Les quatrièmes et cinquièmes rencontres sénatoriales de la justice
Colloques organisés par M. Christian Poncelet, président du Sénat - Palais du Luxembourg - 20 juin 2006 et 5 juillet 2007
LES 4èmes RENCONTRES SÉNATORIALES DE LA JUSTICE
MARDI 20 JUIN 2006
Palais du Luxembourg
Compte rendu des débats
La séance est ouverte à 9 h 50.
M. Sylvain ATTAL .- Mesdames et messieurs, bonjour et bienvenue à ces 4 ème Rencontres sénatoriales de la justice, qui seront en partie retransmises par Public Sénat .
Je vais passer la parole à M. le Président du Sénat, puis à M. le Garde des Sceaux, mais sachez que vous entendrez dans quelques instants les témoignages de sénateurs qui viennent de faire un stage dans certaines juridictions et qu'aux environs de 10 h 15, nous ouvrirons notre discussion sur le thème retenu aujourd'hui : la mise en oeuvre de la LOLF dans l'institution judiciaire.
Allocutions d'ouverture
M. Christian PONCELET, Président du Sénat .- M'adressant au ministre tout d'abord ainsi qu'à vous toutes et à vous tous, je tiens simplement à vous adresser mes souhaits de très cordiale bienvenue au nom de mes collègues sénatrices et sénateurs et vous dire que nous sommes heureux de vous accueillir ici, au Sénat pour un grand débat qui concerne la justice.
Vous savez que le Sénat, il y a quelques années, a pris l'initiative de solliciter les sénatrices et les sénateurs pour leur demander s'ils souhaitaient, avec l'accord du Garde des Sceaux, aller faire un petit stage dans les institutions judiciaires, de même qu'ils vont régulièrement en stage dans les entreprises, pour bien connaître la matière sur laquelle on va légiférer et pour mieux légiférer.
Je sais que ces stages se déroulent dans de très bonnes conditions, comme nous le verrons dans le cadre de ce débat, mais c'est à vous qu'il appartient maintenant de dire si c'est une bonne ou une mauvaise initiative et s'il faut changer, améliorer ou supprimer cette opération. Il est en effet inutile de refaire le discours à la sortie de la messe pour ceux qui y vont ou à la sortie du café du commerce pour ceux qui le fréquentent puisqu'ils ne seront pas là pour répondre. Je préfère donc que l'on se pose des questions ici et que nous les traitions ici plutôt qu'ailleurs.
Le Sénat a pris en tout cas cette initiative pour essayer d'améliorer notre législation et de bien connaître les différents secteurs sur lesquels nous avons à nous prononcer dans le cadre des décisions prises sous forme de projets par le gouvernement et sous forme de propositions par les parlementaires.
Encore une fois, bienvenue au Sénat. Si vous en conservez un bon souvenir, sachez que vous êtes d'ores et déjà invités, pour d'autres raisons peut-être, à y revenir. En tant que sénateur, j'ai mon compte !... (Rires.) Merci et bonne journée.
(Applaudissements.)
M. Pascal CLEMENT, Garde des Sceaux, Ministre de la justice .- Monsieur le Président du Sénat, monsieur le Vice-président Roland du Luart, mesdames et messieurs les Sénateurs et messieurs les Directeurs, je voudrais faire un salut extrêmement appuyé aux très nombreux participants présents dans cette salle, qui sont presque tous magistrats. Je tiens donc à saluer les premiers présidents, les procureurs généraux, les présidents, les procureurs et tous ceux qui sont ici, ainsi que les sénatrices et les sénateurs, bien entendu.
Je suis frappé de voir autant de magistrats au Sénat et c'est une joie pour moi de retrouver l'ensemble des stagiaires et de leurs tuteurs, puisqu'il s'agit de cela, si j'ai bien compris. J'en profite pour féliciter une fois de plus la Haute Assemblée de cette initiative tout à fait remarquable qui fait réfléchir. Je suis moi-même en pleine réflexion sur la manière dont on pourrait faire en sorte que des magistrats, au-delà de l'ENM, accèdent à une ouverture culturelle que certains corps possèdent en recevant des gens de la société civile.
En effet, s'il y a un sujet qui est peu connu par les Français, y compris ceux qui sont les plus cultivés, ce sont bien les questions judiciaires. Je suis frappé de voir combien les hauts fonctionnaires, quand on leur parle de questions de justice, sont parfois un peu courts. Il serait bon qu'il y ait, d'une certaine manière, à l'exemple de l'IHEDN, une double provenance de personnes qui font carrière et de personnes de la société civile. Je suis moi même en train de réfléchir à une chose qui irait dans ce sens et qui pourrait rejoindre votre idée, monsieur le Président : vous-même avez envoyé des sénateurs dans les juridictions et je n'en ai jamais vu qui n'en soient pas revenus conquis de ce qu'ils avaient découvert et de ce qu'ils avaient fait.
J'en profite d'ailleurs pour remercier tous les chefs de juridiction et tous les magistrats qui ont pris des sénateurs en tutelle, ce qui est sûrement un plaisir et, comme nous le saurons tout à l'heure à travers leurs témoignages, un franc succès.
J'en viens à mon discours, monsieur le Président.
Tout d'abord, je tiens à vous remercier, ainsi que la Haute Assemblée, de nous accueillir une fois encore. En effet, c'est la quatrième fois que sont organisées ces rencontres qui permettent d'échanger sur la justice et la manière dont elle met en oeuvre les moyens que lui confie le Parlement chaque année en votant son budget.
Cette démarche est d'autant plus importante que certains sénateurs ont, cette année encore, suivi un stage d'immersion au sein des juridictions. Elle permet de prolonger ce dialogue de terrain avec les magistrats et les fonctionnaires de justice.
Echanger sur la justice ouvre d'immenses perspectives, tant sont grandes les attentes de nos concitoyens en ce domaine. Garante du respect du pacte social, l'institution judiciaire exerce sa mission sous le regard de tous, s'efforçant de rester sereine en dépit des impatiences et des inquiétudes.
Le Président Christian Poncelet nous a posé à tous une question provocante dans son invitation : « La logique budgétaire est-elle compatible avec l'oeuvre de justice ? » Je vous réponds sans détour que j'en suis profondément convaincu.
Depuis le 1 er janvier de cette année, les moyens de la justice sont mis en oeuvre dans le cadre de la loi organique sur les lois de finances, dite « LOLF ». Cette révolution budgétaire a exigé de nous des efforts importants et je crois qu'il est fait bon usage des crédits consentis par le Parlement, en particulier dans le domaine des frais de justice, qui sont un chantier stratégique majeur. Cette démarche est en outre approfondie par les audits de modernisation de l'Etat dans lesquels s'est engagée la justice.
La LOLF a bouleversé notre approche budgétaire traditionnelle. Le premier défi a consisté à être au rendez-vous de la loi de finances pour 2006 avec une nouvelle maquette budgétaire. Celle-ci est articulée en programmes et actions ainsi qu'en indicateurs d'activités et de performances illustrant l'obligation de rendre compte de cette expérience. Nous avons honoré ce rendez-vous. Ainsi, dans le cadre du programme « justice judiciaire », la mise en oeuvre de la LOLF s'est accompagnée de la fixation de sept objectifs tels que la réduction des délais de jugement ou l'amélioration de l'exécution des décisions pénales.
Parmi ces indicateurs de performances qui accompagnent ces objectifs, je citerai notamment le délai moyen de traitement des procédures civiles, l'ancienneté moyenne du stock civil ou le taux de réponse pénale.
D'autres indicateurs seront ultérieurement déclinés dans toutes les cours, mais ils nécessitent un temps d'adaptation. Il s'agit d'indicateurs plus complexes à établir tels que le nombre d'affaires civiles ou pénales traitées par magistrat. Le nombre d'affaires globalement traitées par juridiction est bien connu ; il est cependant plus difficile, au regard notamment de la polyvalence de l'activité juridictionnelle, de bien apprécier, pour chaque magistrat, la proportion de son temps consacré, par exemple, au civil ou au pénal.
J'insiste sur le fait que je n'entends en aucun cas concevoir cette démarche de performance comme un moyen de sanction des résultats. Il s'agit d'un système d'alerte permettant, en cas de difficulté d'une juridiction, de poser un diagnostic commun entre les responsables d'un budget opérationnel de programme et les responsables de programme. C'est ainsi que nous pourrons trouver les solutions les mieux adaptées à la résolution du problème constaté.
D'une façon générale, même si la plupart des chefs de cour et de juridiction suivaient déjà, bien entendu, l'actualité de leur ressort, la mise en place d'indicateurs de performances leur apporte la possibilité de se situer par rapport à des juridictions de taille similaire, ce qui était, semble-t-il, très attendu.
Nous avons également élaboré les outils de suivi précis des effectifs travaillant au ministère de la justice. Le fait que les administrations n'avaient jusqu'ici qu'une connaissance imparfaite de leurs effectifs n'est un secret pour personne. C'est ainsi qu'au mois d'avril 2006, le ministère de la justice disposait effectivement de 68 988 emplois à temps plein travaillés (ETPT). J'en tire la conclusion qu'il est temps aujourd'hui de se concentrer sur la capacité de recrutement des magistrats et fonctionnaires et non plus de se fonder sur des chiffres théoriques qui n'ont que peu de sens en pratique.
Enfin, les chefs de cour sont conjointement ordonnateurs de dépenses et responsables des marchés. Ils portent sur la gestion un regard nouveau, intéressé et responsable.
Je souligne que les ordonnateurs des dépenses des juridictions étaient jusqu'ici quand on y pense, on ne peut pas le croire les préfets. Les chefs de cour disposent désormais de la totalité de leurs responsabilités juridiques et financières ; ils sont devenus de véritables managers du service public de la justice.
La LOLF pose au ministère de la justice un deuxième défi plus redoutable : 20 % du budget du ministère est passé du statut de crédits évaluatifs à celui de crédits limitatifs. Ces crédits concernent l'attribution de l'aide juridictionnelle aux personnes sans ressources, le secteur associatif habilité par la protection judiciaire de la jeunesse, la prise en charge médicale de la santé des détenus et les frais de justice.
Dans chacun de ces cas, il convient à présent de rester dans l'enveloppe des crédits votés avec une consommation régulière et complète. Ce sujet est au coeur de nos préoccupations. Il mobilise toute l'énergie des chefs de cour et des juridictions, des magistrats et des fonctionnaires.
Il faut nous adapter à ces nouvelles règles, mais sans obérer les libertés d'initiative qui résultent non seulement du statut des magistrats mais aussi des exigences de leur mission de recherche de la vérité. La maîtrise des frais de justice a été la première action majeure que j'ai conduite afin de montrer qu'une justice équitable était aussi une justice bien gérée. Elle est au coeur de la mission que j'ai confiée au secrétaire général du ministère que j'ai créé en août 2005.
Un plan de maîtrise des frais de justice a été très rapidement mis en place par une mission qui mobilise l'ensemble des directions du ministère. Ce plan s'articule autour de quatre types de mesures.
J'ai tout d'abord mis en place des équipes affectées à la gestion des frais de justice à l'échelon central et aux échelons déconcentrés. Un magistrat référent est en particulier chargé d'en suivre l'évolution dans chaque cour d'appel. J'en remercie Mmes et MM. les Premiers Présidents et Mmes et MM. les Procureurs généraux.
La chaîne hiérarchique n'a cependant pas été la seule concernée. Au sein d'un forum Intranet, tous les individus confrontés à ces problèmes concrets communiquent en direct leurs informations ainsi que leurs méthodes de rationalisation et de mise en concurrence. Nous avons ainsi pu constater que l'approche des magistrats et des greffiers concernés avait profondément changé et que toute la justice s'inscrivait dans une démarche d'optimisation de ses moyens.
J'ai engagé également de nombreuses actions de formation et de sensibilisation de tous les acteurs : magistrats, fonctionnaires et officiers de police judiciaire. La maîtrise des frais de justice est ainsi un thème prioritairement abordé par le Secrétaire général lors de ses déplacements en juridiction. En quelques mois, plus de 1 500 magistrats et fonctionnaires de justice ont participé à ces réunions et ont compris cette volonté de modernisation.
Par ailleurs, j'ai voulu mettre en place des outils de suivi et d'analyse efficaces. Toutes les juridictions se sont vu ainsi doter du logiciel Fraijus, qui permet pour la première fois un suivi statistique des engagements de dépenses.
Enfin, j'ai imposé une négociation et une révision des tarifs, notamment en matière de coûts téléphoniques. Les négociations menées avec les opérateurs de téléphonie au titre des interceptions judiciaires ont permis de réduire de 40 % les tarifs actuellement pratiqués. L'économie prévisible sera en année pleine de 25 millions d'euros. De même, le coût des empreintes génétiques a été sensiblement réduit.
Les exemples pourraient être multipliés car chaque type de dépenses donne lieu désormais à une analyse et une approche pragmatique de réduction des coûts.
Les premiers résultats de ce plan d'action sont déjà au rendez-vous. En effet, on constate dès à présent une baisse sensible des engagements de dépenses pour l'année 2006. Rappelons simplement que, depuis 2000, l'augmentation des frais de justice était de 20 % par an. On mesure ainsi le chemin parcouru. C'est grâce à une mobilisation totale des acteurs de terrain, c'est-à-dire des magistrats et fonctionnaires de justice qui se sont appropriés cette nouvelle logique, et non pas grâce à une décision venue du sommet de l'administration, qu'elle peut être opérationnelle dès cette année.
Je voudrais ajouter qu'une bonne maîtrise des frais de justice signifie dépenser ce qui est nécessaire et non pas comprimer arbitrairement les coûts. Nous devons en effet veiller au respect de deux principes majeurs : le maintien de la qualité des prestations et la juste rémunération des experts.
Sur le premier point, j'ai d'ores et déjà demandé à mes services de travailler sur la revalorisation du tarif des expertises psychiatriques et psychologiques. Je souhaite également, en concertation avec le Ministère de la santé, revoir l'organisation et le financement de la médecine légale. Si la justice veut conserver des experts de qualité et s'entourer des meilleurs spécialistes dans les domaines requérant une grande technicité, elle doit pouvoir les rémunérer.
Sur le second point, des travaux débutent avec les compagnies d'experts et les laboratoires publics pour définir des normes et des protocoles d'analyse, notamment dans le domaine de la biologie. L'évolution des technologies utilisées aujourd'hui emporte des conséquences très importantes en matière de fiabilité des modes de preuves. Si une analyse ADN peut identifier un suspect, elle peut aussi mettre en cause un innocent au cas où les méthodes des procédures utilisées sont approximatives. C'est pourquoi nous devons saisir cette opportunité pour entrer dans une démarche de qualité, seule à même de garantir incontestablement la manifestation de la vérité.
Avec mon collègue Jean-François Copé, Ministre du budget et de la réforme de l'Etat, ainsi qu'avec les ministres de l'intérieur et de la défense, nous avons souhaité concrétiser cette démarche de modernisation. J'ai ainsi voulu que la justice joue un rôle moteur dans les audits de modernisation de l'Etat.
Le premier audit a porté sur les analyses d'empreintes génétiques, révélant qu'un même acte est facturé entre 28 et 360 euros selon le laboratoire et la manière dont la saisine s'effectue. Il n'est pas possible de tolérer une telle situation. Avant la fin de l'année, mon ministère lancera un appel d'offres en vue de la passation d'un marché dans ce domaine.
Le deuxième audit de modernisation a porté sur le fonctionnement des bureaux des exécutions de peine (BEX). J'ai souhaité qu'un BEX soit créé au sein de chaque juridiction afin de rendre effectives les décisions de justice et que les personnes condamnées puissent s'acquitter rapidement de leurs obligations. Cet audit a permis de définir les bonnes procédures à appliquer et les juridictions sont actuellement sensibilisées à ces résultats.
Le troisième audit de modernisation, dont je vous annonce aujourd'hui le démarrage, évaluera l'aménagement de la visioconférence. Les juridictions sont en train de s'équiper activement en ces nouveaux moyens de communication, mais les gains ne seront engrangés que si les services de police et de gendarmerie s'y adaptent également.
Prenons un exemple. Lorsqu'un détenu dangereux, tel un individu suspecté d'activités terroristes, doit être entendu par un juge, son transfert implique le déplacement de nombreuses forces de sécurité et la mobilisation de nombreux moyens matériels et humains. Pourtant, le risque d'une évasion existe toujours. Doit-on le faire courir au citoyen alors que la visioconférence permettrait, de surcroît à moindre coût, de le limiter ? Je souhaite que soit fait le choix de la visioconférence à chaque fois que l'acte à accomplir pourra se satisfaire de cette technique sans présentation physique de la personne devant le juge ou la juridiction.
Je prends également l'exemple des DOM-TOM pour illustrer ce qui précède. L'une des juridictions de la Réunion ou de Saint-Pierre et Miquelon ne dispose pas d'experts qualifiés dans tous les domaines d'expertise. Auparavant, les experts de la métropole se déplaçaient physiquement à l'audience pour seulement quelques dizaines de minutes. Depuis peu, la visioconférence a permis, par exemple à la Cour d'appel de Saint-Denis de la Réunion, de limiter ces frais de voyage en les faisant témoigner par cet intermédiaire. Je l'ai constaté aussi moi-même aux Antilles.
J'ai enfin proposé au Ministère du budget qu'un nouvel audit porte sur la circulation des procédures pénales. Elles se font actuellement par des courriers classiques avec de multiples enregistrements à chaque étape. La numérisation de ces procédures présenterait des avantages très importants en termes de délais de traitement au bénéfice des justiciables et en termes de coûts de délivrance des pièces.
Ces exemples illustrent l'engagement total du ministère de la justice dans la modernisation, la recherche de gains budgétaires et le dialogue avec tous les acteurs concernés, aux antipodes de la caricature d'une institution qui serait repliée sur elle-même.
Cette matinée d'échanges, Monsieur le Président, nous donne une nouvelle occasion d'enrichissement mutuel des participants. Je vous remercie de nous en offrir l'occasion dans le cadre prestigieux de cette salle Clemenceau, homme dont l'énergie proverbiale nous inspirera dans l'accomplissement d'une mission dont nos concitoyens attendent beaucoup et dont nos fonctions nous font obligation d'y répondre. Pour ma part, je m'y efforce et je vous remercie de l'aide que chacun d'entre vous apporte pour moderniser l'institution judiciaire et pour rendre une justice de qualité au service de tous les Français.
(Applaudissements.)
M. Sylvain ATTAL .- Merci, Monsieur le Ministre et Monsieur le Président du Sénat. Comme je l'ai annoncé, nous allons commencer par une série de témoignages, de rapports de stage, en quelque sorte, de quelques-uns des sénateurs et sénatrices qui viennent d'effectuer leur stage. Prendront la parole successivement Mmes et MM. de Broissia, Michel, Le Pensec et Dupont, mais, pour commencer, je donne la parole à Roland du Luart, qui va nous parler du stage qu'il a effectué à la Cour d'appel de Paris.