Mission "Justice"

M. Antoine LEFEVRE, rapporteur spécial

• LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
• PREMIÈRE PARTIE
  APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION
  
  • I. LA JUSTICE : UNE PRIORITÉ
    
    • A. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE DES CRÉDITS DEPUIS 2007
      
    • B. ENTRE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015 ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016, LES CRÉDITS AUGMENTENT AU MÊME RYTHME QUE L'INFLATION (1 %)
      
    • C. LE PLAN DE LUTTE ANTI-TERRORISTE : 323 ETP EN 2016 ET 47 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS
      
  • II. CRÉER DES EMPLOIS ET LES POURVOIR
    
    • A. UNE CRÉATION DE 979 ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETP) PRÉVUE EN 2016
      
    • B. LA NÉCESSITÉ DE RECRUTER EFFECTIVEMENT
      
• SECONDE PARTIE
  LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
  DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
  
  • I. LE PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE »
    
    • A. BIEN QUE LA JUSTICE SOIT UNE MISSION PRIORITAIRE, LES CRÉDITS DE LA JUSTICE JUDICIAIRE AUGMENTENT TRÈS FAIBLEMENT EN 2016 (+0,7 %)
      
    • B. UNE STRATÉGIE DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE À POURSUIVRE
      
    • C. UNE URGENCE : DOTER LA FRANCE D'UN NOMBRE SUFFISANT DE MAGISTRATS
      
  • II. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »
    
    • A. UN TAUX DE DENSITÉ CARCÉRALE DE 114,6 % EN 2015
      
    • B. UNE DÉPENSE RIGIDE
      
      • 1. Des difficultés concernant le recrutement des surveillants pénitentiaires
        
      • 2. Les programmes immobiliers de rénovation et de construction : la nécessité d'entretenir le parc existant
        
  • III. LE PROGRAMME « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »
    
    • A. DES MOYENS RENFORCÉS (+ 2,9 % EN 2016)
      
    • B. LES MOYENS DE LA PJJ SONT-ILS EN ADÉQUATION AVEC SES MISSIONS ?
      
    • C. LES CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS : AMÉLIORER LES OUTILS D'ÉVALUATION
      
  • IV. LE PROGRAMME « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »
    
    • A. UNE RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE REPOSANT EN PARTIE SUR LES AVOCATS
      
    • B. LA NÉCESSAIRE POURSUITE DES NÉGOCIATIONS MALGRÉ L'ÉCHEC DE LA RÉFORME
      
  • V. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »
    
  • VI. LE PROGRAMME « CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE »
    
• LES MODIFICATIONS APPORTÉES
  PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
  

---

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

PREMIÈRE PARTIE
APERÇU GÉNÉRAL DES CRÉDITS DE LA MISSION

L'analyse porte sur les crédits tels que proposés par le présent projet de loi de finances, avant les annonces du Président de la République devant le Congrès le 16 novembre 2015, concernant en particulier la création de 2 500 postes au ministère de la justice.

I. LA JUSTICE : UNE PRIORITÉ

A. UNE HAUSSE RÉGULIÈRE DES CRÉDITS DEPUIS 2007

Entre 2007 et 2016, les dépenses relatives à la mission « Justice » ont augmenté de 1,8 milliard d'euros, soit une hausse de 29 % en neuf ans en euros courants (+ 3 % par an).

Évolution des crédits de la mission « Justice » (2007-2016)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la Justice au questionnaire

Il convient toutefois de souligner que la mission « Justice » ne retrace pas l'ensemble des crédits consacrés par l'État à la justice, dans la mesure où, depuis 2005, la justice administrative dispose de son propre programme, au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Cette « disjonction », qui interdit que la maquette budgétaire reflète l'ensemble de la politique publique en faveur de la justice avait été critiquée par notre ancien collègue, alors rapporteur spécial des crédits de la mission « Justice », Roland du Luart.

B. ENTRE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2015 ET LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2016, LES CRÉDITS AUGMENTENT AU MÊME RYTHME QUE L'INFLATION (1 %)

Entre la loi de finances initiale pour 2015 et le projet de loi de finances pour 2016, la hausse des crédits est de 1 %.

Évolution (2015-2016) des crédits par programme

(en millions d'euros)

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur spécial

Cette augmentation de 78,9 millions d'euros concerne en particulier le programme « Administration pénitentiaire » (+ 34 millions d'euros), alors que les crédits de la « Justice judiciaire » augmentent, quant à eux, de 21,9 millions d'euros, (+ 0,71 %), soit moins que l'inflation prévue en 2016 (+ 1 %).

Si l'on considère également les ressources extrabudgétaires prévues pour financer l'aide juridictionnelle (68 millions en 2016, soit + 23 millions d'euros), les ressources publiques consacrées à la justice s'élèvent à 8,04 milliards d'euros - contre 7,94 milliards d'euros en 2015, soit une augmentation de l'ordre de 100 millions d'euros (+ 1,25 %).

Les dépenses de personnel (61 % des crédits de la mission en 2015) expliquent cette hausse des dépenses, entre 2015 et 2016 : ils augmentent au total de 126 millions d'euros.

Évolution des dépenses (2014-2016) par type

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur spécial

Au contraire, les crédits de la mission « Justice », hors dépenses de personnel, diminuent, entre 2015 et 2016, de 47,7 millions d'euros en CP, soit 1,6 % .

Évolution (2015-2016) des dépenses (hors dépenses de personnel) par programme

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur spécial

Les économies (hors titre 2) ne suffisent pas à respecter la trajectoire fixée par la loi de programmation des finances publiques. En effet, l'annuité 2016 de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour les années 2014 à 2019 s'élève à 6,305 milliards d'euros pour la mission « Justice ». Pour 2016, les dépenses prévues, hors crédits du compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », s'élèvent à 6,373 milliards d'euros : l'écart à la trajectoire s'élève par conséquent à 58 millions d'euros .

C. LE PLAN DE LUTTE ANTI-TERRORISTE : 323 ETP EN 2016 ET 47 MILLIONS D'EUROS DE CRÉDITS

Malgré l'ouverture de 48,9 millions d'euros (hors T2) supplémentaires, les crédits, hors dépenses de personnel, diminuent en 2016 ; c'est principalement le plan de lutte anti-terroriste qui permet au ministère de la justice de sauvegarder, globalement, ses ressources .

Plan de lutte anti-terroriste :
dépenses (hors dépenses de personnel) et créations d'emplois

(en millions d'euros ou en nombre)

Source : commission des finances du Sénat à partir du décret d'avance et du projet de loi de finances pour 2016

II. CRÉER DES EMPLOIS ET LES POURVOIR

A. UNE CRÉATION DE 979 ÉQUIVALENTS TEMPS PLEIN TRAVAILLÉ (ETP) PRÉVUE EN 2016

Par rapport à la loi de finances initiale pour 2015, 979 nouveaux emplois sont créés, qui se répartissent comme suit :

Répartition des créations d'emplois par programme

(en ETP)

Source : commission des finances du Sénat à partir des schémas d'emplois du projet annuel de performance pour 2016

La programmation triennale prévoyait la création de 650 équivalent temps plein travaillé (ETP) entre 2015 et 2016 ; s'y ajoutent 323 ETP au titre du plan de lutte contre le terrorisme (PLAT).

B. LA NÉCESSITÉ DE RECRUTER EFFECTIVEMENT

En 2014, alors que le plafond d'emplois s'élevait à 77 951 ETPT, la réalisation est en-deçà : plus de 1 400 ETPT n'ont pas été occupés effectivement (soit 1,8 %). Si cette situation n'est pas préoccupante en tant que telle, il importe d'être particulièrement attentif au fait que les créations d'emploi prévues par le présent projet de loi de finances soient bien suivies des recrutements nécessaires et qu'ils soient bien affectés aux tâches assignées en priorité, en particulier en matière de lutte contre le terrorisme.

Écart entre le plafond d'emplois et l'effectif réel

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur spécial

Selon les cadres d'emplois et les programmes, l'écart entre le plafond et la réalité résulte de plusieurs facteurs : des conditions de rémunération peu attractives (par exemple pour les informaticiens recrutés pour la gestion des projets informatiques ou pour les personnels de surveillants de l'administration pénitentiaire) ou encore un important turn-over lié à des conditions de travail difficiles (par exemple dans la protection judiciaire de la jeunesse).

SECONDE PARTIE
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. LE PROGRAMME « JUSTICE JUDICIAIRE »

A. BIEN QUE LA JUSTICE SOIT UNE MISSION PRIORITAIRE, LES CRÉDITS DE LA JUSTICE JUDICIAIRE AUGMENTENT TRÈS FAIBLEMENT EN 2016 (+0,7 %)

Détail de l'évolution (2015-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice au questionnaire de votre rapporteur spécial

En réalité, les crédits du programme sont stables puisque 23,1 millions d'euros de crédits prévus pour 2016 correspondent en fait aux cotisations sociales dues aux collaborateurs occasionnels du service public (COSP) pour les prestations de traduction et d'interprétariat. En effet, jusqu'à présent, le ministère de la justice ne payait pas les cotisations sociales des COSP, considérant qu'ils étaient uniquement assujettis à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Cette dépense est imputée sur la brique de budgétisation « frais de justice ».

Alors que la justice est régulièrement présentée comme une priorité, c'est en réalité l'administration pénitentiaire qui bénéficie prioritairement de moyens supplémentaires .

Selon la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ), qui ne prend en compte que les composantes principales du système judiciaire (tribunaux, ministère public, aide judiciaire) afin de pouvoir comparer les pays, malgré la hausse régulière du budget, en 2012, « l'effort consenti par la France en faveur de la justice reste en-deçà de la moyenne au regard de la richesse nationale. À niveau de richesse comparable, l'Allemagne et les Pays-Bas consentent un effort beaucoup plus important que la France en faveur de leur système judiciaire : respectivement 114 et 125 euros par habitant, à comparer à 61 euros pour la France ^{1 ( * )} » : si la France souhaitait consacrer autant de moyens que l'Allemagne à la justice, elle devrait pratiquement doubler le budget alloué à la justice .

B. UNE STRATÉGIE DE MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE À POURSUIVRE

Les frais de justice représentent plus de 400 millions d'euros par an ; il s'agit notamment des frais résultant des expertises informatiques, toxicologiques, d'interprétariat et de traduction, demandés par les magistrats.

Concernant le recours plus systématique aux marchés publics, recommandé par la Cour des comptes ^{2 ( * )} , la Chancellerie a indiqué à votre rapporteur spécial que « l'opportunité de passer des marchés publics est désormais étudiée. Un grand nombre de « segments d'achats » (interprétariat, traduction, expertises informatiques, toxicologie...) est analysé.

« Toutefois, en pratique, au regard des spécificités relatives aux prestations occasionnant des frais de justice, le recours au marché public ne s'avère pas toujours possible. (...) Un pôle achat a été renforcé (...) aux fins de rechercher des solutions innovantes conciliant la démarche achat et la liberté de prescription des magistrats et des officiers de police judiciaire en matière de frais de justice ^{3 ( * )} ».

Par ailleurs, le ministère a engagé plusieurs actions visant à maîtriser les frais de justice. La plate-forme Internet Chorus Portail Pro doit permettre de simplifier le dépôt des mémoires de frais par les prestataires tout en réduisant les délais de traitement et de paiement. L e déploiement de la plate-forme nationale d'interceptions judiciaires (PNIJ) devrait permettre de réaliser des économies car, grâce à elle, les officiers de police judicaire pourront faire appel de façon dématérialisée aux opérateurs de communications électroniques .

Enfin, le ministère de la justice organise un point spécifique concernant la maîtrise des frais de justice lors des dialogues de gestion entre le responsable de programme et les chefs de cour, afin de les sensibiliser à ces dépenses et aux nécessités de contrôles.

C. UNE URGENCE : DOTER LA FRANCE D'UN NOMBRE SUFFISANT DE MAGISTRATS

Le schéma d'emplois fait apparaître, en 2016, la création de 178 postes (ETP) pour des magistrats .

En 2014, la différence entre le plafond d'emplois et la réalisation représente 484 ETPT, soit un écart de 5,3 %, ce qui s'avère particulièrement élevé par rapport aux écarts constatés globalement pour la mission (cf. supra ).

Écart, pour les magistrats de l'ordre judiciaire,
entre le plafond d'emplois et l'effectif réel

(en ETPT)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

S'il n'est pas nécessaire de « saturer » le plafond d'emplois, il n'en demeure pas moins qu'il conviendra de s'assurer que les créations de postes de magistrats prévues sont bien réalisées .

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit d'augmenter les effectifs de l'école nationale de la magistrature (ENM) de 11 ETP par rapport à la loi de finances initiale pour 2015. L'école bénéficie également de près de 4 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires et devrait ainsi être en mesure de former 118 auditeurs supplémentaires (passant de 711 à 829 en ETPT).

II. LE PROGRAMME « ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE »

A. UN TAUX DE DENSITÉ CARCÉRALE DE 114,6 % EN 2015

Au 1 ^er janvier 2015, 66 270 écroués étaient détenus, alors que la capacité opérationnelle des établissements pénitentiaires s'élevait à 57 841 places.

Bien que le nombre d'écroués ait augmenté de 18 000 personnes entre 2005 et 2015, le taux d'occupation est resté relativement stable (116,2 % en 2005 contre 114,6 % en 2015). Cela résulte d'abord de l'augmentation du nombre d'écroués non détenus, placés sous surveillance électronique , (+ 10 000 en dix ans) et du nombre de places créées (7 700 en dix ans).

Évolution du nombre d'écroués (détenus et non détenus)
et taux d'occupation (ou densité carcérale)

(en nombre) (en nombre d'écroués détenus pour 100 places)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

Le programme de construction de nouveaux établissements pénitentiaires doit permettre de continuer à créer de nouvelles places tout en fermant les établissements les plus vétustes.

Évolution du nombre de places construites depuis 2012

(en nombre)

Source : réponse du ministère de la justice au questionnaire

Ce sont par conséquent 3 703 places supplémentaires qui devraient avoir été construites entre 2012 et 2017.

B. UNE DÉPENSE RIGIDE

Les dépenses portées par ce programme correspondent principalement à des dépenses de personnel (2,2 milliards d'euros prévus en 2016), des dépenses relatives aux partenariats-publics-privés (PPP) ou à la gestion déléguée et des dépenses de santé des détenus. Par conséquent, ce poste s'avère particulièrement rigide : les seules marges de manoeuvre concernent les dépenses en gestion publique.

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

1. Des difficultés concernant le recrutement des surveillants pénitentiaires

En ce qui concerne en particulier les surveillants (27 320 ETPT prévus en 2016), bien que le nombre de candidats inscrits au concours soit particulièrement important (16 000 en 2016 pour 630 postes offerts), des difficultés de recrutement demeurent :

« D'une part, le nombre de candidats utiles est faible, d'autre part, la déperdition entre le nombre de reçus et le nombre d'élèves qui entrent en formation à l'École nationale d'administration pénitentiaire est importante (autour de 10 %). Cette déperdition est probablement liée à l'image de l'administration pénitentiaire dans l'opinion publique et aux spécificités du métier.

« Dès lors que les candidats connaissent mieux l'institution pénitentiaire, la déperdition par démission est beaucoup plus réduite. C'est pourquoi l'administration pénitentiaire a décidé d'organiser, à destination des candidats admissibles, une session de présentation de l'administration pénitentiaire et a réalisé, en 2012, à l'attention de ce public, un film présentant une journée de travail d'un surveillant au sein d'un établissement pénitentiaire.

« Par ailleurs, les départs sont souvent liés à la réussite à d'autres concours, notamment internes à l'administration pénitentiaire ou vers d'autres administrations relevant du domaine de la sécurité (Police, Gendarmerie, Douanes...) ^{4 ( * )} ».

En effet, le coût d'entrée ^{5 ( * )} d'un surveillant de l'administration pénitentiaire s'élève à 27 328 euros, contre 31 940 euros pour un gardien de la paix .

Les besoins de formation sont particulièrement importants, puisqu'en 2016, 1 352 « primo-recrutements » sont prévus, afin de compenser les sorties et de réaliser le plan de lutte anti-terrorisme.

2. Les programmes immobiliers de rénovation et de construction : la nécessité d'entretenir le parc existant

Selon le ministère de la justice, « en raison des difficultés liées à la ressources en crédits de paiement, beaucoup d'opérations [du programme 13 200 ^{6 ( * )} ] ont été retardées ou suspendues ».

Outre la création de nouveaux établissements, un programme de rénovation est engagé depuis 1998, qui concerne le centre de détention de Nantes, les maisons d'arrêt de Fleury-Mérogis et de Paris-La Santé et le centre pénitentiaire de Marseille-Baumettes.

En ce qui concerne Fleury-Mérogis, que votre rapporteur spécial a visité en septembre, les études ont commencé dès 2004, et les travaux ont débuté en 2006. La réalisation des travaux est conduite en site occupé et leur coût est estimé à 432,85 millions d'euros pour le quartier des hommes. En 2018, Fleury-Mérogis devrait pouvoir offrir 3 600 places (y compris la maison d'arrêt des femmes et le centre de jeunes détenus).

Le coût élevé de ces rénovations met en évidence la nécessité d'entretenir autant que possible le parc existant, afin d'éviter de devoir mener de telles opérations particulièrement lourdes de rénovation .

La diminution des autorisations d'engagement (AE) en 2016 par rapport à 2015 s'explique par le cadencement du « programme 63 500 » : après une année 2015 marquée par la livraison de trois établissements (Valence, Beauvais et Riom) en partenariat public privé (PPP) et avant une année 2017 qui prévoit un important programme de livraison et de construction, notamment en Polynésie française, à Draguignan et aux Baumettes 2.

III. LE PROGRAMME « PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE »

A. DES MOYENS RENFORCÉS (+ 2,9 % EN 2016)

L'augmentation de 18 millions d'euros des crédits de paiement cache un abondement budgétaire de 4,7 millions d'euros non dédié à la réalisation des missions de la PJJ :

- 2,5 millions d'euros permettent de financer le fonds national de financement de la protection de l'enfance « pour la prise en charge des mineurs isolés étrangers, et ce, afin de contribuer au financement par l'État des évaluations pour la détermination de la minorité des jeunes concernés ^{7 ( * )} » ;

- 2,2 millions d'euros sont destinés à la rémunération des stagiaires (transférés depuis le programme 103).

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

B. LES MOYENS DE LA PJJ SONT-ILS EN ADÉQUATION AVEC SES MISSIONS ?

Si l'on peut s'interroger sur les effets des restructurations internes engagées par la DPJJ à la suite de la RGPP (- 632 ETPT entre 2008 et 2012), qui ont conduit la DPJJ à organiser son action sur des territoires moins nombreux mais plus grands (passage de 15 directions régionales à 9 directions interrégionales), le recentrage de la PJJ sur le volet pénal peut justifier ce choix.

En revanche, le renforcement de la pluridisciplinarité des personnels recrutés, affiché comme objectif par la circulaire du 24 mai 2013 et la possibilité, ouverte depuis 2003, de recruter des contractuels alimentent l'impression d'un décalage entre les objectifs toujours plus ambitieux assignés à la PJJ et la réalité des moyens dont elle dispose pour y parvenir .

C. LES CENTRES ÉDUCATIFS FERMÉS : AMÉLIORER LES OUTILS D'ÉVALUATION

Les Centres éducatifs fermés (CEF) constituent une alternative à la rétention pour les mineurs délinquants multirécidivistes de 13 à 18 ans placés en application d'un contrôle judiciaire, d'un sursis avec mise à l'épreuve, d'un placement à l'extérieur ou à la suite d'une libération conditionnelle. Ils accueillent chacun de 10 à 12 jeunes et proposent un accompagnement constant à l'intérieur et à l'extérieur du centre selon un parcours structuré qui comprend des activités d'enseignement, de formation professionnelle et de sport, destinées à réintégrer les mineurs dans la société.

Actuellement, ce dispositif regroupe 51 établissements, dont 34 du secteur associatif habilité (SAH) et 17 du secteur public (SP).

De nombreux ^{8 ( * )} travaux ont été conduits afin de dresser un bilan de l'action des centres éducatifs fermés et leurs principales préconisations ont été reprises dans une circulaire de mai 2013 afin de renforcer la gouvernance des CEF et de prévenir les cas de récidive consécutifs à un placement dans ce type de centre.

Néanmoins, à ce stade et comme le relevait la Cour des comptes dans le rapport ^{9 ( * )} demandé par la commission des finances du Sénat, la faiblesse des outils analytiques concernant le suivi de ces mesures interroge, compte tenu de leur coût élevé .

Au regard de l'importance mais aussi du dynamisme du prix de journée dans le CEF (SAH et service public confondus), il est indispensable de pouvoir mesurer l'efficacité de cette prise en charge .

Évolution (2010-2014) du coût de journée dans un CEF

(en euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des RAP et des PAP

IV. LE PROGRAMME « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »

Le programme « Accès au droit et à la justice » retrace en particulier les crédits budgétaires consacrés à l'aide juridictionnelle (AJ), à hauteur de 336 millions d'euros prévus pour 2016.

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

A. UNE RÉFORME DU FINANCEMENT DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE REPOSANT EN PARTIE SUR LES AVOCATS

La réforme de l'AJ ^{10 ( * )} proposée par la ministre de la justice dans le projet de loi de finances prévoit notamment d'augmenter de 100 000 le nombre de bénéficiaires de l'AJ en modifiant le plafond de ressources déterminant l'éligibilité. Par ailleurs, elle prévoit une revalorisation de l'unité de valeur (UV) à partir de laquelle la rétribution des avocats est calculée, une progressive convergence tarifaire ainsi qu'une révision du barème.

Selon l'évaluation préalable de l'article 15 du projet de loi de finances, le coût total de cette réforme, évalué à 25 millions d'euros en 2016 et 50 millions d'euros en 2017, serait pris en charge par une hausse de la fiscalité (augmentation de la taxe forfaitaire sur les actes des huissiers, de la taxe sur les contrats d'assurance de protection juridique), et par un prélèvement sur les produits financiers des caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA).

Détail du coût des mesures

(en millions d'euros)

Note de lecture : en italique, les mesures non prévues par le présent projet de loi de finances

Source : commission des finances du Sénat à partir des évaluations préalables

B. LA NÉCESSAIRE POURSUITE DES NÉGOCIATIONS MALGRÉ L'ÉCHEC DE LA RÉFORME

À la suite de plus de deux semaines de grève des avocats, un protocole d'accord a été conclu le 28 octobre dernier entre le ministère de la justice et les représentants des avocats, qui remet largement en cause la réforme - et qui, en particulier, revient sur la possibilité d'effectuer un prélèvement sur les produits financiers des CARPA.

Aussi, la commission des finances du Sénat a proposé de supprimer le prélèvement de 5 millions d'euros sur les produits financiers des CARPA , conformément à l'engagement du Gouvernement, en considérant que les avocats ne pouvaient être les seuls à financer l'aide juridictionnelle. Si les négociations entre les représentants des avocats et le ministère de la justice doivent se poursuivre afin de trouver un financement pérenne à l'AJ, il conviendra, à court terme, de compenser les 5 millions d'euros manquants.

Budget de l'aide juridictionnelle en 2015 et 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des documents budgétaires et des réponses du ministère de la justice

V. LE PROGRAMME « CONDUITE ET PILOTAGE DE LA POLITIQUE DE LA JUSTICE »

Les dépenses de ce programme regroupent les fonctions d'état-major du ministère et retracent les dépenses relatives aux projets informatiques portés par le ministère, qui doivent permettre la modernisation de la justice et la rationalisation des procédures.

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

Il s'agit en particulier de :

- la plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), qui devrait bénéficier de 7 millions d'euros en CP en 2016 (coût cumulé évalué à 140 millions d'euros) ; le système, qui a pris du retard, permet de transmettre par voie électronique les réquisitions judiciaires reçues des enquêteurs et les réponses des opérateurs ;

- l'application Cassiopée (Chaîne applicative supportant le système d'information opérationnel pour le pénal et les enfants), qui couvre l'ensemble de la chaîne pénale des tribunaux de grande instance (TGI), doit prochainement être généralisée dans les Cours d'appel. Au total, ce projet a coûté, à ce jour, 61,3 millions d'euros ; 8,1 millions d'euros de CP sont prévus à ce titre en 2016 ;

- le projet GENESIS vise à remplacer l'application GIDE (Gestion informatisée des détenus en établissement) afin d'articuler ensemble les différents services intervenant dans la vie d'une personne écrouée (greffe, formation, activités, gestion des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP), etc.) ; son coût total est estimé à 38,3 millions d'euros et 2,8 millions d'euros de CP sont prévus en 2016.

Votre rapporteur spécial souhaite que, le cas échéant, les moyens dédis à la PNIJ soient renforcés afin de garantir aux officiers de police judiciaire et aux magistrats de disposer d'un outil performant pour mener leurs enquêtes, en particulier dans le cadre de la lutte contre le terrorisme .

VI. LE PROGRAMME « CONSEIL SUPÉRIEUR DE LA MAGISTRATURE »

Depuis 2012, les crédits du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) sont retracés dans un programme spécifique, afin de garantir son indépendance.

Le CSM dispose de 4,4 millions d'euros, soit une légère augmentation, de 2 %, par rapport à la LFI 2015.

Détail de l'évolution (2014-2016) des crédits par « brique » de budgétisation

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat à partir des réponses du ministère de la justice

Hors dépenses de personnel, les dépenses du CSM sont principalement constituées du loyer engagé en 2013 et les charges locatives associées, pour un montant total de 1,3 million d'euros. L'augmentation des dépenses de fonctionnement résulte de la hausse du loyer, en 2016, prévue lors de la négociation.

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération , l'Assemblée nationale a adopté sans modification les crédits de la mission « Justice ».

En seconde délibération , à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement minorant de 37,5 millions d'euros les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP) de la mission « Justice ».

D'une part, cet amendement tire les conséquences de la mise en oeuvre du protocole relatif à l'avenir de la fonction publique et à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations : cela conduit à une majoration des crédits de 7,42 millions d'euros de dépenses de personnel.

D'autre part, afin de garantir le respect de la norme de dépense en valeur de l'État, il est procédé à une diminution des crédits de 45 millions d'euros (en AE et en CP), qui se répartit de la manière suivante :

- 15,3 millions d'euros sur le programme « Justice judiciaire » ;

- 20,6 millions d'euros sur le programme « Administration pénitentiaire » ;

- 6,2 millions d'euros sur le programme « Accès au droit et à la justice » ;

- 2,9 millions d'euros sur le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » ;

- 0,03 million d'euros sur le programme « Conseil supérieur de la magistrature ».

La justification retenue est proche de celle justifiant l'amendement de seconde délibération déposé par le Gouvernement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, à savoir, pour tous les programmes (sauf le programme Accès au droit et à la justice), « l'actualisation des estimations concernant le rythme de réalisation des investissements immobiliers » ou « informatiques » et « les économies sur les dépenses de fonctionnement courant ».

S'agissant du programme « Accès au droit et à la justice », qui retrace notamment les dépenses d'aide juridictionnelle, la réduction des crédits serait permise par « une optimisation de la gestion financière du dispositif ». Le détail de cette optimisation n'est pas précisé, alors même que des crédits supplémentaires au titre de l'aide juridictionnelle doivent régulièrement être votés en cours de gestion.

---

* ¹ Infostat justice n° 131, Les chiffres de la justice française à l'aune des critères européens d'efficacité, Laëtita Brunin, octobre 2014.

* ² Rapport demandé à la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et paru dans le rapport d'information n° 31 (2012-2013) de Edmond Hervé, fait au nom de la commission des finances, 10 octobre 2012.

* ³ Réponse du ministère de la justice au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial.

* ⁴ Réponse du ministère de la justice au questionnaire budgétaire.

* ⁵ Y compris charges sociales et hors CAS « Pensions ».

* ⁶ Ce programme de construction de 13 200 places brutes et la fermeture de 2 885 places a été lancé en 2002 ; révisé, il prévoit désormais un solde net de 9 453 places.

* ⁷ Projet annuel de performances pour 2016.

* ⁸ Rapport d'information « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », n° 759 (2010-2011) de François Pillet et Jean-Claude Peyronnet, fait au nom de la commission des lois, juillet 2011 ; rapport conjoint de l'inspection générale des affaires sociales, inspection générale des services judiciaires et inspection de la protection judiciaire de la jeunesse (janvier 2013) ; relevé d'observations de la Cour des comptes du 18 décembre 2013 ; observations du contrôleur général des lieux privatifs de liberté ; avis rendus par le Défenseur des droits.

* ⁹ Rapport d'information « PJJ : poursuivre la modernisation », n° 217 (2014-2015) d'Antoine Lefèvre, fait au nom de la commission des finances, janvier 2015.

* ¹⁰ Voir commentaire de l'article 15 du rapport général de M. Albéric de Montgolfier.