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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 14 décembre 2005

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale - Communication

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Nicolas About, président, sur la mise en place de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss).

M. Nicolas About, président, a indiqué que, conformément à l'engagement pris tant à l'égard du Président du Sénat que vis-à-vis du bureau de la commission, une mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) va être prochainement constituée au sein de la commission.

Cette initiative répond au souci que la commission porte depuis longtemps, notamment par la voix de M. Alain Vasselle, au développement de sa capacité de contrôle de l'usage des fonds sociaux, dans la droite ligne du travail accompli pour le vote des lois de financement de la sécurité sociale.

Cet aspect fondamental du travail parlementaire a été évoqué une fois encore au printemps dernier, au moment de l'examen de la nouvelle loi organique relative aux lois de financement. Afin de prendre la pleine mesure du nouveau cadre organique qui se préparait, il a été alors décidé, en liaison et en accord avec la Présidence du Sénat, la commission des finances et les groupes de la majorité sénatoriale, la constitution d'une Mecss.

Il s'agit d'une mission d'un genre un peu particulier, car elle a pour objectif de durer et d'assurer le suivi permanent de certains dossiers. Il n'en existe pas, jusqu'à présent, au Sénat. En revanche, l'Assemblée nationale en a créé deux : sous la présidence de M. Laurent Fabius, la commission des finances en a constitué une en son sein, voici plusieurs années ; plus récemment, la commission en charge des affaires sociales a fait de même pour ce qui concerne la sécurité sociale, à la suite de l'adoption de la réforme de l'assurance maladie d'août 2004. A l'initiative de M. Jean-Michel Dubernard, l'article 38 de cette loi a en effet prévu la faculté de constituer ce type de mission au sein des commissions en charge des affaires sociales ; la Mecss y a été officiellement créée au début de l'année 2005 et elle vient de rendre public son premier rapport.

S'inspirant de cet exemple probant, le Sénat a pris, le 16 juin dernier, la décision de faire de même, avec l'ambition de pouvoir commencer à fonctionner au 1er janvier 2006.

Dans cette perspective, M. Nicolas About, président, a indiqué qu'il a réuni le bureau de la commission le 12 octobre dernier, juste après la reprise de la session parlementaire, pour déterminer en commun les modalités de fonctionnement les mieux adaptées et les plus efficaces. A l'unanimité, le Bureau est tombé d'accord sur les idées suivantes :

- le point essentiel est que la Mecss soit constituée au sein de la commission et qu'elle fonctionne en étroite symbiose avec elle, avec l'équipe des rapporteurs chargés des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sur le plan pratique, en liaison avec les administrateurs qui suivent spécifiquement ces dossiers. La matière est en effet très technique, elle exige un investissement important en termes de formation et d'implication : pour bien contrôler la juste application de la loi de financement, il faut avoir participé à son élaboration. Or, l'Assemblée nationale n'a pas retenu cette solution : la Mecss y est rattachée pour l'instant à un service d'études, et non à la commission elle-même, et cette dernière n'est qu'indirectement partie prenante à ses travaux. Telle n'est pas l'option ici proposée au Sénat : la Mecss sera exclusivement composée de membres de la commission, son futur président sera, par construction, le rapporteur chargé des équilibres financiers et la commission en conservera la gestion ;

- le second élément à souligner est le souci, exposé devant le Bureau, d'associer l'opposition, autant qu'elle le désirera elle-même, à ces travaux de contrôle. Dans cet objectif, la Mecss rassemblera majorité et opposition, selon une répartition aussi proche que possible de la composition effective du Sénat. Le principe retenu est celui d'un effectif de dix sénateurs, auquel se joindra, de droit, le président de la commission des affaires sociales, pour bien marquer le lien d'intimité qu'entretiendront ces deux niveaux d'intervention, tout en séparant les activités de législateur et de contrôleur, puisque la Mecss aura son propre président.

M. Nicolas About, président, a proposé que ces dix sénateurs soient ainsi répartis : quatre membres du groupe de l'union pour un mouvement populaire (UMP) soit, dans la configuration actuelle, ses quatre rapporteurs des projets de loi de financement de la sécurité sociale ; trois membres du groupe socialiste ; un représentant pour l'union centriste-union pour la démocratie française (UC-UDF) ; un membre du groupe du rassemblement démocratique et social européen (RDSE) ; un représentant pour le groupe communiste républicain et citoyen (CRC).

Toujours dans cet objectif de pluralité, il a également été proposé que puissent être désignés, sur les différents thèmes que traitera la Mecss, des corapporteurs majorité-opposition, tout du moins lorsque cela sera possible, pour les uns et les autres.

Sur ces bases et si la commission en est d'accord, les groupes seront consultés pour désigner leurs candidats à la Mecss afin qu'elle soit formellement constituée dès la semaine prochaine. Elle pourra alors se préparer à entrer en fonctionnement et élaborer son programme de travail pour 2006, qui sera soumis à la commission.

Pour finir, M. Nicolas About, président, a précisé que, dès la Mecss installée, il s'emploiera à obtenir une modification du règlement du Sénat pour que son existence y soit mentionnée et reconnue, sachant qu'elle a valeur organique depuis la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 5 août dernier.

M. Alain Gournac s'est déclaré très favorable à la constitution de cette mission, qui permettra d'approfondir la fonction de contrôle du Parlement.

M. Jean-Pierre Godefroy a souhaité savoir en quoi consistera la désignation de corapporteurs.

M. Nicolas About, président, a confirmé son souhait de renforcer l'activité de contrôle de la commission qui est indissociable, à son sens, de son rôle législatif. Il a par ailleurs indiqué être partisan d'un travail mené en commun, si chacun y est disposé, entre la majorité et l'opposition. Ce modèle a d'ailleurs déjà été retenu par le passé, notamment dans le cadre de la mission sénatoriale sur l'amiante et il donne un excellent niveau de crédibilité au travail ainsi établi.

A l'unanimité, la commission a donné acte de sa communication au président.

Outre-mer - Mission d'information à la Réunion et à Mayotte - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Alain Gournac, vice-président, sur la mission d'information de la commission à la Réunion et à Mayotte.

M. Alain Gournac a tout d'abord tenu à souligner l'aide efficace et constante de Mme Anne-Marie Payet grâce à laquelle le déplacement de la mission de la commission des affaires sociales à la Réunion et à Mayotte a été un grand succès. La mission devait initialement s'intéresser au problème de l'alcoolisation foetale à la Réunion ; en réalité, elle a abordé un grand nombre de sujets, a étendu son programme à Mayotte et finalement a examiné de façon approfondie les problèmes sociaux principaux de chacune des deux îles.

M. Alain Gournac a précisé que la Réunion est le département d'outre-mer le plus peuplé avec aujourd'hui un peu plus de 750.000 habitants et un million d'habitants prévus à l'horizon 2020.

L'île connaît une croissance économique forte qui s'élève à environ 8,3 % en 2005 contre un peu plus de 2 % en métropole. Les entreprises locales sont très dynamiques avec près de 5.000 créations d'emplois par an. Mais cette croissance ne permet pas de faire face à la progression démographique qui entraîne, chaque année, l'arrivée de 8.000 à 10.000 jeunes sur le marché du travail.

Malgré ce contexte économique favorable, la Réunion connaît des problèmes sociaux importants. En effet, le taux de chômage y est élevé, plus de 21 %, et le nombre d'allocataires de minima sociaux nettement supérieur à la moyenne métropolitaine. On y compte 76.000 titulaires du RMI, soit 10 % de la population, et plus du tiers de la population réunionnaise vit des minima sociaux.

M. Alain Gournac a alors rendu compte de la matinée de rencontre avec l'ensemble des acteurs du secteur social et avec la présidente du conseil général, Mme Nassimah Dindar. Il en est ressorti que la priorité aujourd'hui, pour la Réunion, est de créer des parcours sociaux coordonnés, en regroupant et harmonisant les moyens des nombreux services sociaux de l'île.

Il a ensuite évoqué le problème du logement, puisqu'à la Réunion, 25.000 demandes de logements sociaux sont en attente et que l'on compte 21.000 demandes de réhabilitation de logements insalubres. Le prix du foncier constructible qui a augmenté de plus de 60 % en dix ans est en outre devenu un obstacle majeur pour le développement du logement social.

M. Alain Gournac a ensuite abordé les actions de lutte contre l'alcoolisme auxquelles la mission a consacré une partie importante de son programme. Ce problème social, d'une gravité particulière à la Réunion, y fait l'objet d'une prise en charge originale et efficace par les autorités locales. Ainsi la région a mis en place un « groupe alcool » qui se réunit au moins une fois par mois sous la présidence d'une vice-présidente de la région. Il regroupe l'ensemble des acteurs concernés par le problème : préfecture, éducation nationale, médecine du travail, travailleurs sociaux, producteurs, notamment de rhum, et distributeurs, au premier rang desquels les grandes surfaces, restaurateurs, boîtes de nuit, etc. La mission a assisté à l'une de ses réunions et a été très impressionnée par l'intérêt des échanges, ainsi que par la mobilisation forte et constructive de toutes les parties prenantes.

L'un des aspects sur lequel les actions doivent être particulièrement soutenues et encouragées est celui de la prévention du syndrome d'alcoolisation foetale (SAF). La mission a pu en mesurer toutes les implications sur le terrain, grâce à sa participation à diverses manifestations organisées par le réseau Réunisaf, notamment le témoignage devant les classes de troisième d'un collège et lors d'un séminaire de proximité avec la population de la commune du Tampon, de mamans alcooliques dont les enfants sont atteints du SAF. Elle a également pu approfondir cette question à l'occasion d'un déjeuner, dans le cirque de Cilaos, avec une dizaine de mamans suivies par Réunisaf.

L'intérêt de ces actions justifie sans doute qu'elles soient exportées vers la métropole tant les conséquences de l'alcoolisation, même faible, pendant la grossesse peuvent être graves.

En conclusion de ses observations sur la Réunion, M. Alain Gournac a fait valoir les atouts indéniables de l'île, en particulier naturels avec la montagne, les cirques, le volcan. Le secteur du tourisme y présente un fort potentiel de développement à condition, néanmoins, que des solutions soient trouvées pour lever l'obstacle du coût du transport aérien et que des séjours combinés avec l'île Maurice soient proposés.

S'agissant de Mayotte, M. Alain Gournac a d'abord rappelé qu'elle est française depuis 1841, soit avant Nice et la Savoie, et qu'elle a clairement confirmé le choix de la France en 1976. Depuis cette date, l'Etat s'est investi dans le développement de l'île et plus encore depuis les évolutions statutaires de 2001. Aujourd'hui, Mayotte est une sorte d'îlot de prospérité dans un océan de pauvreté, constitué notamment des Comores et de Madagascar, malgré un niveau de vie encore bien inférieur à celui de la Réunion ou de la métropole.

La mission n'était pas partie à Mayotte pour y étudier les questions d'immigration clandestine qui relèvent plutôt du domaine de la commission des lois. Toutefois, les divers problèmes sociaux de l'île en ont fait un sujet incontournable. En effet, sur 170.000 à 180.000 habitants, un tiers y réside en situation irrégulière. Selon les chiffres recueillis sur place, 24.000 enfants sont nés au cours des cinq dernières années de parents en situation irrégulière, soit plus de 60 % des naissances.

M. Alain Gournac a souligné que cette population immigrée fonctionne comme une « pompe absorbante » pour la santé et la population. La scolarisation des enfants de l'île, déjà complexe en raison de la progression démographique naturelle, y est devenue un défi particulièrement difficile à relever, le code de l'éducation rendant obligatoire la scolarisation de tous les enfants âgés de six à seize ans. De même, la santé qui était entièrement gratuite jusqu'au 1er avril dernier, date à laquelle un embryon de sécurité sociale a été mis en vigueur, est un facteur d'attraction majeur pour les étrangers, compte tenu de la qualité des équipements et des soins prodigués à Mayotte.

Pour faire face à ce problème, la mission estime indispensable qu'un état civil fiable et incontestable soit définitivement établi. Trop de procédures sont encore détournées en raison des défaillances du système, comme en témoigne, par exemple, la situation des mères mahoraises venues à la Réunion pour bénéficier pleinement des minima sociaux, avec sept ou huit enfants, dont peut-être seulement la moitié sont réellement les leurs, comme l'ont expliqué des représentants associatifs locaux.

Jusqu'à présent, le plafonnement des allocations familiales à trois enfants par famille à Mayotte était l'une des raisons majeures de l'émigration des Mahorais vers la Réunion ou la métropole. L'initiative prise par le Sénat de supprimer ce plafonnement, confirmée par l'Assemblée nationale lors du vote définitif du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, devrait permettre d'éviter cette émigration, notamment vers la Réunion où la mission a constaté la réapparition de bidonvilles du fait de l'afflux de personnes venues à la recherche d'une sorte d'« eldorado social ».

M. Alain Gournac a indiqué que le bref séjour de la mission à Mayotte avait essentiellement permis d'aborder trois sujets : la santé, l'éducation et le logement.

La santé y est en complète rénovation puisque le centre hospitalier de Mamoudzou fait l'objet d'une extension, que les dispensaires du reste de l'île sont regroupés et, surtout, qu'une forme de sécurité sociale y est mise en place, avec pour conséquence principale de maintenir la gratuité pour les Français et d'instaurer un paiement forfaitaire pour les étrangers en situation irrégulière. La visite de la maternité de Mamoudzou, qui a le record des naissances en France, a été sur ce point très instructive pour la mission.

S'agissant de l'éducation, les chiffres sont particulièrement impressionnants : en trente ans, le nombre d'élèves est passé de 2.000 à 60.000. Chaque année, 1.500 nouveaux élèves doivent être accueillis. Le nombre de candidats au bac a été multiplié par dix, passant de 140 en 1994 à 1.400 en 2004. Aussi, le rythme des constructions scolaires est intense : un nouveau collège par an, un lycée tous les dix-huit mois. Parallèlement, le niveau des instituteurs a progressé, une formation ayant été mise en place à Mayotte. Malgré ces efforts, on constate encore de nombreuses rotations de classes, c'est-à-dire l'utilisation des mêmes locaux par une classe le matin et par une autre l'après-midi, et le secteur de l'enseignement professionnel est en retard. Toutefois, plusieurs originalités pédagogiques ont été mises en place avec succès à Mayotte : un examen d'entrée en sixième, une orientation à la fin de la cinquième avec des classes pré-professionnelles, enfin l'ouverture et la fermeture de formations en lien direct avec l'activité économique de l'île.

La mission a estimé ces initiatives extrêmement intéressantes, car bien adaptées au terrain, comme l'est aussi la proposition du rectorat de remédier à l'inaccessibilité de la restauration scolaire par un soutien aux « mama brochetty » qui vendent de la nourriture à la sortie des écoles, en mettant à leur disposition des locaux et en les formant au respect de règles d'hygiène de base.

Par ailleurs, la mission a regretté le caractère encore insuffisant de la prise en charge scolaire de la petite enfance, le nombre de maternelles publiques ne permettant pas de scolariser la totalité des enfants concernés. Cette situation, d'une part, crée des dissensions graves au moment des inscriptions des enfants entre les familles de Mahorais, d'étrangers en situation régulière et de clandestins, d'autre part, nuit à un bon apprentissage du français et à la réussite scolaire des enfants qui ne peuvent bénéficier de cette étape fondamentale du parcours scolaire.

Sur le problème du logement, M. Alain Gournac a d'abord évoqué les diverses formules mises en place au fil des années pour faciliter un accès social au logement locatif ou en propriété, en respectant les coutumes locales et les moyens financiers de la population. Néanmoins, cela ne permet pas de faire face à la totalité des besoins. En outre, un grave problème foncier se pose, rendu particulièrement aigu du fait de l'absence d'inscription obligatoire des mutations au cadastre et de la réticence des maires à accorder des parcelles disponibles à des personnes provenant d'un autre village ou, a fortiori, étrangères. Il faut souligner que Mayotte est la collectivité d'outre-mer dont la densité est la plus forte : 430 habitants au kilomètre carré. Cette situation contribue à favoriser le développement d'un habitat précaire, voire très précaire, comme en témoigne le nombre très élevé de logements insalubres à Mayotte.

Néanmoins, Mayotte dispose aussi d'atouts sur lesquels il faudra miser : le tourisme, l'agriculture, la pêche et l'artisanat d'art, susceptibles d'entraîner la création de nombreux emplois locaux. Mais pour franchir une nouvelle étape de son développement, Mayotte doit pouvoir compter sur la réalisation de trois projets structurants et prioritaires : la prolongation de la piste de l'aéroport afin d'accueillir de gros porteurs, le développement du port et l'installation du câble à haut débit.

Puis M. Alain Gournac s'est félicité que plusieurs initiatives récentes aient permis d'apporter une réponse à certains des problèmes identifiés par la mission. Ainsi, sur l'immigration clandestine, la commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé de créer une mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte, le 11 octobre dernier, le Sénat ayant, pour sa part, constitué quelques jours plus tard une commission d'enquête sur l'immigration clandestine qui a déjà commencé ses travaux.

Par ailleurs, grâce à l'initiative conjointe de la commission des affaires sociales et des deux sénateurs de Mayotte, le Sénat a adopté un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 prévoyant que les allocations familiales servies à Mayotte ne seront plus limitées à trois enfants par famille, mais attribuées, comme en métropole, en fonction du nombre effectif d'enfants à charge.

Enfin, le Gouvernement vient d'annoncer un renforcement significatif de l'aide française au développement des Comores, qui atteindra 65 millions d'euros sur la période 2006-2009 et sera principalement affectée au secteur de la santé, au renforcement des secteurs productifs et à l'aide au développement rural.

En dernier lieu, M. Alain Gournac s'est félicité du climat exceptionnel d'entente ayant prévalu entre les sénateurs membres de cette mission qui, au-delà de l'intérêt de l'examen sur le terrain de problèmes d'une grande actualité, ont été conquis par cette France de l'océan indien.

M. Nicolas About, président, a tenu à s'associer aux remerciements exprimés par M. Alain Gournac à Mme Anne-Marie Payet, sénatrice de la Réunion, à l'origine du déplacement de la commission.

Mme Sylvie Desmarescaux a également tenu à remercier Mme Anne-Marie Payet, ainsi que tous les élus de la Réunion et de Mayotte, en raison de la qualité de leur accueil et de leur engagement. Elle a insisté sur le rôle pédagogique de ces missions de la commission, qui permettent de mieux mesurer la réalité et la dureté de la vie dans certains territoires. Elle a retenu en particulier l'intérêt de la visite des bidonvilles et le témoignage de mamans alcooliques.

M. Louis Souvet a estimé que la Réunion est un fanion extraordinaire pour la France au milieu de l'océan indien, son niveau de vie étant pratiquement équivalent à celui de la métropole. Il a insisté sur la bonne entente des nombreuses ethnies et religions représentées dans l'île. Il a souligné la gravité du problème du chômage, notamment dû au taux de fécondité élevé. S'agissant du développement touristique, il a estimé que la destination de la Réunion resterait toujours assez chère en raison du niveau de vie local, puis a regretté l'absence d'artisanat local.

Pour Mayotte, il a estimé qu'il faudrait commencer par mettre en place des réseaux d'assainissement et des réseaux routiers de bonne qualité avant de lancer des constructions de logement.

Mme Gisèle Printz s'est déclarée très impressionnée par le courage des femmes se battant contre l'alcoolisme et a redit l'importance d'une prévention de ce fléau pendant la grossesse en raison des conséquences qu'il produit sur les enfants à naître. Elle a souligné l'intérêt et la grande efficacité du service militaire adapté (SMA) à la Réunion. Elle a fait remarquer qu'une grande partie des immigrés en situation irrégulière à Mayotte joue un rôle actif et important dans l'économie locale. Enfin, elle a déploré l'engorgement du réseau routier à la Réunion.

M. Jean-Marc Juilhard a insisté sur l'intérêt et la réussite du SMA dont on a d'ailleurs décidé de s'inspirer en métropole. Il s'est interrogé sur la volonté réelle d'arrêter à Mayotte l'immigration en provenance des Comores. Enfin, il a souligné l'évolution très rapide de la Réunion qui n'a plus grand chose à envier à la métropole.

Mme Catherine Procaccia a évoqué le problème de la gratuité complète des médicaments à Mayotte qui crée de l'immigration, suscite un véritable trafic de ces produits et provoque un problème de concurrence sérieuse pour les quelques pharmaciens de l'île.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Gournac est convenu de la nécessité, pour le développement du tourisme à la Réunion, d'encourager la création d'un artisanat local. Il a souligné le caractère remarquable de l'intégration ethnique à la Réunion. Il a insisté sur l'utilité de développer en métropole des réussites réunionnaises comme la prise en charge des femmes alcooliques ou le service militaire adapté. Il a reconnu l'utilité de routes de qualité, tant pour le développement économique que pour le tourisme, à la Réunion comme à Mayotte. Enfin, il a estimé important de renforcer le contrôle des procédures de mariage à Mayotte et de favoriser les évolutions en cours sur le statut des pharmaciens dans cette île.

M. Nicolas About, président, a fait état de la suggestion de Mme Valérie Létard d'une remise officielle du présent rapport d'information à M. François Baroin, ministre de l'outre-mer.

La commission a accepté cette proposition et a décidé d'autoriser la publication du rapport d'information.

Nomination d'un rapporteur

Puis la commission a désigné M. Bernard Seillier en qualité de rapporteur sur le projet de loi n° 118 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, en première lecture, pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux.