sous la forme de deux rapports d'information.
La réunion est close à 11 h 40.