Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

V. RAPPORT SÉNAT N°107 (2011-2012) TOME II

Commentaire : le présent article propose, d'une part, d'ajuster le droit à compensation des départements et de Saint-Pierre-et-Miquelon au titre de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA) et, d'autre part, de modifier la base de référence servant à l'ajustement des compensations versées.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA CRÉATION D'UNE NOUVELLE COMPÉTENCE À LA CHARGE DES DÉPARTEMENTS

1. En métropole

La loi généralisant le revenu de solidarité active (RSA) et réformant les politiques d'insertion ^{6 ( * )} a prévu la généralisation du dispositif du RSA, qui s'est substitué au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation de parent isolé (API). En se substituant à ces minima , le législateur avait jugé que le RSA opérait une « extension » des compétences des départements , détaillée par notre collègue Eric Doligé dans son rapport pour avis ^{7 ( * )} , au nom de la commission des finances, sur ce projet de loi. Il relevait ainsi que « cette réforme se traduit par une nouvelle répartition, entre l'Etat et les départements, de la charge de financement des minima sociaux. Ainsi, le département se voit :

« - déchargé du financement des dispositifs d'intéressement liés au RMI ;

« - maintenu dans sa compétence relative au RMI, hors dispositifs d'intéressement ;

« - confier la charge équivalant à l'actuelle API, hors dispositifs d'intéressement liés à l'API ».

Au total, l'ensemble de ces mouvements s'est traduit par une charge financière supplémentaire pour les départements métropolitains depuis le 1 ^er juillet 2009 , date des premiers versements de RSA.

2. En outre-mer

L'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu que le RSA entrerait en vigueur dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1 ^er janvier 2011. Il habilitait le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application de ce dispositif en outre-mer.

Par une ordonnance du 24 juin 2010 ^{8 ( * )} , le Gouvernement a prévu, à compter du 1 ^er janvier 2011, l'extension et l'adaptation du RSA aux collectivités territoriales d'outre-mer visées par l'article 29 de la loi précitée généralisant le RSA.

B. LE MODE DE COMPENSATION PRÉVU PAR LA LOI GÉNÉRALISANT LE RSA

1. Les principes constitutionnels

Le choix de qualifier « d'extension » et non de « transfert » de compétences les nouvelles compétences à la charge des départements a des conséquences quant au mode de compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé ^{9 ( * )} , en application de l'article 72-2 de la Constitution, que, en ce qui concerne les extensions de compétences , « il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau , sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

A l'inverse, s'agissant des transferts de compétences , le Conseil constitutionnel a jugé que, « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat est obligé de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert du fait de cette compétence.

2. Le calendrier de la compensation

L'article 7 de la loi précitée généralisant le RSA a prévu plusieurs réajustements du droit à compensation des départements :

- la loi de finances pour 2009 a prévu un droit à compensation pour les départements au regard des dépenses prévisionnelles liées à l'extension de leurs compétences pour la moitié de l'année 2009 ;

- la loi de finances pour 2010 a réajusté le droit à compensation au regard des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008 au titre des extensions de compétences liées à la généralisation du RSA ;

- la loi de finances pour 2011 a de nouveau actualisé le droit à compensation au regard des comptes administratifs des départements pour l'année 2009 ;

- enfin, la loi prévoit que le présent projet de loi de finances détermine le droit à compensation définitif, au regard des comptes administratifs des départements pour 2010 .

Ainsi, l'article 51 de la loi de finances pour 2009 ^{10 ( * )} avait fixé, pour une base annuelle de compensation évaluée à 644 millions d'euros , un montant prévisionnel du droit à compensation au titre de l'année 2009 de 322 millions d'euros.

L'article 51 de la loi de finances pour 2010 ^{11 ( * )} a réajusté, au vu des dépenses réellement engagées par l'Etat en 2008, le droit annuel à compensation des départements à hauteur de 599 millions d'euros .

Toutefois, il a été décidé, d'une part, de ne pas procéder au réajustement de la compensation à la baisse pour l'année 2009 et, d'autre part, de mettre en place un versement exceptionnel de 7,7 millions d'euros en faveur des seuls départements sous-compensés au titre de l'année 2009 . Enfin, un versement ponctuel provisionnel de 37,4 millions d'euros a été prévu pour 2010 , notamment pour compenser de manière anticipée la probable hausse des coûts du RSA liée à l'augmentation du nombre de bénéficiaires.

Enfin, l'article 55 de la loi de finances pour 2011 ^{12 ( * )} a réajusté le droit à annuel à compensation des départements métropolitains au vu des comptes administratifs des départements en 2009, le droit annuel s'élevant à 699,3 millions d'euros . Toutefois, la mise en oeuvre de la compensation s'est heurtée au manque de fiabilité des comptes administratifs de certains départements qui ne permettaient pas de déterminer avec précision les montants engagés au titre du RSA socle majoré . Par conséquent, suite à l'adoption de deux amendements, l'un à l'Assemblée nationale, l'autre au Sénat, le montant de la compensation de 35 départements n'avait pas été actualisé et le Gouvernement avait pris la décision de « diligenter une mission d'inspection interministérielle chargée d'expertiser et de consolider les dépenses relevant de l'ensemble des départements métropolitains en 2009 au titre du RSA socle majoré et de définir des règles uniformes d'engagement de ces dépenses et de contrôle de leur imputation dans les comptes 2010 afin qu'ils constituent une base de référence incontestable à partir de laquelle les ajustements définitifs du droit à compensation des départements pourront être mis en oeuvre » ^{13 ( * )} .

L'article 55 précité a également mis en place la compensation de l'extension du RSA, au 1 ^er janvier 2011, aux quatre départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy ^{14 ( * )} .

C. UNE COMPENSATION PAR AFFECTATION D'UNE FRACTION DU TARIF DE TIPP

L'article 3 de la loi précitée généralisant le RSA dispose que « la compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toutes natures ».

L'article 51 précité de la loi de finances pour 2009 a prévu que la compensation serait effectuée par attribution aux départements d'une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) . Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2004. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront donc pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat, lui seul subissant les effets d'une éventuelle augmentation ou diminution de ces tarifs.

S'agissant de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, où la TIPP n'est pas applicable, la compensation est versée par une majoration de la dotation globale de compensation (DGC) versée à chacune de ces collectivités, en application des articles LO. 6271-5 et LO. 6371-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'AJUSTEMENT DÉFINITIF DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS POUR L'ANNÉE 2012

Le I du présent article propose de réajuster les fractions de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) servant de calcul du droit à compensation, pour 2012, des départements du fait de la création du RSA.

Les alinéas 8 et 9 du présent article prévoient ainsi de majorer :

- de 2,14 euro à 2,255 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur les supercarburants sans plomb ;

- de 1,52 euro à 1,596 euros par hectolitre la fraction de tarif portant sur le gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120° C.

Ce réajustement permet d'ajuster le droit à compensation des départements à 750 591 243 euros à compter de l'année 2012 , soit 43,4 millions de plus que le droit à compensation prévisionnel inscrit en loi de finances initiale pour 2011.

Le droit à compensation est, comme le prévoyait la loi de généralisation du RSA, fixé de manière définitive pour les départements métropolitains tandis que la compensation versée aux départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon sera ajustée de manière définitive au vu des comptes des CAF et des caisses de MSA pour l'année 2012, le RSA n'ayant été généralisé à ces territoires qu'au 1 ^er janvier 2011.

Par ailleurs, les alinéas 15 à 17 du présent article proposent d'actualiser la répartition, entre les départements, du montant global de la compensation obtenu par application des fractions de TIPP fixées. Chaque département recevra un pourcentage de TIPP égal au rapport entre son droit à compensation et la somme des droits à compensation de l'ensemble des départements métropolitains.

B. LA PRISE EN COMPTE DES CONCLUSIONS DE LA MISSION D'INSPECTION INTERMINISTÉRIELLE

Pour répondre au problème, décrit ci-dessus, soulevé par la non fiabilité des comptes administratifs de certains départements, la mission d'inspection interministérielle (inspection générale des affaires sociales, inspection générale de l'administration, inspection générale des finances) dont le rapport a été rendu en avril 2011 a préconisé, pour établir une base incontestable de compensation, de prendre pour référence les comptes des caisses d'allocations familiales (CAF) et des caisses de la mutualité sociale agricole (MSA) chargées du versement du RSA pour le compte des départements.

Les alinéas 4 à 6, 10 à 12 et 34 à 52 du présent article proposent donc que les sommes prises en compte pour établir le montant de la compensation soient celles enregistrées dans les comptes de ces organismes et non dans les comptes administratifs des départements . Ainsi, par exemple, pour les départements métropolitains, le montant définitif du droit à compensation sera fixé en fonction des comptes des CAF et des caisses de MSA pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 ce qui correspond, compte tenu du décalage d'un mois entre les droits constatés et les versements, aux dépenses décaissées par les départements entre les mois de janvier et décembre 2010.

C. LE RÉAJUSTEMENT DES DROITS À COMPENSATION DES ANNÉES 2009 À 2011

Les alinéas 19 à 32 du présent article prévoient, comme l'année dernière, de réajuster de manière ponctuelle les montants versés entre 2009 et 2011 à chaque département au titre de la compensation du RSA. Ces réajustements sont effectués, toujours pour tenir compte des conclusions de la mission d'inspection interministérielle, au regard des comptes des CAF et des caisses de MSA au titre de ces années.

Au total, les réajustements opérés en 2012 pour les années 2009 à 2011 correspondent à une hausse de 91 866 816 euros du montant versé aux départements , ainsi répartie :

- pour l'année 2009 , le présent article opère un ajustement à la baisse à hauteur de 7,99 millions d'euros au titre de l'année 2009 , qui viennent minorer le montant de la compensation versée aux départements métropolitains ;

- pour les années 2010 et 2011 , le présent article opère un ajustement à la hausse de la compensation à hauteur de 98,2 millions d'euros au titre de l'ensemble des deux années pour les départements métropolitains ;

- pour les départements d'outre-mer , le présent article opère, au titre de l'année 2011 , un réajustement à la hausse à hauteur de 1,6 million d'euros .

Ces réajustements ponctuels seront opérés en 2012 mais ne correspondent pas au total des ajustements rendus nécessaires par les nouvelles évaluations des droits à compensation des départements. En effet, comme l'indique l'exposé des motifs du présent article, les reprises à opérer sur certains départements ayant perçu une compensation excessive entre 2009 et 2011 peuvent parfois s'avérer importantes. Par conséquent, le présent article propose de limiter la reprise effectuée en 2012 à 5 % du droit à compensation d'un département . Si la reprise excède ce plafond, elle n'est pas effectuée en 2012 mais le sera ultérieurement, par des prélèvements sur les compensations versées les années suivantes. Le montant total des ajustements négatifs, dont le prélèvement par l'Etat est reporté après 2012, s'élève ainsi à 35,6 millions d'euros .

D. LES CONSÉQUENCES DE LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 30 JUIN 2011

Enfin, le présent article tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel du 30 juin 2011 ^{15 ( * )} , qui a jugé que la création du RSA ne pouvait s'analyser uniquement en une « extension » de compétence des départements . Il estime ainsi que « l'institution du revenu de solidarité active doit être regardée, au sens du quatrième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, d'une part, comme un transfert de compétences en tant qu'il remplace l'allocation de revenu minimum d'insertion et l'allocation de parent isolé et, d'autre part, comme une création ou extension de compétences en tant qu'il remplace le revenu minimum d'activité ».

Les alinéas 3, 7 et 33 du présent article substituent donc dans l'article 51 de la loi de finances pour 2009 des références à un « transfert » de compétence aux références à une « extension » de compétence.

Sur le fond, la décision du Conseil constitutionnel n'a qu'une conséquence à la marge sur la compensation financière aux départements de la création du RSA . En effet, s'agissant d'un transfert de compétences, et comme l'ont rappelé nos collègues Yves Krattinger et Roland du Luart dans leur rapport ^{16 ( * )} au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{17 ( * )} impose que la compensation des transferts de compétence obéisse à cinq critères :

- elle doit être intégrale , c'est-à-dire équivalente aux dépenses effectuées par l'Etat au titre des compétences transférées. La loi de généralisation du RSA a respecté ce critère bien que qualifiant la création du RSA d'extension de compétence ;

- elle doit être concomitante au transfert, ce qui a été le cas s'agissant du RSA ;

- elle doit faire l'objet d'un avis de la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) , avis qui a été sollicité dans l'ensemble du processus de création du RSA, conformément à la loi ;

- elle ne doit pas être contraire au principe d'autonomie financière des collectivités territoriales inscrit à l'article 72-2 de la Constitution. Sur ce point, le Conseil constitutionnel a jugé, dans sa décision précitée du 30 juin 2011, que la compensation du RSA était conforme à ce principe ;

- enfin, elle doit prévoir , en cas de diminution des recettes fiscales transférées, que l'Etat maintienne un niveau de ressources équivalent à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert, en majorant le montant de la fiscalité transférée à due concurrence.

Seule cette dernière condition n'a pas été respectée dans la mise en oeuvre de la compensation du RSA . En effet, la référence utilisée pour le calcul de la compensation est celle des comptes des CAF et des caisses de MSA l'année au titre de laquelle est versée la compensation. Les dépenses de RSA ayant été particulièrement dynamiques depuis l'année 2008, le choix de cette référence a été plus favorable à la très grande majorité des départements que si la compensation avait été opérée sur la base des seules dépenses engagées par l'Etat au titre des dépenses transférées en 2008, avant leur transfert.

D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, cinq départements se trouvent toutefois dans une situation où les comptes de la CNAF et de la MSA pour les années 2009, 2010 ou 2011 présentent des montants au titre du RSA inférieurs à ceux exposés par l'Etat en 2008 .

Afin de respecter les obligations constitutionnelles, les alinéas 13 et 14 du présent article mettent en oeuvre une clause qui garantit à ces départements que le montant de la compensation à laquelle ils peuvent prétendre est au moins égal aux dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre des compétences transférées. Le tableau ci-dessous récapitule les montants de garantie dont bénéficie chaque département concerné. Au total, la mise en oeuvre de cette clause pèsera sur le budget de l'Etat à hauteur de 215 462 euros en 2009 et de 140 704 euros par an à compter de l'année 2010.

Conséquences de la mise en oeuvre de la clause de garantie
pour les départements concernés

(en euros)

Source : direction générale des collectivités locales

*

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article met en oeuvre, au profit des départements, les modalités de compensation , prévues par la loi du 1 ^er décembre 2008, des charges résultant pour les départements de la loi généralisant le RSA , sans en modifier l'architecture.

Par ailleurs, les dépenses liées à la mise en oeuvre du RSA augmentent sensiblement . Le droit à compensation est ainsi passé, pour les départements métropolitains, de 599 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2010, sur la base des crédits engagés par l'Etat en 2008, à 750,6 millions d'euros à compter de l'année 2012 , le montant du droit à compensation étant définitivement fixé.

En outre, la substitution aux comptes administratifs des départements des comptes de la CAF et des caisses de MSA permet de mettre en oeuvre une compensation fidèle aux dépenses ayant réellement incombé à ces collectivités s'agissant de la création du RSA. Ainsi, en 2009, 2010 et 2011, les charges supplémentaires résultant de la création du RSA seront compensées à l'euro près par les dispositions des lois de finances .

Toutefois, ces modalités de compensation ne règlent pas deux problèmes :

- d'une part, la compensation des charges supplémentaires résultant pour les départements de la création du RSA n'a pas remis en cause le mode de compensation du transfert du RMI . Or, comme votre rapporteure générale l'a rappelé dans son commentaire de l'article 8 du présent projet de loi de finances, traitant du Fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI), d'après les derniers chiffres disponibles, en 2009, le montant de la compensation versée par l'Etat aux départements au titre du RMI s'est élevé, en incluant les 500 millions d'euros du FMDI, à 5,76 milliards d'euros. En 2009, les dépenses des départements au titre du RMI (intégré dans le RSA) étaient de 6,47 milliards d'euros, soit un reste à charge non compensé par l'Etat de 708,6 millions d'euros, correspondant à un taux de couverture de 89 % ;

- d'autre part, à compter de l'année 2012, le montant de la compensation versée aux départements au titre du RSA n'évoluera plus . Comme pour le RMI, les dépenses à la charge des départements sont donc appelées à augmenter alors que la compensation versée par l'Etat sera figée, ce qui ne pourra qu'amplifier les difficultés auxquelles font actuellement face les finances départementales.

La limitation du droit de reprise, pour les départements ayant trop perçu de compensation en 2009, 2010 et 2011 , à 5 % du montant du droit à compensation permet de réduire l'impact financier de la reprise en 2012. Toutefois, cet impact reste élevé pour plusieurs départements . Le Pas-de-Calais, par exemple, se verra prélever 9,2 millions d'euros, les Alpes-Maritimes, 4,4 millions et le Val-d'Oise, 4,1 millions.

C'est pourquoi votre commission des finances vous propose un amendement visant à réduire le plafonnement de la reprise de 5 % à 3 % du droit à compensation pour chaque département. D'un coût de 15,1 millions d'euros en 2012, ce dispositif devrait permettre de préserver les finances des départements concernés .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

---

* ⁶ Loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008.

* ⁷ Avis n° 32 (2008-2009), Eric Doligé, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances.

* ⁸ Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1 ^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* ⁹ Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

* ¹⁰ Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008.

* ¹¹ Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.

* ¹² Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* ¹³ Exposé des motifs de l'amendement adopté par le Sénat à l'article 25 du projet de loi de finances pour 2011.

* ¹⁴ Le cas de la compensation à Mayotte de la mise en place du RSA fait l'objet de l'article 13 du présent projet de loi de finances, au commentaire duquel il est renvoyé.

* ¹⁵ Décision n° 2001-142/145 QPC du 30 juin 2011.

* ¹⁶ « Les compensations des transferts de compétences : pistes pour des relations apaisées entre l'Etat et les collectivités territoriales », rapport n° 572 (2009-2010), MM. Yves Krattinger et Roland du Luart, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

* ¹⁷ Voir notamment la décision DC n° 2003-489 du 29 décembre 2003 sur la loi de finances pour 2004.