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Mission "Écologie, développement et mobilité durables", Programme 159 "Expertise, information géographique et météorologie", et budget annexe "Contrôle et exploitation aériens"

M. Vincent CAPO-CANELLAS, rapporteur spécial

III. LE CEREMA, UN OPÉRATEUR PUBLIC DE CRÉATION RÉCENTE FRAGILISÉ PAR LA RÉDUCTION DE SES CRÉDITS ET UNE ABSENCE DE PERSPECTIVES CLAIRES

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public administratif qui résulte de la fusion au 1er janvier 2014 de onze services de l'État, avec un personnel composé majoritairement de fonctionnaires. L'action 11 du programme 159 porte les crédits de la subvention pour charges de service public de cet opérateur.

Les missions du Cérema

Le Centre d'études et d'expertise pour les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cérema) est un établissement public à caractère administratif créé le 1er janvier 201410(*).

Il apporte son concours à l'élaboration, à la mise en oeuvre et à l'évaluation des politiques publiques du ministère de la transition écologique et solidaire (MTES) et du ministère de la cohésion des territoires (MCT) dans ses différents domaines de compétence, offrant une vision transversale au service du développement durable.

Ses principales missions sont de promouvoir les modes de gestion des territoires qui intègrent les facteurs environnementaux, économiques et sociaux, d'accompagner les acteurs publics et privés dans la transition vers une économie sobre en ressources et décarbonée, respectueuse de l'environnement et équitable, et d'apporter à l'État et aux acteurs territoriaux un appui d'ingénierie et d'expertise sur les projets d'aménagement nécessitant une approche pluridisciplinaire. Il a vocation à les assister dans la gestion de leur patrimoine d'infrastructures de transport et leur patrimoine bâti, et à renforcer leur capacité à faire face aux risques. En outre, il a pour mission de capitaliser et promouvoir au niveau territorial et international les savoir-faire qu'il développe.

Le Cérema accomplit ses missions essentiellement à la demande de l'État, mais son dispositif spécifique de gouvernance assure la prise en compte des attentes des collectivités, notamment grâce à la mise en place d'un conseil stratégique constitué à parts égales de représentants de l'État et d'élus représentant les collectivités territoriales. Ces dernières seront également présentes, aux côtés des services déconcentrés de l'État, au sein des comités d'orientations territoriaux, permettant d'adapter l'activité au plus près des besoins des acteurs des territoires.

Le conseil d'administration du Cérema a approuvé, fin avril 2015, le projet stratégique de l'établissement pour la période 2015-2020. Les travaux d'élaboration du contrat d'objectifs et de performance (COP) entre l'État et l'établissement ont été lancés, pour permettre sa mise en oeuvre à compter de 2016.

Source : projet annuel de performances pour 2018

1. L'attrition des moyens du Cérema se poursuit d'année en année, témoignant de l'absence de stratégie de l'État pour cet établissement public

La création du Cérema s'est accompagnée d'un protocole d'accord signé entre les ministères de l'écologie et du logement et l'ensemble des organisations syndicales, qui garantissait au nouvel opérateur une stabilité de ses moyens budgétaires et humains au cours de ses deux premières années d'existence, en 2014 et 2015.

Dans les faits, cet engagement n'a été que partiellement respecté, car le Cérema a subi des coups de rabot au titre de la contribution à l'effort de redressement des comptes publics.

Évolution de la subvention pour charges de service public
et du plafond d'emplois du Cérema depuis sa création

 

Subvention
pour charges
de service public
(en millions d'euros)

Variation annuelle

Plafond d'emplois
(en ETPT)

Variation annuelle

2014

228,8

-

3 155

-

2015

226,3

- 1,1 %

3 152

-

2016

217,6

- 3,8 %

3 024

- 4,1 %

2017

210,8

- 3,1 %

2 899

- 4,1 %

2018

206,0

- 2,3 %

2 796

- 3,6 %

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En outre, dès 2016, le Cérema a vu ses moyens être fortement réduits avec une baisse de 108 ETPT de son plafond d'emplois et la réduction de sa subvention pour charges de service public (SCSP) de 7,9 millions d'euros.

La situation s'est aggravée en 2017, puisque la subvention de l'État prévue par la loi de finances s'élevait à 210,9 millions d'euros, en baisse de  -2 % par rapport à 2016.

Surtout, la loi de finances pour 2017 supprimait 125 ETPT supplémentaires, sur un total de 2 950 emplois, ce qui représente une baisse d'effectifs de - 4,2 %, ce qui fait du Cérema l'un des opérateurs de l'État connaissant la plus forte baisse d'effectifs.

Les choses devraient encore empirer en 2018, puisque la subvention pour charges de service public prévue par le projet de loi de finances est de 206 millions d'euros, soit près de 5 millions d'euros de moins que celle de 2017, et ce dans un contexte où les ressources propres du Cerema ne représentent que 13 % de ses recettes.

Cette subvention en baisse de - 2,3 % financera à 84 % les dépenses de personnel de l'établissement, les autres crédits servant à couvrir ses charges d'exploitation (financement courant, entretien, maintenance, investissements courants, etc.).

Surtout, le plafond d'emplois du Cérema va de nouveau baisser de - 103 ETPT en 2018 à 2 796 ETPT, auxquels s'ajouteront 33 emplois hors plafond.

Selon le directeur général de l'opérateur, entendu par votre rapporteur spécial, le Gouvernement prévoit de réduire les moyens du Cérema tout au long de la législature, avec une baisse du plafond d'emplois de - 100 ETPT par an pendant cinq ans, ce qui correspondrait à une chute des effectifs de l'établissement de - 17 % sur la période et de -25 % entre 2015 et 2022.

Cette poursuite de la réduction des financements et des emplois attribués par l'État au Céréma a provoqué la démission, le 4 octobre 2017, du président de l'établissement, Gaël Perdriau, maire de Saint-Étienne, actant la crise que traverse ce jeune établissement public.

2. Quel avenir pour le Cérema ?

L'objectif n° 2 du programme 159 « Expertise, information géographique et météorologie » prévoit que le Céréma doit devenir un centre de ressources et d'expertises partagées entre l'État et les collectivités territoriales, en appui aux politiques publiques d'aménagement durable du territoire.

Dans cette perspective, et conformément au projet stratégique de l'établissement approuvé par son conseil d'administration en 2015, cet objectif mesure la part de l'activité du Cérema réalisée dans le cadre d'actions de partenariat et d'innovation (API) en relation avec les collectivités territoriales.

Les API ne représentaient que 2 % de l'activité du Cérema en 2015 et devraient s'élever à 6 % en 2017, le but étant d'atteindre les 9 % en 2020.

Ces chiffres sont faibles et montrent l'ampleur du travail à réaliser pour que le Cérema parvienne à s'imposer comme un prestataire d'ingénierie pour les collectivités territoriales, auprès de qui il demeure trop peu identifié.

L'État doit définir clairement ses ambitions pour le Cérema et lui donner les moyens de se faire connaître ou, à défaut, l'intégrer dans une structure de plus grande taille, comme la future Agence de la cohésion des territoires dont la création a été annoncée par le Président de la République le 17 juillet 2017, question qui devrait être abordée dans le cadre du processus Action publique 2022.

Mais la baisse continuelle de ses moyens associée à l'absence de réflexion stratégique de l'État pour l'établissement ne pourra pas continuer indéfiniment au risque de fragiliser définitivement un opérateur au sein duquel le malaise social est palpable.

Ce travail devra donc être effectué à l'occasion de l'élaboration du contrat d'objectifs et de performance du Cérema.


* 10 Loi n° 2013-431 du 28 mai 2013 et décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013.