Programmes "Infrastructures et services de transport" et "Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture" de la mission "Ecologie, développement et mobilité durables" et CAS "Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs"

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PROGRAMME 203
  « INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »
  
  • I. UN PROGRAMME 203 QUI NE PRÉSENTE QU'UNE PARTIE DES DÉPENSES CONSACRÉES AUX TRANSPORTS EN RAISON DU RÔLE JOUÉ PAR L'AFITF DANS LE FINANCEMENT DES GRANDES INFRASTRUCTURES
    
    • A. LA NÉCESSITÉ D'UNE VÉRITABLE MISSION « TRANSPORT » S'IMPOSE AVEC TOUJOURS AUTANT D'ÉVIDENCE
      
    • B. L'AFITF, UN OUTIL QUI COMPLEXIFIE LE CIRCUIT DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT
      
    • C. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'AFITF DEMEURE PRÉOCCUPANTE
      
    • D. LA FIN DU FEUILLETON DE L'ÉCOTAXE : UNE CHARGE DE 969,2 MILLIONS D'EUROS POUR L'AFITF
      
  • II. UN BUDGET EN LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT AUX ANNÉES PRÉCÉDENTES
    
    • A. LA MODERNISATION ET LE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES SERONT EXCLUSIVEMENT FINANCÉS PAR DES FONDS DE CONCOURS EN 2016
      
    • B. L'INTÉGRALITÉ DES CRÉDITS DE L'ACTION 10 « INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES » SERONT VERSÉS À SNCF RÉSEAU
      
    • C. L'ACTION 11 « INFRASTRUCTURES FLUVIALES, PORTUAIRES ET AÉROPORTUAIRES » PORTE À TITRE PRINCIPAL LA SUBVENTION À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE, EN LÉGÈRE BAISSE EN 2016
      
    • D. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENTRETIEN ET À L'EXPLOITATION DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL CONNAITRONT UNE ÉROSION EN 2016
      
    • E. ACTIONS 13 ET 14 : SOUTIEN, RÉGULATION, CONTRÔLE ET SÉCURITÉ DES SERVICES DE TRANSPORTS TERRESTRES, FLUVIAUX, MARITIMES ET AÉRIENS
      
    • F. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES INFRASTRUCTURES, DES TRANSPORTS ET DE LA MER
      
• PROGRAMME 205
  « SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »
  
  • I. EN DÉPIT D'UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS, LA SÉCURITÉ ET LA SÛRETÉ MARITIMES DEMEURENT UNE PRIORITÉ RÉGALIENNE
    
  • II. LA QUALITÉ DE LA FORMATION ET DES ACTIONS EN FAVEUR DES GENS DE MER, ATOUT MAJEUR POUR L'EMPLOI MARITIME
    
  • III. LES CRÉDITS QUI VISENT À SOUTENIR LA COMPÉTITIVITÉ DE NOTRE FLOTTE DE COMMERCE CONNAÎTRONT UNE LÉGÈRE DIMINUTION EN 2016, NOTAMMENT EN RAISON DE LA SITUATION DE LA SNCM
    
    • A. LE PAVILLON FRANÇAIS DOIT FAIRE FACE À UNE SÉVÈRE CONCURRENCE
      
    • B. UN SOUTIEN DE L'ETAT VIA DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES PATRONALES DESTINÉES À RÉDUIRE LE COÛT DU TRAVAIL DES MARINS
      
  • IV. DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'ACTION INTERMINISTÉRIELLE DE LA MER EN TRÈS LÉGÈRE AUGMENTATION
    
  • V. LA GESTION DURABLE DES PÊCHES ET DE L'AQUACULTURE DEMEURE UNE PRIORITÉ DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE PROGRAMMATION DU FONDS EUROPÉEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PÊCHE (FEAMP)
    
• COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
  « SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »
  
  • I. LES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE VONT FAIRE L'OBJET DE PROFONDES RÉFORMES DANS LES ANNÉES À VENIR
    
    • A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ETAT
      
      • 1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution
        
      • 2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle
        
      • 3. Les conclusions du rapport de la commission « TET d'avenir » ont démontré l'urgence d'une réforme d'une offre TET devenue insoutenable pour les finances publiques
        
      • 4. La feuille de route du Gouvernement annoncée le 7 juillet 2015 n'a pas encore tranché la question très sensible des lignes TET à conserver ou à supprimer
        
    • B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT
      
  • II. UN BUDGET EN FORTE HAUSSE DE 25,4 MILLIONS D'EUROS PAR RAPPORT À 2015
    
    • A. LA COMPENSATION D'UNE PARTIE DU DÉFICIT D'EXPLOITATION DES LIGNES TET
      
    • B. LA MAINTENANCE ET LE RENOUVELLEMENT D'UN MATÉRIEL ROULANT DEVENU OBSOLÈTE
      

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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PROGRAMME 203
« INFRASTRUCTURES ET SERVICES DE TRANSPORTS »

I. UN PROGRAMME 203 QUI NE PRÉSENTE QU'UNE PARTIE DES DÉPENSES CONSACRÉES AUX TRANSPORTS EN RAISON DU RÔLE JOUÉ PAR L'AFITF DANS LE FINANCEMENT DES GRANDES INFRASTRUCTURES

A. LA NÉCESSITÉ D'UNE VÉRITABLE MISSION « TRANSPORT » S'IMPOSE AVEC TOUJOURS AUTANT D'ÉVIDENCE

Lors de l'examen des deux précédents projets de loi de finances, votre rapporteur spécial avait plaidé pour qu'une mission à part entière soit consacrée au budget des infrastructures et services de transport, qui représente un enjeu financier et socio-économique considérable pour notre pays.

Force est de constater que cette demande n'a toujours pas été entendue.

Il faut pourtant une nouvelle fois rappeler que, tant d'un point de vue administratif que parlementaire, la politique publique des transports est bien distincte de la politique publique en faveur de l'écologie .

En outre, d'un strict point de vue budgétaire, la grande mission « Écologie, développement et mobilité durables » ne comporte aucune cohérence interne car, contrairement aux autres programmes, le programme 203 « Infrastructures et services de transports » est caractérisé par un apport très significatif de fonds de concours (cf. infra ) et par une budgétisation largement pluriannuelle compte tenu du poids des investissements financés.

Sans revenir sur l'ensemble des arguments déjà développés ^{2 ( * )} , votre rapporteur spécial réitère donc sa préconisation qui vise à assurer une plus grande lisibilité aux budgets concernés mais aussi à favoriser un vote plus éclairé de la représentation nationale .

B. L'AFITF, UN OUTIL QUI COMPLEXIFIE LE CIRCUIT DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT

L'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) est un établissement public administratif de l'État créé en 2004 ^{3 ( * )} dont la tutelle est assurée par la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

Elle est administrée par un conseil d'administration composé de douze membres comprenant six représentants de l'État, un député, un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée. Elle est actuellement présidée par le député Philippe Duron, que votre rapporteur spécial a entendu dans le cadre de la préparation du présent rapport.

Comme le rappelle le projet annuel de performances pour 2016, « à partir de 2006, notamment à la suite de l'extension de son domaine d'intervention au financement des contrats de projets État-régions, l'AFITF est devenue l'acteur privilégié du financement de l'ensemble des infrastructures de transport (hors domaine aérien). Son champ d'intervention ne se limite donc pas aux grands projets d'infrastructures d'intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d'agglomération ».

Du point de vue de l'analyse budgétaire, l'Agence est un facteur de complexité .

En effet, pour assurer son financement, l'AFITF bénéficie de taxes qui lui sont affectées par l'État (voir infra ), à qui elle reverse ensuite une partie de son budget sous forme de fonds de concours, en ayant préalablement « fléché » les sommes ainsi reversées vers des projets précis (routes, ferroviaires, fluvial, etc.). Ainsi que le reconnaît l'AFITF, elle est « un opérateur dit ?transparent? » ^{4 ( * )} , dont les décisions engagent l'État.

Or, les fonds de concours ne sont qu'évaluatifs et, s'agissant de l'AFITF, le Parlement ne dispose pas de son budget initial au moment où il se prononce sur les crédits du présent programme car ledit budget n'est adopté qu'en décembre .

À cet égard, la Cour des comptes rappelle, dans les rapports remis au Parlement en vue de l'examen des projets de loi de règlement, que « la qualité de la programmation n'est toujours pas satisfaisante au regard des principes d'universalité et de sincérité budgétaire . Les documents de programmation budgétaire du programme 203 ne font apparaître ni la totalité des engagements annuels et pluriannuels pris par l'AFITF, ni la répartition des engagements pris par l'AFITF pour le compte de l'État et pour son propre compte » ^{5 ( * )} .

La Cour des comptes fait également valoir que « l'AFITF étant transparente, l'ampleur du recours à la technique des fonds de concours en provenance de cet établissement permet au ministère de disposer d'une masse de ressources reportables de droit et sans limite, et qui échappe, au moins directement, aux mesures de pilotage de la dépense publique en gestion ».

Si la Cour des comptes plaide pour la suppression de cet opérateur , votre rapporteur spécial estime pour sa part que le conseil d'administration de l'AFITF présente l'avantage de réunir des personnes d'horizons divers (plusieurs administrations centrales, élus locaux, parlementaires, personnalité qualifiée), permettant une décision plus éclairée sur les choix et les priorités des infrastructures à financer.

Néanmoins, elle ne peut manquer de souligner que le circuit budgétaire du financement des infrastructures, mais aussi la multiplicité des organismes (SNCF Réseau, Voies navigables de France, grands ports, collectivités territoriales, etc.), rendent très difficile - voire impossible - de savoir quel est le montant effectivement consacré aux infrastructures de transport en France .

C. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'AFITF DEMEURE PRÉOCCUPANTE

Les recettes de l'AFITF sont constituées par différentes taxes affectées . Depuis 2015, elle ne reçoit plus de subvention d'équilibre de la part de l'État (jusqu'en 2014, ladite subvention était portée par le présent programme 203).

À l'heure où votre rapporteur spécial rédigeait le présent rapport, le budget de l'AFITF n'était pas encore arrêté (il ne le sera qu'au mois de décembre).

Cependant, selon les premiers éléments qui lui ont été transmis, l'AFITF disposerait, en crédits de paiement, de 1 855 millions d'euros pour ses dépenses d'intervention en 2016, de 47,1 millions d'euros au titre de la créance Dailly cédée aux banques par Ecomouv' et reprise en charge par l'État (voir infra ), de 24 millions d'euros pour le remboursement d'une avance consentie par l'Agence France Trésor (AFT) en 2009 et d'un budget de fonctionnement inchangé à 760 000 euros, soit un budget total de 1 926,9 millions d'euros .

Le financement des infrastructures de transport se caractérise par sa pluri-annualité . Qu'il s'agisse de l'État ou de l'AFITF, les projets engagés une année font l'objet de décaissements réguliers les années suivantes tout au long de leur réalisation.

D'après les documents transmis à votre rapporteur spécial, l'AFITF a engagé 33 milliards d'euros depuis sa création.

L'équilibre financier de l'AFITF apparaît pour le moins instable car elle doit faire face à ses engagements passés pour des montants très substantiels. Fin 2015, une somme d'environ 11,85 milliards d'euros concernant à 63 % le mode de transport ferroviaire restait ainsi à mandater , soit un montant correspondant à plus de six exercices au regard du budget actuel de l'AFITF.

Montants des restes à payer par l'AFITF en fin d'exercice

Source : AFITF

Plus inquiétant, l'Agence ne parvient plus à faire face au rythme des paiements .

Entendu par votre rapporteur spécial, Philippe Duron, président de l'AFITF, a indiqué que fin 2014 l'Agence devait encore 677 millions d'euros à RFF , dont 511,7 millions d'euros au titre de la ligne à grande vitesse (LGV) Sud Europe Atlantique et 159 millions d'euros au titre de deuxième phase de la LGV Est. Le paiement de cette dette devrait s'étaler sur trois ans.

Selon Philippe Duron, « le plafonnement envisagé [par l'État pour le budget 2016 de l'AFITF] pour les crédits de paiements à hauteur de 1 855 millions d'euros des dépenses d'intervention, s'il devait être confirmé, ne serait pas compatible avec les besoins de paiements qui, pour les seuls engagements déjà pris se montent à ce niveau pour 2016- ceci sans compter les besoins de paiement générés par les contrats de plan État Région 2015-2020 (270 millions d'euros en 2016), ceux découlant du troisième appel à projets désormais lancé, (au minimum 15 millions d'euros en 2016), ni les besoins de paiement de l'ordre de 60 millions euros en plus à prévoir en 2016 découlant des engagements récurrents de l'AFITF qui sont à prévoir en 2016 comme les années précédentes (régénération des routes, sécurisation des tunnels et du réseau routier hors tunnels, sécurité ferroviaire, régénération du réseau fluvial...).

« Soit en tout un total de besoin de paiements en 2016 de 2 200 millions d'euros , toujours sans compter les grands projets annoncés, en particulier le canal Seine Nord-Europe et le projet de nouvelle liaison ferroviaire Lyon Turin.

« La capacité pour l'AFITF de prendre en 2016 de nouveaux engagements sera étroitement subordonnée au desserrement de la contrainte évoquée ci-dessus pour les crédits de paiement, et donc à l'attribution de ressources supplémentaires pour l'Agence. »

SI l'Agence devra limiter ses engagements sur les projets de nouveaux pour retrouver quelques marges de manoeuvre financières , votre rapporteur spécial estime que le niveau de ses recettes devrait être relevé en 2016 et maintenu au même niveau qu'en 2015 (voir infra ) .

Ceci apparaît d'autant plus urgent que deux projets colossaux, à savoir le canal Seine-Nord Europe et le tunnel ferroviaire Lyon-Turin, devront bientôt être financés.

D. LA FIN DU FEUILLETON DE L'ÉCOTAXE : UNE CHARGE DE 969,2 MILLIONS D'EUROS POUR L'AFITF

L'écotaxe devait être une ressource pérenne affectée à l'Agence de financements des infrastructures de transport de France (AFITF) pour un montant net d'un peu moins de 800 millions d'euros par an . L'article 16 de la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 de finances rectificative pour 2014 l'avait par la suite largement vidée de sa substance en la transformant en un péage de transit poids lourds qui n'aurait rapporté à l'AFITF que 200 à 300 millions d'euros par an.

Pour assurer le prélèvement de l'écotaxe, le Gouvernement de l'époque avait conclu un contrat d'une durée de 13 ans et 3 mois avec le consortium Ecomouv' ^{6 ( * )} le 20 octobre 2011 à l'issue d'un appel d'offres dont le résultat avait été contesté devant le Conseil d'État le 7 septembre 2011.

Ce contrat prévoyait que le prestataire bénéficierait d'une rémunération de 230 millions d'euros hors taxes par an pendant 12 ans et engageait l'AFITF à verser à l'État des fonds de concours s'élevant à un total de 3,4 milliards d'euros courants en versements trimestriels à compter de la mise en place du dispositif.

La suspension du contrat par le Gouvernement le 29 octobre 2013 a entraîné la signature d'un protocole d'accord le 20 juin 2014 prévoyant un arrêt temporaire des paiements envers Ecomouv'.

Puis l'annonce le 30 octobre 2014 de la résiliation du contrat a conduit à la signature, le 18 février 2015, d'un avenant n° 1 à la convention du 20 octobre 2011 précitée.

Lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, votre rapporteur spécial avait estimé à 830 millions d'euros environ la somme totale que devrait débourser l'État suite au « fiasco » de l'écotaxe.

L'ardoise est en réalité beaucoup plus lourde, puisqu'elle s'élèvera à 969,2 millions d'euros entièrement financés par l'État, donc par le contribuable, via l'AFITF.

Ce montant recouvre notamment :

- l'indemnité totale versée à la société Ecomouv', soit 395,1 millions d'euros ;

- les frais de rupture des SWAP pour 11 millions d'euros ;

- le rachat aux sociétés habilitées de télépéage (SHT) des équipements embarqués, soit 142 millions d'euros ;

- le montant des créances Dailly ^{7 ( * )} détenues par les établissements de crédit sur Ecomouv' pris en charge par l'État en 2015 ( 46,8 millions d'euros ) et de 2016 à 2024 (pour 439,8 millions d'euros ) ;

- le coût des mesures de sauvegarde et d'urgence des dispositifs (serveurs et portiques) pour 10 millions d'euros .

Pour 2015, l'AFITF a décaissé 527,4 millions d'euros le jour même de la conclusion de l'avenant précité auxquels se sont rajoutés les frais de rupture des SWAPS calculés le 26 février (384 782 euros), soit un total de 527,8 millions d'euros .

Le reste à payer au titre de cet avenant est donc de 441,4 millions d'euros . Les paiements s'échelonneront jusqu'en 2024 par tranche d'un peu moins de 50 millions d'euros par an au titre des créances Dailly prises en charge par l'État.

Pour remplacer les recettes que l'AFITF aurait dû percevoir au titre de l'écotaxe et lui permettre de faire face aux décaissements engendrés en 2015 par la résiliation du contrat, la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 lui avait affecté la totalité du produit d'une augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers (2 centimes d'euros par litre) et le déremboursement d'une partie de l'exonération sur le gazole des poids lourds (4 centimes d'euros par litre), soit la somme de 1 139 millions d'euros pour l'année 2015.

Les décaissements liés à la résiliation du contrat liant l'État à Ecomouv' étant nettement moins importants en 2016, l'article 14 du présent projet de loi de finances prévoit que l'État n'affectera l'an prochain à l'AFITF qu'une fraction du rehaussement de la TICPE, soit un montant de 715 millions d'euros .

Étant donné que la situation financière de l'AFITF est très dégradée, et ce, depuis de nombreuses années (voir supra ), votre rapporteur spécial estime pour sa part qu'il sera nécessaire de lui affecter de nouveau en 2016 l'intégralité du rehaussement de la TICPE .

Dans cette perspective, elle déposera un amendement à l'article 14 du projet de loi de finances afin de garantir à l'AFITF un financement à hauteur de ses besoins, évalués par Philippe Duron à 2,2 milliards de crédits d'intervention .

II. UN BUDGET EN LÉGÈRE DIMINUTION PAR RAPPORT AUX ANNÉES PRÉCÉDENTES

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des crédits sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » entre 2015 et 2016, hors fonds de concours de l'AFITF et des collectivités territoriales.

Si le montant des autorisations d'engagement devrait rester stable en 2016 par rapport à 2015, le niveau des crédits de paiement connaîtra en revanche un léger recul de - 0,5 % .

Ainsi que l'a expliqué François Poupard, directeur général des infrastructures, des transports et de la mer lors de son audition, « conformément aux arbitrages rendus par le Premier ministre, les priorités, dans un contexte budgétaire contraint, ont visé à maintenir , en euros courants, les montants 2015 votés en loi de finances pour SNCF Réseau . L'entretien routier et la subvention à l'établissement public Voies navigables de France (VNF) subissent une légère érosion par rapport à 2015 ».

Selon les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le montant de mise en réserve pour le présent programme pourrait être évalué à environ 257 millions d'euros en autorisations d'engament (AE) et en crédits de paiement, soit 8 % du montant des crédits.

Évolution des crédits du programme 203 entre 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances pour 2016

Comme évoqué supra , l'une des principales caractéristiques du programme 203 réside dans le poids des fonds de concours , principalement en provenance de l'AFITF, mais également des collectivités territoriales, qui viennent abonder ses crédits, ainsi que le montre le tableau ci-dessous.

Évaluation des fonds de concours pour 2016

Source : projet annuel de performances pour 2016

Ainsi, pour 2016, les autorisations d'engagement inscrites sur le programme s'élèvent à 3 206,8 millions d'euros auxquelles s'ajoutent 1 482,5 millions d'euros de fonds de concours, soit un total de 4 689,3 millions d'euros .

Les crédits de paiements inscrits atteignent, pour leur part, 3 206,3 millions d'euros et les fonds de concours 1 453,3 millions d'euros , soit un total de 4 659,6 millions d'euros .

Les fonds de concours représentent ainsi 31,6 % des autorisations d'engagement et 30,8 % des crédits de paiement .

A. LA MODERNISATION ET LE DÉVELOPPEMENT DES INFRASTRUCTURES ROUTIÈRES SERONT EXCLUSIVEMENT FINANCÉS PAR DES FONDS DE CONCOURS EN 2016

L'action 01 « Développement des infrastructures routières » a pour objet la modernisation et le développement du réseau routier national , concédé comme non concédé afin de le rendre plus sûr, de réduire les points de congestion chronique, d'améliorer l'accessibilité des territoires et de réduire son impact environnemental.

Elle ne porte aucun crédit budgétaire et est exclusivement financée par des fonds de concours qui devraient représenter en 2016 691 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 670,8 millions d'euros en crédits de paiement versés par :

- l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) pour les opérations qui concernent le réseau routier non concédé ^{8 ( * )} , à hauteur de 441 millions d'euros en AE et 393,4 millions d'euros en CP ;

- les collectivités territoriales, qui participent au financement de certaines opérations dans le cadre des contrats de plan État-région (CPER), à hauteur de 250 millions d'euros en CP et de 277,4 millions d'euros en CP. Le projet de performances pour 2016 précise d'ailleurs que « la modernisation des infrastructures routières nationales s'effectue principalement au travers de l'exécution des volets routiers des CPER 2015-2020, cofinancés par les collectivités territoriales à hauteur de 44 % ».

Parmi les nombreux projets qui seront financés par les crédits des fonds de concours transitant par l'action 01 en 2016 figurent notamment :

- La route Centre Europe Atlantique dans la région Bourgogne ;

- L'autoroute A 34 entre Charleville Mézières et la frontière belge ;

- Le financement du contrat de partenariat pour la construction de la seconde rocade de Marseille (L2).

Il convient également de noter que l'indemnité de 47,1 millions d'euros versée à Ecomouv' en 2016 suite à la résiliation du contrat du 20 octobre 2011 sera financée par des fonds de concours de l'AFITF associés à l'action 01 , ce qui explique d'ailleurs que le montant des crédits de paiement apportés par les fonds de concours diminuent de 600,5 millions d'euros par rapport aux 1 252,7 millions d'euros de 2015.

B. L'INTÉGRALITÉ DES CRÉDITS DE L'ACTION 10 « INFRASTRUCTURES DE TRANSPORTS COLLECTIFS ET FERROVIAIRES » SERONT VERSÉS À SNCF RÉSEAU

L'action 10 « Infrastructures de transports collectifs et ferroviaires » vise à améliorer les performances des réseaux de transports collectifs et ferroviaires existants et à créer de nouvelles infrastructures.

Elle regroupe en 2016 2 477 millions d'euros de crédits d'intervention (AE=CP), soit un montant stabilisé par rapport à 2015 (2 474,8), que viennent compléter des fonds de concours versés par l'AFITF pour un montant évalué à 415 millions d'euros en AE et 339,1 millions d'euros en CP.

L'intégralité des 2 477 milliards d'euros de crédits budgétaires de l'action 10 seront versés en 2016 à l'établissement public SNCF Réseau afin de concourir à son équilibre financier et subventionner de la sorte l'infrastructure ferroviaire.

SNCF Réseau percevra ainsi :

- 1,7 milliard d'euros pour le financement de l'utilisation du réseau ferré national par les trains régionaux de voyageurs (TER). Ce montant correspond à la redevance d'accès facturée par SNCF Réseau pour l'utilisation par les TER du réseau ferré national hors Île-de-France ;

- 528,9 millions d'euros pour le financement de son utilisation par les trains nationaux classiques de voyageurs (trains Intercités), dont l'État est l'autorité organisatrice ;

- 274,6 millions d'euros pour le financement de son utilisation par les trains de fret.

Selon le projet annuel de performances pour 2016, les fonds de concours versés par l'AFITF et rattachés à la présente action 10 « correspondent pour la plus grande partie à la part de l'État au financement des opérations contractualisées dans les contrats de plan État-régions et les contrats de projets 2007-2013, pour les volets ferroviaires, transport combiné et transports collectifs.

« Ils intègrent également les contributions de l'AFITF au financement des infrastructures de transport ferroviaire, combiné ou collectif hors CPER pour des opérations gérées par les services déconcentrés du ministère au titre des opérations de mise en accessibilité sur le périmètre de SNCF Réseau, de l'engagement national pour le fret ferroviaire ou des acquisitions foncières du projet Lyon-Turin » .

C. L'ACTION 11 « INFRASTRUCTURES FLUVIALES, PORTUAIRES ET AÉROPORTUAIRES » PORTE À TITRE PRINCIPAL LA SUBVENTION À VOIES NAVIGABLES DE FRANCE, EN LÉGÈRE BAISSE EN 2016

L'action 11 « Infrastructures fluviales, portuaires et aéroportuaires », qui bénéficiera en 2016 de 318,2 millions d'euros en AE et de 314,1 millions d'euros en CP , soit 9,9 % des crédits du programme, a pour principaux objectifs :

- le renforcement de la compétitivité des grands ports français à l'échelle européenne . 48,5 millions d'euros (AE=CP) sont ainsi prévus pour l'entretien des accès et des ouvrages d'accès des grands ports maritimes, 0,24 million d'euros étant prévus pour les dépenses d'entretien et de fonctionnement relatives aux ports maritimes d'intérêt national et aux capitaineries ;

- le développement du transport fluvial , via le versement à l'établissement public Voies navigables de France (VNF) de 251,5 millions d'euros (AE=CP) destinés à lui permettre de moderniser les infrastructures fluviales et de développer la capacité du réseau. Cette subvention connaîtra en 2016 une diminution de - 2,7 % par rapport à 2015 (258,4 millions d'euros) ;

- le soutien au développement des infrastructures aéroportuaires qui relèvent encore de l'État après le transfert de 150 aérodromes aux collectivités territoriales qui s'est achevé en 2007. Celui-ci se verra notamment consacrer 11,9 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP au titre des dépenses d'investissement. 4,5 millions d'euros en CP sont également prévus pour le lancement des travaux de construction de l'aéroport de Nantes (Notre-Dame-des-Landes).

Les crédits de l'action 11 sont complétés par des fonds de concours de l'AFITF estimés à 50,6 millions d'euros en AE et 59,4 millions d'euros en CP et destinés à financer la part de l'État dans les CPER pour les volets portuaire et fluvial  ainsi que le plan de relance portuaire qui prévoyait le versement aux grands ports maritimes de 174 millions d'euros sur 5 ans.

D. LES CRÉDITS CONSACRÉS À L'ENTRETIEN ET À L'EXPLOITATION DU RÉSEAU ROUTIER NATIONAL CONNAITRONT UNE ÉROSION EN 2016

L'action 12 « Entretien et exploitation du réseau routier national », qui bénéficiera en 2016 de 318,1 millions d'euros en AE et de 323,9 millions d'euros en CP (contre 323 millions d'euros en AE et 328,7 millions d'euros en CP en 2015), comprend les dépenses relatives à l'entretien courant et préventif du réseau routier national non concédé, à son exploitation, aux opérations de réhabilitation ou de régénération routières, aux aménagements de sécurité ainsi qu'à la gestion du trafic et à l'information routière des usagers. La répartition des crédits de l'action 12 entre ces différentes opérations est détaillée dans le tableau infra .

Répartition des crédits pour 2016 de l'action 12 « Entretien et exploitation du réseau routier national »

Source : projet annuel de performances pour 2016

Les crédits de l'action 12 seront complétés par des fonds de concours évalués à 287 millions d'euros en AE et 328,2 millions d'euros en CP pour 2016.

L'AFITF contribuerait ainsi à hauteur de 282 millions d'euros en AE et 323,2 millions d'euros en CP aux programmes de mise en sécurité des tunnels, d'équipements dynamiques, de régénération des chaussées, des ouvrages d'art et équipements, d'aménagement de sécurité et d'extension d'aires poids-lourds du réseau routier national non concédé.

En outre, des collectivités territoriales et des tiers privés devraient participer à l'entretien et l'exploitation du réseau routier national via le versement de 5 millions d'euros (AE=CP) sous forme de fonds de concours.

E. ACTIONS 13 ET 14 : SOUTIEN, RÉGULATION, CONTRÔLE ET SÉCURITÉ DES SERVICES DE TRANSPORTS TERRESTRES, FLUVIAUX, MARITIMES ET AÉRIENS

L'action 13 « Soutien, régulation, contrôle et sécurité des services de transports terrestres », dotée de 42,9 millions d'euros (AE=CP) pour 2016 (contre 47,7 millions d'euros en AE et 52,7 millions d'euros en CP en 2015), soit seulement 1,3 % des crédits du programme assure le financement d'un ensemble très diversifié de missions assurés par l'État dans le cadre de la politique des transports terrestres , notamment :

-la compensation à hauteur de 25,9 millions d'euros (AE=CP) à SNCF Mobilités des tarifications sociales nationales mises en oeuvre à la demande de l'État sur les services d'intérêt national pour favoriser l'accès de certaines populations au transport ferroviaire (il existe huit tarifs sociaux dont le plus utilisé est le tarif familles nombreuses) ;

- le soutien du transport combiné ferroviaire, pour 10 millions d'euros en AE et 15 millions d'euros en CP ;

- l'équipement des services de contrôle routier, pour un coût de 2,1 millions d'euros (AE=CP).

Des fonds de concours versés par l'AFITF viendront financer la mise en sécurité de passages à niveau et de tunnels à hauteur de 33 millions d'euros en AE et 27,7 millions d'euros en CP ainsi que la création d'aires de contrôles des véhicules de transport routier de marchandises et de personnes pour 4 millions d'euros en AE et 5 millions d'euros en CP.

A l'instar de l'action 13, l'action 14 « Soutien, régulation et contrôle dans les domaines des transports fluviaux, maritimes et aériens », dotée de 28,5 millions d'euros en AE et 26,9 millions d'euros en CP pour 2016 (contre 23,7 millions d'euros en AE et 29,7 millions d'euros en CP), soit seulement 0,9 % des crédits du programme, rassemble les crédits consacrés à de multiples missions assurées par l'État au titre de la politique des transports fluviaux, maritimes et aériens , notamment :

- le financement de la desserte aérienne internationale de Strasbourg, indispensable pour assurer un accès aux institutions européennes depuis Amsterdam, Madrid et Prague, à hauteur de 12,8 millions d'euros en AE et 4 ,7 millions d'euros en CP ;

- Le soutien au transport combiné maritime et fluvial, pour 6,6 millions d'euros (AE=CP) ;

- Le financement de liaisons aériennes déficitaires mais considérées comme indispensables au titre de l'aménagement du territoire, pour 4,4 millions d'euros en AE et 9,9 millions d'euros en CP

- Le financement des dispositifs de prise en compte de la pénibilité et de cessation anticipée d'activité spécifique aux métiers portuaires à hauteur de 5 millions d'euros (AE=CP).

Au titre de la présente action, l'AFITF devrait verser 3,3 millions d'euros en CP pour la mise en oeuvre de l'autoroute de la mer Nantes-Vigo.

F. UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES INFRASTRUCTURES, DES TRANSPORTS ET DE LA MER

L'action 15 « Stratégie et soutien » correspond aux dépenses transversales du programme 203 « Infrastructures et services de transport ».

Elle ne regroupe que 0,7 % des crédits, soit 22,1 millions d'euros en AE et 16,6 millions d'euros en CP (contre 17,8 millions d'euros en AE comme en CP en 2015), qui financent principalement des dépenses d'études générales et de prospective ainsi que les dépenses de logistique de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM).

1,9 million d'euros de fonds de concours rattachés à cette action correspondent au remboursement par des tiers des dépenses réalisées par les services techniques centraux (réalisation d'études, fourniture de documents techniques).

PROGRAMME 205
« SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES, PÊCHE ET AQUACULTURE »

Le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » joue un rôle économique et social important et traduit certaines fonctions régaliennes de l'État, la France disposant du deuxième domaine maritime dans le monde, avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive (ZEE).

L'économie maritime était à l'origine en 2014 de 301 655 emplois directs ^{9 ( * )} (dont 40 000 marins), hors tourisme littoral et emplois indirects, ce qui représente environ 1,5 % de la population active française

La dotation du programme ^{10 ( * )} en 2016 s'établit à 185,9 millions d'euros en autorisations d'engagements (AE) et 183,4 millions d'euros en crédits de paiement (CP), soit un recul relativement significatif de - 1,9 % pour les premières et de - 3 % pour les seconds .

Le différentiel de 2,1 milliards d'euros entre AE et CP s'explique par la préservation de plusieurs programmes de modernisation (systèmes d'information des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage - CROSS, signalisation, contrôle et surveillance maritimes).

Selon la directrice des affaires maritimes, entendue par votre rapporteur spécial, le programme 205 pourrait se voir appliquer, comme en 2015, une réserve de précaution de 8 % de ses crédits hors titre 2 (masse salariale), soit un montant prévisionnel compris entre 13,5 et 14,0 millions d'euros (13,9 millions d'euros en 2015).

Présentation des crédits du programme 205 inscrits pour 2016

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2016

I. EN DÉPIT D'UNE LÉGÈRE DIMINUTION DES CRÉDITS, LA SÉCURITÉ ET LA SÛRETÉ MARITIMES DEMEURENT UNE PRIORITÉ RÉGALIENNE

L'action 01 du programme 205 est dédiée à la sécurité et à la sûreté maritimes.

Regroupant 15,1 % des crédits du programme, elle est dotée de 28,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 25,6 millions d'euros de crédits de paiement (CP) pour 2016, auxquels viendront s'ajouter 3,5 millions d'euros de fonds de concours.

En vertu des conventions internationales de l'Organisation maritime internationale (OMI) relatives à la sauvegarde de la vie humaine en mer et à la prévention des pollutions marines, la France est tenue d'exercer un triple rôle en matière de sécurité et de sûreté maritimes :

- elle vérifie la bonne application des normes internationales à bord des navires français en tant qu'État du pavillon ;

- elle contrôle les navires de commerce étrangers qui font escale dans les ports français en tant qu'État du port ;

- elle garantit la sécurité des routes de navigation le long des côtes françaises en tant qu'État côtier.

Une somme de 14,2 millions d'euros en AE et de 13,8 millions d'euros en CP est consacrée à la signalisation maritime, c'est-à-dire au fonctionnement courant et technique des phares et des balises situés en métropole comme outre-mer ainsi qu'au service de l'armement des phares et balises (APB), service à compétence nationale (SCN) basé à Quimper. Selon les éléments transmis à votre rapporteur spécial, 2 millions d'euros en AE et 1,4 million d'euros en CP seront consacrés au renouvellement d'un baliseur en 2016.

10,5 millions d'euros en AE et 8,3 millions d'euros en CP sont prévus pour financer la surveillance du trafic maritime réalisée par les centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS), notamment les systèmes de radiocommunications, les moyens radars ainsi que différents outils tels que MARILYN (qui permet de conduire et de planifier les opérations de recherche et de sauvetage en mer ainsi que la recherche de pollutions) et Spationav (outil de surveillance du trafic maritime commun à l'ensemble des gardes côtes).

Comme en 2014 et en 2015, la subvention du ministère à la Société nationale du sauvetage en mer (SNSM), association qui participe au sauvetage en mer ^{11 ( * )} , restera stable à 2,3 millions d'euros en 2016.

1,08 million d'euros (AE=CP) sera consacré en 2016 aux centres de sécurité des navires, chargés du contrôle des navires au titre de l'État du pavillon et de l'État du port.

II. LA QUALITÉ DE LA FORMATION ET DES ACTIONS EN FAVEUR DES GENS DE MER, ATOUT MAJEUR POUR L'EMPLOI MARITIME

L'action 02 « Gens de mer et enseignement maritime », qui rassemble 15 % des crédits du programme 205, regroupe 27,8 millions d'euros (AE=CP) consacrées à la formation des gens de mer (marine marchande, pêches maritimes, cultures marines, plaisance professionnelle) et au développement de l'emploi maritime. Si les crédits de cette action diminueront de 2,3 millions d'euros en 2016 par rapport à 2015 (30,1 millions d'euros de crédits), il s'agit là d'un effet de périmètre dû à la fin de la participation du programme 205 à la construction du nouveau site de l'école nationale supérieure de la marine (ENSM) au Havre (voir infra ).

Sur cette enveloppe, 25,9 millions d'euros (AE=CP) servent à financer la formation initiale des gens de mer, à savoir :

- la formation secondaire, dispensée dans les 12 lycées professionnels maritimes (LPM) ainsi que dans les centres agréés en outre-mer qui préparent aux métiers de la pêche et à quelques métiers du transport maritime ;

- la formation supérieure, assurée par l'ENSM, établissement public créé en 2010, situé sur 4 sites (Le Havre, Saint-Malo, Nantes et Marseille) et qui prépare aux carrières d'officier de la marine marchande et délivre le titre d'ingénieur.

La subvention pour charges de service public versée à l'ENSM s'élève à 18 millions d'euros en 2016. Elle finance à plus de 80 % la masse salariale de l'opérateur, qui représente 253 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Le centre de l'ENSM, jusqu'ici situé à Saint-Adresse, occupe désormais un nouveau bâtiment au Havre ^{12 ( * )} , qui a été inauguré par le Président de la République le 6 octobre dernier, après avoir accueilli ses premiers élèves lors de la rentrée de septembre. Les LPM bénéficieront pour leur part d'une subvention de 4,8 millions d'euros en 2016.

820 millions d'euros sont consacrés à la formation continue des gens de mer, afin de couvrir la rémunération d'environ 320 stagiaires et 1 260 mois de stage de formation continue.

Les actions menées par la direction des affaires maritimes en faveur des gens de mer (services de santé, lutte contre le « dumping social » au niveau international, politiques de l'emploi, cessations anticipées d'activité) sont financées à hauteur de 1 million d'euros par les crédits de l'action 02.

III. LES CRÉDITS QUI VISENT À SOUTENIR LA COMPÉTITIVITÉ DE NOTRE FLOTTE DE COMMERCE CONNAÎTRONT UNE LÉGÈRE DIMINUTION EN 2016, NOTAMMENT EN RAISON DE LA SITUATION DE LA SNCM

A. LE PAVILLON FRANÇAIS DOIT FAIRE FACE À UNE SÉVÈRE CONCURRENCE

Alors que la flotte française se situait au 26 ^e rang des flottes mondiales par pavillon en 2005, elle est désormais classée au 28 ^e rang mondial, avec 301 navires d'une jauge supérieure à 100 UMS ( Universal measurement system ) au 1 ^er juillet 2015, dont 176 de transport et 125 de services maritimes (pose de câbles, prospection sismique, activité pétrolière).

Cette flotte est l'une des plus sûres du monde avec des navires dont l'âge moyen est de 8 ans contre 16,3 ans pour la flotte mondiale au 1 ^er janvier 2015.

Le leader français du transport de conteneurs, la CMA-CGM, occupe la troisième place mondiale avec 8,8 % de parts de marché ^{13 ( * )} . Le Président de la République a inauguré au Havre le 6 octobre dernier son nouveau porte-conteneur, le Bougainville , le plus grand navire de cette catégorie ayant jamais battu pavillon français ^{14 ( * )} .

Si le tonnage français représente aujourd'hui seulement 0,5 % du tonnage mondial, concentré à 53,4 % sur les cinq premiers pavillons (Panama, Libéria, Îles Marshall, Hong-Kong et Singapour), il convient de noter que la flotte exploitée sous pavillon étranger par des intérêts français a connu ces dernières années une forte progression et est désormais évaluée à 796 navires par la direction des affaires maritimes.

B. UN SOUTIEN DE L'ETAT VIA DES EXONÉRATIONS DE CHARGES SOCIALES PATRONALES DESTINÉES À RÉDUIRE LE COÛT DU TRAVAIL DES MARINS

Dans le contexte de la mondialisation, l'action 03 « Flotte de commerce », qui regroupe 34,7 % des crédits du programme 205, soit 64,5 millions d'euros (AE=CP) vise à soutenir le secteur du transport maritime français, confronté à une concurrence internationale exacerbée.

Il s'agit de renforcer la compétitivité des entreprises françaises, de soutenir l'emploi maritime et de contribuer au rajeunissement de la flotte de commerce française, en agissant sur le levier de la réduction du coût du travail des marins. Ces aides sont conformes aux orientations communautaires C (2004) 43 du 17 janvier 2004 relatives aux d'aides d'État au transport maritime.

Dans cette perspective, les crédits de l'action 03 pour 2016 comprennent :

- la compensation pour 41,2 millions d'euros (AE=CP), contre 44 millions d'euros en 2015, à l'Établissement national des invalides de la marine (ENIM) de l'exonération des cotisations sociales patronales maladie, vieillesse et accidents du travail pour les marins des navires battant pavillon français soumis à titre principal à une concurrence internationale effective, en application de l'article 10 de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français. Selon le projet annuel de performances pour 2016, « cette dotation est évaluée au plus juste de la réalité des dépenses et en fonction de la conjoncture, en particulier la mise en redressement de la Société nationale Corse Méditerranée (SNCM) » ;

- les compensations, pour un montant de 12,4 millions d'euros (AE=CP) contre 12,7 millions d'euros en 2015, à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et à Pôle emploi des exonérations de cotisations sociales patronales relatives à la famille et à l'assurance chômage des marins des navires à passagers  bénéficiant de l'article 10 de la loi n° 2005-412 précitée;

- le remboursement à la Compagnie générale maritime et financière (CGMF) à hauteur de 10,9 millions d'euros (AE=CP) contre 11,5 millions d'euros en 2015 des charges spécifiques de retraite et d'accident du travail des personnels sédentaires de l'ancienne Compagnie générale maritime (CGM), privatisée en 1996. Le nombre des pensionnés relevant de ce régime en extinction baisse chaque année d'une centaine de personnes.

IV. DES CRÉDITS EN FAVEUR DE L'ACTION INTERMINISTÉRIELLE DE LA MER EN TRÈS LÉGÈRE AUGMENTATION

L'action 04 « Action interministérielle de la mer » regroupe 12 millions d'euros de crédits (AE=CP), soit 6,4 % des crédits du programme, consacrés à l'action civile de l'État en mer, au dispositif POLMAR terrestre (lutte contre les pollutions maritimes accidentelles) et à la plaisance.

L'action de l'État en mer, dotée de 9,8 millions d'euros, regroupe notamment les crédits dédiés au fonctionnement technique du dispositif de contrôle et de surveillance des activités maritimes (police des pêches, de la navigation, de la sécurité des navires, des épaves, de l'environnement) et ceux relatifs à la surveillance des pêches dans les zones des terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

1,6 million d'euros sont consacrés au fonctionnement de POLMAR-Terre et à l'amélioration des outils de lutte contre la pollution (mise en place de barrages flottants, nettoyage du littoral, stockage et transport des déchets). 560 millions d'euros sont allouées aux dépenses de plaisance (délivrance des titres de navigation, constitution d'un registre unique d'immatriculation des navires), la France comptant 5 millions de plaisanciers réguliers.

L'action 05 « Soutien au programme » regroupe les 6,7 millions d'euros de crédits (soit 3,6 % des crédits du programme) qui contribuent au développement des politiques transversales des affaires maritimes : fonctionnement courant (4,2 millions d'euros) et immobilier (1,5 million d'euros en AE et 1,6 million d'euros en CP) des services déconcentrés des affaires maritimes, formation (0,8 million d'euros), systèmes d'information (300 000 euros).

Cette action bénéficie en outre de 500 000 euros de fonds de concours provenant de produits de cessions de biens mobiliers ainsi que de recettes issues de la rémunération de prestations intellectuelles et d'études informatiques.

V. LA GESTION DURABLE DES PÊCHES ET DE L'AQUACULTURE DEMEURE UNE PRIORITÉ DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE PROGRAMMATION DU FONDS EUROPÉEN POUR LES AFFAIRES MARITIMES ET LA PÊCHE (FEAMP)

L'action 06 « Gestion durable des Pêches et de l'Aquaculture » regroupe les 46,8 millions d'euros, soit 25,2 % des crédits du programme, consacrés à l'amélioration des filières pêche et aquaculture, secteurs encadrés par la politique commune des pêches (PCP), politique européenne d'application directe qui a fait l'objet d'une réforme avec la mise en place du nouveau Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).

Au sein de ces 46,8 millions d'euros de crédits pour 2016 (soit une baisse limitée à 500 000 euros par rapport à 2015), 16,5 million d'euros concernent l'élaboration et le contrôle de la PCP avec :

- 6,8 millions d'euros consacrés au suivi scientifique et statistique des ressources halieutiques ;

- 6,2 millions d'euros qui viennent financer le contrôle des pêches ;

- 3,5 millions d'euros pour couvrir les frais de gestion et de contrôle des fonds européens FEAMP 2014-2020.

L'amélioration de la performance des filières pêche et aquaculture bénéficie pour sa part de 30,3 millions d'euros de crédits, soit :

- 6,5 millions d'euros au titre de la participation de l'État au financement des caisses chômage intempéries ^{15 ( * )} , qui permettent de diminuer la prise de risque des marins ;

- 20,7 millions d'euros qui portent sur les contreparties nationales des fonds européens pour la pêche (FEP et FEAMP) ;

- 3,1 millions d'euros d'intervention économiques qui ne sont pas cofinancées par l'Union européenne (repeuplement de civelles, plan de gestion anguilles).

Comme les réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial le soulignent, « les dépenses d'interventions de l'action 06 sont directement liées à la politique commune des pêches, sa mise en oeuvre et son accompagnement. Elles sont également liées à la grande crise qu'a connue ce secteur et au Plan qui a été mis en place pour en sortir (Plan pour une pêche durable et responsable, PPDR) en 2008, avec un apport de crédit de l'ordre de 300 millions d'euros sur trois ans. Ainsi les pics d'engagement de 2009, puis 2011 et 2012 correspondent aux principales années d'engagement dans le cadre du Fonds européen pour la pêche (FEP). [...] L'affaiblissement des crédits ouverts en loi de finances initiale à partir de 2013 marque la fin du PPDR et la fin de la période de programmation du FEP. Avec la nouvelle programmation du Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP), les engagements devraient à nouveau augmenter, à un niveau toutefois inférieur à la période 2009/2011 en l'absence des crédits du PPDR.

« La temporalité de la programmation des fonds européens sur sept ans, combinée à l'impact d'une crise [...] , rend complexe la lisibilité de l'évolution des crédits pêche/aquaculture ces dernières années pour ce qui relève des aides économiques. En proportion, les crédits affectés aux missions régaliennes, environnementales et socio-économiques restent relativement stables » .

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE
« SERVICES NATIONAUX DE TRANSPORT CONVENTIONNÉS DE VOYAGEURS »

Le présent compte d'affectation spéciale (CAS) a été créé par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{16 ( * )} . Il est doté en 2016 de 335 millions d'euros en recettes comme en dépenses, soit une hausse significative de 8,4 % par rapport à 2015.

I. LES TRAINS D'ÉQUILIBRE DU TERRITOIRE VONT FAIRE L'OBJET DE PROFONDES RÉFORMES DANS LES ANNÉES À VENIR

A. DES LIGNES STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES QUI FONT L'OBJET DEPUIS 2010 D'UNE CONVENTION ENTRE SNCF MOBILITÉS ET L'ETAT

1. Des lignes d'équilibre du territoire qui accumulent les pertes d'exploitation en raison d'une fréquentation en nette diminution

Les lignes de trains d'équilibre du territoire (TET) regroupent 30 lignes héritées de l'histoire qui jouent un rôle important en matière d'aménagement du territoire.

Depuis le 2 janvier 2012, l'ensemble de ces lignes sont exploitées sous la dénomination « Intercités », ce qui a conduit à la disparition des marques « Corail », « Téoz » et « Lunéa ».

Ces lignes présentent depuis longtemps un déficit d'exploitation qui s'est aggravé ces dernières années, la fréquentation des TET ayant diminué de 20 % depuis 2011 ^{17 ( * )} , notamment en raison de l'essor du covoiturage. La libéralisation du transport par autocar prévue par la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques devrait encore accélérer ce phénomène.

Dans le même temps, les charges d'exploitation n'ont fait que s'accroître en raison du vieillissement du matériel roulant.

De 330 millions d'euros en 2014, le déficit d'exploitation des TET pourrait atteindre 450 millions d'euros en 2016.

En outre, la satisfaction des clients n'a cessé de reculer ces dernières années en raison d'une qualité de service insuffisante, d'une dégradation de la ponctualité des trains et de dessertes trop souvent inadaptées aux évolutions des habitudes de mobilité.

2. L'État, autorité organisatrice des trains d'équilibre du territoire depuis 2011, n'est pas parvenu jusqu'ici à jouer pleinement son rôle

Jusque en 2011, l'équilibre financier des lignes TET était assuré par une péréquation interne à la SNCF : l'excédent des lignes à grande vitesse (LGV) venait compenser le déficit des TET.

Mais l'ouverture à la concurrence, depuis le 13 décembre 2009, des services de transports ferroviaires internationaux de voyageurs, qui préfigure celle des services de transports ferroviaires nationaux de voyageurs, contribuait à remettre en question à moyen terme la viabilité de ce mécanisme, en réduisant la profitabilité des LGV les plus rentables. Il devenait donc nécessaire d'externaliser la péréquation entre activités bénéficiaires et déficitaires de la SNCF.

En outre, certaines dessertes de TET étaient menacées de fermeture, en raison de l'ampleur de leurs pertes.

Afin de faire face à ces difficultés, l'État et SNCF Mobilités ont signé le 13 décembre 2010, pour une durée initiale de trois ans, une convention d'exploitation des TET. Cette convention a par la suite été prolongée par voie d'avenants à deux reprises et prendra fin le 31 décembre 2015.

Elle convention s'inscrivait dans le cadre déterminé par le règlement européen (CE) n° 1370/2007 dit « règlement OSP » ^{18 ( * )} (obligations de service public), sur le fondement duquel l'exploitation des lignes d'équilibre du territoire a pu être qualifiée d'« obligation de service public » susceptible de faire l'objet d'une compensation par l'État ^{19 ( * )} .

En vertu de cette convention, l'État est devenu l'autorité organisatrice des TET, ce qui lui donne le pouvoir de déterminer le plan de transport que doit réaliser SNCF Mobilités (fréquence des trajets par lignes, nombres d'arrêts à réaliser par gares).

En contrepartie, l'État lui verse chaque année une compensation pour financer une partie de son déficit résultant de l'exploitation des TET. Le montant de cette compensation est susceptible de varier en fonction de la performance de l'exploitant. L'annexe du règlement OSP prévoit en effet que la méthode de compensation « doit inciter au maintien ou au développement d'une gestion efficace par l'opérateur de service public , qui puisse être objectivement appréciée, et de la fourniture de services de transport de voyageurs d'un niveau de qualité suffisant ».

3. Les conclusions du rapport de la commission « TET d'avenir » ont démontré l'urgence d'une réforme d'une offre TET devenue insoutenable pour les finances publiques

Dans le contexte d'aggravation du déficit d'exploitation des TET évoqué supra , le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a mis en place en novembre 2014 une commission « TET d'avenir » et lui a confié la mission d'étudier les dysfonctionnements actuels de l'offre TET afin de proposer des axes d'amélioration.

Cette commission, composée de parlementaires, d'élus régionaux et d'experts et présidée par notre collègue député Philippe Duron, a rendu son rapport le 26 mai dernier.

Estimant que le partage des responsabilités entre l'État et SNCF Mobilité manquait de lisibilité, elle a préconisé un renforcement du rôle d'autorité organisatrice de l'État.

En matière d'offre, elle a plaidé en faveur d'une consolidation des lignes à fort potentiel et d'une reprise par les TER ou des services d'autocar des lignes les moins fréquentées.

Elle a relevé la nécessité de renouveler le matériel roulant de l'ensemble des lignes TET qu'elle préconise de maintenir en soulignant que la moyenne d'âge de ce matériel était de 35 ans.

Enfin, elle a proposé d'expérimenter l'ouverture à la concurrence des lignes TET, dans un premier temps pour les lignes de nuit.

4. La feuille de route du Gouvernement annoncée le 7 juillet 2015 n'a pas encore tranché la question très sensible des lignes TET à conserver ou à supprimer

Suite à la remise du rapport de la commission « TET d'avenir », le secrétaire d'État chargé des transports, de la mer et de la pêche a présenté le 7 juillet 2015 la « feuille de route du Gouvernement pour un nouvel avenir des trains d'équilibre du territoire ».

Pour rompre avec la relative confusion qui prévalait jusqu'à présent, une nouvelle convention pour l'exploitation des TET sera élaborée avec SNCF Mobilités pour la période 2016-2020 et fera de l'État une véritable autorité organisatrice des transports, sur le modèle des autorités organisatrices régionales.

Dans cette perspective, les moyens consacrés par l'État à son rôle d'autorité organisatrice des TET seront renforcés, tant au niveau de l'administration centrale du ministère des transports que par le recours à des expertises extérieures. Des correspondants de haut niveau au sein des services déconcentrés (DREAL) seront chargés d'assurer la liaison avec les acteurs locaux.

Un conseil consultatif des TET présidé par le secrétaire d'État chargé des transports réunira les présidents de région, deux parlementaires et deux représentants des usagers pour favoriser un dialogue régulier sur l'évolution des TET et sur leur articulation avec l'offre de TER.

Sur la base des préconisations de la commission « TET d'avenir », le Gouvernement a confié à un préfet, François Philizot, la mission de proposer, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, et en particulier les régions, des évolutions de l'offre et de la gouvernance des TET d'ici mai 2016. Ce n'est donc qu'à partir de cette date que seront prises les décisions difficiles relatives au maintien ou non des lignes TET les plus déficitaires.

Enfin, le Gouvernement a annoncé le renouvellement d'ici 2025 du matériel roulant sur les lignes TET structurantes, ce qui représentera au total un engagement financier de 1,5 milliard d'euros (voir infra ).

B. UN COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE QUI VIENT COMPENSER LE DÉFICIT D'EXPLOITATION DE SNCF MOBILITÉ AINSI QUE LA RÉGÉNÉRATION DU MATÉRIEL ROULANT

Sur le plan budgétaire, la convention signée par l'État et SNCF Mobilités le 13 décembre 2010 a donné lieu à la création, par l'article 65 de la loi de finances pour 2011 ^{20 ( * )} , du présent compte d'affectation spéciale .

Ce compte est apparu comme la solution la plus appropriée pour :

- permettre d'intégrer dans le budget de l'État le financement de l'obligation de service public tout en perpétuant la logique de péréquation ;

- garantir chaque année la mesure de la performance et la transparence du financement des TET, donc le contrôle démocratique du Parlement ;

- préserver la soutenabilité budgétaire du dispositif et permettre de réguler les dépenses en maintenant l'incitation vertueuse à un meilleur contrôle de l'évolution des déficits de ces lignes.

Ce compte perçoit trois types de recettes , décrites infra : la contribution de solidarité territoriale (CST), une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT) et le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF).

Il retrace en dépenses , dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

- les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État ;

- les contributions à la maintenance et la régénération du matériel roulant de ces services conventionnés ;

- et les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction sur la qualité de service et aux frais d'études et de missions de conseil juridique, financier ou technique.

La création de ce CAS a donné lieu à une modification du cahier des charges de la SNCF par un décret du 29 juillet 2011 ^{21 ( * )} . Ce décret détermine notamment les conditions dans lesquelles l'État exerce son rôle d'autorité organisatrice des TET, expose les principaux points qui doivent être traités dans la convention et prévoit que la SNCF doit établir un budget et des comptes séparés pour l'exploitation des TET.

II. UN BUDGET EN FORTE HAUSSE DE 25,4 MILLIONS D'EUROS PAR RAPPORT À 2015

Conformément à l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ^{22 ( * )} , un compte d'affectation spéciale retrace, « dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées ». Il doit par ailleurs être équilibré entre ses recettes et ses dépenses.

A. LA COMPENSATION D'UNE PARTIE DU DÉFICIT D'EXPLOITATION DES LIGNES TET

En vertu de la convention signée par l'État et SNCF Mobilités, le déficit d'exploitation des TET est évalué chaque année sur la base des prévisions sur l'écart entre la somme des produits (trafic et compensations tarifaires) et les charges d'exploitation, ces dernières incluant l'amortissement du matériel roulant. Il représente habituellement environ 20 % du coût d'exploitation,

L'action 01 du programme 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » regroupe les crédits permettant de contribuer à la couverture de ce déficit. Pour tenir compte de l'augmentation des charges d'exploitation des TET, ces crédits atteindront 216,2 millions d'euros en 2016, soit une hausse significative de 13,3 % par rapport à 2015 (190,8 millions d'euros) . L'équilibre du CAS sera assuré par un relèvement du produit de la contribution de solidarité territoriale (CST).

Il convient de noter que les crédits de l'action 01 sont supposés assurer un « bénéfice raisonnable » à l'exploitant afin de rémunérer son risque. L'annexe du règlement européen OST définit ce bénéfice raisonnable (ou « suitable benefit ») comme le « taux de rémunération du capital habituel pour le secteur dans un État membre donné, et qui prend en compte le risque ou l'absence de risque encouru par l'opérateur de service public du fait de l'intervention de l'autorité publique ». En l'espèce, bien que SNCF Mobilités ait bénéficié d'une rémunération de 25 millions d'euros chaque année entre 2011 et 2014, elle a enregistré un déficit cumulé de près de 60 millions d'euros sur la même période en raison de son activité TET. En 2015, d'un commun accord entre les parties, la compensation n'a pas prévu de rémunération de l'exploitant.

Depuis 2012, l'action 02 du programme 785 porte les dépenses relatives aux enquêtes de satisfaction et aux frais d'études et de conseil juridique, financier ou technique. Ces dépenses, limitées à 200 000 euros en 2015, s'élèveront à 800 000 euros en 2016, le Gouvernement ayant décidé dans sa feuille de route du 7 juillet dernier de renforcer son recours à des compétences extérieures pour augmenter la capacité d'expertise de l'État dans l'exercice de son rôle d'autorité organisatrice des TET.

B. LA MAINTENANCE ET LE RENOUVELLEMENT D'UN MATÉRIEL ROULANT DEVENU OBSOLÈTE

Le parc affecté à l'exploitation des TET est aujourd'hui composé de 276 locomotives de ligne, de 19 automoteurs tri-caisses et de 1 847 voitures, quasi exclusivement voitures Corail. Propriété de la SNCF, son âge moyen avoisine les 35 ans. Son renouvellement constitue donc un enjeu essentiel pour l'évolution des TET.

L'action 01 du programme 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés », dotée de 117,8 millions d'euros en 2016 contre 117,7 millions d'euros en 2015, couvre la compensation des investissements relatifs à la maintenance et à la régénération des matériels roulants affectés à l'exploitation des TET. Le programme finance donc les dotations pour amortissements et frais financiers relatifs, d'une part, au programme pluriannuel de maintenance et de régénération du matériel roulant existant mis en oeuvre pendant la durée de la convention, et d'autre part, aux investissements qui ont été réalisés avant l'entrée en vigueur de la convention mais n'ont pas encore été amortis.

Afin de pallier l'obsolescence des locomotives thermiques TET, dont l'âge moyen dépasse aujourd'hui 43 ans, l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et la SNCF ont signé le 30 décembre 2013 une convention de financement d'un montant de 510 millions d'euros pour l'acquisition de 34 rames « Coralia Liner » nécessaire au remplacement des locomotives diesel en fin de vie et pour l'adaptation des installations de maintenance en conséquence.

Le financement de cette acquisition est intégralement porté par le budget de l'AFITF, à raison de 100 millions d'euros par an de 2014 à 2018 et de 10 millions d'euros en 2019. La convention de financement prévoit également une tranche optionnelle, dont l'activation devra le cas échéant faire l'objet d'un avenant, de 100 millions d'euros pour l'acquisition de rames supplémentaires.

Selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, le Gouvernement ne s'est pas prononcé à ce stade sur l'activation de la tranche optionnelle de 100 millions d'euros de la convention de financement de décembre 2013, ni sur le renouvellement du matériel roulant du grand bassin parisien, qui représenterait un investissement de 1 à 1,5 milliard d'euros.

Dans le cadre de sa feuille de route du 7 juillet dernier, le Gouvernement s'est en outre engagé à renouveler entièrement le parc de matériel roulant des lignes structurantes de l'offre TET, pour un montant d'investissement d'environ 1,5 milliard d'euros dont l'engagement débutera d'ici la fin de l'année 2015.

Les frais d'enquêtes, d'études et de conseil afférents portés par l'action 02 du programme 786 seront limités à 200 000 euros en 2016, contre 300 000 en 2015. Selon le projet annuel de performances pour 2016, « dans le domaine du matériel roulant, la technicité et l'importance des enjeux financiers justifient le recours à des compétences extérieures très spécialisées ».

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* ¹ La baisse de fréquentation est même de - 25 % pour les lignes TET de nuit.

* ² Rapport au nom de la commission des finances, n° 156, Tome III, annexe 10 b (2013-2014), fait par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, rapporteur spécial, p. 9 et s.

* ³ Par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004.

* ⁴ AFITF, Rapport d'activité 2014, octobre 2015.

* ⁵ Cour des comptes, Analyse de l'exécution du budget de l'État par mission et par programme, exercice 2013, Écologie, développement et aménagement durables, mai 2014.

* ⁶ Mené par la société Autostrade per l'Italia, il était également composé des sociétés SNCF, SFR, STERIA et Thales.

* ⁷ La cession de créances Dailly est une convention en vertu de laquelle un créancier (ici, Ecomouv') transmet sa créance qu'il détient sur l'un de ses débiteurs (l'État, dans le cas d'espèce) à des établissements de crédit.

* ⁸ Les opérations sur le réseau routier concédé sont financées directement par l'AFITF sans transiter par le programme 203.

* ⁹ D'après le cluster maritime français 2013-2014.

* ¹⁰ Il s'agit là des crédits bruts, hors réserve de précaution, hors fonds de concours et attributions de produits.

* ¹¹ La SNSM dispose de 230 stations de sauvetage le long des côtes métropolitaines françaises.

* ¹² Ce nouveau bâtiment a été cofinancé par l'État, la communauté de l'agglomération havraise (CODAH), la région Haute-Normandie mais également par le grand port maritime du Havre, la CCI du Havre ainsi que l'ADEME.

L'apport total de l'État dans cette opération est de 10 millions d'euros. 6,5 millions d'euros ont déjà été versés, dont, pour 2015, 3 millions d'euros via le programme 205 et 1 million d'euros via le CAS « Immobilier ». 1 million d'euros sera versé par le programme 205 en 2016 tandis que le CAS « Immobilier » versera 1,5 million d'euros en 2016 et en 2017.

* ¹³ Derrière le Danois Maersk et l'Italo-Suisse MSC.

* ¹⁴ Construit au chantier coréen Samsung Heavy Industries, i l est long de 398 mètres et large de 54 mètres et peut transporter 17 222 conteneurs entre l'Europe du Nord et l'Asie.

* ¹⁵ Les caisses de chômage intempéries sont des systèmes de garantie financière auxquels peuvent adhérer toues les marins actifs embarqués à bord d'un navire de pêche. Elle vise à compenser le manque à gagner engendré par l'absence de sortie en mer par gros temps.

* ¹⁶ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ¹⁷ La baisse de fréquentation est même de -25 % pour les lignes TET de nuit.

* ¹⁸ Règlement du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2007 relatif aux services publics de transport de voyageurs par chemin de fer et par route, dit « règlement OSP » (obligations de service public) entré en vigueur le 3 décembre 2009.

* ¹⁹ Les modalités de calcul de cette compensation sont précisées par l'annexe du règlement OSP.

* ²⁰ Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* ²¹ Décret n° 2011-914 du 29 juillet 2011 portant approbation de modifications du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer français.

* ²² Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.