Travaux de la commission des affaires étrangères

• Mardi 6 novembre 2001
  • Audition de M. Jean-Louis Bruguière, premier vice-président chargé de l'instruction au tribunal de grande instance de Paris
• Mercredi 7 novembre 2001
  • PJLF pour 2002 - Crédits consacrés à la gendarmerie - Examen du rapport pour avis
  • PJLF pour 2002 - Crédits consacrés au ministère des affaires étrangères - Examen du rapport pour avis
  • Traités et conventions - Accord France-Singapour relatif à la coopération de défense et au statut de leurs forces
  • Communication de M. Xavier de Villepin, président, sur son déplacement à New York et à Washington du 31 octobre au 3 novembre 2001
  • Mission d'information à l'étranger pour 2002 - communication
  • Désignation de rapporteurs
• Jeudi 8 novembre 2001
  • PJLF pour 2002 - Crédits consacrés à l'aide au développement - Examen du rapport pour avis
  • Affaires étrangères - Situation politique en Macédoine - Audition de M. François Léotard, ancien représentant spécial de l'Union européenne

Présidence de M. Xavier de Villepin, président -

Audition de M. Jean-Louis Bruguière, premier vice-président chargé de l'instruction au tribunal de grande instance de Paris

La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Bruguière, premier vice-président chargé de l'instruction au tribunal de grande instance de Paris, sur la menace terroriste.

Le compte rendu de l'audition sera publié dans le prochain bulletin des commissions.

Présidence de M. Xavier de Villepin, président et de M. Michel Caldaguès, vice-président. -

PJLF pour 2002 - Crédits consacrés à la gendarmerie - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe François sur les crédits du ministère de la défense inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 (gendarmerie).

Après que M. Xavier de Villepin, président, eut précisé que le vote de la commission sur les budgets des affaires étrangères et de la défense aurait lieu respectivement les mercredi 21 et jeudi 22 novembre, à l'issue de l'examen de l'ensemble des rapports pour avis, M. Philippe François, rapporteur pour avis, a d'abord observé que la situation de la gendarmerie suscitait aujourd'hui une grande inquiétude. Si le projet de budget pour la gendarmerie pour 2002 se comparait favorablement à celui des trois armées, a-t-il estimé, il ne permettait toutefois pas de répondre aux problèmes spécifiques de l'Arme, cause de son malaise actuel. Parmi les évolutions positives, il a d'abord mentionné la création de 700 emplois de sous-officiers. Toutefois, cette mesure ne permet pas de compenser la poursuite de la déflation des effectifs de sous-officiers conformément aux orientations de la loi de programmation. Ainsi, la gendarmerie perd 517 emplois de sous-officiers. Par ailleurs, le nombre de postes de gendarmes adjoints volontaires reste inférieur aux prévisions de la loi de programmation, soit un déficit de près d'un millier. Au total, le nombre de postes budgétaires n'augmentera que de 978, ce qui ne correspond pas à l'accroissement des charges.

Par ailleurs, le rapporteur pour avis a jugé positif le financement de certaines mesures de revalorisation des traitements, en particulier l'attribution de primes de qualification pour les officiers et sous-officiers qui ont fait l'effort de suivre une formation complémentaire au cours de leur carrière. Il a toutefois relevé que le dispositif prévu pour 2002 demeurait insuffisant pour les officiers et devrait être complété dans les années à venir. Il a relevé en outre l'augmentation des crédits de fonctionnement de l'ordre de 11,3 % par rapport à l'an passé, qui constituait en fait une remise à niveau des dotations jusqu'alors systématiquement sous-évaluées dans le projet de loi de finances initiale.

M. Philippe François, rapporteur pour avis, a toutefois noté que quels que soient ses mérites, le budget ne répondait toutefois pas aux préoccupations profondes liées à la situation actuelle de la gendarmerie. Les éléments d'une crise majeure, a-t-il souligné, paraissent aujourd'hui réunis : il a d'abord souligné l'accroissement des charges, en relevant certaines évolutions structurelles avec, pour arrière-plan, l'aggravation de l'insécurité au cours des vingt dernières années. En 2000, les crimes et délits se sont accrus de 5,7 % par rapport à l'année précédente et de 9,5 %, dans la zone de compétence de la gendarmerie.

La gendarmerie est très directement confrontée à l'aggravation de l'insécurité en raison de deux phénomènes : d'une part, une progression de 8,7 % de la population dans la zone de compétence de l'Arme et, d'autre part, une plus grande mobilité de la délinquance. Le rapporteur pour avis a relevé que la présence de 12 escadrons de gendarmerie mobile dans les zones « sensibles » a entraîné une progression de la délinquance dans certaines zones rurales. Il a rappelé à cet égard l'importance de préserver le maillage territorial de la gendarmerie. Il a relevé qu'aux responsabilités traditionnelles liées au maintien de la sécurité, qui se sont ainsi beaucoup accrues, sont venues s'ajouter de nouvelles missions, comme la participation de la gendarmerie aux opérations extérieures. Cette charge, a-t-il souligné, risque de peser davantage avec la mise en place, décidée par le Conseil européen de Feira de juin 2000, d'une force de police européenne composée de 5.000 hommes, dont 1.000 projetables dans un délai de trente jours. Dans ce cadre, la gendarmerie prévoit de mettre à disposition 600 militaires, dont 300 plus spécialement dévolus à la capacité de déploiement rapide. Parallèlement à ces missions qui ont vocation à s'inscrire dans la longue durée, se sont ajoutées cette année des charges de caractère plus conjoncturel : la participation de la gendarmerie à la mise en place de l'euro qui mobilise quelque 4.000 hommes, ainsi que l'implication de l'Arme dans la mise en place du plan Vigipirate renforcé.

M. Philippe François, rapporteur pour avis, a insisté sur l'insuffisance des moyens de l'Arme face à l'augmentation de ses missions. Il a d'abord évoqué l'état très dégradé des infrastructures qui forment le cadre de vie des militaires de la gendarmerie et influent, à ce titre, sur le moral des personnels. Les dotations dans ce domaine demeurent très insuffisantes au regard des besoins. Le problème principal concerne aujourd'hui, a estimé le rapporteur pour avis, les effectifs sous le double aspect quantitatif et qualitatif. Il a rappelé que la progression des effectifs reposait sur le recrutement des seuls gendarmes adjoints. Or le niveau de formation des volontaires est inférieur à celui des appelés dont ils ont pris la place : la moitié d'entre eux, en effet, n'est pas titulaire du baccalauréat, contre 23 % seulement pour les appelés. Surtout, les missions auxquelles sont confrontés les gendarmes requièrent principalement des militaires professionnels expérimentés.

Compte tenu de l'insuffisance des effectifs, a poursuivi M. Philippe François, rapporteur pour avis, la gendarmerie a souhaité rationaliser le dispositif existant. Après l'échec du plan de redéploiement de 1998, la gendarmerie cherche à mieux coordonner ses moyens d'action dans un secteur géographique donné dans le cadre de la sectorisation. S'il est nécessaire de rendre plus efficaces les conditions d'emploi des personnels, a estimé M. Philippe François, rapporteur pour avis, ces expériences atteignent aujourd'hui leurs limites  et il n'est plus possible de faire l'impasse sur une augmentation des effectifs. Or, à cet égard, les perspectives esquissées par la future loi de programmation apparaissent nettement insuffisantes. Le projet de loi ne fixe aucun objectif de format et se borne à relever que « le niveau des effectifs de la gendarmerie sera fonction de l'évolution de ses missions de sécurité intérieure et de ses engagements extérieurs ». Selon certaines sources officieuses de la gendarmerie, le niveau minimal d'augmentation des effectifs, jugé indispensable, devrait s'élever à un millier de professionnels par an.

Le rapporteur pour avis a alors rappelé certaines des conséquences de l'insuffisance des effectifs.

Ainsi les 123 escadrons de gendarmerie mobile (soit 16.000 hommes) ont-ils passé, en 2000, 214 jours à l'extérieur de leur caserne, alors que le nombre réglementaire est de 180. La gendarmerie départementale, pour sa part, travaille huit heures et demie quotidiennes, plus six heures d'astreinte immédiate.

Dans ce contexte, les attentes des personnels, a relevé M. Philippe François, se sont aiguisées en raison, en particulier, de la contradiction croissante entre l'évolution de la condition militaire et la réduction du temps de travail pour les civils, dans la mesure où la loi sur les 35 heures n'est pas compatible avec le statut militaire et avec l'obligation de disponibilité qui constitue l'un des principaux atouts de l'Arme. Les militaires de la gendarmerie souhaitent une compensation financière. Cette aspiration se manifeste fortement depuis l'an passé. Bien que le ministre de la défense ait annoncé lors du Conseil supérieur de la fonction militaire-gendarmerie en mai dernier, que « les modalités d'une compensation pécuniaire prenant en compte les contraintes particulières de la gendarmerie seraient étudiées », le projet de budget pour 2002 ne prévoit aucune dotation complémentaire dans ce domaine. Des mesures pourraient cependant être annoncées lors de la réunion du Conseil supérieur de la fonction militaire à la fin du mois de novembre.

Le rapporteur pour avis a estimé que, quelle qu'en soit la forme, la mise en oeuvre d'une compensation financière significative apparaît aujourd'hui indispensable. D'une part, elle répond à une attente légitime des personnels et permettrait de désamorcer une crise latente depuis plusieurs mois. D'autre part, il est juste que la Nation reconnaisse qu'un effort financier particulier soit consenti au moment où les forces de sécurité intérieure sont particulièrement mobilisées, sans doute d'une manière durable. Enfin, les sujétions auxquelles se trouve soumise la gendarmerie ne peuvent rester sans contrepartie car il en va du caractère attractif du métier de gendarme pour les années à venir.

En l'état, le projet de budget de la gendarmerie, a conclu M. Philippe François, rapporteur pour avis, malgré ses aspects positifs indéniables, ne répond pas à ces enjeux majeurs au regard de la sécurité intérieure.

A la suite de l'exposé de M. Philippe François, rapporteur pour avis, M. Michel Caldaguès a souhaité que les contraintes particulières auxquelles se trouvait soumise la gendarmerie puissent être comparées avec celles que supportaient les trois armées. Il a estimé, par ailleurs, que les rémunérations des officiers, issus de la même école, ne connaissent pas d'écarts trop amples en fonction des armes auxquelles ils appartiennent. En outre, il s'est vivement inquiété des conditions dans lesquelles serait constituée la force européenne de police, alors même que les effectifs de la gendarmerie apparaissent notoirement insuffisants pour répondre aux besoins de sécurité intérieure.

M. Serge Vinçon a attiré l'attention sur la très forte mobilité de la délinquance et sur les risques de transfert de la criminalité vers les zones rurales où les dispositifs de la gendarmerie auraient été excessivement allégés. Il a rappelé la situation souvent difficile des personnels logés hors des casernes, ainsi que la part importante des loyers non acquittés par la gendarmerie. Il a également souligné que la gendarmerie mobile était de plus en plus sollicitée. Il a observé que la réévaluation des rémunérations devait bénéficier à l'ensemble des militaires.

M. André Dulait a interrogé le rapporteur pour avis sur la situation des réserves de la gendarmerie, ainsi que sur les conditions de recrutement des civils. M. Philippe François, rapporteur pour avis, a précisé, à cet égard, qu'au 1^er juillet 2001, 8.829 engagements pour servir dans la Réserve étaient en cours de validité. Il a également indiqué que les créations d'emplois de personnels civils pour 2002 représentaient 45 postes au lieu des 167 emplois prévus par la loi de programmation 1997-2002.

M. André Vallet s'est fait l'écho du malaise que connaissait aujourd'hui, d'après lui, la gendarmerie. Il a souligné, en particulier, le poids des tâches indues que représentait notamment la charge des transfèrements. Il a rappelé, en outre, la part encore excessive consacrée par les militaires aux activités purement administratives. Il a jugé, par ailleurs, urgent compte tenu de l'état très dégradé des infrastructures, la mise en place d'un plan de rénovation d'ensemble des logements et des bureaux. Il a relevé également que la situation des gendarmes ne pouvait pas connaître un trop grand écart par rapport à celle des policiers, notamment sur le plan des rémunérations. Il a estimé, enfin, que la constitution d'une force de sécurité européenne, dont il a approuvé le principe, ne devait pas conduire à prélever des effectifs sur le territoire national, alors que la délinquance progressait, en particulier dans les zones de compétences de la gendarmerie.

M. Michel Caldaguès est alors revenu sur certaines tâches indues que devait assumer la gendarmerie et il a souhaité que puisse être portée à la connaissance du Parlement une nomenclature précise des différentes missions confiées à l'Arme et du temps qui leur était consacré.

M. André Boyer a, pour sa part, insisté sur l'importance de la coordination de l'activité des brigades dans le cadre de la sectorisation afin de mieux répartir la charge de travail entre les unes et les autres. Soulignant que ce mode d'organisation apparaissait, à terme, comme le meilleur moyen de préserver le maillage territorial, il a appelé de ses voeux une mise en place plus rapide de la sectorisation.

M. Xavier de Villepin, président, a d'abord regretté la réduction du nombre d'emplois de sous-officiers. Il a estimé, par ailleurs, très positive la mise en place du plan Vigipirate, mais s'est inquiété des risques d'affaiblissement de l'efficacité du dispositif si celui-ci devait s'inscrire dans la durée. Il a relevé, en outre, que l'évolution des effectifs de la gendarmerie ne pouvait être considérée isolément d'une vision plus large, soucieuse d'ajuster les créations d'emplois d'agents publics en fonction des priorités de notre pays, parmi lesquelles devait figurer la sécurité intérieure. Enfin, il a souhaité rendre hommage à l'ensemble des militaires des armées et de la gendarmerie pour leur dévouement au service de la Nation.

PJLF pour 2002 - Crédits consacrés au ministère des affaires étrangères - Examen du rapport pour avis

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. André Dulait sur les crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a tout d'abord présenté les grandes masses financières du budget du ministère des affaires étrangères. Celui-ci s'élèvera à 3,63 milliards d'euros, si l'on tient compte de l'intégration dans le budget de la contribution française au Fonds européen de développement (FED), qui représente 218,5 millions d'euros en crédits de paiement et 3,35 milliards d'euros en autorisations de programme. Sans la contribution de la France au FED, le budget du quai d'Orsay s'élève à 3,4 milliards d'euros, soit une augmentation de 1,3 %. Cette augmentation, à peine équivalente à celle de l'inflation, est toutefois la troisième consécutive en trois ans et légèrement supérieure à celle de l'an 2001.

En 2002, les crédits du ministère des affaires étrangères représenteront 1,37 % des dépenses de l'Etat, un des niveaux les plus bas des vingt dernières années, la part des crédits des affaires étrangères ayant toujours été supérieure à 1,5 % des dépenses de l'Etat avant 1996. Au sein des crédits d'action extérieure de la France, les crédits du ministère des affaires étrangères représenteront 41,8 % du total, mais l'augmentation de ce pourcentage depuis 10 ans s'explique par la diminution de près d'un quart des crédits d'action extérieure sur cette période.

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a ensuite abordé les crédits de rémunération et de fonctionnement inscrits au titre III. Ils s'élèveront à 1,46 milliard d'euros, en progression de 2,8 %. Les effectifs du ministère diminueront de 5 emplois budgétaires et s'établiront à 9.466. Aucune augmentation n'ayant été acceptée par le ministère des finances, les besoins nouveaux seront pourvus grâce à des redéploiements. La globalisation et la déconcentration des crédits de fonctionnement et de rémunération des personnels de droit local se poursuivront dans un cadre juridique précisé permettant de maintenir un équilibre entre la délégation du pouvoir de décision et le contrôle de l'emploi des crédits. Les crédits de fonctionnement seront, l'année prochaine encore, affectés par l'effet change/prix en raison des évolutions du dollar, seul son impact sur les rémunérations des personnels en poste étant pris en compte par Bercy. Le dollar en effet est sous-estimé d'environ 4 % dans le PLF 2002 par rapport à son niveau moyen constaté en 2001.

Les crédits du titre IV, a précisé le rapporteur pour avis, sont quasiment reconduits de 2001 à 2002, et s'élèveront à 1,6 milliard d'euros. Le ministère des affaires étrangères a toutefois procédé à des redéploiements pour dégager des moyens au profit de l'action culturelle extérieure. M. André Dulait a précisé que les crédits d'aide aux Français de l'étranger se monteront à 23 millions d'euros. Il s'est inquiété de la diminution, depuis 1994, de près d'un tiers des crédits consacrés à la coopération militaire qui seront en 2002 de 103,6 millions d'euros.

Les crédits d'investissements du titre V diminueront légèrement en autorisations de programme (67,8 millions d'euros) et augmenteront en crédits de paiement (54,1 millions d'euros). Les crédits de subventions d'investissements du titre VI, hors contribution au FED, diminueront. Le rapporteur pour avis a notamment fait remarquer la baisse de 14,2 % des autorisations de programme allouées au Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de 12,3 % de celles de l'Agence française de développement (AFD).

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a ensuite abordé le problème de l'évolution du réseau diplomatique et consulaire. Après avoir rappelé qu'en 2002 le consulat de France à Oran serait réouvert, il a souligné que le ministère des finances estimait trop lente l'adaptation du réseau alors que dans le même temps, la direction des relations économiques extérieures (DREE) avait entrepris la réorganisation des postes d'expansion économique (PEE) sur une base régionale. Il a estimé que la réflexion progressait enfin plus rapidement sur le rôle des consulats au sein de l'Union européenne et sur la protection consulaire des ressortissants européens dans les pays tiers, grâce à la constitution d'un groupe spécifique de coopération consulaire. Il a également indiqué que les contacts bilatéraux franco-allemands étaient prometteurs et que le Quai d'Orsay réfléchissait actuellement à l'adaptation de la présence consulaire française en Belgique. M. André Dulait a en outre souligné l'avantage d'implantations communes comme au Kazakhstan à Almaty, où la France partage des locaux avec l'Allemagne et le Royaume-Uni.

M. André Dulait a, dans une deuxième observation, indiqué que l'ensemble des postes consulaires français avaient délivré 2,1 millions de visas en 2000, soit une augmentation moyenne de 11 % par rapport à 1997, cette hausse étant beaucoup plus forte dans certaines zones géographiques comme le Maghreb (+ 92 %) ou l'Afrique francophone (+ 39 %). L'évolution du nombre de visas délivrés s'explique également par la réforme législative du 13 mai 1998 qui a notamment permis de délivrer plus facilement des visas d'études. Ceux-ci ont ainsi doublé entre 1997 et 2000 pour atteindre 46.000 unités. Dans cette même période, le ministère a entrepris un important programme de rénovation des locaux pour près de 15 millions d'euros, de modernisation informatique et de lutte contre la fraude. En Algérie, le nombre des visas délivrés est passé de 56.000 en 1997 à 280.000 en 2001. Pour cette même année, le nombre des demandes était de 750.000. L'évolution de la situation dans ce pays permet la réouverture progressive des services consulaires et une amélioration des délais de délivrance.

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a ensuite regretté que le niveau des contributions obligatoires et surtout volontaires de la France reste faible. Ainsi, au titre de ces contributions volontaires, la France ne versera au système des Nations unies en 2002 que 48,8 millions d'euros, alors qu'elle en versait 99,5 en 1992. La faiblesse de ces contributions est particulièrement néfaste à l'influence française, le Royaume-Uni, l'Italie et même les Pays-Bas étant de plus gros contributeurs. Par ailleurs, dans certaines organisations spécialisées, la France ne peut participer au comité directeur réunissant les principaux pays donateurs.

M. André Dulait a ensuite observé que l'assainissement de la politique immobilière du ministère se poursuivait. Un architecte urbaniste a été engagé en complément d'un architecte-conseil pour l'insertion des bâtiments diplomatiques et consulaires dans les sites et des fiches d'opérations ont été mises en place pour permettre un meilleur suivi des coûts et des délais. En 2002, les principales opérations seront la livraison de l'ambassade de Berlin, la construction d'un nouveau centre d'archives diplomatiques à La Courneuve, le regroupement des services de l'ambassade de Tokyo, la construction d'un nouveau lycée au Caire et les travaux de rénovation des bâtiments diplomatiques et consulaires en Algérie.

M. André Dulait, rapporteur pour avis, a enfin abordé la dégradation de la situation de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) liée au doublement des demandes (22.000 en 1997, 48.000 prévues en 2001) et d'un stock croissant de dossiers non traités (21.000) à la fin de l'année 2000. Pour faire face à cette situation, le ministère a procédé au recrutement d'une centaine d'agents en 2001 et ouvrira 49 emplois supplémentaires en 2002. En conséquence, la subvention de l'OFPRA progressera de 34 % et s'établira à 22,9 millions d'euros.

En conclusion, M. André Dulait a estimé que, malgré sa légère progression par rapport à 2001 et malgré l'optimisation des ressources humaines et financières, le budget du ministère des affaires étrangères restait insuffisant pour que les contributions volontaires aux organisations internationales et notre aide au développement reviennent à un niveau conforme à nos ambitions.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, Mme Monique Cerisier-ben Guiga a souligné que les postes consulaires en Europe et dans le monde gardaient une grande utilité en raison de l'augmentation du nombre des expatriés et a rappelé que le ministère des affaires étrangères déjà avait perdu 10 % de ses effectifs depuis 1985, alors même que les besoins en personnel des services des visas augmentaient. Elle a souligné que l'amélioration des locaux et des moyens techniques ne pouvait pallier les manques d'effectifs ou de moyens financiers pour former ces personnels et les fidéliser. Elle a enfin rappelé que plusieurs millions de Français, expatriés ou non, dépendaient du ministère des affaires étrangères pour leur état civil.

M. André Dulait a précisé que les autres pays européens avaient une approche différente de la mission de leurs consulats, notamment pour ce qui relève des actes notariés et a souligné qu'il fallait favoriser une harmonisation européenne. Il a également indiqué que les réseaux de la Direction des relations économiques extérieures (DREE) n'étaient pas complètement comparables aux réseaux du ministère des affaires étrangères, beaucoup plus visibles politiquement.

Traités et conventions - Accord France-Singapour relatif à la coopération de défense et au statut de leurs forces

Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Xavier Pintat sur le projet de loi n° 238 (2000-2001) autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la république de Singapour relatif à la coopération de défense et au statut de leurs forces.

M. Xavier Pintat, rapporteur, a précisé que cet accord, signé avec Singapour le 21 octobre 1998, avait d'ores et déjà été ratifié par ce pays en 1999. Il vise à donner un cadre juridique précis à la coopération militaire entre la France et Singapour et en particulier à la présence sur la base aérienne de Cazaux, en Gironde, d'un escadron de 18 avions de chasse singapouriens. Cet escadron trouve, dans l'espace aérien français, des possibilités d'entraînement qui lui font défaut à Singapour, dont la superficie n'est que de 618 km².

Après avoir détaillé les principales stipulations de l'accord, M. Xavier Pintat, rapporteur, a rappelé qu'il instaure notamment une priorité de juridiction pour l'Etat d'envoi, en cas d'infraction commise dans l'exécution du service, par son personnel civil ou militaire, dans l'Etat d'accueil. M. Xavier Pintat a précisé sur ce point que ces stipulations ne font pas obstacle à l'application du principe d'ordre public qui impose à la France, dans une telle hypothèse, de ne pas remettre une personne poursuivie pour une infraction passible de la peine capitale aux autorités d'un Etat étranger, sauf si ces dernières donnent l'assurance que cette sanction ne sera pas prononcée ou que, si elle l'est, elle ne sera pas exécutée.

Puis le rapporteur a rappelé le contexte géopolitique de Singapour, seul pays de cette zone géographique capable de mettre en oeuvre une force interarmées d'envergure. Il a donc fait valoir que cet accord avait pour avantage de renforcer le partenariat stratégique que notre pays avait déjà engagé depuis plusieurs années avec Singapour, qui constitue un marché militaire potentiellement très attractif.

M. Xavier Pintat, rapporteur, a, en conséquence proposé à la commission d'adopter le projet de loi qui lui était soumis.

M. Michel Caldaguès, président, a appuyé les conclusions du rapporteur en rappelant l'intérêt économique et stratégique de Singapour.

Puis la commission a adopté le présent projet de loi.

Communication de M. Xavier de Villepin, président, sur son déplacement à New York et à Washington du 31 octobre au 3 novembre 2001

M. Xavier de Villepin, président, a indiqué que, du 31 octobre au 3 novembre dernier, MM. Claude Estier, Bernard Plasait et lui-même s'étaient rendus à New-York dans le cadre de la 56e assemblée générale de l'ONU. Il a précisé qu'il avait ensuite effectué un séjour d'une journée à Washington.

Abordant en premier lieu la question de l'Afghanistan, M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que la mission politique confiée à M. Brahimi est destinée à poser les fondements d'un accord de « gouvernement à la base élargie » pour l'après-taliban. Dans ce contexte, et à ce stade, l'ONU sait surtout ce qu'elle ne veut pas faire : pas de tutorat, pas d'opération « Casques bleus », pas de force internationale. On se dirigerait vers un processus d'appui ponctuel à une autorité réunissant tous les Afghans, et qui serait sécurisé par elle.

Sur le plan politique, a poursuivi M. Xavier de Villepin, président, un groupe de pays est impliqué dans le processus : le groupe dit des « 6 + 2 », à savoir les six pays riverains de l'Afghanistan, dont la Chine, auxquels s'ajoutent les Etats-Unis et la Russie. La France propose un autre format : « 5 + 5 + x » : les cinq permanents du Conseil, les cinq pays riverains de l'Afghanistan (sauf la Chine) et tel ou tel pays « intéressé » à définir. La France serait partie au second format et non au premier, qui semble cependant devoir devenir le cadre du règlement futur.

A Washington, les responsables du Département d'Etat et du Pentagone ont rappelé les trois « pistes » parallèles, chacune dotée de son propre rythme, suivies par les Etats-Unis : la piste militaire, qualifiée d'opération à long terme et destinée tout d'abord à « dégrader » les capacités militaires des talibans ; la piste politique destinée à éviter le chaos et assurer une alternative au régime taliban, fondée sur l'accord conclu entre le « groupe du Roi » et l'Alliance du Nord ; enfin la piste économique qui repose sur un plan d'action financier international et pluriannuel.

Chacun s'est dit par ailleurs raisonnablement confiant dans la capacité du régime pakistanais à tenir face aux risques de déstabilisation, à la condition d'atteindre rapidement les objectifs fixés.

M. Xavier de Villepin, président, a ensuite abordé le Proche-Orient. Tous les interlocuteurs des sénateurs ont mis en avant l'urgence d'une solution à cette crise, dans la mesure où elle constitue un facteur grave de déstabilisation régionale, mais aussi parce qu'elle risque de fragiliser la coalition constituée autour de la lutte contre le terrorisme et de la riposte militaire américaine en Afghanistan.

Le Secrétaire général de l'ONU semble, malgré les difficultés, résolu à impliquer davantage l'Organisation, sous trois conditions : que l'unanimité soit possible au Conseil (ce qui pose le problème du veto systématique des Etats-Unis), qu'il s'agisse d'aider à un processus de paix et enfin que les Etats-Unis, l'Union européenne et la Russie conjuguent leurs efforts pour effectuer les pressions nécessaires sur les parties au conflit.

L'occupation par Israël de plusieurs villes autonomes, dénoncée vigoureusement, y compris par les Etats-Unis, a donné lieu à un débat au Conseil de sécurité. Les Etats-Unis n'étaient pas prêts cependant, dans cette enceinte, à voter une résolution condamnant Israël, se rangeant plutôt à la procédure d'une déclaration présidentielle qui, étant prise par consensus, ne les obligerait pas à voter une condamnation d'Israël. En revanche, la représentation palestinienne à l'ONU s'est refusée à autre chose qu'une résolution en bonne et due forme.

M. Xavier de Villepin, président, a ensuite résumé l'entretien avec l'ambassadeur d'Israël à l'ONU. Celui-ci, malgré les graves difficultés du moment, s'est dit relativement confiant pour l'avenir. La reconnaissance mutuelle décidée à Oslo avait définitivement changé la donne. Cette reconnaissance a transcendé les alternances politiques en Israël et il estime qu'elle transcendera aussi, le moment venu, la succession de Yasser Arafat. Pour lui, les souffrances endurées des deux côtés sont malheureusement le passage presque obligé entre cette reconnaissance mutuelle et la négation mutuelle qui l'a précédée. Pour M. Lancry l'offre de Barak à Camp David et à Taba était d'une ampleur sans précédent.

En concluant, M. Xavier de Villepin, président, a relevé, en premier lieu, le souci de certains spécialistes de géostratégie rencontrés à Washington de considérer l'Irak comme le prochain objectif militaire. Ce qui est considéré ici comme un risque -en l'absence pour l'heure de lien avéré entre Badgad et les attentats du 11 septembre ou même les attaques à l'anthrax- est perçu dans certains cercles à Washington comme une opportunité à saisir pour en finir avec un régime dont on se dit certain qu'il dispose d'armes biologiques de destruction massive.

Ensuite, M. Xavier de Villepin, président, a relevé le sentiment d'une administration quelque peu désemparée face aux incertitudes liées à la sécurité intérieure. Les propos du ministre de la justice Ashcroft, indiquant comme quasi certains des attentats censés survenir la semaine passée, sans pouvoir donner davantage d'indications, avaient été diversement perçus sur place.

Enfin, M. Xavier de Villepin, président, a relevé la grave préoccupation économique qui affecte le pays. La hausse du chômage, la chute de plusieurs activités de service -tourisme, transports aériens-, enfin le chiffre de l'évolution du PIB sur le 3e trimestre (-  0,4 %), contribuaient à briser le ressort essentiel de la confiance dont dépendent tout à la fois la consommation et l'investissement. L'économie américaine pourrait cependant, après cette phase de récession, aux yeux de plusieurs analystes, prendre un nouveau départ au cours du premier semestre 2002.

A l'issue de l'exposé de M. Xavier de Villepin, président, M. Claude Estier a relevé l'attitude nouvelle des Etats-Unis à l'égard de l'ONU. Le vote très rapide, dès le 12 septembre, et à l'unanimité, d'une résolution du Conseil de sécurité légitimant la riposte américaine avait démontré, pour les responsables de ce pays, l'utilité de l'Organisation pour la défense de leurs intérêts essentiels.

M. Claude Estier a ensuite souligné l'importance de la mission confiée à M. Brahimi pour dessiner les contours d'un futur gouvernement afghan. Cette stratégie supposait l'effondrement de l'actuel régime taliban, qui était encore attendu et qui conduisait à s'interroger sur la stratégie suivie par les Etats-Unis.

M. Claude Estier a considéré que la position de l'ambassadeur d'Israël à l'ONU rejoignait celle de M. Pérès, ministre des affaires étrangères, en ce que la nécessité d'un Etat palestinien n'était plus contestée. Le représentant de la Palestine à l'Organisation semblait cependant, a-t-il estimé, sans illusions sur ce qu'il était possible pour l'ONU de faire, au regard de ce qui se passe sur le terrain.

Enfin, M. Claude Estier s'est dit frappé par la vitalité de la ville de New York et de ses habitants, malgré l'insistance des médias à focaliser leurs programmes sur les menaces d'attentats et les attaques à l'anthrax.

M. Bernard Plasait a relevé le paradoxe entre, d'une part, la vitalité et l'effervescence perceptibles à New York et d'autre part le sentiment que donnent les responsables de leurs difficultés à maîtriser la situation de sécurité intérieure ou à expliquer leur stratégie extérieure.

Il a douté de la persistance durable du changement d'attitude des Etats-Unis à l'égard de leur multilatéralisme traditionnel, même s'ils avaient pu éprouver l'utilité de l'ONU. Enfin, il a souligné à son tour à quel point la solution de la crise du Proche Orient était un élément-clé de l'évolution internationale.

Mission d'information à l'étranger pour 2002 - communication

Puis la commission a décidé du principe de deux missions d'information au cours de l'année 2002. Une première mission conduirait une délégation aux Etats-Unis (Washington) afin d'évoquer, avec les parlementaires américains et des responsables de l'exécutif, la situation en Afghanistan, l'évolution de la politique étrangère des Etats et de leur politique de défense.

Une seconde mission permettrait à une délégation de la commission de se rendre en Inde et au Pakistan, avec pour objectif d'apprécier le rôle régional et international respectif de ces pays au regard de la guerre en Afghanistan et de ses conséquences.

Désignation de rapporteurs

La commission a enfin procédé à la désignation de rapporteurs. Ont été nommés :

- M. Jean-Pierre Plancade sur le projet de loi n° 31 (2001-2002) autorisant l'approbation de la convention d'établissement entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République du Sénégal ;

- M. Robert Del Picchia sur le projet de loi n° 32 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'avenant à l'accord entre l'Agence de coopération culturelle et technique et le Gouvernement de la République française relatif au siège de l'Agence et à ses privilèges et immunités sur le territoire français ;

- M. Hubert Durand-Chastel sur le projet de loi n° 43 (2001-2002) autorisant l'approbation de l'accord de siège entre le Gouvernement de la République française et la Commission internationale de l'état civil.

Présidence de M. Xavier de Villepin, président -

PJLF pour 2002 - Crédits consacrés à l'aide au développement - Examen du rapport pour avis

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport pour avis de Mme Paulette Brisepierre sur les crédits du ministère des affaires étrangères inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002 (aide au développement).

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a d'abord relevé que la priorité affichée par le ministère des affaires étrangères en faveur de la « coopération internationale et l'aide au développement », n'a reçu aucune traduction concrète. Tout au contraire, les crédits dévolus à l'aide au développement enregistrent une nouvelle réduction de 2 % (921 millions d'euros contre 941 millions d'euros en 2001). Elle a souligné, par ailleurs, que les changements récurrents de la nomenclature budgétaire depuis la réforme de la coopération rend extrêmement difficile la lecture des données budgétaires et surtout les comparaisons d'une année sur l'autre. En 2002, les crédits liés à la coopération technique et au développement ont été fusionnés avec ceux destinés à la coopération culturelle et scientifique. Ces modifications compromettent la visibilité de l'aide au développement et facilitent les redéploiements de crédits : la stabilisation de l'effort consacré à la coopération culturelle a ainsi été obtenue au prix de l'érosion des moyens de l'aide au développement.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a souligné, en outre, que l'aide au développement reste la première cible des annulations de crédits, en observant que ces pratiques ne représentent pas seulement un détournement du contrôle parlementaire mais décrédibilisent aussi notre action aux yeux de nos partenaires étrangers.

Evoquant alors l'assistance technique, le rapporteur pour avis a relevé que celle-ci connaissait une profonde mutation. L'harmonisation des statuts appliqués aux coopérants techniques de l' « ex-coopération » et aux coopérants culturels du Quai d'Orsay ne permettra pas, d'après Mme Paulette Brisepierre, de prendre en compte les spécificités de l'action dans le domaine du développement. Elle a noté que le dispositif de l'assistance technique pourrait être géré par un organisme « porteur » rattaché au ministère des affaires étrangères et doté d'une certaine souplesse afin, notamment, de recourir à des expertises privées, mais qu'il restait cependant beaucoup d'incertitudes sur le statut, l'organisation de cette structure, et surtout, sur les moyens dont elle disposerait. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a observé que les crédits prévus pour 2002 baissent de 5 % pour l'assistance technique de longue durée et progressent de 1 % pour les expertises de courte durée. Ainsi, la nouvelle réduction des moyens ne permettra pas de maintenir le nombre des coopérants à leur niveau actuel, pourtant très nettement insuffisant. Par ailleurs, compte tenu de l'enveloppe réduite, le développement de l'expertise de courte durée -qui, aujourd'hui, ne représente que 7 % des crédits consacrés à l'assistance technique- ne pourra se faire qu'au détriment de l'assistance technique longue. Or, celle-ci, a souligné le rapporteur pour avis, constitue la vraie valeur ajoutée de la coopération française : la présence de coopérants qui connaissent bien les réalités du terrain apparaît comme un gage d'efficacité. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a déploré, par ailleurs, la réduction de 5,6 % des moyens consacrés à la coopération militaire. Cette évolution affectera l'appui à la sécurité intérieure qui conditionne la consolidation de l'Etat de droit et le développement de l'économie. L'érosion de ces crédits, a-t-elle poursuivi, risque de peser sur l'effort engagé par la France en faveur de la constitution de forces de maintien de la paix en Afrique dans le cadre du projet RECAMP (renforcement des capacités africaines de maintien de la paix), alors que le travail des militaires français commence à porter ses fruits.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a ensuite évoqué les évolutions de l'aide-projet en regrettant très vivement les réductions de 12 % des autorisations de programme pour les dons mis en oeuvre par l'Agence française de développement (AFD), et de 14 % pour les autorisations de programme du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Elle a regretté que l'enveloppe sans cesse réduite du FSP apparaisse, en outre, comme la principale variable d'ajustement du budget de la coopération lorsque des annulations de crédits interviennent en cours d'année. Ainsi, en 2001, 50 millions de francs d'autorisations de programme ont été gelés, soit 40 % de l'enveloppe initiale. Cette dotation a, par ailleurs, été de plus en plus sollicitée pour des dépenses extérieures à la zone de solidarité prioritaire, même si une clarification interviendra en 2002 -les opérations exceptionnelles destinées à financer les sorties de crise, principalement dans les Balkans, et jusque là intégrées dans le FSP, se trouvant désormais individualisées. Elle a souligné que si la France entend mobiliser les crédits nécessaires pour assurer la gestion des crises, ces ressources ne doivent en aucun cas être prélevées sur le Fonds de solidarité prioritaire. Elle a, par ailleurs, relevé que la mise en oeuvre des projets souffre encore de nombreux retards ; ainsi, la durée prévue des projets, de l'ordre de trois ans, se trouve prolongée en moyenne d'une année supplémentaire en raison, notamment, de la lourdeur des procédures et des régulations budgétaires. Elle a souligné qu'un report peut retirer à l'aide toute son utilité lorsque, enfin, son exécution se concrétisera. C'est pourquoi la lenteur des mécanismes de mise en oeuvre apparaît tout à la fois source d'inefficacité et de gaspillage.

Evoquant les opérations d'allégement de dette décidées par la France, le rapporteur pour avis a jugé indispensable que les ressources libérées par les réductions de dettes puissent bénéficier effectivement au développement des pays concernés. Dans cette perspective, la France a élaboré des « contrats de désendettement et de développement » qui seront conclus avec les pays bénéficiaires afin de définir l'utilisation des sommes dégagées par l'annulation des dettes. Compte tenu des montants en jeu, les conditions dans lesquelles les ressources seront affectées à des projets de développement devraient faire l'objet d'une information régulière des commissions intéressées du Parlement.

Le rapporteur pour avis s'est alors inquiété des conséquences de la réduction de l'aide au développement. Elle a rappelé que l'aide est passée de 0,64 % du PIB en 1994 à 0,33 % du PIB en 2000, tandis que certains de nos partenaires ont décidé, au contraire, d'augmenter leur effort. Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a observé que nos moyens se réduisent alors même que la réforme de la coopération a conduit à élargir notre action à une soixantaine de pays compris dans la zone de solidarité prioritaire au lieu de la trentaine de pays de notre ancien champ de coopération. Il en résulte un grave risque de dispersion et de dilution de notre action et donc de perte de notre influence. A vouloir être présent partout, on risque de ne compter nulle part, a-t-elle estimé.

L'érosion des outils traditionnels de coopération implique un affaiblissement de nos liens avec l'Afrique qu'elle a jugé très préoccupant. En effet, la position française en Afrique constitue l'un des facteurs essentiels de notre rayonnement international. Le rapporteur pour avis a manifesté sa confiance dans les perspectives de développement du continent malgré la récurrence de l'instabilité politique, des conflits inter-ethniques ou encore la progression effrayante du sida qui touche plus de 22 millions de personnes sur 34 millions dans le monde. Toutefois, il convient de prendre en compte la diversité des situations et aussi la capacité des populations à surmonter les épreuves. Par ailleurs, le continent africain comptera 1,25 milliard d'habitants en 2025, soit 18 % de la population mondiale. Il y a là, a estimé Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, la promesse d'un relais d'influence considérable pour notre pays et un marché potentiel prometteur pour nos entreprises, à condition que nous ne nous désengagions pas d'un continent où nous avons acquis des positions fortes. Notre pays, a-t-elle poursuivi, seul parmi les autres puissances occidentales, a apporté avec constance son soutien au développement de l'Afrique et il convient de ne pas dilapider le capital de confiance dont nous sommes crédités pour des gains très aléatoires dans d'autres parties du monde.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a relevé que la décrue de l'aide publique imposait de rechercher des voies complémentaires pour renforcer notre coopération. Elle a d'abord relevé que l'investissement privé devait être encouragé. Les pays en développement et, en particulier, les pays les moins avancés, restent à l'écart de l'essentiel des flux d'investissements puisqu'ils ne drainent que le quart des investissements directs étrangers. Toutefois, nos entreprises se distinguent par la place qu'elles occupent en Afrique. Le continent compte, en effet, 1.300 filiales d'entreprises françaises qui représentent à elles seules 65 % du secteur privé total. Elles sont un facteur essentiel de développement économique et d'intégration des pays africains au marché mondial. De son côté, notre pays réalise un excédent commercial de 9 milliards de francs, soit 15,7 % de son excédent total, avec l'Afrique. Le développement de notre présence économique sur le continent constitue un enjeu essentiel. Il apparaît très important, dans cette perspective, d'encourager les Français à s'expatrier. Or nos compatriotes ne bénéficient pas réellement des soutiens nécessaires. Le rapporteur pour avis a estimé que l'absence d'indemnisation pour les ressortissants français victimes d'événements politiques dans lesquels ils n'ont évidemment aucune part constitue une lacune, à son sens inadmissible. Par ailleurs, dans le cadre des contrats de désendettement que la France s'apprête à signer avec ses partenaires africains, il serait légitime qu'une part des ressources dégagées soit affectée aux systèmes sociaux africains afin que ceux-ci puissent enfin honorer leurs dettes non seulement vis-à-vis de leurs ressortissants mais aussi à l'égard de nos compatriotes qui ont cotisé auprès de ces structures sans jamais pouvoir percevoir leurs droits.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a ensuite souhaité le renforcement de la coordination de nos actions avec celles de l'Union européenne. Elle a rappelé que la France contribuait, à hauteur de 25 %, au Fonds européen de développement et qu'elle devait jouer un rôle déterminant dans la politique communautaire de développement. Aujourd'hui il existe encore un reliquat de près de 65 milliards de francs non dépensés sur le Fonds européen de développement (FED), soit plus de deux fois le montant annuel de l'aide française. Si un effort de rationalisation a été entrepris en 2000 sous présidence française, il ne s'est pas encore réellement traduit dans les faits. Elle a estimé utile de systématiser la délégation de crédits communautaires aux agences nationales des pays membres, dans le souci d'une efficacité renforcée.

Mme Paulette Brisepierre, rapporteur pour avis, a conclu en relevant la contradiction flagrante entre les objectifs et les moyens de l'aide au développement. Ce décalage ne peut que se traduire, à terme rapproché, par un déclin de notre influence en Afrique dont les conséquences seraient très préjudiciables au rôle que notre pays entend jouer sur la scène internationale. Elle s'est déclarée très réservée sur cette partie de l'enveloppe du budget des affaires étrangères dévolue à l'aide au développement.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. André Dulait s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles les différents pays créanciers contrôlent l'affectation des ressources dégagées par les annulations de dettes à la suite de l'initiative pour les pays pauvres très endettés. Il a regretté, par ailleurs, la réduction des moyens consacrés à l'assistance technique en rappelant l'importance de l'aide au développement dans le cadre d'une meilleure maîtrise des flux migratoires.

Mme Monique Cerisier ben-Guiga, après avoir marqué son accord avec les principales conclusions du rapporteur pour avis, a déploré la diminution régulière des crédits d'aide au développement quels que soient les gouvernements en place. L'intégration du secrétariat d'Etat à la coopération au sein du ministère des affaires étrangères devait, en principe, a-t-elle poursuivi, renforcer notre politique de coopération. Elle s'est traduite, en réalité, par un redéploiement des dotations permettant de préserver les moyens de notre action culturelle au détriment de l'aide au développement. Elle a souligné les risques de dispersion de nos interventions à la suite de l'extension du nombre de pays bénéficiaires de l'aide française dans le cadre de la zone de solidarité prioritaire. Elle a regretté que notre pays n'encourage pas suffisamment la capacité réelle des populations à promouvoir le développement de leur économie.

M. Xavier de Villepin, président, a observé que l'effort consacré à l'aide au développement devait s'apprécier dans le cadre plus large de la réforme de l'Etat et des priorités assignées à la dépense publique. Avec M. Michel Caldaguès, il a invité les responsables politiques à contribuer à cette réflexion sur les grands choix qui doivent être faits dans ce domaine. M. Michel Caldaguès a rappelé à cet égard que les secteurs couverts par la Commission avaient tous supporté, au cours des dernières années, d'importants transferts de ressources au profit d'autres actions de l'Etat.

Mme Danielle Bidard-Reydet a regretté que les synergies que l'on pouvait espérer de la réforme de la coopération n'aient pas encore donné de résultats probants. Citant le cas du Burkina Faso où la moitié des enfants ne sont pas scolarisés, elle a déploré la faiblesse de l'action de la France dans le domaine de l'éducation de base. Elle a également souligné que les moyens mis en oeuvre dans la lutte contre le sida n'étaient pas à la mesure de la gravité du fléau.

Après avoir critiqué la réduction régulière des crédits d'aide au développement depuis plusieurs années, M. Hubert Durand-Chastel a souligné la réduction du niveau de vie dans les pays en développement liée à la croissance démographique. Il a rappelé la vocation particulière de notre pays en matière d'aide au développement et insisté sur l'excellence de l'instrument que constituait l'assistance technique, aujourd'hui menacée.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné la nécessité de définir des secteurs prioritaires d'intervention pour l'aide au développement en rappelant l'intérêt de pouvoir mettre en valeur des résultats visibles en matière de coopération. Il a observé, avec le rapporteur pour avis, et Mme Monique Cerisier ben-Guiga, que l'éducation, la santé et la sécurité intérieure devaient constituer des champs d'action privilégiés.

M. André Rouvière a estimé que les aspects financiers ne représentaient pas la seule clé du développement, mais que les pays du sud devaient également surmonter de nombreux blocages structurels de caractère social. Il a jugé, par ailleurs, utile que l'action de la France puisse être présente dans le plus grand nombre de pays.

M. Xavier de Villepin, président, a alors évoqué l'infléchissement de la politique des Etats-Unis vis-à-vis de l'Afrique, davantage orientée vers les transferts de ressources pour satisfaire les besoins les plus urgents dans le domaine social plutôt que sur le rappel des principes de bonne gouvernance. Il a également souligné que l'Afrique était devenue le premier fournisseur de pétrole des Etats-Unis, devant le Moyen-Orient, et que cette situation conduirait les Etats-Unis à observer un intérêt pragmatique pour ce continent. Il a relevé que, d'après le Conseil français des investisseurs en Afrique, l'attention nouvelle des Etats-Unis pour cette partie du monde correspondait aux intérêts français dans la mesure où il était indispensable de conjuguer les efforts des uns et des autres pour contribuer à une Afrique pacifique et prospère.

Affaires étrangères - Situation politique en Macédoine - Audition de M. François Léotard, ancien représentant spécial de l'Union européenne

Puis la commission a procédé à l'audition de M. François Léotard, ancien représentant spécial de l'Union européenne sur la situation politique en Macédoine.

M. François Léotard a tout d'abord présenté les circonstances dans lesquelles il avait été nommé représentant spécial de l'Union européenne pour négocier un accord de paix entre les représentants de la communauté albanophone et le gouvernement de Macédoine. Il a rappelé que la situation s'était dégradée progressivement à partir de janvier 2001, les albanophones du nord et de l'ouest du pays prenant les armes contre les forces gouvernementales et menant des offensives durant le premier semestre 2001 qui les avaient conduits jusqu'aux portes de Skopje à la fin juin. Il était donc particulièrement important de mettre fin à ces combats pour éviter que le conflit ne s'étende à la capitale, où vivent près de 200.000 albanophones, et qu'il ne provoque une nouvelle déstabilisation de la région.

M. François Léotard a précisé que, peu de temps avant son arrivée, le Président de la République de Macédoine avait fait appel aux concours de M. Robert Badinter, pour mener une réflexion sur la réforme de la Constitution, et à celui de Lord Robertson, secrétaire général de l'OTAN. M. François Léotard a indiqué que, durant les négociations qui ont précédé la signature de l'accord d'Horid, le 13 août 2001, il avait bénéficié de l'appui et de la confiance à la fois de l'émissaire spécial des Etats-Unis en Macédoine, de M. Javier Solana et des quinze pays de l'Union européenne. Ce consensus a été extrêmement utile pour inciter les deux parties à conclure l'accord final. Deux difficultés demeuraient à la fin des négociations : la question de la place de la langue albanaise et celle du statut de la police. Finalement, d'une part, les Macédoniens ont accepté de reconnaître la langue albanaise comme une des langues officielles de la République de Macédoine dans les rapports avec l'administration. C'était une revendication très importante des Albanais de Macédoine, la langue apparaissant comme l'un des éléments fondamentaux de leur identité. D'autre part, les Albanais ont accepté que la police ne soit pas placée directement sous l'autorité des maires, mais soit maintenue sous l'autorité du ministre de l'intérieur. La ratification de l'accord du 13 août par le Parlement macédonien, qui devait y procéder dans les quarante-cinq jours, reste encore à venir.

M. François Léotard a ensuite dégagé cinq enseignements principaux de sa mission en Macédoine. Il a tout d'abord souligné l'intérêt que présentait la fonction de parlementaire en mission, à la fois pour l'association du Parlement à des tâches exécutives dans le domaine international et pour la résolution de certains conflits, et a souhaité que cette formule se développe dans l'avenir.

Il a ensuite souligné l'émergence d'une véritable diplomatie européenne, la gestion d'une crise à quinze n'étant possible que si, sur le terrain, l'Union européenne envoyait un seul représentant spécial permanent, bénéficiant de la confiance de tous ses membres. Dans le cas de la Macédoine, l'Europe fournissant l'aide diplomatique, militaire et financière, cette solution a été très bénéfique.

M. François Léotard a ensuite relevé que le « front commun » constitué par l'Union européenne, les Etats-Unis, l'OTAN et l'OSCE avait été particulièrement efficace pour aboutir à une solution, la Russie ayant décidé de ne pas interférer dans la démarche engagée.

Il a par ailleurs affirmé que le maintien de forces européennes et américaines en ex-Yougoslavie, plus particulièrement en Bosnie, resterait indispensable durant des années pour assurer la paix civile. Il serait nécessaire de continuer à refuser toute modification des frontières dans la région, à promouvoir une évolution souple des statuts du Kosovo et du Monténégro et à soutenir la construction d'Etats de droit respectueux des minorités et de la place des femmes dans la société.

Enfin, M. François Léotard, prenant exemple sur les capacités britanniques, a relevé que la France devait faire à l'avenir un effort supplémentaire dans le domaine du renseignement humain, élément stratégique dans ce type de crise.

A la suite de l'exposé de M. François Léotard, un débat s'est engagé avec les commissaires.

MM. André Rouvière et André Vallet ont souhaité connaître les obstacles à la ratification par le Parlement de l'accord du 13 août 2001, M. André Rouvière s'interrogeant en outre sur la mise en oeuvre pratique du volet linguistique de l'accord.

M. André Boyer s'est inquiété du possible développement d'un nationalisme « grand albanais » visant à rassembler dans un seul Etat les quelque 6 millions d'albanophones des Balkans, de l'influence des réseaux mafieux et d'une éventuelle dérive islamiste, la région de Tetovo étant l'une de celles où la pratique de l'islam est la plus développée. Il a enfin souhaité savoir comment évoluaient les relations entre la Grèce et la République de Macédoine.

Mme Monique Cerisier ben-Guiga s'est demandée si les trafics mafieux très présents dans la région pouvaient être démantelés par l'Union européenne et dans quelle mesure la formule d'un représentant spécial de l'Union européenne pouvait être reprise pour le processus de paix au Proche-Orient.

M. Xavier de Villepin, président, a souhaité savoir quelle était la situation des réfugiés dans la région et s'est interrogé sur l'évolution de la situation au Kosovo, au Monténégro et en Serbie. Il s'est demandé quelle panoplie de moyens, civils et militaires, l'Europe pouvait mettre en oeuvre pour favoriser une baisse des tensions et la reconstruction de la région.

M. François Léotard a alors apporté les précisions suivantes :

- pour être ratifié par le Parlement, l'accord doit réunir la majorité des deux-tiers, le bon déroulement de la procédure dépendant toutefois des réticences persistantes de certains responsables macédoniens et de « l'autisme » réciproque de chaque communauté ;

- l'idée d'une « grande Albanie » est récusée par l'ensemble de la communauté internationale, même si elle reste défendue par de nombreux intellectuels albanais ;

- la pratique de la langue albanaise est une revendication très importante car elle est l'élément essentiel du patrimoine identitaire albanais, mais la mise en oeuvre du bilinguisme sur le terrain reste très difficile ;

- la religion sert de référence identitaire lors des confrontations internes, à travers, par exemple, la destruction des lieux de culte. La question de l'identité est d'ailleurs centrale en Macédoine, plusieurs de ses voisins contestant, d'une manière ou d'une autre, l'existence même d'une identité macédonienne spécifique ;

- les trafics sont courants dans cette région et favorisent la poursuite du conflit. L'Europe aura un rôle essentiel à jouer dans leur démantèlement ;

- l'Union européenne dispose d'un représentant spécial permanent au Proche-Orient, M. Moratinos, dont la mission est rendue délicate par la place traditionnellement prééminente des Etats-Unis dans le processus de paix ;

- la paix est particulièrement difficile à construire dans les Balkans où les différentes communautés héritent de près de six siècles de conflits auxquels vient s'ajouter la dernière décennie de guerre. Le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie aura un rôle de premier plan à jouer dans la pacification en jugeant les principaux criminels ;

- le nombre des réfugiés s'élève à environ 60.000 personnes, Albanais et Macédoniens. L'aide économique au retour et à la reconstruction reste un argument de poids pour inciter les différentes parties à ratifier et à mettre en oeuvre l'accord de paix ;

- les liens de la communauté albanophone avec le Kosovo, et notamment avec l'UCK, sont très étroits, à la fois culturels, économiques et familiaux ;

- pour éviter que la crise que connaît l'ex-Yougoslavie depuis dix ans se poursuive, il est essentiel que l'Europe y maintienne une présence militaire et développe son aide économique ;

- la Grèce avait focalisé son opposition sur la question de l'appellation de Macédoine. Elle est aujourd'hui un des investisseurs importants dans le pays.

M. François Léotard répondant à M. Xavier de Villepin, président, qui s'interrogeait sur la viabilité des Etats issus de l'éclatement de l'ex-Yougoslavie, a estimé que l'Union européenne et l'OTAN, par leur élargissement respectif, devaient leur offrir un environnement favorable à la paix, à la stabilité, à la coexistence communautaire et au développement économique.