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Mission "Défense"

M. Dominique de LEGGE, rapporteur spécial

II. LA FAIBLESSE DU BUDGET 2016 : LA SOUS-ÉVALUATION DE CERTAINES DÉPENSES

A. UN SURCOÛT OPEX TOUJOURS INSUFFISAMMENT PROVISIONNÉ

1. La sous-budgétisation du surcoût OPEX

Le « surcoût OPEX » ne représente pas l'intégralité du coût des opérations, mais les dépenses supplémentaires liées aux OPEX, composées « de coûts de rémunérations et charges sociales (personnel militaire et personnel civil de recrutement local), de transport stratégique, de contrats d'externalisation, de contributions aux budgets des opérations militaires de l'UE et de l'OTAN et de surcoûts de fonctionnement. Ces derniers représentent la différence entre les coûts de fonctionnement des unités déployées en opération extérieure et les économies réalisées en métropole du fait de l'absence de ces unités »6(*).

La LPM 2014-2019 prévoyait un surcoût OPEX de 450 millions d'euros par an, constant sur la période. Ce niveau était déjà optimiste. Il est désormais clairement irréaliste. Pour mémoire, le surcoût OPEX s'est établi en 2014 à 1,12 milliard d'euros. Il atteindra un montant quasi identique en 2015, soit 1 119,9 millions d'euros selon les prévisions du ministère de la défense.

Détail des prévisions de surcoûts OPEX par opération, toutes armées confondues, pour l'année 2015

(en millions d'euros)

Zone

Théâtre

Opération

Titres 2 et 3

Titre 6 (5)

Total Prévision 2015 (6)

RCS

Alim.

Fonct.
(4)

Sous Total

Europe

Kosovo

TRIDENT

0,1

0,0

0,1

0,2

2,6

2,8

 

Bosnie

ASTREE

/

/

/

/

1,5

1,5

Afrique

RCI

CORYMBE, ONUCI/CALAO et LICORNE

9,9

0,9

11,2

22,0

/

22,0

   

EUTM MALI

0,9

0,0

1,3

2,2

1,4

3,6

 

Sahel

BARKHANE + MINUSMA

128,7

6,4

349,1

484,2

/

484,2

   

SABRE

14,9

3,0

60,5

78,4

/

78,4

 

RCA

SANGARIS + MINUSCA

47,1

1,3

100,1

148,5

/

148,5

   

EUMAM RCA (2)

2,7

/

4,2

6,9

1,3

8,2

 

Guinée

TAMARIN

3,3

/

13,0

16,3

/

16,3

 

Océan Indien

ATALANTE (3)

3,8

0,2

1,7

5,7

0,6

6,3

Asie

Liban

DAMAN

33,4

2,1

32,0

67,5

/

67,5

 

Afghanistan

PAMIR HERACLES

7,1

0,8

22,3

30,2

4,2

34,4

 

Levant

CHAMMAL

49,2

2,2

184,3

235,7

/

235,7

Autres opérations

2,8

0,1

5,8

8,7

1,8

10,5

Total

303,9

17,0

785,6

1 106,5

13,4

1 119,9

RCS : Rémunérations et charges sociales (titre 2) ; ALIM : Alimentation ; FONCT : Fonctionnement hors alimentation.

(1) Les surcoûts présentés sur la ligne "CORYMBE" englobent aussi ceux des opérations.

(2) EUMAM RCA fait suite à EUFOR RCA qui a pris fin le 15 mars 2015.

(3) ATALANTA (opération de l'UE) y compris le volet français de l'opération consistant à fournir des équipes de protection embarquées (EPE) à certains navires.

(4) Cette rubrique correspond au titre 3 hors alimentation. Elle comprend principalement les activités CHORUS suivantes : maintien en condition opérationnelle (MCO), entretien programmé des personnels (EPP), munitions, carburant opérationnel, transport stratégique, soutien au stationnement, fonctionnement courant, condition du personnel, déplacement des personnels, locations immobilières, soutien externalisé, actions civilo-militaires, télécommunications.

(5) Les dépenses réalisées sur le titre 6 correspondent aux contributions versées par la France aux budgets des opérations militaires des organisations internationales (UE/OTAN).

(6) A cette prévision de surcoûts s'ajoute la perte de recettes hospitalières du service de santé des armées en raison du niveau important de projection en OPEX des équipes chirurgicales. Cette perte est évaluée à 3,5 millions d'euros pour 2015.

Source : ministère de la défense

Interrogé par votre rapporteur spécial sur le surcoût 2016, le ministère de la défense explique qu' « il est prématuré d'établir une estimation des surcoûts, les premières orientations pour les OPEX devant être arrêtées au cours du dernier trimestre 2015 ».

Toutefois, selon votre rapporteur spécial, rien dans l'évolution prévisible des principales OPEX ne laisse penser que le surcoût 2016 sera significativement inférieur au niveau atteint en 2014 et 2015.

Pour autant, la loi actualisant la programmation militaire a maintenu le principe d'une provision annuelle de 450 millions d'euros et c'est bien ce montant qui figure dans le budget 2016.

Provision et surcoûts OPEX 2008-2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après les réponses au questionnaire budgétaire

En outre, les surcoûts OPEX, tel qu'établis selon une méthodologie commune au ministère de la défense et le ministère du budget, ne prennent pas en compte certains coûts directement liés aux OPEX, avec comme enjeu le montant de la prise en charge interministérielle de ces dépenses (voir infra).

Coûts non pris en compte dans les surcoûts OPEX

En application d'une méthodologie présentée au ministère en charge du budget et servant de calcul aux surcoûts OPEX depuis 2010, les surcoûts OPEX retracent les dépenses supplémentaires engendrées par les opérations extérieures. Ces surcoûts agrègent deux éléments :


· les dépenses imputées sur des budgets opérationnels de programme (BOP) dédiés aux OPEX. Ces dépenses sont restituées dans le système d'information financière de l'État CHORUS. Elles comportent les éléments suivants :

- les dépenses de titre 2 - Rémunérations et charges sociales sur le BOP 0212-0093 OPEX-MISSINT, dont le sous-chef opérations de l'état-major des armées est responsable et dont le responsable de programme (le programme 212 Soutien de la politique de la défense regroupe, depuis 2015, l'ensemble des dépenses de personnel du ministère de la défense) est le secrétaire général pour l'administration (SGA) : indemnités de sujétion pour service à l'étranger (ISSE)7(*) et éventuels suppléments de l'ISSE du personnel militaire ; salaires et charges sociales du personnel civil de recrutement local (PCRL) ;

- les dépenses hors titre 2 sur le BOP 0178-0062 OPEX-MISSINT, dont le sous-chef opérations de l'état-major des armées est responsable et dont le responsable de programme est le chef d'état-major des armées :

~ Titre 3 - Fonctionnement : fonctionnement courant des unités (dont gestion externalisée des camps), transport stratégique et carburant routier délivré sur les théâtres ;

~ Titre 6 - Dépenses d'intervention : Elles comportent les contributions françaises aux budgets opérations de l'OTAN ainsi qu'au financement des opérations militaires de l'UE.


· les dépenses hors titre 2 ne pouvant être imputées au BOP 0178-0062 OPEX-MISSINT au moment de la consommation budgétaire8(*). Ces dépenses dites « ex-post » comprennent exclusivement les éléments suivants : entretien programmé du matériel (EPM) et du personnel (EPP), équipement d'accompagnement du combattant (EAC), carburant, munitions.

Ce mécanisme de financement ne permet toutefois ni de retracer ni de financer un certain nombre de coûts parmi lesquels les dommages de guerre. Dans les missions où sont engagées les forces, les matériels peuvent subir des dommages de guerre. Si les matériels sont réparables, les réparations consécutives à ces évènements sont prises en compte au titre des dépenses ex-post d'entretien programmé du matériel (EPM) évoquées supra. En cas de perte ou de destruction, en revanche, le coût correspondant à la perte d'un élément du patrimoine de l'État ne fait l'objet d'aucune prise en compte.

La valeur des équipements détruits ou perdus en OPEX est estimée à 4,4 millions d'euros en 2013 et ne recouvre que des matériels terrestres. En 2014, la valeur de ces équipements détruits ou perdus en OPEX s'élève à 16,9 millions d'euros dont 15,2 millions d'euros de matériel aéronautique et 1,7 millions d'euros de matériels terrestres.

En 2015, à ce stade, la valeur de ces équipements détruits ou perdus en OPEX s'élève à 6,7 millions d'euros comprenant uniquement des matériels terrestres.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

2. La non-prise en compte de la contribution du ministère de la défense au financement du dépassement de la provision OPEX

La sous-estimation du surcoût OPEX est assortie d'une disposition prévoyant qu'un éventuel dépassement de la provision fera l'objet d'un financement interministériel9(*).

Cette garantie, imprécise, est toute relative, le Gouvernement déterminant la contribution de chaque ministère à ce financement, y compris celle du ministère de la défense.

En effet, alors que cela n'avait pas clairement transparu dans les débats parlementaires lors de l'examen de la loi de programmation militaire 2014-2019, le Gouvernement a considéré que ce financement interministériel s'effectuait dans le cadre plus large de la solidarité interministérielle, qui couvre également les besoins d'autres ministères et à laquelle la mission « Défense » contribue, en principe à proportion de son poids dans le budget général, et en pratique au-delà de ce poids selon la Cour des comptes (cf. tableau ci-dessous, les annulations excédentaires étant estimées à 79 millions d'euros).

Part des annulations des crédits de la mission « Défense »
en fin de gestion

Source : Cour des comptes, note d'analyse de l'exécution budgétaire 2014, mission « Défense »

NB : missions RDEFE = missions « Remboursements et dégrèvements » et « Engagements financiers de l'État ».

Ainsi, les annulations de crédits de fin de gestion ont amputé le budget de la défense, essentiellement sur le programme 146 « Équipement des forces », de 650 millions d'euros en 2013 et 400 millions d'euros en 2014, montant qui s'ajoute à l'annulation de 202 millions d'euros en loi de finances rectificative du 8 août 2014 au titre de la participation à la baisse des dépenses de l'État. Sur ces montants, respectivement 111 millions d'euros en 2013 et 120 millions d'euros en 2014 sont directement liés au financement du surcoût OPEX.

Interrogé sur le fait de savoir si la contribution à la solidarité interministérielle, charge récurrente, était prise en compte par l'actualisation de la programmation militaire, le ministère de la défense a confirmé à votre rapporteur spécial que « cette contribution étant par nature aléatoire et imprévisible, elle ne peut être prise en compte ab initio dans le besoin de financement du ministère de la défense exprimé dans la loi pour la période de programmation. Elle a vocation, comme par le passé, à être traitée le cas échéant en gestion ».

B. LES OPÉRATIONS INTÉRIEURES : DES MODALITÉS DE FINANCEMENT QUI RESTENT À DÉFINIR

Jusqu'ici d'un poids budgétaire limité, les opérations intérieures (OPINT) représentent depuis 2015 un coût important, qui n'est pourtant pas budgété.

Les surcoûts de l'opération Sentinelle pour 2015, tels qu'évalués par le ministère de la défense à la date du 31 juillet 2015, sont de l'ordre de 194 millions d'euros dont environ 80 millions d'euros de dépenses de titre 2 et 114 millions d'euros de dépenses de hors titre 2.

Interrogé par votre rapporteur spécial sur l'exercice 2016, le ministère de la défense indique qu' « en l'absence de données définitives sur le dispositif qui sera mis en oeuvre, il n'est pas possible à ce stade de déterminer avec précision un montant des surcoûts de cette opération. Tout au plus, il est possible d'affirmer que l'ordre de grandeur de 2015 devrait se répéter si les conditions sont similaires. »

Pourtant, le présent projet de loi de finances ne prévoit que 26 millions d'euros, sur le seul titre 2, pour financer le surcoût de rémunération lié aux OPINT, soit à peine plus que les 11 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2015.

La question du financement des surcoûts OPINT se pose dès lors de manière aiguë : faut-il aller vers une meilleure budgétisation a priori, étant entendu que le déclenchement de l'opération Sentinelle n'était pas prévisible ou, comme pour les OPEX, faut-il faire appel a posteriori à la solidarité interministérielle ?

Dans son rapport10(*) fait au nom de la commission de la défense de l'Assemblée nationale sur le projet de loi actualisant la programmation militaire, notre collègue députée Patricia Adam considère « de la plus haute importance que les surcoûts liés aux missions intérieures fassent, sur le même mode que les OPEX, l'objet d'un financement interministériel ».

En première lecture, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a introduit dans ledit projet de loi une disposition visant à ce que le surcoût lié aux OPINT, hors opérations d'investissement, fassent l'objet d'un financement interministériel.

Cette disposition a finalement été remplacée, dans le texte issu de la commission mixte paritaire et adopté dans les mêmes termes par le Sénat et l'Assemblée nationale, par l'insertion dans la loi de programmation militaire 2014-2019 d'un article prévoyant que « les missions intérieures en cours font l'objet d'un bilan opérationnel et financier communiqué par le Gouvernement aux commissions compétentes de l'Assemblée nationale et du Sénat ». Ce bilan doit détailler « les surcoûts nets, hors titre 5, résultant, pour le ministère de la défense, de ces missions et présente leurs modalités de financement ». En outre, le premier bilan devra préciser « les conditions dans lesquelles ces surcoûts peuvent faire l'objet d'un financement interministériel ».

Le 15 octobre dernier, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées a déclaré devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale que « la décision de non-remboursement sur la durée de la LPM de l'opération Sentinelle reviendrait à annuler la totalité des ressources dédiées à la régénération des équipements ainsi qu'une partie de celles dédiées à l'achat d'équipement. Cela ne serait ni raisonnable ni concevable, sauf à remettre en question l'actualisation de la LPM que vous venez de voter, sauf à accepter de dégrader encore le report de charges, sauf à remettre en question nos capacités d'engagement opérationnel. »

C. LES INFRASTRUCTURES : UN FINANCEMENT INSUFFISANT

Les dépenses, hors titre 2, engagées au titre de la politique immobilière du ministère sont retracées à l'action 04 du programme 212. Le périmètre de cette action englobe l'ensemble des dépenses d'infrastructures ainsi que aussi les moyens de fonctionnement alloués au service des infrastructures de la défense (SID) et les dépenses locatives et d'entretien courant.

Le projet de loi de finances pour 2016 propose d'inscrire, au titre de cette action, 1,6 milliard d'euros en autorisations d'engagement, soit 5,5 % de moins qu'en 2015, et près de 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement, soit 11,4 % de plus qu'en 2015. Cette hausse s'explique par le lancement d'opérations liées aux grands programmes d'armement. Toutefois, Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration du ministère de la défense affirme que ces dotations « ne sont pas suffisantes puisque les états-majors, pour la programmation 2016, évaluent les besoins à 1,4 milliard d'euros en crédits de paiement »11(*).

1. Les besoins liés à la moindre déflation des effectifs

Le ministère de la défense privilégiait jusqu'ici dans la mise en oeuvre des restructurations un principe de densification des emprises militaires, afin d'ajouter des économies de structure et de soutien aux économies sur les dépenses de personnel liées aux dissolutions d'unités.

Le relèvement des effectifs de la force opérationnelle terrestre - qui passe de 66 000 militaires à 77 000 militaires - et son rôle accru dans la protection du territoire, qui implique un maillage plus fin, met à mal cette stratégie.

Le nouveau modèle de l'armée de terre issu de l'actualisation de la programmation militaire ne prévoit ainsi pas de dissolution de régiments. Il faut en outre assurer le logement des militaires participant à l'opération Sentinelle.

Le ministre de la défense a ainsi déclaré le 21 octobre dernier12(*) que les infrastructures utilisées dans le cadre de l'opération Sentinelle « doivent véritablement faire l'objet d'adaptations, en particulier dans la région parisienne » et qu'il avait en conséquence décidé « d'interrompre la vente de la caserne Lourcine, dont le produit devait initialement être intégré aux recettes immobilières, afin que les militaires participant à l'opération Sentinelle à Paris bénéficient de conditions de logement convenables ». Admettant que « les débuts ont été difficiles », Jean-Yves Le Drian a en outre indiqué qu'un financement de 20 millions d'euros a été affecté « à la mise aux normes des logements et à l'acquisition des équipements nécessaires pour que les sites d'accueil puissent offrir minimum de confort, notamment en Île-de-France ».

2. La remise à niveau de la protection des sites de munitions

À la suite vol de détonateurs et d'explosifs dans l'enceinte de l'établissement de munitions régional de Miramas dans la nuit du 5 au 6 juillet 2015 et face aux carences révélées par l'enquête qui semblent également toucher de nombreux sites, le ministère de la défense a annoncé le 30 juillet dernier qu' « un plan d'urgence, dédié à la protection des sites de munitions, a été élaboré et validé par le ministre ». Ce plan comporte des mesures de trois types :

« - des mesures immédiates d'ores et déjà ordonnées, qui sont réalisées ou en cours de mise en oeuvre. Elles concernent le renforcement de la protection physique, au niveau des clôtures et des magasins de stockage des munitions, ainsi que le déploiement d'une centaine de militaires. Elles portent également sur la réparation des systèmes de surveillance.

« - des mesures urgentes visant à doter les sites les plus vulnérables de systèmes de vidéo-surveillance. Leur mise en place interviendra dans les meilleurs délais.

« - des mesures pérennes de reconstruction des magasins de stockage de munitions et de renforcement des capacités de détection des sites. Leur réalisation débutera dès 2016 et entraînera un surcoût d'environ 60 millions d'euros sur cette annuité. »

Dans ce cadre, l'ensemble des dépôts de munitions seront progressivement pourvus d' « igloos » destinés à protéger les personnels en cas d'intrusion ou d'explosion de munitions.

Au-delà de 2016, les dépenses liées à la mise en oeuvre de ce plan, « qui s'étaleront sur plusieurs années, pourraient approcher 400 millions d'euros », comme l'a expliqué Jean-Paul Bodin, secrétaire général pour l'administration lors de son audition du 13 octobre 2015 par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale.

3. Les besoins des opérateurs : l'exemple de l'Onera

Établissement public créé en 1946 et placé sous la tutelle du ministère de la défense, l'Office national d'études et de recherches aérospatiales (Onera) est aujourd'hui le premier acteur français de la recherche aéronautique, spatiale et de défense avec 25 % de l'effort de recherche national. Ses ressources reposent pour moitié sur la subvention pour charges de service public (SCSP) versée par le ministère de la défense depuis le programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » et dont le montant s'établit dans le présent projet de loi de finances à 105 millions d'euros, comme l'an dernier.

L'Onera possède le plus grand parc européen de souffleries de grandes dimensions. La soufflerie S1, installée à Modane (Savoie), est la plus grande soufflerie sonique du monde : elle peut souffler un vent à presque Mach 1, soit la vitesse du son, dans un conduit de 8 m de diamètre. Elle représente ainsi une installation essentielle pour l'industrie aéronautique française, y compris de défense.

Or la soufflerie S1 subit depuis plusieurs années l'affaissement du terrain sur lequel elle est construite. Ce phénomène s'est brutalement aggravé à la suite de l'épisode caniculaire de juillet 2015 et réclame des travaux urgents que l'Onera n'est financièrement pas capable d'assumer.

Plus généralement, la Cour des comptes estime, dans un rapport particulier de mars 2015 sur les comptes et la gestion de l'Onera, que « la mise à niveau des souffleries industrielles impliquera des investissements conséquents dans les années à venir » et avertit que « la trajectoire des nécessaires dépenses d'investissement et corrélativement des financements requis pourrait constituer, dans les années à venir, un effet de ciseau difficilement soutenable ».

Nommé en mai 2014, Bruno Sainjon, président directeur général (PDG) de l'Onera, signale qu' « en 2012 les industriels de l'aéronautique en Europe, interrogés sur le sujet des outils indispensables pour le futur d'une industrie aéronautique européenne innovante et compétitive, ont déclaré comme essentielles à leur développement 12 souffleries en Europe dont 8 des grandes souffleries de l'Onera ». Aussi, « pour répondre à ce besoin stratégique pour notre industrie aéronautique et spatiale européenne, une remise à niveau durable de ces souffleries devra être entreprise, avec le double objectif de maintenir leur état opérationnel et fournir aux utilisateurs des résultats d'essai et des mesures de plus en plus précis et à forte valeur ajoutée. Mais cette remise à niveau ne pourra être assumée seule par l'Onera. C'est pourquoi, l'Onera a identifié pour ses 8 souffleries stratégiques, 51 projets d'investissements. Regroupés dans un plan de soutien d'un montant total de 218 millions d'euros sur une période de onze ans, qui a reçu le soutien du Gifas, il sera soumis très prochainement pour évaluation aux autorités étatiques. »

Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère de la défense sur la contribution que celui-ci était susceptible d'apporter au financement des travaux urgents de sécurisation de la soufflerie S1 de Modane et du plan de mise à niveau des souffleries stratégiques.

Cette question est pour l'instant restée sans réponse.

Néanmoins, le 7 octobre dernier13(*), Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, a déclaré devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale : « L'Onera, qui est sous tutelle de la DGA, est confronté à plusieurs types de problèmes : un problème d'infrastructure globale - il occupe un immeuble de grande hauteur à Châtillon qu'il faudra évacuer, le coût de cette opération étant initialement estimé à 70 millions d'euros - ainsi que des problèmes sur les bancs d'essai, comme celui de Modane, affecté par un glissement de terrain et d'affaissement de plusieurs centimètres par an, qui met en cause la viabilité de l'installation - des estimations seront produites sur le coût de sa sécurisation. Nous sommes attentifs à la soufflerie S1, que nous utilisons pour nos programmes d'armement, mais la réparation entraîne une charge importante, qui ne peut être assumée dans le cadre de la subvention à l'Onera ou des recettes de celui-ci. En ce qui concerne plus globalement les perspectives de l'Office, nous avons demandé des travaux à différentes personnalités de manière à pouvoir disposer rapidement d'un plan stratégique tenant compte des contraintes d'infrastructure et de ce que doit faire l'Onera en matière de recherche. Cela devrait nous permettre de disposer d'une vue d'ensemble d'ici la fin de l'année. Les travaux menés doivent notamment vérifier que le lien entre cet organisme et le monde industriel se fait bien, sachant que nous souhaitons que le rôle du premier se place très en amont et que les travaux puissent être transférés de façon fluide vers l'industrie lorsqu'ils s'approchent de la réalisation, ce qui n'a pas toujours été le cas. »

Le 21 octobre dernier, le ministre de la défense s'est, quant à lui, dit « très sensible au sort de l'Onera, et notamment aux questions qui touchent à la soufflerie de Modane » et a confirmé qu'un plan stratégique était en cours d'élaboration, à partir duquel il « espère pouvoir établir un contrat d'objectifs avant la fin de l'année » afin « d'assurer le développement de ce très bel outil, qu'il faut quelque peu réorienter ». Jean-Yves Le Drian signale par ailleurs « avoir réabondé le budget de l'Onera de 9 millions d'euros en 2015 ».

Votre rapporteur spécial partage la préoccupation que suscite l'état des infrastructures de l'Onera. Il considère qu'effectivement un plan de remise à niveau est nécessaire et que la situation de la soufflerie S1 appelle une action urgente.

Toutefois, plusieurs questions nécessitent d'être traitées au préalable.

L'Onera a vocation à mener une activité de recherche tant militaire que civile et ses souffleries bénéficient également au secteur de l'aéronautique civile. L'activité contractuelle financée par la direction générale de l'aviation civile (DGAC) est passée de 24 millions d'euros en 2010 à moins de 0,3 million d'euros en 2014. La subvention versée par la DGAC représentait quant à elle environ 3,7 millions d'euros par an, avant qu'elle ne soit supprimée en 2011. Cette évolution est, selon la Cour des comptes, liée à des raisons multiples : « réduction du budget de la DGAC, volonté de la DGAC de cibler son soutien et d'encadrer l'utilisation de sa subvention afin d'éviter une contrariété potentielle aux règles du commerce international et du droit de la concurrence, perte de pertinence de l'ONERA aux yeux de la DGAC et dégradation des relations ». Ces relations semblent s'être améliorées depuis l'entrée en fonction du nouveau PDG de l'Onera. Le 15 septembre dernier, celui-ci s'est ainsi vu notifier par la DGAC trois programmes de recherche pour un montant de 7 millions d'euros sur cinq ans. En tout état de cause, d'autres sources de financement que la seule subvention du ministère de la défense peuvent certainement être trouvées ou développées14(*) pour faire face aux besoins importants auxquels l'Onera est confronté du fait de l'état de ses infrastructures.

De même, il semble indispensable que les investissements à venir s'inscrivent dans un plan stratégique et un contrat d'objectifs et de performance qui n'ont que trop tardé à être mis en place. À cet égard, il faut signaler les défaillances de la DGA dans l'exercice de sa tutelle.

« Une tutelle effacée qui n'a pas utilisé les moyens mis à sa disposition pour assurer le contrôle de l'État sur l'ONERA »

(extrait du rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion
et les comptes de l'Onera)

« De nombreux éléments traduisent le manque d'implication de la tutelle au sens large (DGA et autres acteurs étatiques disposant de pouvoirs particuliers). Le conseil d'administration et en particulier la tutelle technique (DGA) ne semblent pas avoir été suffisamment associés à la programmation des travaux de l'Office15(*). Par ailleurs, aucun suivi de l'utilisation de la subvention versée par la DGA n'a été présenté en conseil, alors même que l'information budgétaire et financière y était insuffisante. Plus généralement, l'ONERA est le seul opérateur du ministère de la défense à ne pas avoir de contrat d'objectifs et de moyens (COM) depuis 2009. »

« Certains administrateurs (représentant de la DGAC et de la direction du budget) ont pris l'habitude de ne plus assister au conseil d'administration. De manière tardive et imprécise, la DGA a alerté, en juin 2012, le ministre de la défense sur le fait que « la tutelle se heurte à des difficultés dans la mise en place d'une concertation efficace avec l'Office afin de réformer le pilotage de la SCSP » et que « le niveau de concertation est très en deçà » du nécessaire. »

« Enfin, le délai écoulé entre le décès de l'ancien président-directeur général (8 août 2013) et la nomination d'un nouveau dirigeant (fin mai 2014) - soit dix mois - est particulièrement long, notamment au regard des règles que se donne le ministère de la défense. L'action du président par intérim pendant ce laps de temps a permis une certaine normalisation de la situation. Néanmoins, l'absence de dirigeant a bloqué pendant près d'un an de nombreuses évolutions nécessaires et urgentes (stratégie, immobilier, organisation interne, gouvernance, nominations). »

Source : rapport particulier de la Cour des comptes sur la gestion et les comptes de l'Onera

Pour votre rapporteur spécial, le plan stratégique, et le contrat d'objectifs et de performance qui en résultera, devront également permettre d'arrêter une position définitive concernant le regroupement des sites francilien de l'Onera (Palaiseau, Meudon et Châtillon). La Cour des compte observe ainsi que le « le dossier est gelé, en attente d'une réponse » et qu'en conséquence « la perspective d'un regroupement des sites franciliens reste lointaine ». À cet égard, l'Onera précise que « la démarche d'accompagnement renforcé de France Domaine vise notamment à faciliter ce regroupement ». L'office indique également que s'il « a lancé en fin d'année 2014 une étude permettant d'identifier les conditions de regroupement des installations franciliennes, cette démarche ne peut être déconnectée ni de la réflexion sur la stratégie scientifique, ni des objectifs qui seront assignés à l'Onera dans le futur COP qui, d'une manière générale, abordera les chantiers de réorganisation évoqués par la Cour, ni des moyens financiers qui pourront y être consacrés ». Ainsi, pour l'Onera, « l'aboutissement d'une rationalisation du parc immobilier en Île-de-France ressortit plus d'une question de moyens que de principe, auquel toutes les parties prenantes semblent désormais acquises ».

Interrogé sur sa position, le ministère de la défense n'a pas répondu à votre rapporteur spécial.

D. LE PROBLÈME LOUVOIS

1. Des coûts persistants et pourtant non budgétés

Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, le total des versements indus causés par les dysfonctionnements du système de paie Louvois s'est élevé en 2014 à 77,223 millions d'euros. Ces versements indus ont été en partie compensés par 42 millions d'euros de recouvrements en 2014 au titre de la campagne 2013.

Toutefois, le ministère de la défense précise que « compte tenu des autres dysfonctionnements constatés (avances versées au titre de la mobilité outre-mer et étranger ou d'une mission en OPEX et non récupérées avant la fin de l'année, écarts décaissé/liquidé avant imputation, avances spécifiques au titre du plan d'urgence ministre et d'opérations comptables de régularisation d'historiques), l'impact total à couvrir en 2014 s'est élevé in fine à 130 millions ».

Pour 2015, le ministère explique avoir intégré dans ses prévisions budgétaires « un montant conservatoire de 82 millions d'euros au titre des récupérations d'indus versés au titre des campagnes antérieures ».

En revanche, « dans la perspective de la résorption progressive des dysfonctionnements, comme de l'amélioration de la récupération en flux des indus versés, aucun nouvel indu, ni nouvelle imputation budgétaire, ne sont prévus, pour 2015 et au-delà, au titre des dépenses prévisionnelles ».

Votre rapporteur spécial souligne tout de même que, dans l'éventualité où, malgré cet optimisme, des charges importantes liées à Louvois seraient à nouveau observées en 2016, leur financement nécessiterait de redéployer des crédits de la mission « Défense ».

2. Le remplacement de Louvois : une entreprise délicate également non budgétée

Le 3 décembre 2013, le ministre de la Défense a annoncé avoir décidé le remplacement de Louvois. La conduite du projet Source Solde a été confiée à la direction générale de l'armement (DGA).

Le marché couvrant la fourniture, l'installation, l'exploitation et la maintenance d'un système d'information permettant la détermination, le calcul et le suivi de la solde d'agents militaires, a été notifié le 22 avril 2015 à la société Sopra-Steria à l'issue d'un dialogue compétitif entre trois candidats qui a duré un an.

En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le ministère de la défense indique que « le marché est conclu pour une période de 10 ans et comprendra une tranche ferme, couvrant la réalisation du système et sa mise en service, et des tranches conditionnelles couvrant la maintenance du système et les évolutions nécessaires pour rester en phase avec les évolutions de la réglementation. Il comprend la réalisation de Source Solde, à savoir l'achat des licences d'exploitation des progiciels, le travail de développement et de paramétrage, ainsi que tous les tests et la conduite du changement, dont la formation des utilisateurs à ce nouvel outil. Il comprend aussi la mise en service et la maintenance corrective et évolutive du système jusqu'en 2025. »

S'agissant du calendrier, le ministère de la défense précise que « la conception et la réalisation du système [...] devraient durer jusqu'à fin 2015. L'année 2016 sera consacrée aux tests. La mise en service va se dérouler de façon incrémentale en commençant par la marine nationale au premier semestre 2017, suivie des autres armées et services. »

« Le marché est conclu pour une période de 10 ans et comprendra une tranche ferme, couvrant la réalisation du système et sa mise en service, et des tranches conditionnelles couvrant la maintenance du système et les évolutions nécessaires pour rester en phase avec les évolutions de la réglementation.

Le montant maximal du marché est de 128 millions d'euros.

Le ministère de la défense indique que le remplacement, à terme, de Louvois (projet Source solde) sera financé, comme les autres charges additionnelles intervenues depuis le vote de la LPM, dans une logique d'auto-assurance, « par redéploiement ou par l'effet favorable des indices économiques ».

Compte tenu des tendances au dérapage du coût des grands projets informatiques menés par l'État, cette affirmation n'est pas de nature à rassurer, d'autant que les économies réalisées grâce à « l'effet favorable des indices économiques » sont déjà largement affectées au financement d'autres dépenses.

Comme l'an dernier, le ministère de la défense précise qu' « une réflexion est engagée afin, à terme, de simplifier le dispositif indemnitaire des militaires, la complexité de l'actuel régime étant considérée comme une des causes des dysfonctionnements de Louvois. Ce chantier vise dès lors à faciliter la gestion du personnel et à rendre le dispositif auditable. »

Cette simplification, que votre rapporteur spécial recommandait déjà en 201316(*), serait effectivement de nature à mieux garantir le succès de l'opération et la maîtrise de son coût.

E. LE PARI SUR L'ÉVOLUTION DES INDICES ÉCONOMIQUES ET DU COÛT DES FACTEURS

La LPM 2014-2019 est la première à avoir été construite en euros courants. De ce fait, le ministère de la défense a assumé le risque des hausses des indices économiques dans une logique d'auto-assurance.

Les conséquences budgétaires de l'évolution de ces indices résultent notamment du fait que les marchés d'opérations d'équipement incluent à une formule de révision de prix, en raison de la durée de réalisation des marchés d'équipement et afin de ne pas faire porter sur les seuls fournisseurs le risque exogène de volatilité des coûts concourant à l'établissement des prix.

Or les indices économiques ont enregistré une hausse plus faible que celle prévue lors de la construction de la LPM.

Ce phénomène a été mesuré par une mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et du contrôle général des armées (CGA).

Selon les indications du ministère de la défense, cette mission a évalué à 2,9 milliards d'euros sur la période 2014-2019 les gains dégagés par l'évolution des indices.

Le ministère de la défense a expliqué à votre rapporteur spécial « avoir pris en compte d'emblée, dans des travaux internes antérieurs à l'actualisation, un impact positif de 1,45 milliard d'euros, qui a permis de compenser certaines charges additionnelles à la LPM qui n'avaient pu être évaluées lors de la construction, soit parce qu'elles n'étaient pas identifiées alors, soit parce qu'elles avaient été évaluées sommairement (impact de l'évolution réglementaire, aléas sur les programmes, charges fiscales, conséquences des exportations, etc.) ».

Ce gain de 1,45 milliard d'euros a ainsi déjà été « consommé » ou affecté à des charges imprévues subies par le ministère de la défense.

À partir des marges de manoeuvre restantes, la loi actualisant la programmation militaire affecte un milliard d'euros à des opérations d'armement prioritaires (cf. supra).

Questionné par votre rapporteur spécial, le ministère de la défense affirme que « le solde est laissé au bénéfice de certains agrégats, comme les études, afin de contribuer à financer les besoins existants dans ces domaines essentiels pour la LPM et particulièrement stratégiques ».

On observe donc que le risque supplémentaire porté par le ministère de la défense par rapport à la LPM 2014-2019 excède le milliard d'euros mis en avant par le Gouvernement à l'occasion de l'actualisation de la programmation militaire.

Or, comme l'a expliqué Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, lors de son audition par la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale sur l'actualisation de la loi de programmation militaire17(*) : « La décision de redéployer ces crédits ne laisse aucune marge en cas de reprise de la progression des indices économiques : à défaut d'obtenir dans ce cas un abondement des crédits du programme 146, il faudrait inévitablement redéfinir une partie du contenu physique de la LPM. En outre, ces redéploiements constituent une prise de risque sur les conditions de lancement des opérations puisque, pour une part significative, ils reposent sur les enveloppes financières des programmes futurs, lesquels n'ont pas encore de contenu précis et ne font donc pas l'objet de devis. »

Il y a donc lieu d'exercer une vigilance particulière quant à l'évolution effective des indices économiques qui entrent dans la structure de coût du ministère de la défense.

De fait, lors de son audition par la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale sur le présent projet de loi de finances le 15 octobre dernier, le général Pierre de Villiers, chef d'état-major des armées, a indiqué que cette question du coût des facteurs constitue pour lui une « préoccupation » : « Nous devons être vigilants sur la réalité des économies réalisées. Si l'effet ?coût des facteurs? est indiscutable, je rappelle que nous avons pris des hypothèses de programmation très volontaristes, notamment sur le fonctionnement. Dès lors, nous devons être attentifs à ce que les gains de pouvoir d'achat attendus se traduisent dans la vraie vie des unités. Par ailleurs, le ministère doit faire face à des dépenses non prévues au moment du vote de la LPM. Ces charges nouvelles liées à l'application de nouvelles lois ou normes, par exemple dans le cadre de la transition énergétique, réduisent d'autant l'effet positif du coût des facteurs. La différence entre les économies liées à l'évolution du coût des facteurs et ces charges additionnelles constituera le bénéfice net qui, je l'espère, s'élèvera à hauteur d'un milliard d'euros sur la période. Ce sujet fait l'objet actuellement d'une nouvelle mission conjointe de l'inspection générale des finances (IGF) et du contrôle général des armées (CGA), dont les conclusions sont attendues pour la fin de l'année. »


* 6 Projet annuel de performances 2014 de la mission « Défense ».

* 7 Instaurée par le décret 97-901 du 1er octobre 1997, l'ISSE est versée au personnel militaire envoyé à l'étranger dans le cadre d'une OPEX. Elle est égale à 1,5 fois la solde de base, complétée d'un supplément (SUP ISSE) par enfant.

* 8 Par exemple, un lot de munitions est acquis sans qu'il soit possible au moment de l'achat de garantir qu'il sera utilisé dans le cadre des OPEX ni, a fortiori, de préciser l'OPEX concernée.

* 9 L'article 4 de la loi de programmation militaire (LPM) 2014-2019 dispose qu'« en gestion, les surcoûts nets, hors titre 5 et nets des remboursements des organisations internationales, non couverts par cette dotation qui viendraient à être constatés sur le périmètre des opérations extérieures font l'objet d'un financement interministériel ».

* 10 Rapport n° 2779.

* 11 Audition devant la commission de la défense et des forces armées de l'Assemblée nationale, 13 octobre 2015.

* 12 Lors de son audition par la commission élargie de l'Assemblée nationale.

* 13 Au cours de son audition sur le projet de loi de finances 2016 en commission élargie à l'Assemblée nationale.

* 14 La Cour des comptes soulève ainsi la question de l'« implication financière de la direction générale de l'aviation civile - DGAC et de la direction générale de la recherche et de l'innovation - DGRI » et souligne la nécessité d'« augmenter significativement les ressources issues de la valorisation de la recherche ». Dans sa réponse au rapport de la Cour des comptes, Bruno Sainjon souligne d'ailleurs que l'Onera « vient de remporter trois appel d'offres lancés au titre du programma Cleansky 2 », pour un montant total de 30,4 millions d'euros.

* 15 L'évaluation du président pour 2012 par la DGA fait ainsi ressortir l'absence totale de participation de la DGA à l'élaboration du programme annuel.

* 16 Rapport d'information n° 52 (2013-2014) de Yves Krattinger et Dominique de Legge, fait au nom de la commission des finances, déposé le 9 octobre 2013.

* 17 Audition du 26 mai 2015, compte rendu de réunion n° 63, session 2014 - 2015.