Jeudi 29 mars 2001

- Présidence de M. Xavier de Villepin, président -

Traités et conventions - Protocole additionnel au protocole de Sangatte - Création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire France-Royaume-Uni - Examen du rapport

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Paul Masson sur le projet de loi n° 220 (2000-2001) autorisant l'approbation du protocole additionnel au protocole de Sangatte entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord relatif à la création de bureaux chargés du contrôle des personnes empruntant la liaison ferroviaire reliant la France et le Royaume-Uni.

M. Paul Masson, rapporteur, a d'abord indiqué que le présent protocole venait compléter le protocole relatif aux contrôles frontaliers et à la police, à la coopération judiciaire en matière pénale, à la sécurité civile et à l'assistance mutuelle, signé à Sangatte entre la France et le Royaume-Uni le 25 novembre 1991. Ce texte, a-t-il souligné, répondait aux préoccupations du Royaume-Uni confronté, dans la période récente, à une intensification significative des flux migratoires. Ainsi le nombre de demandeurs d'asile, dans ce pays, a rappelé le rapporteur, était passé de 45.000 en 1998 à 76.000 en 2000. Cette situation, a-t-il ajouté, était liée à la générosité des dispositions relatives au droit d'asile, à l'absence de tout contrôle d'identité à l'intérieur du pays, ainsi qu'à la facilité d'accès au marché du travail pour les étrangers. Dans ces conditions, a poursuivi M. Paul Masson, rapporteur, les demandes d'asile répondaient principalement à des motivations de caractère économique et le Royaume-Uni était ainsi devenu la destination finale de filières clandestines contrôlées par des organisations criminelles. L'immigration clandestine, a estimé le rapporteur, était devenue un sujet central du débat politique outre-Manche et l'un des principaux enjeux des prochaines échéances électorales. Vu de Londres, a-t-il ajouté, la clé d'une plus grande maîtrise des flux migratoires se trouvait en France, dans la mesure où la quasi-totalité des immigrants entrant au Royaume-Uni provenaient de notre pays par le Pas-de-Calais.

Le Royaume-Uni n'appartenant pas à l'espace Schengen, comme l'a rappelé M. Paul Masson, rapporteur, les contrôles aux frontières franco-britanniques restaient de règle même s'ils présentaient d'évidentes lacunes, en particulier s'agissant de la liaison Eurostar. En effet, même si le dispositif de contrôle dans les gares françaises, et notamment en gare du Nord, avait été récemment renforcé, les agents de la police aux frontières (PAF) ne vérifiaient pas la validité des titres des passagers pour accéder au territoire britannique. Or, une fois les portes du train refermées, le contrôle exercé par les agents britanniques apparaissait trop tardif, car l'étranger en situation irrégulière pouvait alors présenter une demande d'asile à effet de lui permettre de demeurer au Royaume-Uni.

Londres a souhaité, pour cette raison, la présence d'agents de contrôle britanniques sur le sol français. Tel était, a indiqué M. Paul Masson,rapporteur, l'objet du protocole additionnel : les agents du pays limitrophe pourront, en effet, exercer, sur le territoire de l'autre Partie, le contrôle des voyageurs empruntant l'Eurostar, dans le cadre des bureaux de contrôle de personnes institués dans les gares françaises et britanniques. En outre, il importait, pour la partie britannique, a précisé le rapporteur, que le nouveau dispositif conduise à un allégement de la charge de l'examen des demandes d'asile par le Royaume-Uni. Or, comme l'a rappelé M. Paul Masson, rapporteur, aux termes de la convention de Dublin signée le 15 juin 1990, lorsqu'une demande d'asile était introduite auprès des autorités d'un Etat membre par un demandeur qui se trouvait sur le territoire d'un autre Etat membre, la détermination de l'Etat responsable de l'examen de la demande incombait alors à l'Etat membre sur le territoire duquel se trouvait le demandeur. En d'autres termes, la France, a ajouté le rapporteur, aurait, selon la convention, la possibilité de désigner le Royaume-Uni comme responsable de l'examen de la demande d'asile. Notre pays, a poursuivi M. Paul Masson, rapporteur, avait accepté, dans le cadre du protocole additionnel, de renoncer à ce pouvoir d'appréciation : l'Etat responsable de l'examen de la demande d'asile sera l'Etat sur le territoire duquel se trouve le demandeur avant la fermeture définitive des portes du train et, au-delà, l'Etat d'arrivée.

Le rapporteur a souligné que la mise en oeuvre du protocole aurait pour première conséquence de conduire la France à mieux appliquer les obligations qui lui incombaient aux termes des accords de Schengen, en particulier pour la surveillance de la partie de la frontière extérieure de l'espace Schengen dont elle avait la charge ; en effet, la présence de policiers français dans les gares britanniques devrait permettre de mieux assurer les contrôles d'entrée, aujourd'hui insuffisants, dans cet espace. Par ailleurs, à la suite de l'entrée en vigueur du présent protocole, le Royaume-Uni devrait, en principe, renoncer à imposer des amendes à la SNCF pour chaque clandestin identifié dans un train, s'agissant, du moins, du transport des voyageurs, seul visé par le protocole additionnel. Ce texte, en revanche, a indiqué M. Paul Masson, rapporteur, laissait entière la question des sanctions qui pourraient être imposées aux trains de fret ainsi qu'au transport routier. Or, comme l'a souligné le rapporteur, l'essentiel des flux d'immigration clandestine empruntait actuellement la voie maritime. Enfin, le protocole additionnel impliquera une modification de notre législation nationale, dans la mesure où les passagers français empruntant l'Eurostar depuis Paris pour se rendre à Calais, seront soumis aux contrôles des agents britanniques, ce qui n'allait pas sans soulever certaines interrogations au regard du principe de souveraineté.

Après avoir observé que le présent protocole constituait un jalon utile dans le renforcement du contrôle aux frontières franco-britanniques, même s'il demeurait encore insuffisant, compte tenu de la pression croissante des flux migratoires, M. Paul Masson, rapporteur, a proposé à la commission d'adopter le présent projet de loi.

A la suite de l'exposé du rapporteur, M. Robert Del Picchia s'est d'abord demandé si le Royaume-Uni se résoudrait à modifier prochainement sa politique actuelle en matière de droit d'asile, qui constituait le principal motif de l'attraction exercée, par ce pays, sur les immigrés clandestins. Par ailleurs, il a regretté que les sanctions actuellement appliquées aux transporteurs soient excessivement légères au regard des bénéfices que ces derniers pouvaient tirer de l'immigration clandestine. Enfin, il a interrogé le rapporteur sur l'application du principe, reconnu par la convention de Dublin, selon lequel l'Etat responsable de la demande d'asile était le premier Etat membre par lequel le demandeur avait accédé au territoire de l'Union européenne.

M. Paul Masson, rapporteur, a précisé sur ce point que, soucieux de présenter sa demande d'asile dans l'Etat de son choix, l'étranger en situation irrégulière procédait souvent à la destruction des éléments de preuve qui permettaient d'identifier l'Etat par lequel il avait d'abord pénétré sur le territoire de l'Union européenne. Par ailleurs, il a relevé que le Royaume-Uni avait renforcé sa législation relative au droit d'asile en 1999, même si ce nouveau dispositif n'avait pas produit les effets escomptés. Il a également observé que notre pays n'appliquait pas aux transporteurs les sanctions financières avec la rigueur qu'impliquerait pourtant la situation actuelle de l'immigration clandestine.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné, pour sa part, que la question de l'immigration clandestine représentait pour la commission un sujet d'intérêt majeur. Il a attiré notamment l'attention sur les nombreuses interrogations qui demeuraient encore sur les conditions dans lesquelles des immigrés kurdes étaient arrivés récemment sur notre territoire.

M. Christian de La Malène a souhaité savoir s'il était possible d'établir une projection sur l'évolution prochaine des demandes d'asile. Tout en relevant que ces demandes s'inscrivaient dans le cadre d'une pression migratoire croissante, le rapporteur a souligné qu'il était extrêmement difficile de faire, dans ce domaine, des prévisions précises. M. Robert Del Picchia a indiqué, sur ce point, que les forces chargées de la surveillance des frontières en Allemagne et en Autriche tablaient, pour leur part, sur une progression annuelle de 20 % des demandes d'asile.

M. Paul Masson, rapporteur, a estimé, d'une manière générale, que les procédures juridiques mises en oeuvre par les Etats pour mieux contrôler les flux aux frontières, demeuraient toujours en deçà des méthodes des organisateurs de l'immigration clandestine et de leur efficacité croissante.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin interrogé le rapporteur sur une éventuelle adhésion du Royaume-Uni aux accords de Schengen. M. Paul Masson, rapporteur, a répondu que si le Royaume-Uni, soucieux de ne pas aliéner sa souveraineté, avait, pour l'heure, refusé de rejoindre l'espace Schengen, il pouvait cependant, aux termes du traité d'Amsterdam, participer à tout ou partie des dispositions de l' " acquis " de Schengen, et qu'il avait ainsi pris part au système d'information Schengen (SIS).

La commission a alors approuvé le projet de loi.

Audition de M. Jean-Yves Helmer, délégué général pour l'armement

La commission a ensuite auditionné M. Jean-Yves Helmer, délégué général pour l'armement.

M. Xavier de Villepin, président, a accueilli M. Jean-Yves Helmer, délégué général pour l'armement, en le remerciant, à la veille de son départ de la délégation générale, d'avoir accepté de présenter, devant la commission, le bilan des réformes qu'il avait engagées, notamment en matière de conduite des programmes d'équipement militaire.

M. Jean-Yves Helmer a tout d'abord rappelé qu'il avait inscrit les décisions de renouvellement des armements dans une vision prospective de notre système de défense. Plusieurs critères ont été définis pour guider le choix de ces nouveaux matériels. Ils doivent s'inscrire dans un système de forces, dans une logique interarmées, être complémentaires d'autres équipements, être interopérables et présenter un bon niveau de " coopérativité " avec les différentes composantes du système de défense. C'est pour cette raison qu'un plan prospectif à trente ans a été élaboré pour déterminer les formes futures du combat et identifier les ruptures technologiques à venir. Ce plan prospectif a été élaboré par des équipes intégrées, réunissant des membres de la DGA et des états-majors sur chaque système de force. Ce travail servira de base aux orientations majeures de la future loi de programmation, qui adoptera une vision transversale interarmées, et non plus armée par armée. M. Jean-Yves Helmer a toutefois regretté que dans cet effort prospectif, les échanges avec nos partenaires européens soient restés jusqu'à présent peu fructueux en raison des grandes différences entre les concepts de défense de chaque pays. Il lui a semblé que des progrès importants pourront être effectués dans ce domaine, grâce aux réflexions menées sur la constitution d'une force de réaction rapide européenne pour assurer les missions de Petersberg et donc sur les matériels indispensables à la conduite de telles opérations.

M. Jean-Yves Helmer a ensuite expliqué qu'il avait décidé de modifier profondément le processus de décision aboutissant au choix des projets de recherche technologique. En effet, les projets étaient auparavant proposés par les experts, la DGA arbitrant. Désormais, ils sont essentiellement suscités par la DGA en fonction des grands axes définis dans le plan prospectif à 30 ans, sans toutefois négliger les propositions, venant du monde scientifique et technique, qui ne correspondraient pas à un besoin militaire défini dès à présent. Le Délégué général a précisé que la DGA avait défini un modèle technologique, en parallèle du modèle d'armée 2015, correspondant au noyau dur des technologies à maîtriser en 2015 pour développer les futurs systèmes de défense dont nous pourrions avoir besoin. Cette analyse devrait conduire à une augmentation sensible des crédits de recherche et développement dans la prochaine loi de programmation militaire.

M. Jean-Yves Helmer a ensuite abordé l'évolution du processus de décision en matière de programme d'armement, afin de mieux intégrer les besoins effectifs des armées, exprimés en termes de missions à remplir et de s'abstraire des éventuelles pressions des lobbies. Une phase de préparation des programmes a ainsi été instituée. Elle est menée, non plus par les services chargés de l'acquisition mais par les architectes du système de force concerné en collaboration avec les officiers de l'état-major des armées, cette équipe intégrée ayant notamment pour mission d'évaluer toutes les solutions possibles pour remplir un besoin donné. En outre, le processus séquentiel, qui impliquait successivement la définition du besoin par l'état-major, l'établissement des spécifications techniques par la DGA à partir de ce besoin et enfin la réalisation du matériel par l'industriel, étant par nature inflationniste, il a été décidé, dès 1997, d'inverser ce processus en donnant dès le départ à l'équipe de préparation du programme un objectif d'optimisation du rapport coût/efficacité, afin de conférer plus de souplesse de choix dans les spécifications du programme. Les industriels sont désormais associés à ce processus d'optimisation de la définition des équipements pendant certaines phases.

De nouvelles relations, basées sur la mise en concurrence et sur la responsabilisation des industriels et de l'Etat ont été instituées avec les fournisseurs. Si les industriels s'engagent sur le prix, les performances et la qualité, l'Etat, lui, leur garantit une visibilité plus importante par le mécanisme des commandes globales pluriannuelles regroupant par exemple le développement et une partie de la production. Près de 64 milliards de francs, a-t-il indiqué, ont ainsi été engagés de cette manière ces dernières années.

M. Jean-Yves Helmer a souligné l'effort important accompli pour réduire le nombre de normes spécifiquement militaires. Elles ont été divisées par dix depuis 1997 et aujourd'hui 80 % d'entre elles sont des normes internationales, et 30 % sont à caractère civil.

La DGA s'est également engagée dans l'emploi des nouvelles technologies en mettant en place un portail Internet qui permettra d'améliorer l'efficacité des procédures d'acquisition et de faciliter l'accès aux marchés de l'armement des PME-PMI en les informant sur les commandes, les actions de recherche et technologie à venir et les mises en concurrence en cours.

M. Jean-Yves Helmer a toutefois regretté que l'effort, en matière de réduction des délais, n'ait pas encore été assez important. Il s'est déclaré convaincu de la possibilité d'accroître significativement la réactivité et de diminuer les délais de développement des matériels d'armement si l'on parvient à diminuer en amont les risques technologiques d'un programme, ce qui permettrait de prendre la décision de son lancement au plus près possible des besoins.

Il a également estimé que l'évolution du code des marchés publics n'était pas encore suffisante, malgré un premier décret dans ce sens, pour l'adapter aux spécificités de l'acquisition de matériels d'armement. Il a indiqué qu'une intervention du législateur serait nécessaire pour aller plus loin.

M. Jean-Yves Helmer s'est par ailleurs félicité des progrès accomplis en matière de gestion des programmes en coopération, grâce à l'évolution simultanée des méthodes et procédures en Allemagne et au Royaume-Uni et à la mise en place de l'OCCAR (Organisme conjoint de coopération en matière d'armement) qui a désormais la personnalité juridique et qui devrait conclure prochainement le plus gros contrat d'armement jamais passé en Europe (environ 180 milliards de francs) pour le programme de l'avion de transport futur A 400 M. Il a également remarqué que la coopération européenne pourrait permettre, dans l'avenir, de rationaliser les centres d'essais.

Enfin, M. Jean-Yves Helmer a insisté sur l'importance de la réforme de la gestion du maintien en condition opérationnelle (MCO), qui représente un flux de dépenses de 30 à 40 milliards de francs par an, alors que le montant annuel des achats d'équipements neufs s'élève à 50 ou 60 milliards de francs. L'objectif est, par la création de structures intégrées entre les états-majors et la DGA, de diminuer les coûts, tout en accroissant la disponibilité des matériels. Deux organismes ont déjà été mis en place dans les domaines naval (le service de soutien de la flotte- SSF) et aéronautique (la structure intégrée du maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautiques et associés de la défense - SIMMAD). Un nouvel organisme sera bientôt créé pour la gestion des matériels terrestres et une réflexion est engagée pour les missiles et les systèmes de communication. A la différence du Royaume-Uni, une structure unique n'a pas été retenue, mais ces différents organismes disposeront des mêmes outils et suivront les mêmes procédures. Il faudra en outre revoir avec l'industrie l'organisation des processus et la répartition des tâches de soutien, pour améliorer la réactivité de l'ensemble.

Un débat s'est ensuite engagé avec les membres de la commission.

M. Serge Vinçon, après avoir salué l'action menée depuis cinq ans à la tête de la DGA par M. Jean-Yves Helmer, l'a interrogé sur l'évolution de l'OCCAR qui lui semblait tarder à devenir pleinement opérationnel. Il l'a également questionné sur les problèmes posés par l'annualité budgétaire au regard de la conduite des programmes d'armement.

M. Christian de La Malène s'est demandé si les crédits prévus pour la prochaine loi de programmation militaire permettraient un volume de commandes et un niveau de recherche et développement suffisants pour soutenir notre industrie d'armement. Il a également demandé quelles étaient désormais les perspectives d'exportation d'armements en Turquie.

M. Jean-Guy Branger a rendu hommage au délégué général pour l'armement pour avoir introduit, au sein du ministère de la défense, de nouvelles méthodes de travail inspirées de l'industrie. Il a demandé des précisions sur les conditions dans lesquelles seraient conduits les futurs programmes d'armement. Evoquant les difficultés de GIAT Industries et de DCN, il a demandé à M. Jean-Yves Helmer son sentiment sur les dysfonctionnements qui étaient de plus en plus ouvertement mis à jour dans le secteur public de l'armement.

M. André Boyer a demandé dans quelle mesure l'objectif de réduction de 30 % du coût des programmes d'armement sur six ans avait été atteint. Il a souhaité des précisions sur les perspectives d'exportation du sous-marin Scorpène au Portugal.

M. Xavier de Villepin, président, s'est interrogé sur les conséquences des annulations et encoches opérées au sein du budget de la défense, pour la réalisation des équipements militaires. Il a demandé si la période 2003-2008 exigerait un surcroît de crédits d'équipement. Il a interrogé le délégué général pour l'armement sur son appréciation de la coopération en matière de défense avec nos principaux partenaires européens.

En réponse à ces différentes interventions, M. Jean-Yves Helmer a apporté les précisions suivantes :

- les 92 programmes d'armement en cours ont été placés sous contrôle de gestion et bénéficient des nouvelles méthodes de conduite des programmes instaurées en 1996 ;

- les réductions de coûts obtenues depuis 1996 s'élèvent à un total de 60 milliards de francs, ces réductions ayant été plus fortes sur les programmes qui étaient encore en cours d'étude ou de préparation que sur ceux qui entraient en phase de réalisation ; ces derniers ont néanmoins pu bénéficier d'économies substantielles, comme par exemple le Rafale dont la commande globale de 48 appareils a permis une économie de 10 % ;

- le ministère de l'économie et des finances a compris l'intérêt de la procédure des commandes globales pluriannuelles et n'a remis en cause, jusqu'à présent, aucun crédit lié à ces commandes ; le ministère de la défense s'efforce, pour sa part, d'éviter que ces commandes n'entraînent une trop forte rigidité du budget de la défense, les paiements qu'elles impliquent représentant entre 10 et 15 % du montant du titre V ;

- le suivi régulier de l'exécution des programmes permet de constater que les diverses encoches ou annulations, qui ont suivi la " revue de programmes ", n'ont provoqué que peu de retards, dans la mesure où, parallèlement, le coût des programmes a été réduit ; il est probable que sur l'ensemble des programmes d'armement, le retard d'exécution moyen se limitera, à la fin de la période de programmation, à 3 ou 4 mois seulement, ces retards étant la plupart du temps imputables à des causes non financières, comme les difficultés de la coopération ;

- dans le cadre de la préparation de la future loi de programmation militaire, il est apparu que l'atteinte du modèle d'armée en 2015 exigerait un relèvement des crédits du titre V à un niveau supérieur à 87 milliards de francs par an ;

- la forte reprise des engagements, ces deux dernières années, entraîne un relèvement important des besoins de financement dès 2001 ; pour faire face aux paiements prévisibles, le ministère de la défense aura besoin, cette année, de la totalité des crédits inscrits en loi de finances initiale, ainsi que des crédits de report ;

- l'OCCAR s'est vu confier la conduite d'un certain nombre de programmes en cours, comme l'hélicoptère Tigre, et gère déjà environ 10 milliards de francs de crédits de paiement ; la commande de l'avion de transport A400M sera le premier véritable contrat qu'il négociera en propre ; il existe une volonté politique forte des différents partenaires de l'OCCAR, bientôt rejoints par l'Espagne, les Pays-Bas et, sans doute, la Belgique, d'en faire un instrument particulièrement efficace de conduite des programmes en coopération ;

- l'industrie d'armement demeure l'un des points forts français. Elle est bien positionnée en Europe, particulièrement à la suite des regroupements autour d'EADS et de Thalès ; cette industrie enregistre, sauf quelques exceptions, des performances à l'exportation et des résultats financiers satisfaisants ; son chiffre d'affaires augmentera lors de la prochaine période de programmation, suite au relèvement du niveau des commandes nationales ;

- alors que la prochaine loi de programmation se caractérisera surtout par la réalisation d'équipements, il est prévu de relever le niveau de crédits de recherche et de technologie pour assurer le maintien des compétences des bureaux d'étude de nos industriels ;

- la situation actuelle de GIAT Industries et les perspectives d'évolution du marché de l'armement terrestre conduisent à envisager une profonde restructuration de l'entreprise, en vue d'engager ses éléments les plus compétitifs dans des regroupements européens ;

- DCN bénéficie de perspectives d'activité plus satisfaisantes, à condition de réussir la transformation de son statut qui constitue, aujourd'hui, un obstacle dans la concurrence internationale ; par exemple, alors qu'une grande réactivité est indispensable, DCN doit suivre une procédure extrêmement lourde pour réviser les offres qu'elle est appelée à formuler dans le cadre de marchés internationaux ;

- les dérives constatées dans la gestion de DCN, qu'il s'agisse d'irrégularités dans la passation des marchés publics ou de recours excessifs à l'assistance technique extérieure, correspondent à des situations anciennes auxquelles il a été mis fin dès 1997 ;

- la décision du gouvernement portugais sur l'acquisition de sous-marins, pour laquelle le Scorpène se trouve en concurrence avec un bâtiment allemand, ne devrait pas être connue avant la fin de l'année ;

- la défaillance des hélices du porte-avions Charles de Gaulle et leur remplacement n'auront, au total, entraîné l'annulation que de 20 jours de navigation du bâtiment par rapport au planning initial ;

- la Turquie a suspendu la commande d'un satellite d'observation que devait fournir Alcatel, ainsi que l'ensemble des contacts bilatéraux en matière d'armement.

M. Xavier de Villepin, président, après avoir vivement remercié M. Jean-Yves Helmer de son intervention, s'est interrogé sur les perspectives du Rafale à l'exportation. Approuvé par M. Michel Caldaguès, il a souligné la difficulté que représentait la coexistence, au sein d'un même groupe, EADS, de deux avions de combat concurrents.

M. Jean-Yves Helmer a rappelé qu'en ce qui concerne la France, le déroulement du programme Rafale se poursuivait correctement : la commande du développement du standard F2 vient d'être passée et celle de vingt appareils supplémentaires s'ajoutant aux 28 déjà commandés doit l'être cette année. Tout en reconnaissant que pouvaient coexister, au sein d'EADS, des intérêts divergents, il a évoqué les efforts en cours pour l'exportation du Rafale en Corée.

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