AFFAIRES ÉTRANGÈRES, DÉFENSE ET FORCES ARMÉES - BULLETIN

Table des matières

Mercredi 14 octobre 1998

- Présidence de M. Xavier de Villepin, président.

Nomination de rapporteurs

- Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a d'abord procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :

- Mme Danielle Bidard-Reydet sur le projet de loi n° 538 (1997-1998) autorisant la ratification de la convention pour la protection des droits de l'homme et la dignité de l'être humain à l'égard des applications de la biologie et de la médecine-convention sur les droits de l'homme et la biomédecine-, en remplacement de M. Nicolas About, devenu membre de la commission des lois ;

- M. André Dulait sur les projets de loi n°s 561, 562, 563 et564 (1997-1998), autorisant la ratification d'un accord de partenariat et de coopération entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d'une part, et la République d'Azerbaïdjan, la République d'Ouzbékistan, la République d'Arménie, et la Géorgie, d'autre part ;

- M. Paul Masson sur les projets de loi n°s 569,570, 571 (1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord d'adhésion du Royaume de Danemark, de la République de Finlande et du Royaume de Suède à la convention d'application de l'Accord de Schengen du 14 juin 1985 relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes, et sur le projet de loi n° 568 (1997-1998) autorisant l'approbation de l'accord de coopération entre le Royaume de Belgique, la République fédérale d'Allemagne, la République française, le Grand-Duché de Luxembourg, le Royaume des Pays-Bas, la République italienne, le Royaume d'Espagne, la République portugaise, la République hellénique, la République d'Autriche, le Royaume de Danemark, la République de Finlande, le Royaume de Suède, parties contractantes à l'accord et à la convention de Schengen, et la République d'Islande et le Royaume de Norvège, relatif à la suppression des contrôles de personnes aux frontières communes ;

- M. André Rouvière sur le projet de loi n° 3 (1998-1999), autorisant la ratification d'un accord de partenariat économique, de coordination politique et de coopération entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part et le Mexique d'autre part, ainsi que sur le projet de loi n° 4 (1998-1999), autorisant la ratification de la convention internationale pour la répression des attentats terroristes à l'explosif ;

- M. Serge Vinçon sur le projet de loi n° 5 (1998-1999), autorisant la ratification de la convention entre les Etats parties au Traité de l'Atlantique Nord et les autres Etats participant au partenariat pour la paix sur le statut de leurs forces ;

- et M. Paul Masson sur le projet de loi n° 773 (A.N, 11e législature), en cours d'examen par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification d'un accord entre la République française et la République italienne relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière (ensemble une annexe), en remplacement de M. Nicolas About, devenu membre de la commission des lois.

Projet de loi de finances pour 1999 : nomination des rapporteurs pour avis

La commission a ensuite désigné ses rapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 1999.

Elle a d'abord renouvelé MM. André Dulait et Guy Penne comme rapporteurs pour avis, respectivement pour les affaires étrangères et pour les relations culturelles extérieures et la francophonie. Elle a par ailleurs transformé le rapport "coopération" en rapport "aide au développement", qui demeure confié à Mme Paulette Brisepierre.

La commission a ensuite renouvelé MM. Jean Faure, Serge Vinçon et André Boyer comme rapporteurs pour avis sur les crédits du ministère de la défense, relatifs respectivement au nucléaire, à l'espace et aux services communs, aux forces terrestres et à la marine. Elle a d'autre part retenu les candidatures de :

- M. Paul Masson pour le rapport pour avis consacré à la gendarmerie,

- et M. Jean-Claude Gaudin pour le rapport pour avis relatif à l'armée de l'air.

La commission a, en conséquence, arrêté comme suit la liste de sesrapporteurs pour avis sur le projet de loi de finances pour 1999 :

- Affaires étrangères et coopération :

. Affaires étrangères : M. André Dulait,

. Relations culturelles extérieures et francophonie : M. Guy Penne,

. Aide au développement : Mme Paulette Brisepierre,

- Défense :

. Nucléaire, espace et services communs : M. Jean Faure,

. Gendarmerie : M. Paul Masson,

. Forces terrestres : M. Serge Vinçon,

. Air : M. Jean-Claude Gaudin,

. Marine : M. André Boyer.

Offices parlementaires d'évaluation de la législation et d'évaluation des politiques publiques : désignation d'un membre de droit

La commission a ensuite procédé à la désignation de ses représentants au sein des délégations du Sénat des offices parlementaires d'évaluation de la législation et des politiques publiques :

- elle a d'abord désigné, en application de l'article 6 quater de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Daniel Goulet comme membre de droit de la délégation du Sénat de l'office parlementaire d'évaluation de la législation (loi n° 96-516 du 14 juin 1996) ;

- elle a ensuite désigné, en application de l'article 6 quinquies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, M. Serge Vinçon comme membre de droit de la délégation du Sénat de l'office parlementaire d'évaluation des politiques publiques (loi n° 96-157 du 14 juin 1996).

Contrôle de l'application des lois (année parlementaire 1997-1998) : communication du président

M. Xavier de Villepin, président, a ensuite présenté à ses collègues une communication sur l'application des lois entrant dans le domaine de compétence de la commission durant l'année parlementaire 1997-1998.

Il a en particulier souligné les textes intervenus pour l'application de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, formulant à cet égard les observations suivantes :

- les principales dispositions attendues ont fait l'objet d'un décret en conseil d'Etat n° 98-180 du 17 mars 1998, complété par un arrêté du 17 juin 1998 ; c'est en particulier -a-t-il précisé- sur la base de ce décret qu'ont débuté, le 3 octobre dernier, les premières sessions d'"appel de préparation à la défense" ;

- ce même décret a précisé les dispositions applicables pour les reports pouvant être accordés aux jeunes appelés titulaires d'un contrat de travail de droit privé à durée indéterminée ; un autre décret -a relevé M. Xavier de Villepin, président- est toutefois encore attendu pour préciser les reports possibles pour les titulaires d'un contrat de travail à durée déterminée ;

- enfin, un décret n° 98-782 du 1er septembre 1998 est venu préciser les règles concernant les volontaires dans les armées. Mais, a rappelé M. Xavier de Villepin, président, un nouveau projet de loi est attendu qui devra fixer les règles applicables aux volontariats civils et, en particulier, aux volontariats internationaux.

Missions d'information : échanges de vues

La commission a alors eu un échange de vues sur ses prochaines missions d'information.

Elle a retenu le principe d'une "mission ponctuelle" en Angola et, éventuellement, au Gabon afin de s'informer sur la situation internationale dans la région et sur les relations bilatérales de la France avec ces pays.

Traités et conventions - Accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme (Pjl n°9) et sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe (Pjl n°10) : examen des rapports

La commission a ensuite examiné le rapport de M. André Boyer sur le projet de loi n° 9 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification de l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme, et sur le projet de loi n° 10 (1998-1999), adopté par l'Assemblée nationale, autorisant la ratification du sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe.

M. André Boyer, rapporteur, a tout d'abord précisé que ces deux textes étaient liés à l'entrée en vigueur, le 1er novembre prochain, du nouveau mécanisme de contrôle de la Convention européenne des droits de l'homme. Ce mécanisme, a-t-il rappelé, met en place une juridiction unique et permanente, la Cour européenne des droits de l'homme, qui se substituera à la commission et à l'actuelle Cour européenne des droits de l'homme, et dont le fonctionnement devra permettre de réduire l'engorgement des contentieux et d'accélérer les délais de jugement.

Le rapporteur a présenté l'accord européen concernant les personnes participant aux procédures devant la Cour européenne des droits de l'homme qui actualise l'accord de Londres de 1969 portant sur le même sujet. Il a ensuite évoqué les modifications apportées au statut des juges de la nouvelle Cour par le sixième protocole additionnel à l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, en signalant qu'elles seraient essentiellement d'ordre fiscal, les juges bénéficiant, tout comme le secrétaire général du Conseil de l'Europe, d'une assimilation aux agents diplomatiques.

M. André Boyer a ensuite indiqué que la France figurait parmi les pays les plus fréquemment concernés par des instances relatives à la Convention européenne des droits de l'homme et qu'elle était par ailleurs très concernée par certains aspects techniques ou procéduraux dans la mesure où la Cour européenne des droits de l'homme siégeait à Strasbourg.

Après avoir évoqué les déclarations interprétatives dont la France entendait assortir le dépôt de ses instruments de ratification de ces deux textes, il a conclu en demandant à la commission d'émettre un avis favorable à l'adoption des deux projets de loi.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Christian de La Malène s'est interrogé sur les pratiques linguistiques au sein de la Cour européenne des droits de l'homme.

M. André Boyer, rapporteur, a précisé que le français et l'anglais constituaient les deux langues officielles à la Cour européenne des droits de l'homme, tout en relevant que, sur 40 membres, le nombre de juges francophones était relativement restreint.

M. Guy Penne a estimé qu'il était indispensable de faire respecter l'usage du français comme langue officielle employée pour les procédures devant la Cour.

M. Christian de La Malène, approuvé par M. Michel Caldaguès, a souligné l'influence des usages linguistiques sur les pratiques juridiques, en craignant que la prépondérance de l'anglais n'entraîne celle du droit anglo-saxon. Il a souhaité que lors de l'examen de ce projet de loi en séance publique, le rapporteur insiste sur l'importance qui s'attache à l'usage du français à la Cour européenne des droits de l'homme.

M. Xavier de Villepin, président, et M. Christian de La Malène se sont ensuite interrogés sur la signification du champ d'intervention géographique de la Cour européenne des droits de l'homme. M. André Boyer, rapporteur, a précisé que la Cour statuait sur la base de la Convention européenne des droits de l'homme qui liait 40 pays du Conseil de l'Europe.

La commission a ensuite approuvé les deux projets de loi qui lui étaient soumis.

Traités et conventions - Accord France - République algérienne démocratique et populaire sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements (Pjl n°395) : examen du rapport

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Estier sur le projet de loi n° 395 (1996-1997) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire sur l'encouragement et laprotection réciproques des investissements (ensemble un échange de lettres interprétatif).

M. Claude Estier, rapporteur, a d'abord rappelé que la France avait signé le 13 février 1993 cet accord avec l'Algérie sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements.

Evoquant la "toile de fond" politique d'un accord au demeurant exclusivement économique, M. Claude Estier a rappelé que l'Algérie s'était dotée d'un cadre institutionnel rénové, dont il a précisé les principaux éléments. Parmi les législations nouvelles, le rapporteur a évoqué les difficultés et les malentendus consécutifs à l'adoption de la loi sur l'arabisation. Cette loi a été perçue, en Algérie même, comme un élément de division supplémentaire au sein d'une société que préoccupent prioritairement la sécurité et la lutte contre la pauvreté.

L'Algérie, a poursuivi le rapporteur, est par ailleurs confrontée à de nouvelles échéances politiques. La démission du président Zéroual, annoncée par ce dernier le 11 septembre, ouvre en effet une période de grande incertitude, alors que le peuple algérien demeure préoccupé par les ravages d'un terrorisme persistant. Depuis 1992, en effet, les actions des groupes terroristes et les ripostes des forces de sécurité ont, globalement, a indiqué le rapporteur, occasionné la mort de quelque 60.000 personnes.

M. Claude Estier a souligné que la stratégie antiterroriste des responsables faisait l'objet de critiques, en particulier de la communauté internationale. C'est ainsi que le Comité des droits de l'homme de l'ONU a sévèrement mis en garde le Gouvernement algérien sur le comportement des forces de sécurité dans les cas de massacres en Algérie. Ce rapport -a-t-il rappelé- a été particulièrement sévère dans le domaine de la protection des droits de l'homme en relevant notamment les cas de tortures, les disparitions et les conditions de détention dans les prisons.

De la même façon, le rapport de la mission d'information mandatée par le secrétaire général de l'ONU, parallèlement à une condamnation catégorique du terrorisme sous toutes ses formes, a estimé néanmoins que les forces de police "devraient être tenues d'observer les règles les plus strictes de la légalité".

Sur le plan économique, le rapporteur a précisé les actions initiées par les responsables algériens qui, malgré les difficultés, avaient permis le rétablissement des grands équilibres, sans effacer toutefois des fragilités structurelles comme la persistance de la dépendance extrême de l'économie algérienne à l'égard du secteur des hydrocarbures, représentant 95 % de ses recettes d'exportations.

Avec 23 % de part de marché, la France, a rappelé le rapporteur, demeurait le premier fournisseur de l'Algérie, tout en n'étant que son troisième client -derrière l'Italie et les Etats-Unis.

Pour la première fois depuis 1992, qui a marqué le début des tragiques événements vécus par l'Algérie, une délégation du CNPF s'est rendue, au printemps dernier, dans le pays pour y plaider la nécessaire implication d'investisseurs français, sa confiance dans l'avenir de l'économie algérienne et la nécessité de préparer "l'après-guerre" dans ce pays.

Pour autant, selon M. Claude Estier, la situation actuelle n'est pas sans nuages. Nos partenaires algériens reprochent à notre pays d'alourdir -via un classement COFACE du "risque Algérie" dans la catégorie la plus élevée- le coût des importations algériennes. La France, pour sa part, attend de ses partenaires algériens des engagements commerciaux qui seraient autant de signaux positifs à l'égard de notre pays : le choix, par Air Algérie, de Boeing de préférence à Airbus pour le renouvellement de sa flotte a ainsi déçu de ce côté-ci de la Méditerranée.

Abordant brièvement les dispositions de l'accord, M. Claude Estier a indiqué que si le présent traité garantissait les investissements effectués avant son entrée en vigueur, une disposition, concernant le règlement des différends et spécifique à cet accord, précisait qu'il ne sera pas applicable aux contentieux apparus antérieurement à son entrée en vigueur, ceci afin d'écarter, à la demande de l'Algérie, tous différends liés à la période précédant l'indépendance.

Concluant, le rapporteur a considéré que la persistance de l'insécurité, l'ouverture d'une nouvelle ère d'incertitudes politiques et l'apparente difficulté pour l'Algérie à construire avec notre pays une relation politique bilatérale dépourvue d'arrière-pensées ne devaient pas être ignorées par ceux qui oeuvrent pour l'instauration d'un dialogue confiant et ouvert entre nos deux pays. Le présent accord - a estimé M. Claude Estier - constitue ainsi une étape qui témoigne de la volonté de nos deux pays de contribuer au développement d'une relation et d'une coopération économiques bilatérales durables.

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. Aymeri de Montesquiou s'est étonné de la disposition de l'accord prévoyant que les contentieux sur les investissements français, apparus avant son entrée en vigueur, n'entraient pas dans son champ d'application alors que, a-t-il estimé, par le biais des privatisations à venir, l'Etat algérien, pour sa part, bénéficierait de l'apport de capitaux français.

M. Aymeri de Montesquiou s'est également interrogé sur l'existence, dans les accords d'Evian, d'une disposition faisant du français une langue officielle du nouvel Etat.

Enfin, M. Aymeri de Montesquiou, abordant le sujet des échanges culturels, a relevé le nombre important de visas accordés à des étudiants algériens pour qu'ils séjournent en France, et s'est interrogé sur l'opportunité de rééquilibrer ces flux par des quotas au profit d'étudiants d'autres nationalités.

M. Claude Estier, rapporteur, a rappelé que les deux parties, française et algérienne, avaient accepté que si la garantie des investissements devait être bien appliquée aux investissements réalisés avant l'entrée en vigueur de l'accord, tel ne serait pas le cas des contentieux apparus avant cette entrée en vigueur.

Après avoir rappelé que l'Algérie avait voté en toute souveraineté la loi sur l'arabisation, M. Claude Estier, rapporteur, s'est dit favorable au maintien d'un nombre élevé d'étudiants algériens en France, en rappelant les difficultés liées au problème des visas. Il a, par ailleurs, rappelé que l'Algérie elle-même ne favorisait pas toujours la venue de jeunes Algériens dans notre pays, comme l'a illustré, cet été, l'épisode de l'annulation d'un déplacement de jeunes lycéens en France.

A M. Christian de La Malène qui s'étonnait du délai mis par la France à ratifier cet accord conclu il y a cinq ans, M. Claude Estier, rapporteur, a rappelé que l'incident de l'Airbus d'Air France, survenu en décembre 1994, avait retardé la procédure législative. Il a fait observer qu'après les différentes réformes intervenues, il importait désormais, par l'adoption de ce texte, de donner un signal positif à l'Algérie, et de conforter par là-même, la position de nos entreprises dans ce pays.

M. Guy Penne a alors insisté sur l'importance de cet accord pour les nombreuses entreprises françaises qui travaillent avec l'Algérie.

M. Xavier de Villepin, président, a relevé que nos rapports avec l'Algérie demeuraient frappés d'une susceptibilité réciproque. Il a craint que la loi sur la langue risque d'isoler un pays qui devait s'insérer dans l'économie mondiale. Après avoir relevé que les parts de marché de notre pays en Algérie étaient en régression au profit de l'Espagne, de l'Italie et des Etats-Unis, M. Xavier de Villepin, président, a souligné l'extrême difficulté à apprécier clairement, pour un étranger, les ressorts complexes des rivalités de pouvoir en Algérie où l'état-major de l'armée a toujours occupé une place centrale. Rappelant la réalité des progrès institutionnels intervenus depuis quatre ans, M. Xavier de Villepin, président, a estimé qu'il fallait avoir une vision à long terme de nos rapports avec l'Algérie et qu'elle impliquait la multiplication des contacts les plus divers.

M. Claude Estier, rapporteur, a estimé que le président Zeroual, démissionnaire, avait sans doute été victime d'une nouvelle lutte de clans dans un pays où l'armée a détenu le pouvoir sans discontinuer depuis l'indépendance.

M. Michel Caldaguès s'est dit heurté par les "rebuffades" qu'il arrivait à notre pays d'essuyer dans ses rapports avec l'Algérie. Il a estimé que la loi sur l'arabisation ne serait pas de nature à favoriser les investissements français. Il a fait observer qu'aucune répression n'avait atteint un degré comparable au degré algérien. En concluant, son propos, M. Michel Caldaguès a considéré qu'unvote à l'unanimité sur le présent projet de loi pourrait être interprété comme une indifférence à l'égard des difficultés rencontrées dans nos rapports bilatéraux. A titre personnel, M. Michel Caldaguès a indiqué qu'il ne voterait donc pas le présent projet de loi.

M. Xavier de Villepin, président, a fait observer qu'un rejet du texte constituerait un signal très négatif, contraire à l'intérêt même de nos entreprises. Il a rappelé que nos rapports bilatéraux devaient faire l'objet d'une vue à long terme.

Suivant l'avis de son rapporteur, la commission a alors approuvé le présent projet de loi.

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Jean Faure sur le projet de loi n° 446 (1997-1998) autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française, le Gouvernement de la République fédérale d'Allemagne et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relative aux personnels scientifiques de l'Institut Max von Laue - Paul Langevin, signée à Paris le 7 octobre 1997.

M. Jean Faure a d'abord souligné les quatre principales caractéristiques de l'Institut Max von Laue - Paul Langevin :

- l'utilisation d'une méthode de recherche, la diffraction des neutrons à partir d'un réacteur nucléaire, dont les résultats apparaissent remarquables ;

- la vocation d'ouverture de l'Institut, qui accueille quelque 1.500 chercheurs par an ;

- l'association de plusieurs Etats au fonctionnement de l'Institut (outre les deux pays fondateurs - la France et l'Allemagne -, le Royaume-Uni depuis 1973) ;

- l'installation de l'Institut à Grenoble, devenue ainsi, avec l'infrastructure liée au "synchrotron", un pôle de recherche dont la vocation européenne n'a cessé de s'affirmer.

M. Jean Faure a ensuite évoqué les différentes raisons qui ont conduit à la signature de la présente convention. En premier lieu, il a indiqué que l'accord avait pour objet de permettre à l'Institut d'obtenir une dérogation aux règles du code du travail français auquel il se trouve soumis en continuant à recourir à des contrats à durée déterminée de cinq ans pour les personnels scientifiques de l'Institut. La spécificité reconnue à l'Institut en la matière s'explique, d'après le rapporteur, par le souci d'éviter le risque d'immobilisme incompatible avec la recherche de pointe, la volonté de distribuer équitablement les postes entre les différents pays et, enfin, le souhait de favoriser le retour des chercheurs vers les laboratoires extérieurs.

Dans la mesure où l'utilisation d'un contrat à durée déterminée de droit commun, limité à une durée maximale de dix-huit mois, ne paraît guère adaptée aux conditions d'emploi des scientifiques, il devenait indispensable, comme l'a relevé M. Jean Faure, de recourir à une nouvelle convention ; enfin, la possibilité d'utiliser des contrats à durée déterminée de cinq ans permet à l'Institut de s'aligner sur le statut d'autres organismes de recherche -au premier rang desquels le "synchrotron"- auxquels une telle faculté était déjà ouverte.

M. Jean Faure, après avoir souligné que la convention introduisait une dérogation très limitée aux règles habituelles relatives aux contrats de travail, a estimé qu'elle revêtait un caractère essentiel pour l'Institut, qui pouvait ainsi obtenir la garantie en son sein du renouvellement de l'élite des chercheurs. C'est pourquoi il a appelé la commission à donner un avis favorable à l'adoption au présent projet de loi.

A la suite de l'exposé du rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

Traités et conventions - Convention d'établissement France - République togolaise (Pjl n°560): examen du rapport

Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Guy Penne sur le projet de loi n° 560 (1997-1998) autorisant l'approbation de la convention d'établissement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République togolaise.

M. Guy Penne, rapporteur, a indiqué que le texte soumis à la commission s'inscrivait dans une série d'accords conclus à partir de 1990 avec nos partenaires francophones d'Afrique subsaharienne.

Ces accords récents - conventions d'établissement comme dans le cas présent, ou conventions de libre circulation - modifient ou remplacent des traités conclus avec ces mêmes pays dans les années 1960-1970, lorsqu'ils venaient d'accéder à l'indépendance. A cette époque, a précisé le rapporteur, ces accords proposaient un régime particulièrement libéral de circulation ou d'établissement de nos ressortissants respectifs. Les ressortissants de ces pays résidant en France ont ainsi bénéficié - comme réciproquement nos concitoyens résidant dans ces pays - d'un système favorable, assez éloigné du droit commun.

Toutefois, l'évolution des législations et de notre réglementation - généralisation du visa en 1986, modifications successives de l'ordonnance de 1945-, l'impact de nos obligations européennes dans le cadre de Schengen, enfin la situation économique et les contraintes migratoires ont justifié une révision de ces dispositifs dans un sens plus proche du droit commun.

M. Guy Penne, rapporteur, a ensuite évoqué la situation actuelle du Togo, marquée tout d'abord par l'incertitude politique. En effet, les récentes élections présidentielles du 21 juin 1998 ont ouvert, du fait des irrégularités qui les ont marquées, une nouvelle ère d'incertitude et de blocage de la vie politique togolaise. La mission d'observation envoyée par l'Union européenne a porté un jugement critique sur le déroulement des opérations électorales. D'ailleurs, a relevé le rapporteur, aucun des ambassadeurs des pays membres, pas plus d'ailleurs que celui des Etats-Unis, ne s'est rendu à la cérémonie d'investiture du président Eyadéma le 24 juillet dernier.

Ce blocage de la situation politique, conjugué aux récents incidents frontaliers avec le Ghana, contribue - a estimé le rapporteur - à une certaine détérioration du climat politique, alors que le redressement économique du Togo se révèle difficile.

Si l'inflation est en effet désormais maîtrisée, l'embellie économique des années 1995-1997 s'est essoufflée et 1998 ne devrait permettre qu'une croissance du PIB de 2,5 %, alors que la croissance démographique dépasse les 3 %. Le pays est par ailleurs confronté à une sérieuse crise énergétique liée à la sécheresse et à la réduction des approvisionnements ghanéens en électricité ; en outre, les exportations de phosphates traversent une phase difficile depuis le début de l'année 1998.

M. Guy Penne, rapporteur, a alors précisé que la convention d'établissement proposée concerne au premier chef les résidents français au Togo et togolais en France : 2.548 de nos compatriotes résident au Togo et les résidents togolais en France sont au nombre de 5.778.

Le principe de base du texte reste la non-discrimination entre le résident et le national de chacun des deux pays. Ce principe continue de s'appliquer pour ce qui relève tout d'abord du libre exercice des libertés publiques. L'égalité de traitement s'applique également pour ce qui est de l'accès aux juridictions et de l'exercice des droits à caractère patrimonial. Un national d'un des deux Etats peut également exercer toute activité professionnelle sur le territoire de l'autre mais "dans la mesure où le permet le marché de l'emploi".

Aucune mesure n'est supposée être prise par l'une des parties, qui pourrait frapper, de manière arbitraire et discriminatoire, les intérêts ou les biens d'un national de l'autre partie. Toute expropriation pour cause d'utilité publique ou nationalisation devrait entraîner "le paiement préalable d'une juste indemnité".

Toute mesure d'expulsion, par l'une des parties, d'un ressortissant de l'autre partie ne sera plus soumise, comme préalablement, à une décision du Premier ministre. Une telle mesure devra être précédée - a indiqué M. Guy Penne - d'une procédure d'information de l'autorité consulaire portant notamment sur les motifs de la décision. Pour les autres mesures d'éloignement - reconduite à la frontière, interdiction du territoire -, la partie auteur de la décision tiendra régulièrement informée l'autorité consulaire de l'autre Etat.

Enfin, a précisé le rapporteur, par rapport aux textes précédents, certains thèmes non explicitement mentionnés dans la convention font également l'objet d'un alignement sur un régime de droit commun. Ainsi du statut personnel, régi par la législation de l'Etat d'accueil. A cet égard, la loi française du 24 août 1993, en cas de polygamie, limite le regroupement familial au seul premier conjoint et à ses enfants mineurs.

M. Guy Penne, rapporteur, a alors proposé à la commission d'adopter le projet de loi, en espérant que cette approbation soit perçue comme un signal positif par nos partenaires togolais qui n'ont pas encore, a-t-il précisé, ratifié la convention relative à la circulation et au séjour des personnes signée le même jour que le présent accord et ratifiée par notre Parlement l'an dernier. Ces dispositifs relatifs au droit d'établissement, qui nous lient à nos partenaires d'Afrique francophone subsaharienne sont, a conclu le rapporteur, indissociables de l'aide et de la coopération économique et technique que la France se doit de continuer à consentir à ces pays.

A l'issue de l'exposé, M. Xavier de Villepin, président, a évoqué avec le rapporteur, les problèmes liés à la régularité de l'élection présidentielle du 21 juin 1998 au Togo. M. Xavier de Villepin, président, s'étant interrogé sur l'efficacité des dispositifs d'observation d'élections mis en place lors de consultations électorales dans certains pays, M. Guy Penne, rapporteur, a relevé qu'en l'occurrence les observateurs de l'Union européenne avaient pu effectuer un travail crédible.

La commission a alors approuvé le projet de loi qui lui était soumis.

Affaires étrangères - situation au Kosovo : audition de M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Xavier de Villepin, président, la commission a entendu M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères, et M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie.

A l'invitation de M. Xavier de Villepin, président, M. Hubert Védrine a commencé son propos en évoquant les derniers développements de la situation au Kosovo. M. Xavier de Villepin, président, a évoqué à cette occasion les conditions d'une association et d'une consultation du Parlement avant l'engagement de forces françaises à l'étranger.

Le ministre des affaires étrangères a rappelé qu'après des mois de pressions opérées par le groupe de contact, par le conseil de sécurité des Nations unies, notamment à travers sa résolution 1199, le président serbe Slobodan Milosevic a pris, devant M. Holbrooke, représentant le groupe de contact, des engagements cohérents :

- acceptation d'une mission de vérification du cessez-le-feu et du retrait des forces serbes, placée sous l'égide de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ;

- acceptation d'un contrôle aérien nécessitant notamment la désactivation par l'armée yougoslave de ses défenses antiaériennes ;

- acceptation, enfin, par le président Milosevic d'une négociation politique sur le Kosovo et sur un statut d'autonomie substantielle de cette province.

Le ministre des affaires étrangères a souligné que la mission de vérification du désengagement militaire confiée à l'OSCE a, dans ce dispositif, un caractère central. Elle sera composée de quelque 2.000 civils non armés et sa sécurité devra être assurée. L'aspect politique des engagements fera l'objet de démarches de divers émissaires auprès des autorités yougoslaves. Même si, a précisé le ministre, le problème n'est pas pour autant réglé, sachant les positions à ce jour très éloignées entre les autorités serbes, d'une part, et les représentants kosovars, d'autre part, il convient que le groupe de contact conserve sa cohésion et sa mobilisation qui sont la garantie du succès.

Abordant alors la question de l'information du Parlement dans l'hypothèse où un engagement militaire serait effectivement mis en oeuvre, M. Hubert Védrine a indiqué aux commissaires que son collègue de la défense et lui-même seraient disponibles pour l'information de la représentation nationale, à commencer naturellement par les commissions spécialisées compétentes, et que des dispositions particulières pourraient être prises en cas d'aggravation de la situation.

Un débat s'est ensuite instauré avec les commissaires.

M. Daniel Goulet a interrogé le ministre sur la signification politique de la nomination de M. Ariel Sharon comme ministre des affaires étrangères du Gouvernement israélien.

M. Philippe de Gaulle s'est enquis de la réponse que peut fournir le droit international à l'affirmation des Serbes sur l'appartenance séculaire de la province du Kosovo à leur pays et à la légitimité qu'ils en déduisent de leur action militaire.

M. Robert Del Picchia s'est interrogé sur le sort des réfugiés kosovars à l'approche de l'hiver.

M. Alain Peyrefitte, constatant le rôle tenu par l'émissaire américain dans le règlement de cette crise européenne, a interrogé le ministre sur la perspective d'une prise en charge de son destin par l'Europe elle-même.

Mme Danielle Bidard-Reydet s'est interrogée sur l'efficacité militaire que pourrait avoir une intervention en Serbie.

M. Xavier de Villepin, président, s'est enfin demandé dans quelle mesure la résolution 1199 du conseil de sécurité légitime par elle-même un recours à la force.

Répondant aux commissaires, M. Hubert Védrine a alors apporté les précisions suivantes :

- l'implication accrue des Etats-Unis dans un processus de paix au Proche-Orient interrompu depuis plusieurs mois pourrait permettre un accord relatif sur un désengagement des forces israéliennes de 13 % du territoire de la Cisjordanie, sachant -a-t-il rappelé- que les accords d'Oslo prévoyaient qu'à la date d'aujourd'hui le désengagement était supposé atteindre 35 %. Le ministre a par ailleurs estimé qu'il ne lui revient naturellement pas de porter une appréciation sur la présence de M. Ariel Sharon au sein du Gouvernement israélien ;

- les résolutions pertinentes du conseil de sécurité de l'ONU affirment toutes l'appartenance du Kosovo à la Serbie, mais il n'est pas possible de ne pas prendre en compte le peuplement de cette province par une très grande majorité d'Albanais ; la suppression, en 1989, par le président Milosevic, du statut d'autonomie conféré au Kosovo en 1974 a conduit à une dynamique d'exaspération et de violence qu'il appartient désormais à la communauté internationale d'inverser ;

- le texte de l'accord conclu avec le président yougoslave ne mentionne pas explicitement la question des réfugiés. Cela étant, cet accord a pour objet de permettre à la communauté internationale d'agir au bénéfice de ces réfugiés, et de créer des conditions favorables à une solution du problème humanitaire ;

- l'implication des Etats-Unis dans toutes les crises intervenant dans le monde est considérée par la quasi totalité des Etats comme une nécessité ; ce rôle, essentiel, tenu par les Etats-Unis, y compris dans la crise du Kosovo, n'a suscité aucune critique d'aucun membre du groupe de contact ; cela étant, il convient de préciser que M. Holbrooke a agi en tant qu'émissaire du groupe de contact ; le ministre a partagé avec M. Alain Peyrefitte le souhait de voir, le moment venu, l'Europe capable de résoudre elle-même les crises qui surviennent sur son territoire ;

- l'ordre d'activation des forces militaires donné à l'OTAN en prévision de frappes aériennes ciblées est lié aux pressions diplomatiques qui ont précédé et dont l'efficacité dépend de la crédibilité de la menace d'une action militaire ;

- la résolution 1199 du conseil de sécurité est placée dans le cadre du chapitre VII de la charte des Nations unies autorisant le recours à la force, même si la rédaction de la résolution ne mentionne pas explicitement de recours à la force armée, elle prévoit le recours à d'"autres mesures" au cas où les exigences qu'elle contient ne seraient pas remplies ; cette résolution, ajoutée aux prises de position de l'Union européenne et du groupe de contact, crée une situation de légalité internationale pour une intervention armée.

Projet de loi de finances pour 1999 : audition de M. Hubert Védrine, ministre des affaires étrangères et M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie

M. Hubert Védrine a alors procédé à la présentation du budget du ministère des affaires étrangères pour 1999. Il s'agit, a souligné le ministre des affaires étrangères, du premier budget unique depuis la fusion du ministère des affaires étrangères et du ministère délégué à la coopération, conformément à la réforme de la coopération décidée le 4 février 1998. M. Hubert Védrine a relevé les difficultés qui ne manqueront pas de résulter, pour le travail parlementaire, de la réforme des structures administratives pour l'appréciation de l'évolution des masses budgétaires par rapport à l'exercice 1998.

Le ministre des affaires étrangères a estimé que la stabilité des moyens affectés à son département en 1999 (20,8 milliards de francs), comparée à la somme des crédits du Quai d'Orsay et de la rue Monsieur en 1998 (20,9 milliards de francs), interrompt, dans une certaine mesure, la baisse régulière des crédits affectés à ces deux ministères depuis plusieurs années. Il a néanmoins fait observer que, à structures budgétaires constantes, les crédits de la coopération subiraient une baisse de 7 %, ceux du Quai d'Orsay étant augmentés de 2,5 %.

M. Hubert Védrine a ensuite commenté les objectifs prioritaires de son ministère. Il a estimé que la consolidation des moyens de l'action culturelle extérieure, de l'ordre de 3 milliards de francs, aura une influence favorable au rayonnement de la France, qu'il s'agisse de l'audiovisuel extérieur ou de la formation des élites étrangères. Il a, sur ce dernier point, rappelé la concurrence très forte exercée par les universités américaines et, plus récemment, australiennes.

Le ministre des affaires étrangères a également relevé que le rétablissement relatif des contributions volontaires françaises (+ 25 % en 1999) permettrait, en particulier, de restaurer l'influence française dans de nombreuses organisations internationales, notamment le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD).

En ce qui concerne les crédits destinés à l'assistance aux Français de l'étranger, M. Hubert Védrine a fait observer que les bourses scolaires destinées aux enfants français scolarisés dans le réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger connaîtraient une augmentation de 10 %, et que 11 millions de francs, soit également une hausse de 10 %, seraient consacrés, en mesures nouvelles, à l'assistance aux Français en difficulté.

Après avoir renvoyé à l'intervention de M. Charles Josselin en ce qui concerne l'évolution des crédits d'aide au développement, le ministre des affaires étrangères a alors commenté les contraintes qui caractérisent le budget de son département pour 1999.

S'agissant des effectifs, il a relevé la suppression nette de 119 emplois, qui venait s'ajouter à l'effort important déjà consenti ces dernières années par le ministère des affaires étrangères dans le cadre du schéma quinquennal d'adaptation des réseaux qui s'est achevé en 1998.

M. Hubert Védrine a ensuite évoqué la nécessité d'adapter le réseau diplomatique et consulaire aux nouveaux besoins diplomatiques, sous une contrainte budgétaire importante.

Le ministre des affaires étrangères a également commenté les actions de modernisation conduites, en matière de gestion déconcentrée des crédits, de gestion des personnels, et de développement des technologies de l'information, dans le cadre du "comité de management" instauré au sein du ministère des affaires étrangères.

M. Charles Josselin, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a alors présenté les crédits qui seront affectés à la coopération internationale et à l'aide au développement par le budget des affaires étrangères pour 1999.

Il a tout d'abord rappelé les contours des structures administratives de la coopération internationale et de l'aide au développement, à la veille de la publication d'un décret portant organisation des services des affaires étrangères. Il a indiqué que la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) se substituera, dès le 1er janvier 1999, à la direction du développement et au service de la coordination géographique de la rue Monsieur et à la direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques des affaires étrangères. Il a également rappelé que la nouvelle direction de la coopération militaire et de défense regroupera les moyens actuels de la mission militaire de coopération et de la sous-direction de l'aide militaire de la direction des affaires stratégiques.

M. Charles Josselin a également indiqué que, dans le cadre de la réorganisation des postes diplomatiques, les missions de coopération et d'action culturelles céderont la place aux services de coopération et d'action culturelles placés sous l'autorité des ambassadeurs.

Abordant alors les moyens consacrés à la coopération internationale et au développement en 1999, M. Charles Josselin a fait observer que, au sein du budget unique des affaires étrangères, les crédits de coopération avaient été isolés sur des chapitres clairement identifiés. Il a relevé que ces crédits correspondaient à la somme des moyens jusqu'à ce jour attribués aux services de la coopération et à la DGRCST, déduction faite des crédits de fonctionnement des services de coopération. L'ensemble s'élèverait, a poursuivi le ministre délégué à la coopération et à la francophonie, à 8,63 milliards de francs, soit environ 40 % des crédits du ministère des affaires étrangères élargi, voire à 11 milliards de francs, si l'on y intègre certains crédits de fonctionnement relevant, comme pour l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, de la DGCID.

Rappelant que la réorganisation de la coopération participe à l'effort général d'augmentation de l'efficacité des services de l'Etat, M. Charles Josselin a néanmoins justifié l'absence d'économies immédiates induite par la réforme par la nécessité de maintenir les emplois et les moyens de fonctionnement des services. Il a à cet égard relevé l'augmentation de 4,7 % des crédits de fonctionnement des services de la coopération.

M. Charles Josselin a ensuite commenté la diminution, à structures constantes, des crédits de la rue Monsieur. Il a estimé que la baisse des   crédits   d'ajustement   structurel (- 300 millions de francs) peut être interprétée comme résultant d'une amélioration des finances publiques de nos partenaires africains. S'agissant de la diminution du financement de l'assistance technique (- 85 millions de francs), M. Charles Josselin a évoqué la nécessité, parallèlement à une contraction ralentie des effectifs, de procéder à l'harmonisation des rémunérations des agents dans un même pays. En ce qui concerne la baisse des crédits de paiement du Fonds d'aide et de coopération, le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a rappelé la sous-consommation de ces crédits du fait de la crise subie par certains partenaires, ainsi que l'orientation actuelle de ces crédits sur l'aide-projet.

Enfin, M. Charles Josselin a successivement commenté les priorités que constituent, pour son action, le développement des capacités d'influence de la France (audiovisuel extérieur et contributions volontaires aux organisations internationales), la formation et la fidélisation des élites de nos partenaires (bourses d'enseignement supérieur), ainsi que l'association de la société civile (collectivités locales et ONG) à l'aide au développement.

Le ministre délégué à la coopération et à la francophonie a enfin rappelé que le premier comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) définira prochainement les contours de notre "zone de solidarité prioritaire", parallèlement à la mise en place du Haut conseil de la coopération internationale et du développement. Ainsi, a conclu M. Charles Josselin, les structures administratives de la coopération et du développement seront installées dès janvier 1999.

Le ministre des affaires étrangères et le ministre délégué à la coopération et à la francophonie ont ensuite répondu aux questions des commissaires.

M. Guy Penne a souhaité savoir quels seront pour 1999 les principaux pays bénéficiaires des crédits d'intervention culturelle. Il a demandé ensuite quelles étaient les perspectives de participation du ministère de l'éducation nationale au budget de l'AEFE. Il s'est interrogé enfin sur l'évolution du statut de certains personnels du ministère des affaires étrangères.

Mme Paulette Brisepierre s'est inquiétée du seuil en-deçà duquel la baisse des effectifs de l'assistance technique remettrait en cause notre politique de coopération. Elle s'est interrogée ensuite sur les conditions dans lesquelles seront remplacés les postes de coopérants actuellement pourvus par des appelés ainsi que sur les éventuelles économies d'emplois permises par la fusion des deux ministères.

M. André Dulait a souhaité savoir si la fusion des budgets permettra un rééquilibrage des crédits de coopération militaire entre les différents pays concernés. Il s'est interrogé par ailleurs sur la répartition actuelle des effectifs au sein de notre réseau diplomatique et consulaire et de son adéquation au regard des priorités de la politique étrangère française.

M. Hubert Védrine a précisé, à propos des déséquilibres possibles des effectifs au sein du réseau diplomatique et consulaire français, qu'une étude sur cette question a été demandée au secrétaire général du Quai d'Orsay et qu'il conviendra de définir avec les autres ministères concernés les orientations à suivre en la matière.

M. Charles Josselin a ensuite apporté les précisions suivantes :

- les crédits dévolus à l'action culturelle bénéficieront en 1999 en priorité à la Chine, aux Etats-Unis (notamment en matière d'audiovisuel), aux pays d'Europe centrale et orientale, à la zone Caraïbes et enfin à l'Afrique orientale ;

- un groupe de travail conjoint des ministères des affaires étrangères et de l'éducation nationale étudie actuellement les conditions d'une participation éventuelle de ce dernier ministère au budget de l'AEFE ; cette contribution pourrait porter sur des dossiers précis (informatisation, établissements scolaires frontaliers). M. Charles Josselin a précisé qu'il n'était pas opposé, le cas échéant, à une co-tutelle du ministère de l'éducation nationale sur l'AEFE ;

- la situation des personnels de recrutement local fait l'objet d'une mission d'étude et de prospection dont les résultats pourront être connus avant la fin de 1998 ; d'ores et déjà, une mise à niveau des crédits pour les recrutés locaux est prévue dans le cadre du projet de budget pour 1999 ;

- le nombre minimal d'assistants techniques nécessaires ne peut donner actuellement lieu à une évaluation chiffrée, même si la tendance à la baisse des effectifs doit se ralentir ; toutefois, l'assistance technique une fois remplie son rôle de transmission du savoir n'a pas vocation à perdurer ; une réflexion approfondie en cours devra permettre de porter une appréciation quantitative et qualitative sur les besoins en assistants techniques ; il apparaît acquis toutefois qu'au sein de l'assistance technique, le nombre des enseignants est appelé à se rééquilibrer au profit des effectifs de techniciens ;

- 350 appelés servent actuellement en Afrique ; un projet de loi élaboré après des assises organisées avec le monde associatif définira les conditions d'organisation du volontariat civil et devrait être déposé au Parlement au début de 1999 ;

- 12 emplois sur 1050 agents des services de la coopération seront supprimés en 1999 sans qu'il s'agisse d'économies d'emploi liées à la fusion des deux ministères ;

- le rééquilibrage des crédits dévolus à la coopération militaire ne peut s'inscrire que dans la longue durée et doit tenir compte des liens traditionnels de la France avec ses partenaires.

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