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Mission "Travail et emploi" et CAS "Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage"

M. Emmanuel Capus et Mme Sophie Tallié-Polian, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

Les principales observations d'Emmanuel Capus, rapporteur spécial

1. En 2018, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'élèveront à 13,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 15,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Si l'exécution 2018 respectait l'enveloppe initiale - ce qui n'a été le cas, depuis 2009, qu'en 2011, 2013 et 2014 en AE, et qu'en 2014 en CP - un effort important serait consenti, de plus de 4 milliards d'euros en AE et de 2 milliards d'euros en CP, hors rebudgétisation de l'ensemble des dépenses d'allocations de solidarité.

2. Malgré cette importante diminution, les crédits de la mission « Travail et emploi » seront maintenus à un niveau élevé, le plus important depuis 2009, hors prévision 2017, qui était marquée par d'importantes mesures de périmètre, de l'ordre de 2 milliards d'euros.

3. La diminution prévue en 2018 résulte de choix assumés :

la baisse de l'enveloppe consacrée aux contrats aidés. Seuls 200 000 contrats dans le secteur non-marchand (CUI-CAE) seront conclus en 2018, pour une dépense s'élevant à 765,3 millions d'euros en AE et 1 454,3 millions d'euros en CP, soit une baisse de plus d'un milliard d'euros en AE et de 953 millions d'euros en CP par rapport à 2017. Sans contester l'utilité de ces emplois pour les collectivités territoriales et le secteur associatif, ceux-ci ne constituent pas moins des contrats précaires subventionnés et, partant, une réponse de court-terme, parfois motivée par des raisons purement statistiques, au problème du chômage. Selon la Dares, si « à court terme, les contrats aidés, particulièrement ceux du secteur non-marchand permettent de soutenir efficacement l'emploi », « à plus long terme, en revanche, les effets sur l'insertion professionnelle sont mitigés ». En outre, la diminution de l'enveloppe globale des contrats aidés prévue dans le présent projet de loi de finances va dans le sens préconisé par le Sénat, même si la baisse du volume de contrats aidés votée par notre assemblée ne concernait que le secteur non-marchand. Le choix du Gouvernement de se tenir à l'enveloppe votée par le Parlement tend à améliorer la sincérité du budget. En effet, l'enveloppe consacrée aux contrats aidés était jusqu'alors systématiquement dépassée, se traduisant par un coût très significativement supérieur aux prévisions (de l'ordre de 1,8 milliard d'euros en AE et de 1 milliard d'euros en CP en 2016) ;

la diminution des subventions pour charges de service public versées aux opérateurs dont les programmes de la mission sont chefs de file (à l'exception de celle versée à l'établissement public d'insertion dans l'emploi), à hauteur de - 50,2 millions d'euros. En particulier, la subvention versée à Pôle emploi devrait passer de 1 507 millions d'euros en 2017 et 1 457 millions d'euros en 2018. Cette diminution, qui devrait être compensée par une hausse plus que proportionnelle de la contribution de l'Unédic, ne devrait pas avoir d'impact significatif sur l'activité de l'opérateur, dont les résultats enregistrés apparaissent en nette progression depuis la mise en oeuvre de la convention tripartite 2015-2018 ;

la non-reconduction de certains dispositifs, à l'instar de l'aide à l'embauche à destination des PME, dont la pérennisation aurait conduit à un important effet d'aubaine alors que son coût pour les finances publiques était compris entre 3,5 milliards d'euros et 4 milliards d'euros, ou encore du contrat de génération, dont l'échec était consommé ;

des efforts en matière d'effectifs et de masse salariale.

4. À l'inverse, le budget de la mission « Travail et emploi » prévoit le maintien du financement de certains dispositifs utiles :

l'aide « TPE jeunes apprentis » sera ainsi prolongée. Compte tenu du ciblage de ce dispositif, le risque d'effet d'aubaine apparaît faible. 227 millions d'euros en AE et 195 millions en CP sont ainsi prévus au titre du financement de cette aide ;

les crédits consacrés aux missions locales, dont la subvention de « fonctionnement » connaîtra une légère progression en 2018, permettant de soutenir le réseau dans le cadre de la montée en puissance progressive de la Garantie jeunes.

5. L'année 2018 verra en outre la mise en oeuvre du plan d'investissement dans les compétences, qui comportera deux volets :

la poursuite de la montée en puissance de la Garantie jeunes. 160 millions d'euros seront ainsi versés aux missions locales pour assurer l'accompagnement de 100 000 jeunes ;

- la mise en place d'un plan de formation à destination des demandeurs d'emploi faiblement qualifiés et des jeunes décrocheurs. Au total, deux millions d'actions de formation devraient être proposées sur le quinquennat. Une telle solution, qui permettra d'améliorer l'employabilité des bénéficiaires, semble relever d'une logique de plus long-terme qu'une simple hausse des contrats aidés.

Une interrogation demeure toutefois sur le financement de ce plan, dont le coût est estimé à 13,8 milliards d'euros sur la durée du quinquennat, alors que, dans le même temps, le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit une diminution des CP de la mission de l'ordre de 2,6 milliards d'euros entre 2018 et 2020.

Les principales observations de Sophie Taillé-Polian, rapporteure spéciale

1. La diminution importante des crédits de la mission « Travail et emploi », à hauteur de 2,7 milliards d'euros en AE et de 295 millions d'euros en CP, aura des conséquences néfastes pour les demandeurs d'emploi et les personnes en situation de précarité, alors que le taux de chômage demeure élevé (9,5 % de la population active au deuxième semestre 2017), de même que le nombre de demandeurs d'emploi (5,6 millions de personnes), et en augmentation pour les publics les plus fragiles.

2. Hors compensation de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, la diminution des crédits de la mission « Travail et emploi » sera record et atteindra près de 4,2 milliards d'euros en AE et 2,4 milliards d'euros en CP. Cette dynamique baissière est aggravée par le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022, d'autant que cette baisse sera amplifiée par l'inflation (16,68 milliards d'euros en 2017 représenteront 17,62 milliards d'euros en 2022, à inflation moyenne de 1,1 %).

3. Cette baisse affectera principalement les publics les plus fragiles, du fait de :

la diminution du nombre de contrats aidés. La décision brutale prise à l'été 2017 de redimensionner l'enveloppe de contrats aidés au second semestre 2017 a mis en lumière l'utilité des contrats aidés. Cette décision s'est traduite par d'importantes difficultés pour les collectivités territoriales et les associations à quelques semaines de la rentrée scolaire, sans compter la détresse dans laquelle les bénéficiaires non reconduits ont été jetés.

En outre, ces contrats constituent des instruments importants pour l'insertion sociale et professionnelle des bénéficiaires. En l'absence de contrats aidés, la plupart des personnes concernées n'auraient tout simplement pas eu accès au marché du travail.

Une telle décision, brutale, prise sans concertation ni préavis, entraîne une véritable fragilisation de certains services publics, dans un contexte de diminution des dépenses. De plus, elle jette l'opprobre sur les collectivités territoriales soupçonnées de tirer profit de l'effet d'aubaine provoqué par ce dispositif pour bénéficier de financements complémentaires. Or la grande majorité des collectivités territoriales ont atteint les objectifs fixés par le dispositif initial et mis en place une véritable insertion professionnelle des bénéficiaires de ces contrats.

Par ailleurs, les domaines prioritaires identifiés par le Gouvernement, sur lesquels seront ciblés les 200 000 contrats conclus en 2018, sont trop restreints. Il conviendrait, à tout le moins, d'y ajouter le développement social des quartiers prioritaires de la politique de la ville ainsi que la culture et l'éducation populaire. Enfin, la réduction du taux de prise en charge par l'État risque d'avoir un impact supplémentaire sur le nombre de contrats conclus.

la mise en extinction de l'aide à l'embauche à destination des PME. Un bilan précis aurait pu permettre un ajustement de cette aide en la ciblant davantage sur les TPE afin d'éviter les effets d'aubaine. Par ailleurs, certaines entreprises n'étant pas allées au bout de la démarche administrative pour percevoir cette aide, cela pose globalement la question de l'utilité réelle de la baisse du coût du travail dans la lutte contre le chômage ;

- la non-reconduction de l'aide financière en faveur des jeunes apprentis, qui constituait pourtant un complément de revenu utile pour des jeunes dont le pouvoir d'achat est très faible. En effet, selon la Dares, le salaire net moyen des apprentis ne s'élevait ainsi en 2014 qu'à 869 euros par mois. Cette décision constitue un très mauvais signal alors que le Gouvernement prétend redynamiser l'apprentissage dont l'un des principaux problèmes est un déficit d'image auprès des jeunes, pour lesquels cette filière est jugée peu valorisante.

- La suppression du contrat de génération. Ce dispositif n'a certes pas fait ses preuves, mais la problématique de l'emploi des séniors demeure extrêmement préoccupante, sans qu'aucune réponse n'y soit apportée.

4. Les opérateurs de la mission seront de surcroît durement mis à contribution :

la diminution de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi de 50 millions d'euros, en contradiction avec le montant inscrit dans la convention tripartite Pôle emploi/État/Unédic, ainsi que la baisse prévue des effectifs de l'opérateur inquiètent. L'opérateur commence à peine à relever la tête grâce aux 4 000 postes créés pendant le précédent quinquennat, qui ont rendu possible la mise en place de réformes importantes. Cependant le nombre de demandeurs d'emplois demeure très élevé (3,5 millions de personnes en catégorie A et 5,6 millions de personnes en catégories A, B et C fin septembre 2017), ce qui engendre une usure importante du personnel : les baisses actuelles risquent de mettre en péril ces améliorations observées par l'inspection générale des finances (IGF) et l'inspection générale des affaires sociales (Igas), améliorations qui ne doivent pas masquer une situation encore préoccupante de l'accompagnement des chômeurs les plus en difficulté.

la baisse des moyens consacrés à l'amélioration des conditions de travail et de la santé au travail, via une diminution du montant de la subvention versée à l'Anact et la poursuite de la réduction des effectifs de l'inspection du travail ;

la stagnation de la subvention de fonctionnement versée aux missions locales à hauteur de 206 millions d'euros, alors que celles-ci devront « absorber » près de 15 000 jeunes supplémentaires entrant dans la Garantie jeunes et que nombre de ces structures font face à une instabilité chronique de leurs financements liée au retrait de leurs financeurs locaux et à un manque de visibilité.

5. Ces mesures sont révélatrices de l'incohérence de la politique menée par le Gouvernement. En effet, il réduit les moyens des opérateurs et des services consacrés à la politique de l'emploi, et dans le même temps, il met en place un plan d'investissement dans les compétences, qui devrait se traduire par la mise en oeuvre de deux millions d'actions de formation. Par ailleurs, l'effort réel est bien inférieur au montant mis en avant dans la communication du Gouvernement, tant sur le nombre de personnes formées que sur les moyens dégagés. En effet, dans la mesure où les crédits consacrés à la Garantie jeunes et au plan « 500 000 formations » étaient déjà portés par la mission « Travail et emploi », l'effort consenti ne s'élèvera qu'à 750 millions d'euros en AE et 430 millions d'euros en CP. Des questions demeurent en suspens s'agissant du financement de ce plan et des moyens humains qui y seront consacrés.

Enfin, on peut s'interroger sur le nombre de personnes touchées par an, qui sera certainement inférieur au plan 500 000 formations auquel il se substitue.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 49 % seulement des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Travail et emploi » et le CAS « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

I. ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « TRAVAIL ET EMPLOI » ET DU CAS « FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L'APPRENTISSAGE »

1. En 2018, la mission « Travail et emploi » contribuera fortement à l'effort de maîtrise de la dépense publique

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi » entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

En 2018, les crédits de la mission « Travail et emploi » s'élèveront à 13,7 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 15,4 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), soit une diminution de 2,7 milliards d'euros en AE (- 16,6 %) et de 91,7 millions d'euros en CP (- 0,6 %).

À périmètre courant, la part des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi » dans le budget de l'État devrait ainsi passer de 5,7 % en 2017 à 5,5 % en 2018 (5 % à périmètre constant).

Évolution de la part des crédits de paiement de la mission « Travail et emploi » dans le budget de l'État

(y.c FDC et ADP, en valeur, à périmètre courant)

Note : l'évolution des crédits du budget de l'État intègre les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux. Elle comprend les attributions de produit et les fonds de concours. Elle est retraitée des crédits évaluatifs (remboursements et dégrèvements et charge de la dette), de la dotation pour dépenses accidentelles et imprévisibles (DDAI) et des dépenses exceptionnelles (plan de relance 2008-2009, programmes d'investissement d'avenir, dotation au MES et à la BEI, recapitalisation de Dexia).

Données d'exécution de 2006 à 2016, données LFI pour 2017, données PLF pour 2018

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

La mission « Travail et emploi » sera en outre affectée par une importante mesure de périmètre. En effet, la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité (CES) prévue par l'article 47 du présent projet afin de compenser l'augmentation de la contribution sociale généralisée (CSG) pour les fonctionnaires se traduira par la rebudgétisation de l'ensemble des dépenses d'allocations de solidarité au sein du programme 102 « Accès et retour à l'emploi » à hauteur de 1,46 milliard d'euros.

Retraitée de ce changement de périmètre, la baisse des crédits de la mission « Travail et emploi » atteindra près de 4,2 milliards d'euros en AE et 2,4 milliards d'euros en CP.

Cette évolution est, pour l'essentiel, imputable à une diminution des crédits du programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et accès à l'emploi », à hauteur de près de 3 milliards d'euros en AE (- 34 %) et de 284 millions d'euros en CP (- 4 %), en lien avec l'extinction de l'aide à l'embauche dans les PME et la suppression du contrat de génération.

L'année 2018 se traduira en outre par une diminution de l'enveloppe consacrée aux contrats aidés, dont le coût s'élèvera à 765,3 millions d'euros en AE et 1 454,3 millions d'euros en CP, soit une baisse de plus d'un milliard d'euros en AE et de 953 millions d'euros en CP par rapport à 2017.

Évolution des crédits des programmes
de la mission « Travail et emploi »

(en % et en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Logiquement, la baisse des AE concernera principalement les dépenses d'intervention (- 2,6 milliards d'euros).

Évolution des crédits de la mission « Travail et emploi »
par nature de dépenses

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

2. Une baisse des crédits de paiement de 17 % d'ici 2020 inscrite dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 prévoit une diminution de 17 % des CP de la mission entre 2018 et 2020, correspondant à une baisse de 2,7 milliards d'euros, selon la trajectoire présentée dans le graphique ci-après.

À périmètre constant, les CP de la mission auront diminué de près de 17 % entre 2018 et 2020 (- 2,6 milliards d'euros). Dans le même temps, les CP du budget général devraient connaître une progression de l'ordre de 3 %.

Évolution des crédits de paiement
de la mission « Travail et emploi » entre 2017 et 2020

(en % et en milliards d'euros)

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat, d'après le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022

La position du rapporteur spécial Emmanuel Capus

Votre rapporteur spécial estime que si l'exécution 2018 respectait l'enveloppe initiale - ce qui n'a été le cas, depuis 2009, qu'en 2011, 2013 et 2014 en AE, et qu'en 2014 en CP - un effort important serait consenti, de plus de 4 milliards d'euros en AE et de 2 milliards d'euros en CP, hors rebudgétisation de l'ensemble des dépenses d'allocations de solidarité.

Cela supposera notamment que la programmation des contrats aidés et les paramètres financiers sous-jacents soient effectivement respectés.

Évolution de la consommation des crédits
de la mission « Travail et emploi »

(en millions d'euros)

Champ : y compris fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Malgré cette importante diminution, les crédits de la mission « Travail et emploi » seront maintenus à un niveau très élevé (le plus important depuis 2009, hors prévision 2017, qui était marquée par d'importantes mesures de périmètre, de l'ordre de 2 milliards d'euros). Ils permettront le financement des dispositifs en faveur de l'emploi des jeunes et des personnes les moins qualifiées en particulier, via la montée en puissance de la Garantie jeunes et le lancement du plan d'investissement dans les compétences.

Le projet de loi de programmation des finances publiques prévoit en outre que l'effort demandé à la mission « Travail et emploi » sera poursuivi dans les années à venir, celle-ci contribuant de manière importante à la maîtrise de la dépense publique.

La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

Votre rapporteure spéciale estime que la diminution importante des crédits de la mission « Travail et emploi », à hauteur de 2,7 milliards d'euros en AE et de 295 millions d'euros en CP, est un mauvais signal adressé aux demandeurs d'emploi et aux personnes en situation de précarité, alors que le taux de chômage demeure élevé et en augmentation pour les publics les plus fragiles. 5,6 millions de personnes sont actuellement inscrites à Pôle emploi, toutes catégories confondues (A, B, C). Le nombre de demandeurs d'emplois de plus de 50 ans, en un an, a augmenté de 6 % et a été multiplié par trois en dix ans. La durée moyenne d'inscription à Pôle emploi de ces demandeurs d'emplois est de 671 jours contre 353 pour les autres. Concernant plus spécifiquement, les demandeurs d'emplois en catégorie C, ils ont vu leur nombre augmenter de 11 %1(*).

Il convient en outre de rappeler que, hors compensation de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité, la diminution des crédits de la mission « Travail et emploi » sera record et atteindra près de 4,2 milliards d'euros en AE et 2,4 milliards d'euros en CP.

Votre rapporteure spéciale regrette que le projet de loi de programmation des finances pour les années 2018 à 2022 accentue considérablement la poursuite de cette logique baissière, qui sera amplifiée par la reprise de l'inflation.

3. Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage »

Le compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage » compte deux programmes :

le programme 787 « Répartition de la ressource régionale consacrée au développement de l'apprentissage », qui vise à répartir le montant de la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage fixée à 1 544,09 millions d'euros par l'article L. 6241-2 du code du travail. Cette ressource est constituée d'une fraction des recettes de taxe d'apprentissage (51 %) et d'une fraction de TICPE ;

le programme 790 « Correction financière des disparités régionales de taxe d'apprentissage et incitations au développement de l'apprentissage », qui vise à répartir l'éventuel solde de la fraction régionale pour l'apprentissage après versement de la part fixe.

Règles de répartition de la ressource régionale
pour l'apprentissage

Source : commission des finances du Sénat

La part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage sera versée aux régions selon la répartition suivante.

Répartition par région de la part fixe de la ressource régionale pour l'apprentissage

(en euros)

Auvergne-Rhône-Alpes

154 755 654

Bourgogne-Franche-Comté

61 505 461

Bretagne

61 647 094

Centre-Val de Loire

57 848 583

Corse

6 592 023

Grand Est

127 960 016

Hauts-de-France

120 336 943

Île-de-France

213 429 174

Normandie

75 971 127

Nouvelle Aquitaine

131 211 095

Occitanie

103 484 091

Pays de la Loire

88 641 814

Provence-Alpes-Côte d'Azur

94 394 422

Guadeloupe

23 066 867

Guyane

6 105 011

Martinique

25 505 677

La Réunion

37 170 978

Mayotte

311 802

Total

1 389 937 832

Source : projet annuel de performances pour 2018

Le solde dynamique est quant à lui estimé à 243 millions d'euros en 2018 contre 180 millions d'euros en 2017. Il fera l'objet d'une répartition entre les régions selon les critères fixés à l'article L. 6241-2 du code du travail :

- pour 60 %, à due proportion du résultat du produit calculé à partir du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente selon un quotient :

a) dont le numérateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue l'année précédente par les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage pour l'ensemble du territoire national ;

b) dont le dénominateur est la taxe d'apprentissage par apprenti perçue lors de cette même année par les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région ;

- pour 26 %, au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et préparant un diplôme ou un titre à finalité professionnelle inférieur ou égal au baccalauréat professionnel ;

- pour 14 %, au prorata du nombre d'apprentis inscrits dans les centres de formation d'apprentis et les sections d'apprentissage dans la région au 31 décembre de l'année précédente et préparant un diplôme ou un titre à finalité professionnelle supérieur au baccalauréat professionnel.

La position de la rapporteure spéciale Sophie Taillé-Polian

Votre rapporteure spéciale s'interroge sur la pertinence de la suppression de 150 millions d'euros de ressources fiscales affectées aux chambres de commerce et d'industrie, prévue par l'article 19 du présent projet de loi de finances, pourtant acteurs clés de l'apprentissage.


* 1 Dares indicateurs, octobre 2017, n° 069.