Table des matières
- Mercredi 25 avril 2001
- Coopération - Premiers enseignements de la réforme - Audition de M. Jean-Louis Bianco, président du Haut Conseil pour la coopération internationale
- Traités et conventions - Convention européenne sur la télévision transfrontière - Examen du rapport
- Traités et conventions - Protocole France-Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration de l'espace à des fins pacifiques. Examen du rapport
Mercredi 25 avril 2001
- Présidence de M. Xavier de Villepin, président -
Coopération - Premiers enseignements de la réforme - Audition de M. Jean-Louis Bianco, président du Haut Conseil pour la coopération internationale
La commission a tout d'abord procédé à l'audition de M. Jean-Louis Bianco, président du Haut Conseil pour la coopération internationale, sur les premiers enseignements de la réforme de la coopération.
M. Jean-Louis Bianco a d'abord rappelé que le Haut Conseil pour la coopération internationale (HCCI), réunissant les différents acteurs de la société civile dans le domaine du développement, remplissait deux missions principales : formuler des avis à l'intention du gouvernement et convaincre nos compatriotes de l'intérêt de l'aide publique au développement. Le HCCI, a-t-il ajouté, entendait régulièrement les ministres concernés par les questions de coopération, ainsi que les hauts fonctionnaires en charge de ces dossiers. Il a relevé, en outre, que, malgré la diversité de la composition du Haut Conseil, la presque totalité des avis avait été adoptée, à ce jour, à l'unanimité.
Evoquant alors la réforme de la coopération, M. Jean-Louis Bianco a jugé qu'elle était indispensable et positive dans son principe, même s'il aurait sans doute été préférable de donner au ministère des affaires étrangères un rôle pilote dans le domaine du développement, alors qu'aujourd'hui encore, une partie très importante des crédits restait gérée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il a, cependant, relevé que les deux ministères (Economie et Affaires étrangères) paraissaient travailler dans un climat de bonne entente. Il a noté, par ailleurs, que la mise en oeuvre de la réforme s'était déroulée dans des conditions satisfaisantes et qu'elle avait eu pour mérite de relancer le débat sur les questions de développement. Enfin, il s'est félicité que, grâce notamment aux efforts de la présidence française de l'Union européenne, les Quinze aient pris conscience des grandes insuffisances de l'aide communautaire et aient décidé d'en réformer les mécanismes de gestion.
Le président du HCCI a, cependant, critiqué certains aspects de la réforme de la coopération. Il a d'abord regretté que la notion de zone de solidarité prioritaire (ZSP) ait conduit à une dispersion de nos moyens, même s'il a reconnu la difficulté à définir des priorités, qui conduirait symétriquement à remettre en cause les liens noués par la France avec certains de ses partenaires traditionnels. Il a également relevé un certain manque de transparence dans le fonctionnement du comité interministériel pour la coopération internationale et le développement (CICID), ainsi que le risque possible d'une complexité accrue des procédures de gestion de l'aide publique au développement. Il s'est fait l'écho, par ailleurs, de la morosité des personnels issus de l'ancien ministère de la coopération. M. Jean-Louis Bianco a mis en avant l'insuffisance des moyens de fonctionnement de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) du ministère des affaires étrangères. Il a ajouté qu'il restait un immense chantier à ouvrir pour que l'Europe, premier bailleur d'aide au développement, parvienne à s'exprimer d'une seule voix afin de formuler une vision commune sur les problèmes de coopération. Enfin, il a déploré la baisse continue de l'aide publique française au développement depuis plusieurs années.
A la suite de l'exposé de M. Jean-Louis Bianco, M. Guy Penne, après avoir rappelé les objectifs de la mission d'information décidée par la commission afin de dresser un bilan de la réforme de la coopération, a exprimé sa crainte que la fusion des deux ministères n'ait, en fait, permis de masquer la réduction de l'effort financier consacré au développement. Il a rappelé les inquiétudes des assistants techniques, les risques de dilution de notre action au sein de la ZSP, ainsi que la complexité de l'organigramme de la DGCID. Il a regretté, en outre, que la part de la France ne soit pas suffisamment reconnue au sein de l'aide multilatérale, en particulier celle mise en oeuvre par l'Union européenne.
M. André Dulait a, quant à lui, attiré l'attention sur le problème particulièrement préoccupant des contractuels. Il a constaté, par ailleurs, que les résultats d'une meilleure concertation entre le Quai d'Orsay et Bercy n'étaient pas toujours perceptibles sur le terrain. Il a souligné la nécessité de définir de véritables priorités dans notre action extérieure et s'est interrogé, notamment, sur la politique française vis-à-vis de la catégorie des pays émergents.
M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la commission des finances des crédits de la coopération et de l'aide au développement, a d'abord observé que la baisse des crédits de l'aide française au développement avait plus concerné les concours bilatéraux que l'aide multilatérale qui avait, quant à elle, continué de progresser. Il s'est interrogé sur l'utilisation des dotations apportées par la France dans le cadre multilatéral et a rappelé, à cet égard, le niveau excessivement bas de décaissement des fonds européens. Il a estimé, par ailleurs, qu'il était encore trop tôt pour porter un jugement définitif sur les conséquences de la réforme de la coopération. Il a noté que, si le ministère des finances avait hésité à se dessaisir d'une partie de ses attributions au profit du ministère des affaires étrangères, compte tenu des conditions souvent peu satisfaisantes de gestion des crédits par ce dernier, en particulier au titre des crédits d'intervention, il convenait également de rappeler l'importance des reliquats sur les procédures gérées directement par Bercy, notamment sur des protocoles financiers anciens. M. Michel Charasse s'est enfin interrogé sur la compatibilité entre la nécessité de conforter l'Etat de droit, conformément aux objectifs de la politique de coopération française, et le renforcement demandé des moyens et des pouvoirs des ONG. Il s'est inquiété de la dérive qui conduisait certaines ONG à se faire le relais d'intérêts privés, étrangers à l'objectif du développement.
M. Christian de La Malène a souligné, pour sa part, la mauvaise image de la coopération en notant, en particulier, que la réforme n'avait pas permis de surmonter l'opposition traditionnelle entre les administrations des finances et des affaires étrangères. Il a, également, critiqué les conditions de gestion de l'aide communautaire. Enfin, il s'est demandé si la réforme de la coopération n'avait pas péché par excès d'ambition et défaut de logique. Il a poursuivi en relevant que l'extension du champ de la coopération pouvait aboutir, dans les faits, à une certaine paralysie de notre action. Il a souhaité savoir, enfin, si les objectifs de l'aide multilatérale correspondaient aux priorités de la politique française.
Mme Monique Cerisier ben-Guiga a d'abord rappelé l'intérêt de l'aide publique au développement, notamment au regard d'une meilleure maîtrise des flux migratoires. Citant l'exemple de la Tunisie, où la libéralisation du statut de la femme avait permis de surmonter les freins au développement économique, elle a souligné que le développement apparaissait d'abord comme un processus endogène. Elle s'est demandé, dès lors, comment mieux orienter notre aide, afin de stimuler les sociétés et créer les conditions favorables à la croissance.
M. Robert Del Picchia a observé, pour sa part, que les conséquences de la fusion entre les ministères des affaires étrangères et de la coopération n'étaient pas toujours sensibles sur le terrain.
M. Xavier de Villepin, président, a interrogé le président du HCCI sur l'avenir de l'assistance technique. Il s'est inquiété, par ailleurs, de l'évolution de la situation en Côte-d'Ivoire, pays qui constituait, jusqu'à présent, une référence exemplaire de la politique de coopération française. Enfin, il s'est demandé quelle serait la position du FMI et de la Banque mondiale vis-à-vis des trois pays émergents -Turquie, Argentine, Indonésie- qui connaissaient actuellement une crise préoccupante.
En réponse aux commissaires, M. Jean-Louis Bianco a apporté les précisions suivantes :
- l'évolution des moyens humains de la coopération constitue aujourd'hui l'un des axes majeurs de réflexion du HCCI ; l'assistance technique française a beaucoup évolué dans la période récente et peut se prévaloir d'une grande capacité d'expertise pour les questions liées au développement ; la situation des contractuels justifie, quant à elle, la plus vive inquiétude ;
- l'aide publique française au développement -bilatérale et multilatérale- baisse globalement depuis plusieurs années, même si, rapporté au PIB, l'effort de notre pays le classe au premier rang du groupe des sept pays les plus industrialisés ; il convient de préserver l'aide bilatérale, tout en distinguant ce que la France peut faire seule et les objectifs qui peuvent être atteints de manière plus efficace en recourant au canal de l'aide multilatérale ; la gestion des fonds européens présente, aujourd'hui, une grande inefficacité ;
- il importe de mieux définir les priorités, tant pour le choix des pays bénéficiaires de notre aide que des domaines d'action que nous souhaitons privilégier ;
- il est légitime que le ministère des affaires étrangères, responsable de la mise en oeuvre de la politique extérieure de la France, joue un rôle pilote en matière de coopération ; il serait sans doute opportun que soit mise en place une cellule, éventuellement placée auprès du Premier ministre, chargée de coordonner les positions françaises au sein des principales institutions internationales -en particulier le FMI et la Banque mondiale- et de dégager une vision prospective sur la politique française en matière d'actions multilatérales ;
- les ONG sont convaincues de la nécessité de conforter les structures étatiques dans les pays en développement, même si cet objectif doit s'accompagner du renforcement de l'Etat de droit, de la mise en oeuvre de la décentralisation et du développement de la société civile ;
- si le développement répond, effectivement, d'abord, à un processus endogène, les pays du sud, confrontés à l'ouverture de leur marché au commerce international, doivent pouvoir compter sur la solidarité internationale afin d'adapter et de renforcer leurs économies ;
- le HCCI a adopté une position critique vis-à-vis des conditionnalités de caractère économique posées par le FMI à son aide ; il souhaiterait que soit privilégiée une forme de négociation contractuelle avec le pays bénéficiaire, suivie d'une évaluation des conditions d'utilisation de l'aide consentie et, en cas de mauvaise gestion, d'un système de réaction graduelle pouvant aboutir à des sanctions ;
- les ONG réunissent des associations qui ne répondent pas toutes aux mêmes exigences de rigueur et d'efficacité ; celles qui sont chargées d'une mission de service public doivent rendre des comptes aux autorités françaises ; si l'action des ONG ne doit pas se substituer à la coopération interétatique, elle peut présenter une certaine souplesse et participer utilement au développement de la société civile ; par ailleurs, l'appui financier apporté aux ONG représente une part très marginale du budget de la coopération.
Traités et conventions - Convention européenne sur la télévision transfrontière - Examen du rapport
Puis la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Guy Penne sur le projet de loi n° 100 (2000-2001) autorisant l'approbation du protocole portant amendement à la convention européenne sur la télévision transfrontière.
M. Guy Penne, rapporteur, a tout d'abord rappelé que le Conseil de l'Europe avait élaboré, en 1989, une convention européenne établissant un cadre juridique pour la diffusion télévisuelle entre ses Etats membres, que notre pays avait ratifiée en 1994, comme 21 autres Etats membres du Conseil de l'Europe à ce jour. La même année, a précisé M. Guy Penne, le Conseil des ministres de l'Union européenne avait élaboré une directive relative à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle, dite " télévision sans frontières " (TVSF).
Du fait de l'évolution des techniques de diffusion depuis cette date, marquée par l'augmentation continue de l'offre de programmes liée à la multiplication des supports de diffusion -satellites, câble, réseau hertzien-, ces deux textes fondateurs devaient être actualisés et mis en cohérence. La directive TVSF a ainsi été révisée en 1997, et le présent protocole vise à aligner la convention du Conseil de l'Europe sur la directive ainsi révisée, tout en s'adressant aux nouveaux membres ayant adhéré au Conseil depuis 1989, particulièrement les pays d'Europe centrale et orientale.
Puis le rapporteur a exposé les principales modifications proposées par le protocole au regard de la convention originelle de 1989. Elles touchent à la définition des actions de publicité, de parrainage, de responsabilité de l'Etat de transmission, ainsi qu'à l'obligation de la présence majoritaire d'oeuvres d'origine européenne dans le temps de transmission.
En conclusion, M. Guy Penne, rapporteur, a rappelé que ce cadre juridique ainsi actualisé devrait probablement être périodiquement réexaminé, du fait du caractère très évolutif du domaine qu'il régit. Puis il a proposé à la commission de donner un avis favorable à l'adoption du projet de loi.
Un débat s'est ouvert au terme de cet exposé.
M. Robert Del Picchia s'est interrogé sur la protection des droits d'auteur par le texte en discussion, rappelant que les nouvelles techniques de radiodiffusion permettaient d'émettre, hors du cadre européen, des programmes qui pouvaient y être reçus, sans que le cadre juridique proposé par le projet de loi soit nécessairement respecté.
M. Xavier de Villepin, président, s'est enquis de l'impact de ce nouveau cadre juridique sur la promotion des programmes francophones, et singulièrement français, à l'étranger. Il a rappelé les difficultés inhérentes au contenu et à la réception des émissions de TV5 sur le continent américain. Il a également salué l'action positive de M. Jean Stock, qui vient de quitter la présidence de TV5.
En réponse, M. Guy Penne, rapporteur, a souligné que les dispositions du projet de loi imposant une présence majoritaire d'oeuvres d'origine européenne dans le temps de transmission étaient de nature à protéger le rayonnement de notre langue et de nos programmes hors d'Europe.
Suivant l'avis du rapporteur, la commission a approuvé le projet de loi.
Traités et conventions - Protocole France-Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration de l'espace à des fins pacifiques. Examen du rapport
La commission a enfin procédé à l'examen du rapport de M. Xavier Pintat sur le projet de loi n° 127 (2000-2001) autorisant l'approbation du protocole à l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie relatif à la coopération dans le domaine de l'exploration de l'espace à des fins pacifiques, en date du 26 novembre 1996.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a indiqué que le protocole du 12 janvier 1999 venait compléter l'accord franco-russe du 26 novembre 1996 sur la coopération en matière spatiale, en définissant avec précision le régime douanier et fiscal applicable aux échanges industriels liés à cette coopération. Ce protocole, a-t-il poursuivi, doit, en particulier, faire bénéficier d'exemptions fiscales et douanières les importations en Russie opérées par la société franco-russe Starsem qui commercialise, sur le marché international du lancement des satellites, le lanceur russe Soyouz.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a rappelé les profonds bouleversements ayant affecté, au cours des dernières années, l'industrie spatiale russe. Suite à l'éclatement de l'Union soviétique, des accords ont dû être passés entre la Russie et les anciennes républiques devenues indépendantes. Le Kazakhstan, qui abrite sur son sol, à Baïkonour, le principal centre de lancements spatial russe, loue ses installations à la Russie moyennant une redevance annuelle de 115 millions de dollars. D'autre part, l'ensemble des activités aéronautiques et spatiales civiles ont été regroupées sous la tutelle d'une Agence aéronautique et spatiale, chargée de restructurer le secteur et de veiller à la réalisation du programme spatial.
Soulignant que les difficultés économiques et financières de la Russie s'étaient très durement répercutées sur son industrie spatiale, M. Xavier Pintat, rapporteur, a ajouté que la survie de cette dernière était désormais liée à l'apport de ressources financières extérieures. Dans cette optique, de multiples partenariats ont été conclus avec des pays occidentaux pour valoriser le savoir-faire russe dans le domaine commercial, principalement en matière de lancement de satellites.
Le rapporteur a rappelé que la France avait, elle aussi, réorienté sa coopération spatiale avec la Russie, en privilégiant le volet industriel et commercial. A cette fin a été créée la société Starsem, détenue à parité par des actionnaires russes -l'Agence aéronautique et spatiale et le Centre spatial de Samara- et des actionnaires français et européens : EADS et Arianespace. Cette société commercialise et exploite sur le marché international le lanceur russe Soyouz, particulièrement compétitif pour les lancements de petits satellites en orbite basse, créneau sur lequel l'Europe, orientée sur les lanceurs lourds avec Ariane, demeurait absente.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a présenté les divers aspects du partenariat franco-russe au sein de Starsem. Il a, notamment, précisé qu'Aérospatiale Matra Lanceurs, devenue EADS Launch Vehicles, a produit dans son établissement de Saint-Médard-en-Jalles, en Gironde, les structures permettant d'adapter au Soyouz les satellites de la constellation de téléphonie Globalstar qui ont été lancés lors de six tirs réalisés à Baïkonour entre février et novembre 1999. Il a signalé que le fonctionnement de Starsem exigeait l'importation fréquente en Russie de matériels de haute technologie provenant de France ou d'autres pays occidentaux. Bien qu'ayant été posé par l'accord franco-russe de 1996, le principe de l'exonération fiscale et douanière de ces transferts a donné lieu à des difficultés d'interprétation, qui ont elles-mêmes engendré retards et surcoûts. L'objet du protocole signé le 12 janvier 1999 est donc de définir avec précision la nature des marchandises exonérées et la nature de ces exonérations.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a considéré que ce protocole, dont la partie russe a accepté la mise en oeuvre anticipée, permet de donner un cadre stable et pérenne aux échanges franco-russes concernant l'industrie spatiale, ce qui ne pourra que jouer positivement sur la compétitivité de l'offre commerciale de la société Starsem comme sur l'efficacité des autres coopérations industrielles qui pourraient, à l'avenir, se concrétiser entre les deux pays.
En conclusion, le rapporteur a demandé à la commission d'adopter le projet de loi autorisant l'approbation de ce protocole.
A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur le régime appliqué, en matière fiscale et douanière, aux échanges industriels liés à la coopération russo-américaine. Il a par ailleurs souligné l'émergence de nouvelles puissances spatiales, notamment l'Inde, et s'est demandé si, compte tenu des répercussions prévisibles sur le marché des lancements spatiaux, la France envisageait de nouer des coopérations avec ce pays.
M. Xavier Pintat, rapporteur, a précisé que le protocole permettait aux industriels français de bénéficier en Russie d'un régime douanier et fiscal analogue à celui qui est appliqué aux industriels américains.
Il a justifié le partenariat privilégié conclu avec la Russie par la fiabilité du lanceur Soyouz, qui a assuré, à lui seul, depuis 35 ans, plus de lancements que tous les autres lanceurs confondus, avec un degré de réussite inégalé. Il a ajouté que ce partenariat n'empêchait pas la France d'établir des coopérations avec d'autres pays et, en particulier, outre les Etats-Unis et les pays européens, le Japon et l'Inde.
La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi.