L'office du juge
Paris, Palais du Luxembourg les 29 et 30 septembre 2006
II. LA PRISE DE DÉCISION LORS DU DÉLIBÉRÉ ET SES SUITES
Ainsi que j'ai eu l'occasion de le souligner dans des conclusions sur une décision de Section du 8 janvier 1982 - Serban (Rec. P. 13), une décision de justice n'existe légalement que par son prononcé.
En effet, tant qu'elle n'a pas été lue, la décision adoptée à l'issue d'un délibéré n'est qu'un simple projet qui peut être remis en cause par la même formation de jugement ou devant une formation différente moyennant dans ce cas une réinscription au rôle.
A ce stade de l'élaboration de la décision juridictionnelle, deux points doivent être mis en évidence. D'une part, le délibéré lui-même obéit à un rituel dont il est souhaitable de pouvoir tirer le meilleur parti. D'autre part, le prononcé de la décision juridictionnelle, qui lui permet seul d'exister, est entouré de garanties complémentaires.
A. DU BON USAGE DU RITUEL PROPRE AU DÉLIBÉRÉ
Sans obéir à un formalisme strict quant à l'ordre de prise de parole des membres qui siègent, le délibéré obéit à des usages bien établis. Le président de la formation de jugement doit faire en sorte que l'observation du rituel qui s'est instauré débouche sur une décision claire traduisant le sentiment majoritairement exprimé et dont la motivation prêtera le moins possible le flanc à la critique.
a) Après l'audience publique et une brève suspension de séance, le délibéré commence en suivant l'ordre des affaires du rôle.
La parole est au rapporteur qui doit prioritairement donner lecture d'une note en délibéré s'il en a été produit une. Vient ensuite la lecture du projet de décision, dont les membres de la formation de jugement ont un exemplaire sous les yeux. Si le projet est en désaccord avec les conclusions, le rapporteur est invité par le président à exposer le point de vue de la sous-section.
Il le fait de manière synthétique, sans avoir à s'étendre sur les données du litige puisque celles-ci ont été exposées par le commissaire du Gouvernement. Il peut se produire que l'opinion personnelle du rapporteur ne coïncide pas avec celle traduite par le projet et soit en réalité dans le même sens que celle du commissaire.
L'usage veut qu'il le suggère dés la présentation des justifications du projet en soulignant qu'il s'agit du « projet adopté par la majorité de la sous-section ». En pareil cas, le rapporteur a la faculté d'exposer brièvement ensuite les raisons déterminantes de sa prise de position personnelle 417 ( * ) . Devant l'assemblée du contentieux, l'usage veut également que le président de la section du contentieux ait la parole immédiatement après le rapporteur. Il lui incombe, face à un litige complexe et divers de mettre l'accent sur le ou les points qui appellent l'arbitrage de l'assemblée et de livrer un sentiment premier sur les solutions à apporter. Il pourra ainsi faire connaître ses réticences à l'égard d'une évolution de la jurisprudence qui lui paraîtrait présenter des inconvénients ou au contraire, indiquer qu'il approuve une telle évolution dans son principe, sous réserve des objections qui viendraient à s'exprimer par la suite.
Une fois que le rapporteur a donné lecture du projet avec ces corollaires éventuels et que, pour les affaires soumises à l'assemblée, le président de la Section du contentieux s'est exprimé, le délibéré se poursuit selon des règles répondant à un souci de bonne organisation.
Il revient au président de la formation de jugement d'isoler les questions à trancher successivement. Une discussion très libre s'engage sur chacune d'elles. La parole est accordée à tout juge qui la réclame sans qu'ait à être respecté un ordre protocolaire. Chaque intervenant s'exprime en se référant à la solution du projet, en marquant son approbation ou son désaccord et en tenant compte des arguments exposés par des préopinants.
Au terme de la discussion sur une question, le président de la sous-section sur le rapport de laquelle l'affaire est examinée, est invité à exprimer son point de vue et à faire connaître sa réponse aux critiques suscitées par le projet de décision sur le point considéré.
Compte tenu de certaines objections, il pourra proposer des amendements au projet de la sous-section.
Il y a mise aux voix du projet ou d'une partie de projet, éventuellement amendé. C'est avant ce vote que le président de la formation de jugement tire la conclusion des débats en exprimant, s'il le souhaite, son sentiment personnel.
Après adoption d'une solution dans son principe, les membres de la formation de jugement peuvent proposer des amendements d'ordre purement formel, sans qu'il puisse y avoir à ce stade reprise du débat sur le fond.
Si le projet de la sous-section n'est pas adopté et Si aucun projet subsidiaire n'a été établi, le président de la formation de jugement résume, compte tenu de l'opinion majoritaire qui s'est exprimée, les grandes lignes de la motivation de la solution retenue.
Le rapporteur est chargé de la mettre en forme, sous le contrôle du président de la formation de jugement qui la complétera et l'amendera Si besoin est.
b) La formation de la jurisprudence trouve ainsi son point d'aboutissement avec le délibéré. Les réflexions menées en amont ne laissent que peu de place à des solutions qui seraient improvisées. Pour autant la formation de jugement n'est pas, tant s'en faut, une chambre d'enregistrement des propositions faites par la sous-section en charge du rapport.
Dans sa façon de diriger les débats le président se doit de permettre à la collégialité de déployer toutes ses vertus. Les objections présentées à l'encontre du projet proposé appellent un examen attentif.
Il faut s'y arrêter, même si dans certains cas le juge dispose de techniques rédactionnelles lui permettant de tourner la difficulté: recours à l'économie de moyens, adoption d'une motivation d'espèce et non de principe; insertion dans les motifs de l'expression « en tout état de cause » à l'effet de réserver une question.
Si, comme il a été indiqué, le président de la formation de jugement opine en dernier, il n'est pas tenu de mettre son autorité dans la balance. A cet égard, plusieurs hypothèses peuvent se présenter.
Lorsque l'opinion majoritaire qui s'est dégagée du débat correspond à son sentiment intime il n'est nul besoin pour lui de faire acte d'autorité. Si l'opinion dominante qui se dessine ne coïncide pas en tous points avec la sienne il peut cependant se montrer neutre dès lors que le point de vue qui tend à prévaloir est pleinement défendable en droit et n'engage pas la jurisprudence dans une voie aventureuse.
Mais si le président a le sentiment qu'une solution en passe d'être adoptée est critiquable il se doit de s'exprimer de façon aussi argumentée que possible à l'effet de convaincre ses collègues de ne pas la retenir et notamment ceux qui sont encore hésitants par une formule du type : « Si je suis conduit à départager, je n'hésiterai pas à le faire en faveur de telle solution ».
Si le délibéré est toujours courtois par son ton, il est beaucoup moins unanime que ne pourrait le laisser supposer la lecture de la décision qui est en définitive adoptée. Le fait qu'elle soit rendue contrairement aux conclusions du commissaire du Gouvernement est pour l'observateur extérieur, un indice révélateur de points de vue divergents.
Le rôle joué par le délibéré spécialement pour les affaires portées devant les formations de jugement les plus élevées, explique pourquoi mes collègues et moi-même sommes très attachés à ce que le commissaire du Gouvernement puisse y assister. Sa présence, même passive, lui permet de mieux comprendre les raisons pour lesquelles la formation de jugement se rallie à son point de vue ou au contraire s'en sépare. La connaissance qu'il acquiert par ce biais des motivations du juge lui permettra dans des conclusions ultérieures de rendre fidèlement compte de la jurisprudence ou, s'il n'a pas été convaincu, de proposer à l'avenir son infléchissement. 418 ( * )
En règle générale, les décisions arrêtées lors de la délibération d'une formation collégiale de jugement sont « lues », c'est-à-dire rendues publiques dans un délai de deux à quatre semaines suivant la séance de jugement. Ce laps de temps est mis à profit pour entourer le prononcé de la décision de garanties complémentaires.
B. LES GARANTIES COMPLÉMENTAIRES ACCOMPAGNANT LE PRONONCÉ DE LA DÉCISION
Postérieurement à la délibération de la formation de jugement, la décision arrêtée, dûment relue par le rapporteur, est transmise au président de la formation de jugement qui procède lui aussi à sa lecture attentive. A ce stade et avant que la décision ne soit rendue publique une fois sa frappe réalisée, deux éléments entrent encore en ligne de compte. L'un est occasionnel et résulte de l'incidence éventuelle d'une note en délibéré. L'autre est plus permanent et procède de la mise en oeuvre de procédures internes destinées à assurer la cohérence d'ensemble de la jurisprudence.
a) La note en délibéré est un simple usage qui a connu une promotion récente en réponse à des préoccupations exprimées par la Cour européenne des droits de l'Homme.
Dans la mesure où devant le Conseil d'Etat l'instruction est close soit après que les avocats au Conseil aient formulé leurs observations orales, soit, en l'absence d'avocat, après appel de l'affaire à l'audience, il n'y a plus place normalement pour la présentation par les parties d'observations écrites. En conséquence, la jurisprudence dénie aux parties le droit de répliquer aux conclusions 419 ( * ) . Il est cependant traditionnellement admis que les avocats puissent, postérieurement à l'audience, compléter leurs observations orales et répondre aux conclusions au moyen d'une note en délibéré. En raison de l'importance attachée par la Cour de Strasbourg à cette pratique dans un arrêt Kress du 7 juin 2001, la note en délibéré a vu son statut officialisé tant par la jurisprudence 420 ( * ) que par un texte (cf. le décret du 19 décembre 2005).
Si la note est produite avant la délibération de la formation de jugement, le rapporteur, ainsi que cela a été souligné, en donne lecture avant de présenter le projet de décision de la sous-section. Il peut arriver aussi que des requérants présentent des observations écrites après la délibération collégiale mais sans que la décision ait été lue.
Il appartient, dans le premier cas, à la formation de jugement et dans le second, à son président, auquel il est loisible de recueillir l'avis des membres de la sous-section ayant eu une connaissance directe du dossier, de décider du point de savoir Si, en raison des questions qu'elle soulève, la note en délibéré doit conduire à une radiation du rôle de l'affaire en examen. Une telle mesure, qui est rare en pratique permet la réouverture de l'instruction contradictoire du dossier en vue de son inscription à un rôle ultérieur 421 ( * ) .
b) A la différence de la note en délibéré, dont l'usage reste limité s'appliquent en permanence des procédures internes propres à promouvoir la cohérence de la jurisprudence qui résulte de simples usages.
En premier lieu, les décisions adoptées par une sous-section en formation de jugement sont revues, avant leurs prononcés, par l'un des trois présidents adjoints de la Section du contentieux.
Un regard extérieur est ainsi porté sur l'activité contentieuse d'une sous-section. Le président adjoint pourra suggérer quelques remarques de forme. Il lui est loisible également, de recommander qu'une affaire fasse l'objet d'un examen par les sous-sections réunies au motif que la solution adoptée revêt un caractère novateur et ne se borne pas à appliquer une jurisprudence bien établie.
En deuxième lieu, les affaires délibérées par les sous-sections réunies au cours de la semaine sont évoquées au cours d'une réunion hebdomadaire qui se tient le mardi après-midi dans le bureau du président de la Section du contentieux et à laquelle assistent, outre le président, les présidents adjoints. On parle à ce propos de réunion de la « troïka », appellation qui remonte à l'époque où la Section ne comprenait que deux président adjoints. Elle s'est maintenue, bien que le nombre des participants soit passé de trois à quatre en raison de la création d'un poste supplémentaire de président adjoint. Le président Labetoulle a eu l'occasion de décrire par le menu le rôle joué par la « troïka » 422 ( * ) A l'effet d'assurer l'unité et la cohérence de la jurisprudence la « troïka » peut inviter les sous-sections réunies à re-délibérer d'une question pour prendre en compte l'orientation retenue de son côté par une autre formation de jugement. Ce type d'ajustement intervient par exemple lorsque sont en cause des interrogations sur l'étendue du contrôle du juge de cassation ou celui du juge de l'excès de pouvoir. Jusqu'où doit porter dans le premier cas, le contrôle de qualification et, dans le second cas, est-il opportun de passer d'un contrôle minimum à un entier contrôle. En pareilles hypothèses, la formation de jugement peut fort bien s'en tenir à sa position initiale. Il en résultera alors, le plus souvent, un renvoi de l'affaire devant une formation de jugement supérieure (Section ou assemblée). Un tel renvoi peut aussi et surtout être décidé en « troïka », sans nouvelle délibération, des sous-sections réunies, lorsqu'il apparaît que l'affaire le mérite. Cela se vérifie s'il y a lieu de clarifier une jurisprudence antérieure dont l'interprétation prête à discussion, de la changer ou de l'infléchir ou lorsqu'une question de droit nouvelle se pose et qu'elle n'appelle pas de réponse évidente. Entre dans l'appréciation de la « troïka » le fait qu'une solution n'a été votée en sous-sections réunies qu'à une faible majorité ou sur les conclusions contraires du commissaire du Gouvernement. Il est à relever que la « troïka » prend position sur le point de savoir Si une décision fera ou non l'objet d'une publication au recueil Lebon ou d'une mention aux tables de ce recueil.
Enfin, il advient parfois qu'une affaire délibérée par la Section, aussi bien à la suite de son inscription directe qu'en conséquence de son renvoi après soumission aux sous-sections réunies, fasse à son tour l'objet d'un renvoi en Assemblée. Semblable éventualité se produit lorsque le délibéré de Section a vu s'affronter des points de vue fortement antagonistes, ou a fait apparaître une perspective d'évolution de la jurisprudence qui, par son ampleur, requiert l'aval de la formation de jugement la plus élevée.
En définitive, en réponse à la question, comment tranche-t-on au Conseil d'Etat, il me paraît possible d'affirmer que le juge administratif est parvenu à relever le double défit quantitatif et qualitatif auquel il est confronté.
L'augmentation du nombre des requêtes a rendu nécessaire une diversification du mode de traitement des dossiers. On a vu que par voie d'ordonnance, le président de la Section pouvait régler les conflits de compétence internes à la juridiction administrative et exercer des attributions importantes en matière de référé.
Des ordonnances des présidents de sous-section peuvent également trancher de façon expédiente certaines catégories de requêtes, soit que leur objet ait disparu (désistement, non-lieu) soit parce qu'elles ne sont manifestement pas susceptibles de prospérer, soit encore au motif que la solution que ces requêtes appelle, s'impose comme c'est le cas par exemple pour un litige se rattachant à une série contentieuse. Il a été souligné également que les formations de jugement collégiales avaient été diversifiées dans leurs structures et leur composition (sous-section jugeant seule, sous-sections réunies, section, assemblée) de telle sorte que leur intervention dépende du degré de difficulté de chaque affaire.
Les réformes commandées par l'accroissement du volume du contentieux n'ont cependant pas eu pour conséquence d'altérer la qualité des décisions rendues ou de mettre en péril la cohérence d'ensemble de la jurisprudence.
En effet, la diversification du mode de traitement a été de pair avec un effort de la part du Conseil d'Etat pour motiver ses décisions davantage qu'il n'avait l'habitude de le faire. Le Conseil d'Etat n'est pas resté insensible aux critiques de la doctrine regrettant son laconisme.
A l'instar de mon prédécesseur à la tête de la Section du contentieux, le président Labetoulle, je suis favorable à une motivation des décisions aussi explicite que possible. Le juge administratif suprême se doit d'éclairer au mieux l'administration et les administrés ainsi que les juridictions placées sous son contrôle. L'intérêt d'une meilleure compréhension de la décision rejoint ici le souci de prévenir des contentieux futurs.
A cela s'ajoute le fait que dans un univers juridique multipolaire, caractérisé par les interventions respectives d'autres juridictions nationales (Cour de cassation, Conseil constitutionnel) ou internationales (Cour de Justice et Cour européenne des droits de l'Homme), le Conseil d'Etat doit s'efforcer de convaincre autant que faire se peut, de la justesse de ses raisonnements.
Tels sont les éclairages que l'on peut apporter sur les modes d'organisation et les méthodes de travail du Conseil d'Etat statuant au contentieux. Toutes les précautions sont donc prises pour que le juge administratif suprême rende des décisions qui soient juridiquement pertinentes sans pour autant « insulter le bon sens » 423 ( * )
A cet égard, je livre à la méditation de tous une réflexion du Doyen Vedel: « Un système de pure logique où tout se déduirait sans heurt par voie de syllogisme ne peut correspondre aux besoins de la pratique juridictionnelle » 424 ( * )
Intervention du Président Guy CANIVET
Merci M. Le Président Genevois de nous avoir fait comprendre que lorsque nous sommes au Conseil d'Etat, nous sommes comme à l'opéra ; ce que l'on voit sur la scène n'est rien par rapport à ce qui se passe derrière. Autrement dit vous nous avez fait, en expert, une description parfaite de la machinerie du Conseil d'Etat en reprenant d'ailleurs la démarche qu'avait fait un sociologue il y a quelques années qui avait décrit cette machine à faire le droit qu'est le Conseil d'Etat. Vous nous avez montré comment on élabore la jurisprudence, aux limites du fonctionnel et du rituel. Et si l'on s'attache à beaucoup réglementer la procédure parlementaire de l'élaboration de la loi, on voit que la manière dont une juridiction fabrique une jurisprudence est tout aussi importante. Dans cette mise en oeuvre les moyens matériels et humains dont le Conseil d'Etat, mais aussi la Cour de cassation disposent pour parvenir aux meilleures décisions possibles, on est ainsi aux confins de la méthode et de la logistique. C'est donc l'organisation qui permet la meilleure fixation du droit. Cela est très important de le souligner. Et puis il y a un autre domaine que vous avez abordé à la fin qui confronte la méthode et les garanties. En quoi cette méthode d'élaboration de la jurisprudence est-elle conforme aux standards des garanties procédurales et notamment du procès équitable ? Vous avez abordé, vous ne pouviez manquer de le faire, cette fameuse histoire du commissaire du gouvernement dans cette méthode de jugement et de sa compatibilité avec les normes du procès équitable et les garanties de la défense, et l'égalité des armes. On voit bien que cette machinerie judiciaire pose des questions à la fois de méthode, d'efficacité, d'efficience sur la fabrication du droit. Merci donc pour cette présentation, je pense que vous seul pouviez présenter le Conseil d'Etat à la fois de l'intérieur et avec cette inspiration qui a guidé votre action. Pierre Sargos va se placer maintenant dans un champ et sous un angle totalement différents puisqu'il va nous dire ce que sont les ingrédients d'une décision judiciaire. En quelque sorte, après avoir vu les poulies, les cordes et avoir écouté les répétitions, nous allons nous intéresser à la matière qui va fabriquer la décision. Pierre Sargos est parfaitement placé pour dévoiler ce pan du tableau car à la Chambre sociale, comme l'a dit le Président Genevois, on fait une application du droit dans un contexte social, et par conséquent les éléments contextuels sont particulièrement importants dans l'élaboration de la décision de justice en matière sociale. Nous vous écoutons.
* 417 Le fait pour le rapporteur de devoir ainsi exprimer deux opinions successives de sens oppose' ne doit pas conduire a faire un rapprochement avec le personnage de Busuris dans «La guerre de Troie n'aura pas lieu» de J. Giraudoux ou celui de Maître Barbemolle dans «Un client sérieux» de G. Gourteline. L'expérience montre en effet que dans certains cas une question juridique n'appelle pas de réponse univoque, surtout au niveau d'une juridiction suprême comme le Conseil d'Etat.
* 418 Pour ces raisons, j'espère que le décret du 1er août 2006 qui prévoit la possibilité pour le commissaire du Gouvernement au Conseil d'Etat d'assister au délibéré hors le cas où sa présence a été récusée par l'une des parties, trouvera grâce aux yeux de la Cour européenne des droits de l'Homme et que les justiciables ne feront qu'un usage très parcimonieux de la faculté de récusation qui leur est ouverte.
* 419 CE, 23 mai 1873 Colson, p. 447; 9 décembre 1970, Dame Jame, p 739.
* 420 CE, 12 juillet 2002, M. et Mme Leniau, R. p.278; RFDA. 2003.307 concl. PIVETEAU; AJDA.2003, p.2243, Comm. GHERARDI).
* 421 Dans une affaire pendante devant la Cour européenne est posée la question de savoir Si la note produite postérieurement â la délibération doit être dans tous les cas être portée à la connaissance des membres de la formation de jugement, au cours d'une nouvelle délibération.
* 422 D. LABETOULLE, Une histoire de troïka, Mélanges Dubouis, Dalloz -2002, p. 83.
* 423 La formule est reprise de l'enseignement d'un Conseiller d'Etat, qui occupait des fonctions de président de sous-section lorsque j'étais moi-même auditeur. Elle signifie que le juge ne peut s'abstraire des réalités concrètes.
* 424 Cf. G. VEDEL, La place de la Déclaration de 1789 dans le « bloc de constitutionnalité, in La Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen et la jurisprudence, PUF 1989, p. 236.