Travaux de la commission des affaires étrangères

Travaux de la commission des affaires étrangères

• Mercredi 11 mai 2005
  
  • Union européenne - Apports du traité constitutionnel en matière de politique étrangère et de défense - Communication
    
  • Mission d'information à l'étranger - Afghanistan (16 au 24 avril 2005) - Compte rendu
    
  • Nomination de rapporteurs
    

Mercredi 11 mai 2005

- Présidence de M. Serge Vinçon, président -

Union européenne - Apports du traité constitutionnel en matière de politique étrangère et de défense - Communication

La commission a pris connaissance d'une communication de M. Serge Vinçon, président, sur les apports du traité constitutionnel en matière de politique étrangère et de défense.

M. Serge Vinçon, président, a tout d'abord indiqué que, depuis le traité de Maastricht qui avait, le premier, évoqué ces questions de politique étrangère et de défense au niveau européen, la problématique avait beaucoup évolué. La question n'est plus de savoir s'il faut une politique étrangère. La réponse s'est imposée après plusieurs événements fondateurs : la crise du Kosovo a d'abord démontré que l'Alliance atlantique ne suffisait pas à faire face à toutes les situations de crise en Europe. Les événements du 11 septembre 2001, puis les attentats de Madrid ont ensuite porté le terrorisme au premier rang des menaces dans un contexte de paix sur le territoire de l'Europe occidentale. Mais un autre constat s'impose : l'Union européenne est devenue une véritable puissance, avec des intérêts à défendre et des valeurs à promouvoir, ce qui justifie qu'elle tienne un rôle accru sur la scène internationale.

M. Serge Vinçon, président, a indiqué que les sondages réalisés auprès des citoyens européens désignaient la politique étrangère et la défense comme le domaine où des progrès de l'Union européenne sont prioritairement attendus.

Il a précisé que dans cette matière, comme dans les autres, le traité constitutionnel ne stipulait pas le contenu d'une politique, mais en définissait les règles et la dotait de certains outils.

Il a considéré que le traité s'inscrivait dans un processus dynamique, qui s'était accéléré récemment, portant aussi bien sur le terrain des concepts, avec la définition d'une stratégie européenne de sécurité, que sur celui des moyens, avec notamment la création des groupements tactiques ou encore la création anticipée de l'Agence européenne de défense.

Il a souligné que le traité marquait trois avancées majeures en matière de politique étrangère et de défense. Dans le prolongement de la stratégie européenne de sécurité, la politique de défense ne se projette plus seulement hors de l'Union, mais concerne également son propre territoire, fondant une véritable « alliance européenne ». En second lieu, l'efficacité renforcée des institutions bénéficiera à la politique étrangère et de sécurité commune que le traité dote d'outils d'analyse et de décision plus efficaces. Enfin, le traité, tout en se voulant le plus intégrateur possible, introduit des mécanismes de flexibilité.

M. Serge Vinçon, président, a souligné qu'avec le traité constitutionnel les perspectives de la politique étrangère étaient sensiblement modifiées. Cette politique s'est longtemps construite en évitant soigneusement la question de ses objectifs finaux et en progressant sur le fondement d'un consensus minimal, autour de la gestion des crises. A ce type de mission, le traité en ajoute une nouvelle : la protection des citoyens de l'Union. A cet égard, la clause de défense mutuelle représente une avancée importante. Des clauses de ce type lient certes actuellement la plupart des Etats membres entre eux dans le cadre de l'OTAN ou de l'UEO, mais aucune de ces alliances ne lie l'ensemble des Etats membres de l'Union européenne. Cette clause de défense mutuelle ne se substitue pas à ces engagements, mais elle fait, de tous les Etats membres, des alliés en cas d'agression armée sur le territoire de l'un d'entre eux, sur le fondement de leur appartenance à l'Union européenne. M. Serge Vinçon, président, a considéré que la mise en oeuvre de cette clause pouvait paraître relativement théorique au regard tant de la nature des menaces qui pèsent actuellement sur le territoire de l'Union que du caractère peu contraignant de l'engagement. Cette clause n'en est pas moins le signe politique d'une solidarité renforcée. Il a indiqué par ailleurs que la clause de solidarité, introduite à l'article I-43 du traité stipulait pour sa part un engagement de solidarité plus contraignant dans deux hypothèses : celle d'une attaque terroriste ou d'une catastrophe, soit naturelle, soit d'origine humaine. Dans ces deux hypothèses, le traité prévoit non seulement l'assistance des Etats membres, mais aussi la mobilisation de tous les moyens de l'Union, y compris les moyens militaires.

En second lieu, la politique étrangère bénéficie d'institutions à la fois plus efficaces et nouvelles qui devraient permettre de faciliter la prise de décision ainsi que son exécution. Le traité constitutionnel assigne au Conseil européen une mission générale d'identification des intérêts et des objectifs stratégiques de l'Union et la définition des orientations générales de la politique étrangère. Sur le fondement de ces orientations, le Conseil adopte, à l'unanimité dans la majorité des cas, les décisions européennes.

Autre avancée décisive du traité, le service diplomatique européen permettra de garantir la cohérence et le caractère transversal de la politique extérieure. Sa composition mixte (Conseil, Commission, Etats membres), permettra de produire des analyses communes et d'enraciner plus profondément la politique extérieure.

Mais l'institution la plus emblématique créée par le traité est sans conteste le ministre des affaires étrangères de l'Union, à qui est confié un double rôle de proposition et d'exécution. Le ministre partage le pouvoir d'initiative avec les Etats membres qui le nomment à la majorité qualifiée. Doté d'une fonction de représentation, il lui appartiendra de garantir la cohérence de la politique étrangère, que la suppression des différents piliers devrait faciliter. M. Serge Vinçon, président, a ensuite noté que le traité prévoyait un renforcement notable des institutions en matière de PESC par une plus grande efficacité des procédures de décision. Si l'unanimité reste la règle en matière de défense, elle peut connaître, à la marge, certains aménagements en matière de politique étrangère. Le fonctionnement actuel de l'Union européenne montre que la recherche d'une majorité qualifiée est souvent créatrice d'unanimité dans des délais beaucoup plus conformes à l'exigence de réactivité des institutions européennes.

M. Serge Vinçon, président, a ensuite évoqué la possibilité, ouverte par le traité pour certains Etats membres, de renforcer leur intégration dans certains domaines, tout en restant dans le cadre des institutions européennes et en s'appuyant sur elles. Le traité prévoit ainsi la possibilité de confier des missions à un groupe d'Etats et celle de créer des coopérations renforcées, ainsi qu'en matière de défense, de mettre en place une coopération structurée permanente.

Il a précisé que ces différentes coopérations se réaliseraient dans les domaines de compétences non exclusives de l'Union et qu'il ne serait pas possible d'y recourir pour élargir le champ des missions de l'Union. Il a cependant considéré qu'en matière de défense, le champ défini par l'article III-309 était suffisamment large pour ouvrir de vastes possibilités.

M. Serge Vinçon, président, a ensuite remarqué que, tout en permettant une certaine flexibilité dans la « géométrie » de l'Union, le traité poursuivait un objectif inclusif : les coopérations renforcées doivent rester ouvertes à l'ensemble des Etats membres et surtout, leur établissement est soumis à l'adoption d'une décision européenne unanime. Le traité consacre ainsi la volonté des Etats de ne pas se trouver marginalisés par l'établissement de coopérations renforcées, mais leur confie aussi un droit de veto.

M. Serge Vinçon, président, a souligné qu'à la différence du traité de Nice, le traité constitutionnel n'excluait aucun domaine des coopérations renforcées qui pouvaient, par conséquent, potentiellement concerner le domaine de la défense. Le traité fixe comme condition la participation d'au moins un tiers des Etats.

Il a évoqué la possibilité pour le Conseil de confier à un groupe d'Etats la réalisation d'une mission dans le domaine de la politique étrangère et de la défense. La décision est alors prise à l'unanimité, à charge, pour les Etats membres concernés, de convenir entre eux de la gestion de la mission.

M. Serge Vinçon, président, a alors détaillé l'établissement, prévu par le traité, d'une coopération structurée permanente qui réunit des Etats membres, dans le cadre de l'Union, sur le critère de capacités militaires nécessaires pour remplir des missions plus exigeantes. Il a précisé que cette coopération serait décidée, le moment venu, à la majorité qualifiée. Au sein de la coopération structurée permanente, les décisions sont toutes prises à l'unanimité des Etats participants. Le traité est complété par le protocole n° 23, qui précise les objectifs et les conditions de participation. Ce protocole ne fixe aucun objectif chiffré, mais définit un horizon général d'amélioration des capacités et d'augmentation de l'effort de défense et arrête des conditions de disponibilité. Ces conditions sont évaluées par l'Agence européenne de défense.

M. Serge Vinçon, président, a indiqué que l'Agence européenne de défense avait été créée par anticipation le 12 juillet 2004, son rôle étant d'aider les Etats membres à valoriser leur effort de défense en mettant leurs moyens en commun. Il a considéré que l'enjeu de la réussite de l'Agence était de parvenir, en amont des programmes d'armement, à une mutualisation des efforts de recherche fondée sur une analyse commune des besoins. Il a indiqué que l'Agence était également chargée d'un travail sur la base industrielle de technologie et de défense, qui représente un enjeu important pour tous les Etats dotés d'une industrie de défense.

Il a considéré, en conclusion, que les avancées en matière de fonctionnement général des institutions et la cohérence apportée par le ministre des affaires étrangères seraient déterminantes. Il a rappelé que le traité ne préjugeait d'aucun contenu et qu'il appartiendrait à la France de rester une force de proposition et un moteur pour mobiliser les institutions ainsi mises en place.

M. Didier Boulaud a remercié le président de cette communication qui ne pouvait que le convaincre davantage, s'il en était besoin, de la pertinence du traité constitutionnel.

M. André Rouvière a souhaité savoir comment la clause de défense mutuelle en cas d'agression pouvait être conciliée avec la règle de l'unanimité. Il a souhaité des précisions sur le rôle du ministre européen des affaires étrangères en matière de défense et a souhaité savoir quelle serait l'implication à venir de la commission des affaires étrangères dans le suivi des décisions prises au niveau européen dans le domaine des affaires étrangères et de la défense.

M. Serge Vinçon, président, a indiqué que la clause de défense mutuelle était une obligation politique pour les Etats membres, prévue par le traité, sans nécessiter de décision explicite du Conseil européen. Il a estimé que la compétence du ministre des affaires étrangères en matière de défense serait comparable à son rôle en matière de politique extérieure, de coordination et de synthèse. Le ministre des affaires étrangères est présent dans toutes les instances concernées et intervient sur toutes les opérations de l'Union.

Le rôle de la commission des affaires étrangères doit continuer d'être conçu en relation avec celui de la Délégation pour l'Union européenne, à qui est confié un rôle d'alerte et d'expertise. Il reste que le caractère intergouvernemental des deux domaines de politique étrangère et de défense commune limite considérablement, s'il ne l'exclut pas, les risques de conflit de compétence avec les instances communautaires liés aux règles de subsidiarité ou de proportionnalité. La commission continuera évidemment de suivre avec beaucoup d'attention les sujets européens qui la concernent dans un contexte de renforcement des pouvoirs des Parlements nationaux.

A M. Jean François-Poncet qui s'interrogeait sur le recours au vote à la majorité qualifiée en matière de politique étrangère, M. Serge Vinçon, président, a confirmé que l'unanimité resterait la règle dans la grande majorité des cas, mais que le Conseil européen pouvait décider du passage à la majorité qualifiée dans certaines hypothèses. Le traité prévoit également le recours à la majorité qualifiée pour des décisions d'application de décisions précédemment prises à l'unanimité, ou sur proposition du ministre des affaires étrangères, précédemment saisi d'une demande par le Conseil.

M. Didier Boulaud a rappelé la présence de nombreux membres de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées au sein de la Délégation pour l'Union européenne et a souhaité que la commission continue d'examiner avec vigilance les sujets européens relevant de ses domaines de compétence.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au président de sa communication et en a autorisé sa publication sous la forme d'un rapport d'information.

Mission d'information à l'étranger - Afghanistan (16 au 24 avril 2005) - Compte rendu

La commission a tout d'abord entendu le compte rendu, par M. Serge Vinçon, président, du déplacement effectué par une délégation de la commission, en Afghanistan, du 16 au 24 avril 2005.

M. Serge Vinçon, président, a rappelé que, du 16 au 24 avril dernier, une délégation de la commission s'est rendue en Afghanistan ; cette délégation, qu'il présidait, était également composée de MM. Josselin de Rohan et Didier Boulaud, et de Mmes Gisèle Gautier et Hélène Luc.

Le programme avait permis notamment de rencontrer le Président Karzaï et trois de ses ministres, celui des affaires étrangères, le Dr Abdollah Abdollah, celui de la défense, le Général Rahim Wardak, ainsi que M. Zalmay Rassoul, chef du Conseil national (afghan) de sécurité, le plus proche conseiller du président, et l'ancien roi Mohammad-Zaher Shah, que la nouvelle Constitution afghane a consacré comme « Père de la Nation ».

La délégation avait pu également rencontrer les responsables militaires de la Coalition et ceux de la Force internationale d'assistance à la sécurité (l'ISAF), avec en particulier une visite au bataillon français basé à Kaboul. Surtout, la délégation avait pu effectuer deux déplacements en province, dont un à Bamyan, site archéologique et historique majeur que les talibans ont irrémédiablement anéanti en faisant exploser les deux statues monumentales des bouddhas. Elle avait pu rencontrer la première et, pour l'heure, la seule femme gouverneure de province, ainsi que le contingent de 200 militaires néo-zélandais, en charge de l'équipe locale de reconstruction provinciale (PRT). L'intérêt de cette mission, a indiqué M. Serge Vinçon, président, doit beaucoup à la compétence et à la disponibilité de l'équipe diplomatique française dirigée par notre ambassadeur M. Jean Pierre Guinhut.

L'Afghanistan, a poursuivi M. Serge Vinçon, président, est aujourd'hui en « soins intensifs ». A son chevet, la communauté internationale ne ménage pas ses efforts. Ceux-ci sont pour l'heure récompensés : la stabilisation du pays est en cours, la sécurité s'améliore globalement en dépit des attaques talibanes ponctuelles récurrentes dans le Sud et l'Est, et surtout le peuple afghan manifeste, comme lors de l'élection présidentielle, une volonté déterminée de reconstruire sa société, de bâtir une démocratie, de sortir de la misère et de l'isolement.

Mais tout n'est pas joué, a estimé M. Serge Vinçon, président, loin de là. L'amorce de la reconstruction n'éclipse pas que le pays est détruit ; l'apprentissage de la paix est difficile pour des générations qui n'ont connu que la guerre et la violence ; les factions qui se sont affrontées dans le passé ne se sont pas encore réconciliées ; la vie politique est encore inexistante et la suspicion continue de régner entre certaines des nombreuses ethnies du pays, pachtounes, d'une part, et tadjikes, en particulier, d'autre part.

M. Serge Vinçon, président, a ensuite décrit les acteurs internationaux à l'oeuvre dans ce pays :

- tout d'abord, la Coalition, sous commandement américain, fondée sur la résolution 1368 du Conseil de sécurité et qui poursuit l'action militaire engagée contre le gouvernement des talibans après les attentats du 11 septembre 2001. Quelque 18.000 soldats américains, sur un total de près de 20.000, sont exposés à ce titre, représentant 21 nations, dont la France, qui a notamment déployé sur le terrain 200 éléments de ses forces spéciales à l'Est, près de la frontière pakistanaise.

Deuxième acteur international, la Mission d'assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA), créée par la résolution 1401 du Conseil de sécurité, et chargée de la mise en oeuvre des accords de Bonn, conclus en décembre 2001 entre différents groupes afghans. Ils ont notamment permis la mise en place d'une administration provisoire sous la direction de Hamed Karzay. Ces accords prévoyaient un calendrier politique appliqué malgré plusieurs retards et qui a abouti à la Constitution du 4 janvier 2004. L'élection présidentielle du 9 octobre 2004 s'est déroulée dans de bonnes conditions avec une participation massive des quelque 10 millions d'électeurs -dont 40 % de femmes- et a donné au président Karzay une légitimité accrue.

Au-delà de cet agenda politique qui va s'achever le 18 septembre prochain avec les élections législatives et provinciales, les accords de Bonn ont aussi prévu un processus de désarmement, de démilitarisation et de réinsertion (DDR) des milices armées, parallèlement à la création d'une nouvelle armée et d'une nouvelle police nationales. La récupération des armes lourdes a été réalisée à plus de 95 % ; restent le problème des armes légères -impossibles en fait à rassembler- et la réinsertion effective de certains membres des anciennes milices, sans parler des milices illégales qui perdurent.

Troisième acteur : la Force internationale d'assistance à la sécurité (FIAS) : cette force, sous commandement OTAN, a été créée par la résolution 1386 du Conseil de sécurité pour permettre à la nouvelle autorité afghane d'agir dans un climat sécurisé. Elle regroupe 8.500 hommes issus de 37 nations (OTAN et non OTAN), dont 650 Français basés pour l'essentiel près de l'aéroport de Kaboul.

La zone d'action de la FIAS, initialement Kaboul et le Nord du pays, s'étend progressivement, au fur et à mesure de la pacification et de la sécurisation des zones tenues par la Coalition : l'Ouest désormais, et bientôt le Sud puis l'Est, zones beaucoup plus problématiques en termes de sécurité. Cela pose dès maintenant le problème de la fusion envisagée des deux forces : la Coalition et « Enduring Freedom », d'une part, et la FIAS, d'autre part ; problème militaire puisque ces deux forces armées n'ont pas la même mission : l'une fait la guerre, pas l'autre, et problème juridique puisque chacune ne relève pas de la même résolution du Conseil de sécurité.

La communauté internationale assiste également les autorités afghanes sur cinq sujets - 5 piliers- liés à la sécurité à long terme du pays, chacun de ces piliers étant piloté par une nation : la lutte contre la drogue, dirigée par la Grande-Bretagne, la réforme de la justice, pilotée par l'Italie, la formation de la police confiée à l'Allemagne, le DDR dirigé par le Japon, enfin la formation de la nouvelle armée afghane dirigée par les Etats-Unis et à laquelle la France participe.

Enfin, a poursuivi M. Serge Vinçon, président, la communauté internationale s'est mobilisée financièrement pour l'Afghanistan. Les conférences des donateurs ont ainsi permis, à ce jour, de mobiliser 2 milliards de dollars par an depuis 2002, les besoins ayant cependant été estimés à 27,5 milliards sur la période 2004-2012, soit 4 milliards de dollars par an. Les conditions d'affectation de cette manne financière sont aujourd'hui objet de controverses de la part du gouvernement afghan, qui estime qu'elle profite surtout à des ONG qui ont la charge de la mettre en oeuvre dans des projets concrets, alors même que le temps de l'aide d'urgence fait place désormais à celui de la reconstruction. Le gouvernement afghan entend donc revoir le statut des quelque 2.000 ONG à l'oeuvre dans le pays -dont la plus grande partie est pourtant afghane- afin que l'aide financière internationale irrigue davantage un secteur industriel et de services encore embryonnaire et qui souffre de la concurrence de certaines de ces ONG. Certains griefs ou excès relevés par les autorités afghanes ne sont sans doute pas sans fondements. Il reste qu'il ne faudrait pas désorganiser l'ensemble. Ce sont en effet des ONG qui assurent, par exemple, quelque 90 % des soins médicaux dans le pays.

Au total, a estimé M. Serge Vinçon, président, on peut reconnaître que, dans ce processus de reconstruction de l'Etat afghan -sécurisation, stabilisation politique et marche progressive vers la démocratie- la « sortie de crise » supervisée par les acteurs internationaux et l'ONU est positive, mais que d'importants défis demeurent.

Le premier défi est celui du sous-développement extrême du pays : le classement du PNUD en termes de développement humain place l'Afghanistan au 173^e rang sur 178. Le taux d'analphabétisme est de près de 90 % en moyenne mais, en zone rurale, pour les femmes, il est proche de 100 %. L'espérance de vie en Afghanistan est de 44,5 ans, soit 20 de moins que dans les pays voisins et 6 de moins que dans la moyenne des pays les moins avancés. Elle est par ailleurs, chose rare, inférieure pour les femmes à celle des hommes. En effet, le taux de mortalité maternelle et infantile est parmi les plus élevés au monde : un enfant sur 5 décède avant l'âge de 5  ans. Les femmes afghanes, singulièrement dans les campagnes, cumulent tous les maux : la pauvreté mais aussi une mortalité périnatale 60 fois supérieure à ce que connaissent les pays industrialisés. L'absence de structures sanitaires de proximité, l'état des routes expliquent en partie cette situation. Il faut y ajouter la réalité « culturelle » de la situation des femmes victimes de violences, de viols, de mariages forcés, écartées de la vie publique, victimes d'une justice qui leur est systématiquement défavorable. Comme l'a indiqué la présidente de la commission indépendante des droits de l'homme, la Constitution prévoit certes des dispositions égalitaires, respectueuses théoriquement des droits des femmes, mais l'application de la loi ne sera, d'après elle, sûrement pas une réalité avant longtemps.

Deuxième enjeu majeur : la drogue. 75 % de l'héroïne qui se retrouve dans le monde -et singulièrement en Europe- vient d'Afghanistan et ce trafic représente près de 60 % du PIB du pays. Il permet d'assurer aux paysans un revenu sans commune mesure avec ce qu'ils peuvent attendre de toute autre culture. Ce trafic alimente et entretient des circuits de corruption dans tout l'appareil d'Etat afghan, y compris à des niveaux élevés. Pour 2005, la lutte contre la drogue constituera une priorité : le Président Karzay et le gouvernement afghan ont montré leur détermination à lutter contre ce fléau. Le concept de «moyens de subsistance alternatifs », considéré comme l'arme la plus pertinente pour enrayer ce fléau consiste, a précisé M. Serge Vinçon, président, en l'intégration de plusieurs actions : depuis le micro-crédit à l'aménagement et à la reconstruction des canaux d'irrigation, en passant par la construction de routes pour acheminer les récoltes au marché local. La mobilisation de la main-d'oeuvre autour de tels projets et le versement des salaires qui y sont liés permettront d'orienter progressivement les agriculteurs vers d'autres productions.

Troisième défi, la mise en place des nouveaux pouvoirs et de la nouvelle Constitution afghane : tout d'abord, les prescriptions théoriques d'état de droit, d'égalité et de non-discrimination prévues par la Constitution devront trouver leur application concrète dans les lois qui seront votées par le futur Parlement et qui devront être mises en oeuvre au quotidien. Or, l'inexistence, pour l'heure, de ressources humaines nationales pour exercer les fonctions de magistrats et de fonctionnaires à même de faire fonctionner une telle démocratie au quotidien fragilise cet objectif ; ensuite, autre facteur de fragilité, a poursuivi M. Serge Vinçon, président, le caractère multiethnique du pays : la Constitution énumère ainsi 14 groupes ethniques, dont les Pachtounes, majoritaires, les Tadjiks, les Hazaras, les Ouzbeks, les Turkmènes, etc... Même si cette multiethnicité n'a pas empêché, ni hier ni aujourd'hui, les Afghans de se sentir avant tout des patriotes afghans, chaque groupe ethnique est soucieux de ne pas voir un autre groupe bénéficier, de la part de l'Etat, d'avantages supérieurs à ceux qu'il reçoit lui-même : avantages politiques, économiques ou autres. Il faut donc redouter que, contrairement aux élections présidentielles, les prochaines élections législatives et locales ne soient l'occasion de polariser les réflexes ethniques en l'absence de programmes proprement politiques et nationaux.

M. Serge Vinçon, président, a ensuite détaillé l'évolution de la stratégie suivie par le Président Karzay et les Etats-Unis depuis fin 2001, à la faveur de trois remaniements gouvernementaux et qui permettent de dégager trois tendances : d'abord, la marginalisation progressive des représentants de l'Alliance du Nord -de feu le Commandant Massoud- et de ses groupes de résistance qui ont tenu, aux côtés de la Coalition, en 2001, contre les talibans, un rôle essentiel, notamment dans la prise de Kaboul ; ensuite, la mise à l'écart des « Seigneurs de la guerre » en leur octroyant des postes honorifiques, soit au gouvernement, soit dans l'administration de l'Etat et en les privant de leurs capacités militaires ; enfin, une place croissante faite à l'ethnie pachtoune (à laquelle appartiennent le président, le roi, les ministres de la défense, de l'intérieur et de la sécurité, mais aussi les talibans) et, parallèlement, une main tendue aux « talibans modérés » à travers les promesses d'une amnistie et la présence de l'un d'eux au gouvernement. Cette dernière stratégie a aussi pour objectif plus immédiat de tenter d'écarter les risques d'attaques et de violences, lors du prochain et délicat scrutin législatif de septembre.

Un autre motif de crainte pour l'avenir immédiat tient au mode de gouvernement retenu, fruit d'un compromis entre un régime présidentiel et parlementaire, qui laisse le Président seul face à un Parlement bicaméral fort. Le président risque d'être privé de véritable autorité, ne lui permettant pas de mettre en oeuvre ni même d'élaborer un véritable projet politique pour la reconstruction du pays, au moment où celui-ci en a pourtant un besoin vital.

Abordant ensuite le rôle de la France en Afghanistan, M. Serge Vinçon, président, a rappelé qu'elle était présente sur les deux fronts, militaire et civil. Sur le plan militaire, l'action, tant de ses forces spéciales, déployées à la frontière pakistanaise dans le cadre de la Coalition, que de nos unités présentes dans la FIAS, est unanimement saluée pour son efficacité et sa rigueur. Au-delà d'une mission militaire et sécuritaire, une unité civilo-militaire s'attache à réhabiliter des infrastructures et 8 écoles ont été construites, sur financement essentiellement européen, par le bataillon français.

En Afghanistan, a précisé M. Serge Vinçon, président, un concept militaro-civil nouveau a été mis en place à l'initiative des Etats-Unis dans plusieurs provinces : les équipes de reconstruction provinciales ou PRT. Ce concept tend à intégrer, dans une unité de 200 hommes en moyenne, des militaires et des civils. Elles ont pour objet de soutenir le processus de désarmement et d'assurer une sécurité locale propice à la reconstruction. Une quinzaine de ces PRT est aujourd'hui déployée dans le pays.L'ambiguïté du concept, mélange de militaires et de civils pour une action humanitaire et de reconstruction dans un pays où la guerre continue, a dissuadé la France de participer à ces PRT. Au demeurant, a rappelé M. Serge Vinçon, président, le ministre afghan de la défense a indiqué que l'action et le renforcement des forces spéciales françaises lui semblaient beaucoup plus pertinents qu'une éventuelle participation à une PRT. La France participe également, sous l'égide des Etats-Unis, à la formation des officiers de l'armée afghane, à travers l'Ecole d'état-major que la France a fondée et qu'elle encadre.

Sur le plan de la coopération civile, a poursuivi M. Serge Vinçon, président, la France est active même si, sur le plan financier, elle ne se situe qu'au 8^e rang derrière nos partenaires européens. La relative modicité de notre contribution, quelque 25 millions d'euros par an, par ailleurs dispersée sur plusieurs projets au demeurant essentiels (éducation, santé, agriculture, société civile, développement culturel, contribution à la lutte anti-drogue), affecte parfois la visibilité et le caractère durable de nos actions qui gagneraient à être recentrées, à coût constant, sur des projets phares. La délégation a ainsi pu se rendre à l'hôpital « mère-enfant » de Kaboul, initié par l'association française « chaîne de l'espoir » et parrainé notamment par Mme Chirac, mais qui peine à trouver les ressources nécessaires à son fonctionnement. Notre pays pourrait utilement s'impliquer dans la privatisation de la filière coton, engagée dans le quart nord-est du pays, ou dans le microcrédit industriel et agricole en plein essor. La France est par ailleurs engagée, à divers degrés, dans la lutte anti-drogue, en particulier par la formation des hommes d'élite de la brigade anti-drogue et la mise en place d'un laboratoire scientifique de police. Surtout, à hauteur de 2,4 millions d'euros, la France, et le Sénat tout particulièrement, est responsable du projet de formation des administrateurs du futur Parlement afghan, enjeu stratégique pour le bon fonctionnement des institutions futures, dans un pays dépourvu de réelle tradition parlementaire.

M. Serge Vinçon, président, a enfin abordé les perspectives de la présence internationale en Afghanistan. Il a tout d'abord relevé que les besoins financiers nécessaires à la reconstruction de l'Afghanistan dont les infrastructures, les services sanitaires et éducatifs sont dans un état de dégradation extrême, ont été évalués, par la Banque mondiale, à 27 milliards de dollars sur 7 ans : l'effort des donateurs et des institutions financières internationales devra donc être poursuivi longtemps, alors même que les capacités d'absorption, par le pays, de telles ressources sont encore limitées.

En second lieu, les prochaines élections législatives du 18 septembre marqueront l'achèvement du processus de Bonn. Il appartient donc à la communauté internationale de définir une stratégie pour une nouvelle phase. Il conviendra notamment de redéfinir les conditions de stationnement et d'action des forces étrangères, dans un pays qui aura alors recouvré sa pleine souveraineté. Ce sera sans doute l'occasion, comme l'a évoqué le Président Karzay, pour l'Afghanistan et les Etats-Unis, d'établir, par traité, les conditions d'un partenariat stratégique.

La présence militaire étrangère, a relevé M. Serge Vinçon, président, essentiellement américaine, répond au besoin stratégique d'une sécurisation durable, souhaitée par les responsables afghans eux-mêmes qui entendent que leur pays ne soit plus, comme il le fut si souvent dans son histoire, l'otage des intérêts et ambitions des puissances voisines avec les conséquences qui en ont découlé pour le monde en 2001. En réalité, a estimé M. Serge Vinçon, président, pour longtemps encore, les meilleurs alliés de l'Afghanistan ne seront pas ses voisins, mais bien les puissances occidentales, qui ne doivent donc pas y baisser la garde.

M. Serge Vinçon, président, a remarqué qu'une fois la paix revenue et la reconstruction engagée, l'Afghanistan redeviendra un carrefour stratégique de première importance, tant économique que politique, au croisement des richesses de l'Asie centrale et des besoins de l'Asie du Sud. Des puissances comme la Chine et l'Inde, entre autres, sont loin de rester indifférentes à l'avenir du pays, où elles s'investissent massivement. M. Serge Vinçon, président, a mentionné le projet déjà ancien de gazoduc, de nouveau évoqué aujourd'hui, qui permettrait de relier les gisements du Turkménistan au marché du Pakistan, via l'Afghanistan. Les ressources ainsi dégagées pour Kaboul seraient considérables et le projet permettrait un débouché vers le Pakistan -mais aussi vers l'Inde- aux productions du Turkménistan, aujourd'hui contraint d'emprunter le réseau russe, à des conditions peu rémunératrices.

En concluant, M. Serge Vinçon, président, a noté que l'Afghanistan est, et restera, un enjeu majeur à multiples facettes : une démocratie et une société à reconstruire, une région stratégique à stabiliser, le combat contre la drogue à mener d'urgence. M. Serge Vinçon, président, a donc considéré qu'il était important que la France y soit active et visible, peut-être plus qu'elle ne l'est aujourd'hui. Au-delà de toutes les analyses stratégiques, la France se doit aussi de répondre, avec les autres, à l'appel et à l'espoir d'une société afghane meurtrie, que le monde avait déjà abandonnée à ses malheurs à la fin de la guerre froide pour en faire, tragiquement, le point de départ, en 2001, de la nouvelle guerre contre le terrorisme.

M. Josselin de Rohan a estimé qu'en effet l'Afghanistan devrait longtemps encore rester « sous perfusion internationale ». Un « protectorat » américain semble s'instaurer pour de nombreuses années et l'assistance de l'ONU et de l'OTAN ne devrait pas s'achever de sitôt. Il a relevé que si le Président Karzay entendait se placer au-dessus des clivages politiques ou ethniques, la Constitution allait rendre l'exercice de son pouvoir très difficile avec le risque d'un choc entre l'exécutif et le législatif, qui devra se résoudre d'une manière ou d'une autre face à la nécessité de gouverner le pays.

Abordant la problématique liée à la présence de nombreuses ONG dans le pays, M. Josselin de Rohan a reconnu que le gouvernement afghan pouvait être fondé à remettre de l'ordre ici et là, dans la mesure où certaines ONG couvrent en fait, désormais, des activités lucratives. Il reste que des pressions internationales devront être faites pour que cette démarche ne conduise pas à désorganiser l'aide que permet nombre de ces ONG et qui est absolument indispensable pour la population.

Mme Hélène Luc a salué à son tour la qualité de l'accueil réservé à la délégation par l'équipe diplomatique en poste à Kaboul et a souligné, en particulier, le professionnalisme et les compétences de l'ambassadeur, M. Jean-Pierre Guinhut. Elle a ensuite relevé la misère et la désorganisation qui accablaient la population afghane aujourd'hui, dans un climat sécuritaire encore très fragile et où la progression de la production du pavot d'opium posait un problème majeur. Comment serait-il concrètement possible d'encourager le paysan afghan à se détourner d'une activité aussi lucrative pour d'autres productions ?

Relevant la volonté des Afghans de reconstruire leur pays, leur démocratie et leur société, elle ne s'en est pas moins déclarée pessimiste quant à la possibilité de résultats rapides. Elle a indiqué qu'elle soutenait la stratégie de la France de ne pas s'impliquer dans les équipes de reconstruction provinciales (PRT), qui risquaient parfois d'être perçues, par les Afghans, comme un instrument d'ingérence extérieure. Elle a d'ailleurs rappelé que le ministre afghan de la défense avait souhaité, pour sa part, que la France accroisse de préférence l'action de ses forces spéciales contre le terrorisme.

Abordant la phase prochaine de l'« après-Bonn », elle a considéré que les Etats-Unis resteraient encore longtemps dans le pays dans le cadre d'un partenariat durable appuyé vraisemblablement sur l'implantation des bases militaires. Elle s'est inquiétée, par ailleurs, de l'absence, pour l'heure, de reconstruction politique de la société afghane, redoutant que le refus du Président Karzay de s'appuyer sur un parti ou un mouvement qui le soutiendrait ne s'avère finalement négatif pour l'avenir du pays.

Elle a rappelé que la présidente de la commission indépendante des droits de l'homme avait fait part à la délégation du sentiment d'isolement qui était le sien, même face aux nouveaux pouvoirs afghans. La législation protectrice des droits des femmes n'est pas appliquée et, par exemple, la poursuite de la tradition des mariages forcés conduit de nombreuses femmes au suicide. Soulignant la perception très positive, par les Afghans, de l'action des militaires français, elle a estimé que le volet civil de notre coopération devait se focaliser sur l'éducation et les écoles -à l'instar de ce qui est fait à Kaboul pour les deux lycées Istiqlal et Malabay que la délégation a pu visiter- où se jouent l'avenir et la pacification durable du pays.

Mme Hélène Luc a enfin fait observer qu'en tant que parlementaire communiste, cette mission avait eu, pour elle, une signification particulière. Elle a indiqué que la guerre conduite par l'Union soviétique (sur les raisons de laquelle elle s'interrogeait encore et qui avait été tragique) ne semblait pas, malgré tout, se traduire aujourd'hui par un sentiment anti-russe.

M. Didier Boulaud a également salué le soin mis, par l'équipe diplomatique et l'ambassadeur, à la préparation et à la réalisation d'une mission particulièrement intéressante. Ce pays, a-t-il rappelé, était encore marqué par les conséquences de 25 ans d'une guerre atroce, où les barbaries n'avaient pas manqué. L'état de destruction dans lequel se trouve aujourd'hui Kaboul témoigne encore de cette période. La corruption qui a cours dans le pays ne concerne pas seulement la drogue : elle atteint aussi les richesses archéologiques qui font l'objet de trafics.

Il a souligné le professionnalisme des forces françaises déployées à Kaboul et alentour et le caractère exemplaire de la façon dont elles s'acquittent de leur mission.

Il a également insisté sur le caractère stratégique du pays, qu'il tient de sa géographie, et qui conduira les Etats-Unis à y assurer une domination durable. Il a relevé que si la France ne pouvait pas ne pas être présente et active dans ce pays, l'Union européenne, en tant que telle, devrait aussi s'y montrer plus active et plus présente encore, au côté des autres puissances régionales. S'agissant des la Russie il a relevé que les interlocuteurs de la délégation se félicitaient de ce que les indépendances des pays frontaliers d'Asie centrale ne faisaient plus de la Russie un voisin direct de leur pays. Il a enfin salué le rôle du Sénat pour aider à la mise en place du futur Parlement afghan, car la consolidation des futures institutions est un enjeu central.

M. Robert Del Picchia s'est interrogé sur la possibilité d'appliquer à l'Afghanistan, en matière de lutte contre la drogue, une technique utilisée par l'ONU dans d'autres régions du monde et consistant à racheter directement leur récolte aux paysans pour la détruire ensuite. Il s'est ensuite demandé s'il était possible d'appliquer rapidement à un pays comme l'Afghanistan une démocratie « à l'occidentale ». Il s'est enfin interrogé sur la poursuite de la présence internationale, et notamment européenne, dans le pays.

M. Serge Vinçon, président, a répondu que le véritable risque serait qu'un vide s'installe en Afghanistan aujourd'hui, comme cela avait été le cas après le retrait des troupes soviétiques en 1989. Il importait donc de ne pas se désengager, tant il reste à faire pour consolider la démocratie et la sécurité. Il a rappelé que le Président Karzay plaidait pour le maintien d'une forte présence internationale pour qu'une fois restaurée la sécurité intérieure, son pays ne redevienne pas l'otage de ses voisins.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au président de son compte rendu et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Nomination de rapporteurs

La commission a ensuite procédé à la nomination de rapporteurs. Elle a désigné :

- M. Robert Del Picchia sur le projet de loi n° 1861 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement la République algérienne démocratique et populaire relatif à la coopération en matière de sécurité et de lutte contre la criminalité organisée ;

- M. Michel Guerry sur le projet de loi n° 1980 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation de l'accord concernant lacoopération en vue de la répression du trafic illicite et aérien de stupéfiants et de substances psychotropes dans la région des Caraïbes ;

- M. André Trillard sur le projet de loi n° 1981 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Conseil fédéral suisse relatif à laprocédure simplifiée d'extradition et complétant la convention européenne d'extradition du 13 décembre 1957 ;

- Mme Monique Cerisier-ben Guiga sur le projet de loi n° 2021 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation de l'entente en matière de sécurité sociale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement duQuébec ;

- M. André Boyer sur le projet de loi n° 2154 (A.N. - 12e législature), autorisant l'adhésion au protocole modifiant la convention de 1976 sur la limitation de la responsabilité en matière de créances maritimes ;

- M. Philippe Nogrix sur le projet de loi n° 2155 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation du traité sur le droit des marques ;

- M. André Vantomme sur le projet de loi n° 2235 (A.N. - 12e législature), autorisant l'approbation de la Mesure relative à l'institution du secrétariat du Traité sur l'Antarctique.