Sommaire
- Mercredi 3 mars 2004
- Traités et conventions - Accords d'encouragement et de protection des investissements conclus entre la France et le Mozambique, l'Ouganda et la Zambie - Examen des rapports
- Nomination d'un rapporteur
- Mission en Turquie - Compte rendu
- Coopération et aide au développement - Contrat de volontariat de solidarité internationale - Audition de M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie
Mercredi 3 mars 2004
- Présidence de M. Robert Del Picchia, vice-président -
Traités et conventions - Accords d'encouragement et de protection des investissements conclus entre la France et le Mozambique, l'Ouganda et la Zambie - Examen des rapports
Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'examen des rapports de M. André Rouvière sur les projets de loi n°s 100, 101 et 102 (2003-2004) autorisant l'approbation des accords d'encouragement et de protection des investissements conclus entre laFrance et le Mozambique, l'Ouganda et la Zambie.
M. André Rouvière, rapporteur, a tout d'abord précisé que les dispositifs proposés d'encouragements et de protection des investissements étaient largement identiques. Il a rappelé que ces trois accords visent à instaurer un cadre juridique clair et normalisé, facilitant le travail de nos opérateurs économiques, cadre qui reprend des clauses-types du droit international de protection des investissements. Ces accords définissent ainsi les notions d'investissements, de sociétés et de revenus ; ils posent le principe du traitement équitable des investissements, et limitent les éventuelles expropriations à des causes d'utilité publique. Les pertes financières découlant, soit d'expropriations, soit de troubles politiques sur le territoire de l'Etat d'implantation, doivent être compensées par des indemnités promptes et adéquates. Il est également prévu que les revenus et intérêts découlant de ces investissements ou de leurs cessions sont librement transférables. Enfin, les différends éventuels entre les investisseurs et l'Etat contractant sont soumis, faute d'accord amiable, à l'arbitrage du Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI), s'agissant en particulier des accords passés avec le Mozambique et la Zambie. Dans le cas de l'Ouganda, c'est à un tribunal d'arbitrage, présidé par un ressortissant d'un Etat tiers, que doit être soumis ce différend. Enfin, ces accords sont conclus pour une durée initiale de 15 ans -20 ans pour la Zambie-, et demeurent en vigueur par tacite reconduction.
Puis M. André Rouvière, rapporteur, s'est attaché à présenter la situation politique et économique prévalant dans chacun des trois Etats signataires.
Il a rappelé que la Zambie tirait l'essentiel de ses revenus du cuivre et du cobalt, mais que les cours de ces métaux étaient affectés, depuis une dizaine d'années, par une faiblesse persistante. La crise économique entraînée par cette baisse, encore accrue par une forte sécheresse survenue en 2002, a entraîné l'intervention du Programme alimentaire mondial. Par ailleurs, le Président Frédérick Chiluba, au pouvoir de 1991 à 2001, a entrepris, pour faire face à cette crise, une politique libérale, marquée par de vastes privatisations, et une forte réduction des crédits attribués au secteur public. Cette politique, a précisé M. André Rouvière, rapporteur, a certes permis une amélioration économique, mais s'est accompagnée de tensions sociales, qui ont conduit le Président Chiluba à renoncer à se représenter en 2001. Son successeur a été élu sur une politique de lutte contre la corruption, et l'ancien président a été accusé de détournement de fonds. Ce climat politique troublé ne contribue pas à l'amélioration du sort de la population zambienne, frappée par le manque d'emplois, l'extension de la pauvreté et du Sida.
M. André Rouvière, rapporteur, a précisé que les relations commerciales entre la France et la Zambie étaient surtout constituées par des achats français de cuivre zambien, et que les ressources minières constituaient le secteur le plus prometteur de l'économie de ce pays.
Puis le rapporteur a évoqué la situation du Mozambique, que ses faibles revenus rangent parmi les pays les moins avancés (PMA). Il s'est cependant félicité qu'au terme d'une guerre civile consécutive à l'indépendance intervenue en 1975, ce pays ait renoué avec la concorde civile, et que cette stabilité politique ait permis une croissance économique de près de 10 % en 2003. L'agriculture pourvoit aux besoins de 80 % de la population, et permet des cultures d'exportation comme la canne à sucre, le thé ou le coton. L'industrie possède de nombreux atouts, comme le démontre la création, à Mozal, de la première usine de fonderie d'aluminium, qui a été permise par des investissements sud-africains, mais également français, à travers la société Péchiney. Le Mozambique appartient, comme l'Ouganda, à la zone de solidarité prioritaire, et c'est avec ce pays qu'a été signé le premier contrat de désendettement-développement élaboré par la France en 2002. L'accord de protection des investissements renforcera la position des capitaux français originaires soit de métropole, soit de la Réunion voisine.
Puis M. André Rouvière, rapporteur, a enfin présenté la situation politique de l'Ouganda, marquée par la persistance des activités de la guérilla sévissant au nord du pays, l'« Armée de Résistance du Seigneur ». Il a rappelé que l'armée ougandaise, malgré sa puissance, semblait incapable de réduire ces désordres. Le Président Museveni, arrivé au pouvoir en 1986 au terme d'une guerre civile, n'a jamais manifesté une attitude très positive envers notre pays, que ce soit à l'occasion de la crise du Rwanda en 1994, puis de celle qui a durablement affecté la République démocratique du Congo. Cependant, plusieurs grandes entreprises françaises sont implantées en Ouganda, comme Lafarge ou Alcatel, et notre pays constitue le cinquième client et le cinquième fournisseur du pays. M. André Rouvière, rapporteur, a donc estimé que ce pays constituait une cible intéressante pour la diversification de nos investissements sur le continent africain.
Le rapporteur a conclu en recommandant à la commission d'adopter les trois projets d'accords.
Une discussion a suivi la présentation de ce rapport.
M. Xavier de Villepin s'est interrogé sur les critères, ou conditions d'inscription d'un pays, à notre zone de solidarité prioritaire, estimant, par exemple, que bien des différences séparaient le Mozambique de l'Ouganda sur le plan intérieur ou celui de leur action régionale.
M. Robert Del Picchia, vice-président, a estimé que ces accords, comme l'inscription sur la ZSP, constituaient un pari politique visant, notamment dans le cas de l'Ouganda, à appuyer une stabilisation de la région des Grands Lacs.
M. André Boyer a souhaité connaître le rôle joué par les églises presbytériennes en Ouganda ; il a en effet rappelé leur forte influence au Sud-Soudan, et l'extension de leur implantation sur l'ensemble du continent africain.
M. Jean-Pierre Plancade a souligné que la zone de solidarité prioritaire devait être considérée plus comme un instrument politique que comme un outil économique, notamment du fait que cette zone s'était considérablement étendue, alors que les crédits qui lui étaient affectés demeuraient constants.
En réponse, M. André Rouvière, rapporteur, a estimé que les accords de protection et d'encouragement des investissements, que la France s'attache à conclure avec un nombre croissant de partenaires, s'appuyaient sur l'idée que les investisseurs français devaient pouvoir, dans un cadre juridique clair et normalisé, profiter des potentialités offertes par des économies émergentes. Il a précisé, en réponse à M. André Boyer, que les influences à l'oeuvre en Ouganda et au Soudan relevaient autant de logiques ethniques ou d'intérêts particuliers de l'emprise religieuse.
Puis la commission a adopté l'ensemble des projets de loi.
Nomination d'un rapporteur
Puis la commission a procédé à la désignation de M. Robert Del Picchia comme rapporteur sur le projet de loi autorisant la ratification de la décision du Conseil, réuni au niveau des Chefs d'Etat ou de Gouvernement, du 21 mars 2003, relative à une modification de l'article 10.2 des statuts du Système européen de Banques centrales et de la Banque centrale européenne (sous réserve de son dépôt).
Mission en Turquie - Compte rendu
M. Robert Del Picchia a ensuite rendu compte d'un déplacement effectué en Turquie du 22 au 27 février, au titre de la délégation du Sénat pour l'Union européenne. Un débat s'en est suivi au cours duquel sont intervenus MM. Xavier de Villepin, Robert Del Picchia, Christian de La Malène et André Rouvière.
Coopération et aide au développement - Contrat de volontariat de solidarité internationale - Audition de M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie
Au cours d'une seconde réunion tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, sur le projet de loi n° 139 (2003-2004) portant création du contrat de volontariat de solidarité internationale.
M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a indiqué que les besoins en matière de développement et d'action humanitaire restaient considérables. Le volontariat est l'un des outils disponibles pour mobiliser les volontés et les compétences dans ces domaines. En matière d'aide au développement et d'action humanitaire, l'Etat développe sa propre action, mais il lui revient également de créer les conditions pour l'intervention d'autres acteurs, comme les collectivités territoriales pour la coopération décentralisée et les organisations non gouvernementales. L'intervention de ces dernières doit s'opérer dans des conditions juridiques solides, qui garantissent à la fois la protection des volontaires et celle des associations. Le gouvernement souhaite encourager ce type d'engagement qui figurait au nombre des dix priorités de la politique française de coopération et d'aide au développement présentées en août 2002.
Le ministre délégué a indiqué que la demande des associations d'un véritable statut pour les volontaires de solidarité internationale était ancienne. L'institution du contrat de volontariat devrait permettre l'envoi d'un plus grand nombre de candidats, prêts à donner leur temps pour des missions d'intérêt général.
M. Pierre-André Wiltzer a décrit l'organisation actuelle du volontariat, qui fait coexister deux régimes. La loi du 14 mars 2000 relative au volontariat civil international s'inscrit dans la continuité des volontariats du service national. Elle concerne actuellement 3.250 jeunes de 18 à 28 ans pour des missions de 6 à 24 mois auprès des services de l'Etat à l'étranger, pour un tiers d'entre eux, ou des entreprises. Ce dispositif n'est pas utilisé par les associations en raison tant de la limite d'âge, considérée comme trop restrictive, que de la relation de droit public qui lie le volontaire et l'organisme, qui ne correspond pas à l'approche retenue par les organisations de solidarité internationale, d'un régime indemnitaire trop élevé en regard des ressources des ONG et de l'absence d'aide financière spécifique de la part de l'Etat.
Le second régime existant est celui défini par le décret du 30 janvier 1995 relatif aux volontariats associatifs. Ce décret définit les conditions dans lesquelles des volontaires majeurs sont envoyés à l'étranger pour une durée d'au moins un an sous la responsabilité d'associations agréées par l'Etat, dans les domaines de l'action humanitaire et de l'aide au développement. 2.200 personnes sont actuellement à l'étranger sous le régime de ce décret.
M. Pierre-André Wiltzer a considéré que le décret de 1995 avait constitué un réel progrès en incitant les associations à assurer une couverture sociale de qualité à leurs volontaires. Toutefois, ce régime présente un point faible sur le plan juridique. La nature spécifique du contrat de volontariat relève du domaine législatif, ce qui nourrit l'inquiétude des associations de voir requalifier les contrats de volontariat en contrats de travail. De plus, le décret ne couvre pas les missions inférieures à un an, estimées à plusieurs milliers par an, notamment dans le domaine de l'action humanitaire d'urgence. L'établissement d'un cadre juridique plus sûr sous la forme d'une loi spécifique s'est donc imposé.
M. Pierre-André Wiltzer a souligné que la rédaction du projet de loi avait fait l'objet d'une concertation longue et approfondie avec les associations, en particulier le Comité de liaison des ONG de volontariat. Cette concertation se poursuit sur les textes d'application. Il a ensuite rappelé les grandes lignes du projet de loi, en précisant qu'il avait pour objectif de couvrir l'ensemble des formes de volontariat dans tous les pays, à l'exception de ceux de l'Union européenne, et ce, quel que soit l'âge du volontaire, quelles que soient la durée de la mission et l'origine de ses financements. Il a indiqué que les missions de volontariat seraient également ouvertes aux étrangers résidant régulièrement en France. Le projet de loi institue un type de contrat sui generis, qui organise une collaboration désintéressée entre une association agréée et une personne majeure. Ce contrat relève du droit privé, il est limité dans le temps et déroge au code du travail en se situant en dehors d'une logique marchande. Les obligations des associations sont précisées, notamment la protection sociale garantie au volontaire.
M. Pierre-André Wiltzer a précisé que la procédure, ainsi que les critères d'agrément des associations, figureraient dans un décret d'application. Ce décret instituera également une commission paritaire du volontariat de solidarité internationale pour permettre une concertation permanente entre l'administration et les associations. Cette commission sera notamment consultée sur les demandes d'agrément et le montant des indemnités. Le décret prévoira également un mécanisme de cofinancement des missions de longue durée par le ministère des affaires étrangères, proche de celui du décret de 1995.
Un débat a suivi l'exposé du ministre.
M. Jean-Marie Poirier, rapporteur du projet de loi portant création du contrat de volontariat de solidarité internationale, s'est félicité de la large concertation qui a entouré la rédaction du projet de loi. Il a souligné que le texte renforçait le statut des volontaires, tout en élargissant le champ d'intervention du volontariat, tant sur la durée des missions que sur la qualité de volontaire, qui serait désormais ouverte aux résidents étrangers en situation régulière. Notant que certaines des dispositions, qui figuraient dans le décret de 1995, n'étaient pas reprises dans la loi, il s'est interrogé sur leur maintien et sur l'opportunité de faire figurer dans la loi l'institution de la commission du volontariat, qui constitue un élément essentiel du dispositif, en formulant un avis sur les demandes d'agrément des associations. Il a souhaité obtenir quelques précisions sur le barème des indemnités et s'est interrogé sur le maintien de l'indemnité de fin de mission et de la prime de réinsertion, dont bénéficient actuellement les volontaires. Le rapporteur a également interrogé le ministre sur l'aide financière de l'Etat, dont le principe n'est pas mentionné dans le texte, et a souhaité savoir à compter de quelle durée minimale de mission elle pourrait être accordée. Il a évoqué la crainte de certaines associations de voir le dispositif élargi, alors que n'y serait consacrée qu'une enveloppe financière constante. Il s'est interrogé sur les moyens d'assurer l'équité entre des associations dont les activités et les sources de financement sont très diverses.
M. Guy Penne s'est interrogé sur la limite maximale de six ans fixée pour la durée cumulée des missions de volontariat et sur le sort des volontaires désireux de poursuivre des missions au-delà de ce délai. Il a par ailleurs souhaité savoir quelle coordination pouvait être envisagée avec le service volontaire européen. Évoquant le caractère dérogatoire au droit du travail du contrat de volontariat, il s'est inquiété des possibilités de recours du volontaire devant les tribunaux des Prud'hommes en cas de litige. Il a enfin interrogé le ministre délégué sur le montant des indemnités.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a considéré que le projet de loi constituait une amélioration par rapport à la situation actuelle, mais qu'il convenait de tenir compte de l'expérience des volontaires civils régis par la loi du 14 mars 2000. L'absence de contrat de travail peut par ailleurs devenir difficilement supportable pour les jeunes. Elle a relevé que les conditions de vie des volontaires en administration sont parfois difficiles. Elle a également interrogé le ministre sur l'absence d'assurance chômage dans le dispositif de protection sociale des volontaires, soulignant les difficultés rencontrées par les volontaires lors de leur retour en France, les entreprises ne considérant pas comme valorisant le fait d'avoir travaillé au sein d'une association dans un pays en développement. Elle a considéré que les volontaires devraient cotiser à l'assurance chômage des expatriés. Citant l'exemple de l'abattement de 50 % du revenu du volontaire civil en cas de congé maladie à l'extérieur du pays d'accueil, elle s'est interrogée sur le dispositif retenu pour les volontaires de solidarité internationale.
M. Jean-Pierre Plancade a également souhaité connaître les juridictions compétentes en cas de litige survenant dans le déroulement du contrat de volontariat.
M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a apporté les éléments de réponse suivants :
- le projet de loi ne reprend pas l'ensemble des dispositions présentes dans le décret de 1995, parce qu'elles ne relèvent pas toutes de la loi. Le texte se borne à préciser la nature des liens entre les associations et leurs volontaires. S'agissant précisément de la commission du volontariat, le texte d'origine comportait un article prévoyant son institution, comme en témoigne l'exposé des motifs. L'examen en Conseil d'Etat a conduit à disjoindre cette disposition, qui est reprise dans le projet de décret d'application. Celui-ci institue la Commission et définit précisément son fonctionnement. Son avis sera nécessaire pour l'agrément des associations et pour la fixation des montants minimum et maximum des indemnités. Sur le fond, le ministre délégué s'est déclaré convaincu du caractère central de la commission du volontariat dans le dispositif ;
- l'indemnité minimale du volontaire de solidarité internationale est actuellement de 152 euros par mois, lorsque le volontaire est logé et nourri. Si tel n'est pas le cas, il touche une indemnité complémentaire. Le montant maximal ne peut être supérieur à l'indemnité perçue par les volontaires civils de la loi de 2000. L'indemnité de fin de mission, ainsi que la prime de réinsertion, maintenues, figureront dans le décret d'application.
M. Robert Del Picchia, président, a précisé que le montant des indemnités retenu par la loi du 14 mars 2000 avait constitué l'obstacle majeur à l'insertion dans ce cadre du volontariat de solidarité internationale.
M. Pierre-André Wiltzer a observé que la logique du projet de loi différait de celle du décret de 1995 en couvrant un champ plus large, puisqu'il définit le contrat de volontariat d'une façon générale. S'agissant des aides financières de l'Etat, un mécanisme proche de celui du décret de 1995 sera maintenu. Le budget du ministère des affaires étrangères y consacre, pour 2004, 19,6 millions d'euros. Le projet de loi devrait vraisemblablement conduire à l'augmentation du nombre de volontaires qu'il conviendra d'accompagner en termes de financements de l'Etat. Les missions humanitaires peuvent bénéficier, quant à elles, des crédits du fonds d'urgence humanitaire. L'engagement pris par le gouvernement d'augmenter les sommes allouées à l'aide publique au développement devrait permettre de dégager les financements nécessaires.
Le ministre a indiqué qu'au-delà de la durée cumulée de six ans, le volontaire quittait le champ d'application du contrat de volontariat et que le régime du salariat était alors le seul envisageable. La logique des deux démarches, salariat et volontariat, est très différente. Dans le cas du volontariat, il s'agit véritablement d'une démarche de générosité.
Le service volontaire européen ne peut s'exercer qu'au sein des pays de l'Union européenne. Il peut donc être considéré comme complémentaire par rapport au volontariat de solidarité internationale. Certaines associations sont agréées pour ce type de volontariat et leurs volontaires pourront ainsi continuer à accomplir des missions au sein des nouveaux Etats membres. Une réflexion est actuellement en cours au sein des instances européennes, sur un volontariat qui s'effectuerait en dehors du territoire de l'Union.
Les juridictions compétentes pour connaître des litiges relatifs au contrat de volontariat sont les tribunaux civils français. Les tribunaux des prud'hommes ne sont pas compétents sur ces contrats, qui se situent en dehors du domaine d'application du code du travail.
L'absence d'un contrat de travail pose une question de fond : le volontariat s'inscrit dans une démarche de collaboration désintéressée, profondément différente de la logique du salariat. Les difficultés d'insertion professionnelle à l'issue du volontariat peuvent être appréciées à la lumière d'un sondage effectué auprès d'anciens volontaires. La moitié des personnes consultées indique avoir éprouvé des difficultés à retrouver un emploi et 94 % d'entre elles avaient retrouvé un emploi au bout d'une période d'un an. L'absence d'allocation chômage est la conséquente directe de la nature particulière du lien qui unit le volontaire à l'association. Cette dernière sera cependant tenue d'apporter un appui à la réinsertion lors du retour du volontaire. L'article 3 du projet précise en outre que les droits au chômage acquis par le volontaire seront ouverts à son retour de mission. Le décret d'application confirmera la pratique actuelle des aides financières de l'Etat pour la réinsertion des volontaires.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga a considéré qu'il n'était pas souhaitable de s'écarter du droit du travail pour inventer de nouvelles formes de contrats qui pourraient exposer l'Etat à des condamnations devant les tribunaux.
M. Pierre-André Wiltzer, ministre délégué à la coopération et à la francophonie, a souligné, en conclusion, le caractère très spécifique de la démarche de solidarité auquel le texte visait à répondre. Elle ne ressortit pas à la même logique que celle du salariat.