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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION D'ENQUETE SUR L'IMMIGRATION


Mardi 20 décembre 2005

- Présidence de M. Alain Gournac, vice-président.

Audition de M. Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS

La commission d'enquête a entendu M. Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS.

A titre liminaire, M. Patrick Weil a caractérisé l'immigration irrégulière comme un phénomène réel, difficile à évaluer, impossible à supprimer mais qu'il était probablement possible de réduire.

Il a noté que sa réalité était attestée par l'interpellation de personnes qui ne peuvent présenter de titre de séjour. Soulignant qu'il était déjà difficile de produire des statistiques fiables sur l'immigration régulière, il a indiqué que l'immigration irrégulière ne pouvait faire l'objet que d'estimations et qu'il s'abstiendrait pour sa part de tenter de la chiffrer.

Il a ajouté que, bien que ce fait puisse être difficile à admettre, l'immigration irrégulière était le produit de la réglementation destinée à la contrôler, notant que le même phénomène pouvait être observé dans tous les domaines d'intervention du législateur, la législation fiscale ou les modifications du code de la route ne pouvant supprimer ni la fraude fiscale ni les infractions aux prescriptions du code de la route.

Cependant, alors que l'on ne s'émeut guère de la persistance de la fraude fiscale ou des accidents de la route, l'immigration irrégulière est un sujet si sensible, si « politisable » et si lié à des principes fondamentaux et contradictoires de la République - le respect des droits de l'homme et de la souveraineté nationale - que le public et les responsables politiques ont tendance, dès qu'il revient sur le devant de l'actualité, à demander que l'on légifère pour supprimer ce problème qu'il est impossible de supprimer.

Faisant état de la nécessité de tenter d'analyser et de comprendre l'immigration irrégulière pour essayer de la réduire, M. Patrick Weil a évoqué la croissance des inégalités au niveau mondial, les persécutions dont pouvaient être victimes des individus ou, simplement, leur volonté d'échapper à la misère.

Il a relevé que les dispositifs mis en place depuis trente ans pour contrôler l'immigration irrégulière avaient eu une certaine efficacité, comme en témoigne le fait que la majorité des immigrants irréguliers interpellés sont entrés régulièrement sur le territoire national, avec un visa délivré par la France ou par un autre Etat de l'espace Schengen : il a souligné à ce propos que la France n'avait plus la maîtrise de la circulation des personnes sur son territoire et insisté en conséquence sur la nécessité de coordonner les conditions de la délivrance des visas dans les pays appartenant à la zone Schengen.

M. Patrick Weil a ensuite observé que s'il fallait certes poursuivre la lutte contre les filières et les trafics, le fait que la plupart des immigrés en situation irrégulière étaient entrés régulièrement sur le territoire devait conduire à constater que les dispositifs policiers avaient atteint leurs limites et à s'interroger, d'une part, sur les conséquences des procédures d'admission légale des étrangers sur l'immigration irrégulière et, d'autre part, sur les actions de coopération à mener avec les pays du Sud afin de « cogérer » les flux migratoires légaux ou illégaux.

Sur le premier de ces points, passant tout d'abord en revue les éléments de comparaison qu'offre la diversité des procédures en usage dans les pays d'Europe et d'Amérique du Nord, M. Patrick Weil a relevé que les pays pratiquant un système de quotas - l'Espagne et l'Italie en Europe, les Etats-Unis en Amérique du Nord - sont aussi ceux qui ont sur leur sol le plus grand nombre d'immigrants irréguliers, ce qui s'explique par le fait que « l'affichage » des quotas attire un nombre de candidats bien supérieur aux chiffres annoncés. En conséquence, l'Espagne et l'Italie ont dû pratiquer des régularisations massives tous les deux ou trois ans ; les Etats-Unis, où les régularisations doivent être autorisées par le Congrès, ont quant à eux accumulé un « stock » de travailleurs irréguliers évalué à 12 millions de personnes, ce qui crée une situation intenable et explique que le Congrès envisage actuellement une procédure de régularisation permettant d'y mettre fin.

Examinant ensuite la situation communautaire, M. Patrick Weil a relevé qu'une certaine harmonisation était intervenue dans le domaine des procédures d'asile et, dans une moindre mesure, dans celui des procédures de regroupement familial. En revanche, il n'y a pas eu d'harmonisation dans le domaine de l'immigration de travail et l'attitude des Etats membres à l'égard des ressortissants des nouveaux adhérents à l'Union européenne traduit aujourd'hui des divergences importantes : alors que la Grande-Bretagne, l'Irlande, la Suède ou l'Italie ont marqué leur préférence pour l'immigration légale européenne en ouvrant leur marché du travail aux ressortissants des nouveaux Etats membres, les autres pays européens ont opté pour l'application des mesures transitoires prévues par le traité d'adhésion. M. Patrick Weil a souligné que, compte tenu de la liberté de circulation, ce choix avait favorisé dans les Etats membres de l'Europe continentale le travail irrégulier des ressortissants des pays d'Europe orientale qui, en revanche, dans les Etats membres ayant fait le choix de l'ouverture, travaillent légalement et paient cotisations sociales et impôts : il a relevé le problème que posait ce défaut d'harmonisation des politiques nationales.

M. Patrick Weil a conclu que ces exemples illustraient la nécessité, dans le domaine des procédures d'admission légale, d'agir avec beaucoup de finesse et de tenir compte des expériences du passé comme de celles des autres pays.

Prenant un autre exemple, celui de l'asile, M. Patrick Weil a cité la procédure complémentaire introduite par la loi de 1998. Notant que cette procédure avait été reprise sous une autre forme par la loi de 2003, ce qui montrait que son principe même n'était pas en cause, il a en revanche évoqué les problèmes auxquels avait donné lieu son application, en raison de la décision de faire gérer les deux procédures par deux autorités différentes, ce qui avait provoqué un allongement des délais d'examen des demandes propice au développement d'une certaine forme d'immigration irrégulière.

M. Patrick Weil a observé à cet égard qu'en matière d'asile, la meilleure procédure est une procédure indépendante, et donc inattaquable du point de vue de la protection des demandeurs, mais qui doit être rapide, aussi bien dans l'intérêt des réfugiés que pour dissuader ceux qui voudraient en abuser pour se maintenir sur le territoire national.

Il a donc estimé qu'en cas d'encombrement des procédures d'asile, il fallait non pas changer les textes mais donner aux instances chargées de les appliquer les moyens nécessaires pour rendre des décisions rapides.

É

voquant ensuite le cas particulier de l'outre-mer, M. Patrick Weil a estimé, à propos de Mayotte, qu'il n'y avait plus aujourd'hui de liens entre le droit de la nationalité, tel qu'il a évolué, et le droit au séjour, compte tenu de la durée de présence sur le territoire national exigée pour prétendre acquérir la nationalité française. Il a en revanche estimé que la présence prolongée d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire justifiait l'application des dispositions de la loi de 1998 qui ont prévu un système de « régularisation permanente et individuelle ». Notant que ce dispositif, qui existe également sous d'autres formes en droit anglais ou allemand, s'apparentait à un mécanisme de prescription ou d'« amnistie individuelle», il a observé qu'il présentait l'avantage d'offrir une alternative aux régularisations massives : en effet, a-t-il souligné, le choix n'est pas entre l'absence de régularisation et un petit nombre de régularisations, mais entre les régularisations périodiques et un mécanisme discret, individuel et permanent.

Abordant ensuite la question du rapport - inégal - entre les pays d'immigration et les pays d'origine des migrants, dont la coopération est indispensable pour permettre le retour des immigrants en situation irrégulière, M. Patrick Weil a estimé nécessaire de mettre en place des mécanismes plus satisfaisants pour les pays du Sud.

Prenant l'exemple de l'immigration qualifiée, il a opposé les deux « modèles » existants, celui des pays qui accueillent les meilleurs éléments et qui, sans s'interroger sur leur devenir, considèrent qu'ils ont vocation à servir leur pays d'accueil, et celui - qui correspond à la position traditionnelle de la France - des pays qui encouragent le retour dans leur pays des travailleurs qualifiés qu'ils ont formés.

Notant que cette dernière attitude conduisait aujourd'hui à des résultats absurdes car les étudiants formés chez nous, attirés vers d'autres pays, sont perdus pour la France comme pour leur pays d'origine, M. Patrick Weil a estimé qu'il conviendrait d'encourager une nouvelle approche et de remplacer la « fuite des cerveaux » par la « circulation des cerveaux », en ouvrant la possibilité aux étudiants formés en France de faire des allers et retours avec leur pays d'origine.

Il a suggéré à cet égard deux mécanismes :

- l'obligation de motiver les refus de visa opposés aux diplômés de l'enseignement supérieur français ;

- la mise en place, au niveau de l'Union européenne, d'un dispositif permettant aux médecins, chercheurs ou professeurs recrutés par un Etat membre de faire une partie de leur carrière dans leur pays d'origine, en percevant les mêmes émoluments, pris en charge par l'Union européenne dans le cadre de la coopération avec les pays du Sud.

M. Patrick Weil a souligné qu'un tel dispositif permettrait de créer des « agents du co-développement » qui transmettraient leurs compétences dans leur pays d'origine, et pourraient y créer des pôles de développement du savoir tout en ayant la garantie de pouvoir revenir en Europe au cours de leur carrière.

Jugeant très intéressantes les pistes ouvertes par M. Patrick Weil pour améliorer l'accueil de l'immigration qualifiée, M. Louis Mermaz l'a interrogé sur les problèmes posés par l'immigration non qualifiée de jeunes souvent envoyés par leur famille ou leur village pour venir travailler en France et sur les moyens de répondre au besoin fondamental exprimé par ces migrants, souvent issus de pays francophones et qui ont des liens avec notre pays.

S'associant à cette question, Mme Catherine Tasca a relevé que l'immigration qualifiée dont l'apport est souvent essentiel - par exemple dans le domaine de la médecine hospitalière - ne représentait qu'une proportion infime des immigrants d'origine africaine qui, dans leur immense majorité, n'ont pas de qualification mais auxquels l'Europe devrait aussi se préoccuper d'offrir des solutions.

M. Bernard Frimat s'est interrogé sur les notions d'immigration qualifiée et non qualifiée. Prenant l'exemple du Canada, où certains migrants sélectionnés et accueillis en fonction de leur qualification ne trouvent en fait pas d'emploi correspondant à cette qualification, il s'est demandé si le choix d'accueillir une immigration qualifiée était vraiment la « solution miracle » que certains voulaient y voir.

Répondant à ces questions, M. Patrick Weil a tout d'abord remarqué qu'il était urgent de traiter la question de l'immigration qualifiée, compte tenu de la mondialisation du marché de l'emploi qualifié.

Il a souligné que la France, qui avait des atouts à faire valoir pour attirer les meilleurs dans ses universités et sur son marché du travail, y réussissait moins bien que la Grande-Bretagne, qui accueille parfois de jeunes francophones formés en France mais qui n'ont pas trouvé chez nous les moyens de continuer leur carrière dans les entreprises françaises : il s'agit d'un vrai problème, qu'il convient de traiter en tant que tel et de distinguer de ceux que pose l'immigration non qualifiée.

Rejoignant les propos de M. Bernard Frimat, M. Patrick Weil a ensuite fait valoir que la situation canadienne était totalement différente de la situation française. Le Canada a en effet des difficultés pour retenir sa population active qualifiée, attirée vers le marché américain, et cherche donc à faire venir des travailleurs qualifiés. En France, au contraire, nous formons dans nos universités et nos grandes écoles de nombreux diplômés étrangers, mais lorsqu'une entreprise veut les embaucher, l'administration ne leur accorde pas les permis nécessaires. Alors que le Canada veut faire venir des étrangers qualifiés sans savoir s'ils vont trouver un emploi, nous refusons, quant à nous, d'autoriser à travailler ceux qui sont chez nous et que nos entreprises souhaiteraient recruter.

M. Patrick Weil a souhaité à cet égard que les parlementaires s'inquiètent des conditions d'application des lois, notant les divergences existant d'un département à l'autre dans les conditions d'attribution des titres de travail par les directions départementales du travail, divergences mises en évidence par un rapport établi à la demande de la direction de la population et des migrations.

Notant que les textes en vigueur présentaient toute la souplesse nécessaire pour accorder des titres de séjour à des immigrants qualifiés, M. Patrick Weil a souligné qu'il n'y avait nul besoin d'adopter de nouvelles lois et qu'il faudrait seulement que les ministres compétents prennent en charge ce dossier et se préoccupent de la façon dont fonctionnent leurs services.

M. Patrick Weil a ensuite relevé la complexité du problème posé par l'immigration non qualifiée, compte tenu de l'existence dans notre pays d'un fort taux de chômage des travailleurs non qualifiés. Il a indiqué qu'il s'était intéressé en 1997, lors de la préparation du rapport qu'il avait remis au gouvernement de M. Lionel Jospin, à la dévalorisation du travail saisonnier dans les secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, de l'agriculture, de la confection, qui n'attire plus les salariés et où se développe en conséquence le travail irrégulier.

Estimant qu'avant d'en venir aux mesures qui pourraient être envisagées en faveur des immigrants non qualifiés il conviendrait de s'interroger sur l'organisation de notre marché du travail par rapport aux chômeurs français et étrangers, il a observé qu'il pourrait ensuite être envisagé de mettre en place des contrats saisonniers pluriannuels en s'inspirant des dispositifs mis en place en Espagne, ou en Italie au profit des travailleurs albanais. Il a précisé que ces contrats garantissaient à leurs titulaires, s'ils retournent dans leur pays à la fin de la saison, de pouvoir revenir l'année suivante. En revanche, s'ils restent irrégulièrement, ils perdent le bénéfice du contrat.

Notant que des associations entendues par la commission d'enquête avaient fait état de différences dans l'application par les préfectures des textes relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers, ce qui rejoignait les observations faites par M. Patrick Weil sur les directions départementales du travail, M. Philippe Dallier a demandé comment le Parlement pouvait intervenir pour résoudre de tels problèmes, sauf à demander aux ministres de donner des instructions, ce qui a sans doute déjà été fait. Il a également interrogé M. Patrick Weil sur les conséquences des régularisations massives d'étrangers en situation irrégulière.

M. Patrick Weil a estimé que les travaux de la commission d'enquête pourraient être l'occasion de mettre en évidence que la question de l'immigration n'était pas une question du passé, mais une question d'avenir et qu'elle exigeait un investissement de l'administration. Rappelant qu'en 1997 il avait constaté que les responsables des services des étrangers dans les préfectures n'étaient jamais réunis par le ministère de l'intérieur, il a indiqué que des progrès étaient sans doute encore nécessaires dans la coordination de leur action, qui pourrait être opérée d'abord au niveau régional, et il a insisté sur le fait qu'il y avait un moment où la solution des problèmes ne relevait plus de la modification des textes, mais de la bonne gestion et de la bonne organisation des services.

Il a indiqué qu'il avait proposé en 1997, compte tenu de la très grande technicité requise par la gestion de l'immigration, de valoriser la carrière des agents qui en sont chargés, indiquant que l'on pourrait envisager la création d'un corps interministériel intervenant dans toutes les administrations - consulats, préfectures, services départementaux - compétentes en matière d'entrée et de séjour des étrangers, sachant que l'on a besoin de disposer de personnels de qualité et expérimentés pour bien gérer des procédures très compliquées.

M. Alain Gournac, président, a dit partager l'opinion de M. Patrick Weil sur la nécessité de valoriser les tâches accomplies par les agents chargés de la gestion des étrangers et a jugé intéressante l'idée de leur permettre d'acquérir une compétence globale sur ces questions.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si M. Patrick Weil jugeait inutile de nouvelles modifications des textes en vigueur.

Indiquant que des ajustements pouvaient toujours apparaître souhaitables ou nécessaires, M. Patrick Weil a souligné que le Parlement devrait aussi se mêler de la partie « grise » des choses et du fonctionnement de l'administration, et qu'il serait utile que les ministres et leurs services se sentent « suivis » par le Parlement.

En réponse à une question de M. François-Noël Buffet, rapporteur, sur le détournement possible de la procédure de l'asile par des demandeurs surtout soucieux de se maintenir sur le territoire, M. Patrick Weil a répondu que ce risque était sans doute amoindri lorsque la procédure était gérée avec rapidité et justice, notant que, là encore, il importait moins de changer les textes que de permettre de les appliquer sans délais excessifs en donnant aux instances compétentes les moyens nécessaires.

Opposant les efforts consentis en 1989 par le gouvernement de M. Michel Rocard pour donner à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la commission des recours des réfugiés les moyens de traiter plus rapidement les dossiers et l'erreur commise en 1998 en créant deux procédures confiées à deux administrations différentes, il a considéré que les problèmes venaient plus souvent des conditions de mise en oeuvre des lois que des lois elles-mêmes.

Revenant sur la proposition de faciliter les allers et retours des migrants, Mme Catherine Tasca a soulevé la question du fonctionnement des services consulaires, mettant en cause la difficulté d'obtention des visas dans les pays d'Afrique francophone, qui dissuadait sans doute beaucoup d'étrangers de retourner dans leur pays, de peur de ne jamais pouvoir revenir en France.

M. Alain Gournac, président, a indiqué que des parlementaires marocains lui avaient fait part de difficultés semblables. Déplorant également l'attitude des services consulaires, jugée blessante par beaucoup de ressortissants marocains qui ne comprenaient ni les refus qui leur étaient opposés ni la façon dont ils avaient été reçus, il s'est inquiété des conséquences de tels faits pour l'image de la France.

M. Patrick Weil a considéré que les situations dénoncées par Mme Catherine Tasca et M. Alain Gournac, président, pouvaient aussi tenir au manque de moyens des consulats, à la difficulté de leur tâche, aux pressions de tous ordres subies par leurs agents, remarquant que cet exemple illustrait aussi la nécessité de mettre sur le terrain des agents de qualité dotés des moyens nécessaires.

Se déclarant impressionné par les bons sentiments exprimés par les intervenants, M. Louis Mermaz s'est plu à relever qu'un accord semblait se dessiner sur le fait que les lois n'étaient pas si mauvaises, que la majorité d'hier aurait pu mieux faire, celle d'aujourd'hui aussi, et qu'il suffirait de disposer d'une bonne administration dotée de moyens adéquats.

Il a cependant souhaité rappeler qu'il fallait avant tout avoir la volonté de conduire une politique d'immigration et qu'il n'avait pas l'impression que les « bureaux d'éloignement des étrangers » des préfectures et les préfets recevaient des circulaires leur enjoignant de mener une politique d'immigration et d'accueillir en France des gens diplômés. Il a indiqué qu'au contraire, comme beaucoup de parlementaires, il était saisi de dossiers concernant de jeunes Algériens obligés de partir travailler au Canada, ou des diplômés étrangers attendant le titre leur permettant d'accepter l'emploi que leur proposaient des entreprises françaises.

Il a donc souhaité que la commission d'enquête puisse recommander de suivre les « pistes » de réflexion ouvertes par M. Patrick Weil, tout en rappelant qu'on ne faisait rien sans volonté politique.

Regrettant que ce sujet n'ait pas été abordé, M. Bernard Frimat a interrogé M. Patrick Weil sur les liens entre travail illégal et immigration irrégulière.

M. Patrick Weil a observé que la venue en France, dans le cadre de la liberté de circulation, de ressortissants des nouveaux pays membres de l'Union européenne qui n'ont pas le droit d'y travailler se traduisait par un développement de l'emploi illégal, notamment dans le bâtiment ou les services. Il a ajouté qu'outre cet inconvénient, la fermeture du marché du travail légal à ces nationaux, y compris d'ailleurs aux titulaires de diplômes français, nuisait beaucoup à l'image de la France dans l'est de l'Europe. Il a rappelé qu'il avait évoqué l'attractivité du travail clandestin à propos du travail saisonnier et a indiqué qu'en 1997 il avait proposé d'autoriser les étudiants étrangers à travailler à mi-temps. Il lui avait en effet paru préférable que certains emplois saisonniers dans la restauration ou l'hôtellerie soient occupés par des étudiants en situation régulière, qui de toute façon ne resteraient pas toute leur vie dans ces emplois, plutôt que par des travailleurs en situation irrégulière.

En conclusion de ce débat, M. Alain Gournac, président, a remercié M. Patrick Weil de la contribution qu'il avait apportée aux travaux de la commission d'enquête et qui allait dans le sens de son souci de faire oeuvre utile.

Mercredi 21 décembre 2005

- Présidence de M. Alain Gournac, vice-président.

Audition de M. François Héran, directeur de l'Institut national d'études démographiques (INED)

La commission d'enquête a tout d'abord entendu M. François Héran, directeur de l'Institut national d'études démographiques (INED).

M. François Héran a indiqué que le premier réflexe du démographe, confronté à la question de l'immigration clandestine, était de rappeler qu'elle échappait, par nature, à l'observation statistique. Pour autant, il est possible de proposer des évaluations de l'ampleur du phénomène, à partir de données différées et partielles. A cette fin, l'INED exploite en particulier le fichier des titres de séjour du ministère de l'intérieur, dit AGDREF (application de gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France), qui a notamment permis de réaliser un bilan de l'opération de régularisation de 1997. Ses travaux s'appuient également sur une étude de référence, réalisée en 1998 par Georges Tapinos et Daniel Delaunay, portant sur les méthodes d'évaluation chiffrée de l'immigration clandestine.

Il a ensuite présenté les principales méthodes utilisées pour tenter d'évaluer l'importance de l'immigration clandestine :

- des enquêtes peuvent être menées auprès des employeurs présents dans les branches a priori les plus concernées par le travail illégal, mais elles donnent des résultats difficiles à exploiter ;

- la comparaison de sources statistiques diverses (recensement, registres municipaux de population, fichiers des régimes de protection sociale, liste des enfants scolarisés...) peut mettre en évidence la présence sur le territoire d'étrangers en situation irrégulière ;

- la méthode dite « résiduelle », prisée aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne, consiste à rapprocher des données, décalées dans le temps, relatives à l'importance de la population d'origine étrangère et à évaluer l'importance de l'immigration irrégulière en isolant les variations pouvant être expliquées par les flux de migrations régulières ; elle aboutit à une estimation de la population d'immigrés clandestins aux Etats-Unis de l'ordre de 8,2 millions de personnes ;

- l'analyse des opérations de régularisation est un autre instrument d'évaluation de l'ampleur de l'immigration clandestine, même si des biais statistiques existent là aussi ; elle révèle, en tout état de cause, la présence d'un nombre élevé de clandestins dans les pays d'Europe du sud, l'Espagne et l'Italie ayant eu à traiter, respectivement, 700.000 et 900.000 demandes de régularisation en 2005, soit des chiffres très supérieurs à ceux observés en France où aucune opération de régularisation n'a suscité plus de 140.000 demandes ;

- la méthode Delphi, qui consiste à rassembler des spécialistes et des acteurs de terrain pour qu'ils procèdent à une évaluation consensuelle, apparaît en revanche peu fiable.

Ces différentes méthodes ont fait l'objet de rares applications dans notre pays. Les communes ne tiennent pas en France de registres de population, ce qui limite les comparaisons qu'il est possible d'effectuer, et le fichier AGDREF est encore très récent. Une étude a cependant été réalisée en 1995 à partir de l'échantillon démographique permanent (EDP) de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

M. François Héran a précisé que les démographes, en application d'une recommandation internationale de l'Organisation des Nations unies (ONU), ne retenaient dans leurs estimations que les migrations d'une durée supérieure à un an, qui ont seules un impact sur le peuplement du pays, alors que l'administration décompte l'ensemble des infractions aux règles d'entrée et de séjour sur le territoire, même si elles correspondent à des migrants en transit, ce qui explique une partie des divergences observées entre les chiffres de l'INED et ceux du ministère de l'intérieur. Par ailleurs, l'INED prend en compte, dans ses statistiques, les étudiants étrangers présents sur notre sol, alors qu'ils ne sont pas comptabilisés par le ministère de l'intérieur.

M. François Héran est ensuite revenu sur les déclarations effectuées devant la commission d'enquête par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire. Lors de son audition, le ministre d'Etat avait en effet reproché à l'INED de sous-évaluer le flux d'immigration illégale et avait affirmé que le nombre d'immigrants irréguliers arrivant chaque année sur notre territoire était de l'ordre de 80.000 à 100.000 personnes, le nombre de migrants clandestins déjà présents sur notre sol étant en outre estimé entre 200.000 et 400.000, au vu des données de l'aide médicale d'Etat (AME).

Ces déclarations reposent en fait sur plusieurs méprises : l'INED a proposé une évaluation du solde migratoire, c'est-à-dire du nombre d'immigrants irréguliers qui demeurent sur notre sol une fois défalquées les sorties, alors que le ministre a évoqué les seuls flux d'entrée irrégulière. Le rapport public de la Cour des comptes sur l'accueil des migrants, publié en 2004, commet d'ailleurs les mêmes confusions, largement reprises par la presse, qui a parfois, sur cette base, présenté le directeur de l'INED comme un homme qui, par incompétence ou parti pris, minorait les chiffres de l'immigration.

De plus, les deux fourchettes avancées par le ministre d'Etat sont incompatibles entre elles. Dans la mesure où les régularisations menées en France et en Europe montrent que la durée de séjour des immigrants illégaux s'étale sur au moins une dizaine d'années, l'arrivée de 90.000 immigrants irréguliers supplémentaires en moyenne par an devrait porter le « stock » d'immigrants illégaux présents sur notre territoire à environ 800.000 personnes. Si l'on considère en revanche que 300.000 immigrants irréguliers séjournent sur notre territoire, alors le flux annuel d'entrées se situe entre 30.000 et 40.000 personnes, évaluation tout à fait compatible avec celle de l'INED.

M. François Héran a indiqué que les chiffres relatifs à l'aide médicale d'Etat ne permettaient pas, en outre, d'appréhender correctement le nombre de clandestins, notamment parce qu'il a longtemps été impossible d'identifier précisément les bénéficiaires des soins. Les récentes réformes de l'AME ont levé nombre d'incertitudes d'ordre statistique mais ont restreint le champ de ses bénéficiaires, qui ne reflète désormais plus que de manière imparfaite l'ensemble de la population immigrée en situation irrégulière.

Il a ensuite abordé la question des personnes déboutées du droit d'asile, dont le nombre est estimé à 250.000 sur les dix dernières années. Il a souligné que le nombre des demandes d'asile connaissait régulièrement d'amples fluctuations, ce qui interdit d'effectuer des extrapolations à long terme et oblige à une certaine prudence dans l'interprétation des variations observées. Il a ajouté qu'il était difficile de déduire du nombre de déboutés du droit d'asile une évaluation du nombre d'immigrés qui demeurent irrégulièrement sur notre sol, dans la mesure où une partie d'entre eux choisit de quitter la France.

M. François Héran a également estimé que la France était confrontée à une pression migratoire bien inférieure à celle des pays du sud de l'Europe : le solde migratoire de la France est de 1 ou 2 pour mille, alors qu'il varie entre 5 et 12 pour mille chez nos voisins. La France a, en revanche, accueilli une immigration très supérieure à celle des autres pays européens entre 1950 et 1974 et doit aujourd'hui faire face au défi de l'intégration des deuxième et troisième générations issues de l'immigration. Il a attribué la relative faiblesse de l'immigration clandestine dans notre pays à deux facteurs : la pratique des régularisations au cas par cas, plutôt que le recours à des opérations de régularisation massives, qui entraînent un « appel d'air » et attirent davantage de clandestins, et le plus fort encadrement du marché du travail, qui ferait obstacle au développement du travail dissimulé.

M. François Héran a enfin déclaré que les nouvelles modalités du recensement devraient permettre de mieux évaluer le solde migratoire et que la suppression des droits reconnus aux immigrés en situation irrégulière, notamment le droit à la scolarisation de leurs enfants, rendrait impossible la connaissance des flux d'immigration clandestine.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur ce phénomène « d'appel d'air » évoqué par M. François Héran, dont la réalité a été contestée par certains interlocuteurs de la commission d'enquête, ainsi que sur l'origine géographique des immigrants.

Sur le premier point, M. François Héran a répondu que l'opération de régularisation de 1997-1998 avait été suivie d'une forte augmentation du nombre de demandes d'asile, ce qui semble attester de l'existence d'un « appel d'air » sur l'immigration irrégulière. Sur le second point, il a rappelé que le recensement permettait, depuis 1871, de distinguer entre les personnes qui ont la nationalité française de naissance, celles qui l'ont acquise par naturalisation et celles qui sont de nationalité étrangère. Depuis 1962, on dispose également des informations relatives à la nationalité d'origine des Français naturalisés et à la nationalité des étrangers résidant en France. L'enquête associée au recensement de 1999 a permis de collecter des données sur le lieu de naissance des individus, sur celui de leur parent, sur leur langue maternelle, sur leurs nationalités passées et actuelles. Tous ces éléments permettent de reconstituer convenablement l'histoire de l'immigration en France au cours du dernier siècle.

M. Alain Gournac, président, a demandé si l'INED disposait d'informations sur la situation de l'immigration clandestine outre-mer.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souligné que « l'appel d'air » constaté pouvait simplement résulter de la décision d'immigrés déjà présents sur notre territoire de former une nouvelle demande de régularisation.

En réponse à M. Alain Gournac, M. François Héran a rappelé que les départements et collectivités français d'outre-mer sont habituellement exclus des statistiques nationales, en vertu de conventions statistiques internationales. Depuis une dizaine d'années toutefois, l'INED produit aussi des statistiques intégrant l'outre-mer et la prise en compte de ces territoires, qui font aujourd'hui l'objet d'études particulières, modifie l'appréciation portée sur l'immigration dans notre pays.

En réponse à Mme Alima Boumediene-Thiery, il a indiqué que l'exploitation des données du fichier AGDREF montrait que des étrangers régularisés étaient déjà présents depuis longtemps sur le territoire. Si les opérations de régularisation massives peuvent être à l'origine d'un « appel d'air », la politique de fermeture des frontières peut, à l'inverse, dissuader les étrangers de quitter le territoire, dans la mesure où ils craignent de ne pouvoir ensuite regagner la France.

Audition de M. François Giquel, vice-président, et Mme Sophie Vulliet-Tavernier, directrice juridique, de la Commission nationale de l'informatique et des libertés

La commission a ensuite entendu M. François Giquel, vice-président, et Mme Sophie Vulliet-Tavernier, directrice juridique, de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

M. François Giquel a indiqué que la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) avait pour mission d'accompagner le développement des traitements automatisés de données à caractère personnel afin que celui-ci reste compatible avec les libertés individuelles.

Il a indiqué que la CNIL exerçait son contrôle en appliquant, avec pragmatisme, les principes fixés par la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique et aux libertés, modifiée en 2004 afin d'assurer la transposition de la directive du 24 octobre 1995. Il a souligné que la démarche de la Commission consistait à s'interroger sur la finalité du traitement informatisé, sur la proportionnalité de la collecte, de la mise à jour et de la conservation des données à caractère personnel au regard de cette finalité, ainsi que sur les conditions de transparence dans lesquelles intervenait ce traitement.

M. François Giquel a souligné que la CNIL avait été amenée à s'interroger, à plusieurs reprises, sur les modalités de traitement de données relevant de l'ordre public et de l'immigration clandestine. Il a exposé qu'elle n'avait pas rencontré de problèmes sérieux ou de difficultés qui n'aient pu être surmontées avec les fichiers informatisés relatifs aux étrangers, généralement créés en vertu d'un texte réglementaire après avis de la CNIL, tels que le fichier ADGREF, le réseau mondial visas (RMV2), le fichier de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ainsi que le fichier des demandes de naturalisation du ministère des affaires sociales.

Il a observé, en revanche, que la mise en place de fichiers contenant des données biométriques posait des problèmes nouveaux, même si un fichier automatisé des empreintes digitales existait depuis 1987. Il a précisé que la CNIL n'était pas opposée dans son principe au développement de techniques d'identification modernes et performantes mais cherchait à promouvoir en ce domaine des usages respectueux des droits et libertés individuels et correspondant aux besoins des entreprises, des services publics et de l'Etat.

Il a indiqué que les principales questions qui se posaient étaient de savoir si les éléments de biométrie étaient « à trace » ou « sans trace », si les données figuraient dans une base centrale ou sur une carte à puce individuelle, si le consentement de l'intéressé était ou non pris en considération et si la mise en oeuvre de traitements de données biométriques répondait à des exigences impérieuses en matière de sécurité ou d'ordre public.

Il a indiqué que la loi du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration avait autorisé le traitement automatisé des empreintes digitales des demandeurs de titres de séjour et des étrangers en situation irrégulière, tandis que la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité avait autorisé le traitement des empreintes digitales et de la photographie des demandeurs de visas, la finalité de ces traitements, à savoir la nécessité de garantir le droit au séjour des personnes en situation régulière et de lutter contre l'entrée et le séjour irréguliers, ayant été expressément indiquée.

Il a précisé que seul le traitement automatisé prévu par la loi du 26 novembre 2003 avait été effectivement créé en 2004 dans le cadre d'une expérimentation dans des consulats et postes frontières pilotes, un projet de décret visant à étendre ce dispositif à environ 40 % des demandeurs de visa venant d'être examiné par la CNIL. Il a souligné que la mise en oeuvre de ce traitement avait conduit à la création d'une base centrale de données biométriques et, dans deux consulats, à la délivrance de cartes à puce individuelles comportant ces données. Il a indiqué que la CNIL considérait que, si l'existence d'une base centrale se justifiait pour les postes consulaires, son utilisation aux postes frontières devait faire l'objet d'une meilleure évaluation par comparaison au recours à une carte à puce.

M. François Giquel a observé que certains traitements automatisés n'ayant pas pour seule finalité la police des étrangers pouvaient néanmoins contenir des informations concernant les étrangers, évoquant notamment le cas des fichiers sociaux. Il a indiqué que la question était de savoir dans quelle mesure les étrangers pouvaient être identifiés comme tels sans que cette identification constitue un risque de discrimination. Il a souligné que la réponse à cette interrogation dépendait de la finalité du fichier concerné.

Il a rappelé que le recueil de la nationalité dans le cadre d'un fichier automatisé n'était pas considéré par la CNIL comme prohibé par principe mais que, dans le souci d'éviter toute discrimination, la Commission examinait au cas par cas sa pertinence au regard de la finalité poursuivie. Soulignant que l'enregistrement de la nationalité pouvait intervenir pour des besoins de gestion administrative ou pour la production d'indicateurs statistiques anonymes, il a précisé que la CNIL avait admis les recueils d'informations relatives à la nationalité dans des fichiers du personnel ou dans les fichiers de l'Agence nationale pour l'emploi, des ASSEDIC, des organismes de logement social ainsi que de l'Education nationale. Il a indiqué que la CNIL acceptait le recueil de la nationalité dans les enquêtes conduites par l'INSEE ou l'INED, estimant qu'il permettait de disposer de données statistiques mesurant l'intégration des personnes.

Il a rappelé que, dès 1980, la CNIL avait demandé que dans le cadre des fichiers relatifs à la protection sociale et à l'aide sociale et afin de limiter les risques de discrimination, que l'information relative à la nationalité des bénéficiaires soit répertoriée en trois rubriques : la nationalité française, la nationalité d'un Etat membre de l'Union européenne ou la nationalité d'un Etat tiers à l'Union européenne.

M. François Giquel a souligné qu'en tout état de cause, l'enregistrement de la nationalité dans les fichiers ne permettait pas en tant que tel de détecter la fraude au séjour, les services instruisant la demande de prestation soumise à une condition de résidence en France devant vérifier que cette condition était effectivement remplie. Il a précisé que les caisses d'allocations familiales avaient ainsi été autorisées à enregistrer dans leurs fichiers la date de séjour des allocataires étrangers, ainsi que le numéro de leur titre de séjour.

M. François Giquel a rappelé que la CNIL autorisait les échanges d'informations par le biais de consultations croisées ou d'interconnexions de fichiers, lorsqu'elles étaient destinées à lutter contre la fraude. Il a souligné qu'il n'existait pas d'interdiction de principe à l'égard des interconnexions de fichiers, mais que celles-ci, lorsqu'elles intervenaient à l'égard de fichiers de finalité différente, étaient soumises, sous certaines conditions, à l'avis ou l'autorisation de la CNIL. Il a indiqué que lorsque les personnes concernées étaient informées des échanges de fichiers et que des mesures de sécurité appropriées étaient prévues, la CNIL acceptait ces interconnexions lorsque l'intérêt public le justifiait et, si les informations étaient couvertes par le secret, lorsque celui-ci était levé.

Il a constaté que les échanges de fichiers dans le domaine social et fiscal résultaient tous de dispositions législatives expresses précisant les finalités des rapprochements possibles. Il a précisé que de tels échanges d'informations étaient notamment autorisés dans le cadre de la gestion du revenu minimum d'insertion.

Il a également observé que la loi du 24 août 1993 relative à la maîtrise de l'immigration en France avait autorisé la transmission à la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) de données figurant dans le fichier ADGREF, les organismes de sécurité sociale et l'ANPE devant vérifier la validité des titres de séjour présentés par les demandeurs. Il a précisé que les transmissions informatiques devaient être autorisées par la CNIL qui avait été saisie, en 2002, d'un projet de modification du fichier ADGREF destinée à permettre à la CNAF d'accéder à ce fichier mais qu'aucun décret n'était intervenu sur ce point. Il a indiqué que le ministère de l'intérieur avait informé la CNIL que l'adoption de ce décret avait été différée le temps de l'examen d'autres projets induits par l'évolution de la réglementation et souhaitait privilégier des modes centralisés d'interrogation du fichier.

M. François Giquel a indiqué que les interconnexions avaient pour but de vérifier la réalité de la situation administrative ou socio-économique des usagers et n'étaient pas propres aux étrangers.

Il a précisé que la CNIL ne contestait pas la légitimité de l'objectif de contrôle, mais avait systématiquement recommandé que la mise en place des interconnexions puisse se faire dans le cadre d'une parfaite information des personnes concernées et puisse conduire à de réelles simplifications des démarches administratives. Il a rappelé que la Commission avait approuvé, en 1995, les échanges d'informations entre la Caisse nationale d'assurance vieillesse et la Direction générale des impôts qui permettaient d'éviter aux retraités d'adresser plusieurs fois le même document à ces deux administrations.

Il a souligné que la CNIL était très vigilante quant aux mesures de sécurité devant entourer les échanges d'informations, tels que le contrôle de l'accès à ces données et leur chiffrement, le responsable du traitement informatisé étant légalement tenu de prendre toutes les précautions utiles pour préserver la sécurité des informations et empêcher leur divulgation.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé quelle était la position de la CNIL sur l'utilisation de données biométriques sur les titres de séjour et leur inclusion dans le cadre d'un fichier central des étrangers.

M. François Giquel a répondu, qu'en 1997, le législateur avait prévu cette possibilité, qui n'avait pas été mise en oeuvre. Il a précisé que la finalité du recueil et de la conservation d'un tel fichier n'aurait pas à être examinée par la CNIL compte tenu de l'existence d'une disposition législative expresse. Il a rappelé, en ce qui concerne le fichier prévu par la loi du 26 novembre 2003, que la CNIL estimait que l'existence d'une base centrale de données ne s'imposait pas, mais que cette position devrait être conciliée avec les modifications susceptibles d'intervenir au niveau communautaire, notamment au regard de la proposition de règlement établie par la Commission européenne visant à mettre en place une base de données des visas biométriques.

Il a souligné que l'ADGREF était constitué d'un fichier national des étrangers ainsi que de fichiers départementaux. Il a estimé que la prise en compte de données biométriques dans ce cadre ne rencontrerait pas d'obstacles juridiques en raison de l'autorisation donnée par la loi de 1997. Il a relevé que le problème posé par ce fichier était son insuffisante mise à jour, soulignant que la direction des naturalisations du ministère des affaires sociales avait constaté, il y a deux ans, que l'ADGREF n'était pas à jour de plusieurs centaines de milliers de noms depuis 8 ans, ce qui conduisait à ce que des personnes ayant acquis la nationalité française depuis plusieurs années figurent encore dans ce fichier.

Mme Sophie Vulliet-Tavernier a indiqué que des problèmes similaires s'étaient posés dans le cadre du fichier PRENAT, relatif aux demandes de naturalisation, dont la CNIL avait préconisé la refonte.

Mme Alima Boumediene-Thiery a jugé que l'absence de mise à jour des fichiers était un réel problème et que la possibilité de croiser les informations émanant de fichiers différents était très inquiétante. Elle a souligné que l'utilisation des différents fichiers comportant des données sur les étrangers était le fait d'autorités de police administrative soumises au pouvoir politique. Elle s'est inquiétée que le substitut du procureur de la République puisse avoir accès au fichier de l'OFPRA, ce qui lui permettait de connaître la situation administrative d'un étranger et, par exemple, l'existence d'un recours devant la Commission des recours des réfugiés.

Elle a demandé si la CNIL avait des liens avec le fichier européen EURODAC, centralisant les empreintes digitales des demandeurs d'asile et des étrangers en situation irrégulière.

M. François Giquel a souligné que le croisement de fichiers n'était pas généralisé et que certains fichiers ne pouvaient, en vertu de dispositions législatives ou réglementaires expresses, faire l'objet d'aucune interconnexion, ce qui était notamment le cas du fichier de l'OFPRA ou du fichier automatisé des empreintes digitales (FAED). Il a précisé que l'autorité judiciaire avait accès à tout fichier existant, qu'il soit ou non informatisé, dans le cadre d'une enquête ou d'une commission rogatoire, dans le respect des garanties fixées par le code de procédure pénale.

Mme Sophie Vulliet-Tavernier a indiqué que l'existence du fichier EURODAC impliquait que des modifications soient apportées au fichier de l'OFPRA. Elle a précisé que le ministère de l'intérieur avait assuré à la CNIL que les relevés d'empreintes digitales qui transitaient par le ministère n'étaient pas conservés par ce dernier. Elle a néanmoins précisé que les conditions actuelles de la séparation entre les fichiers de l'OFPRA et ceux du ministère de l'intérieur allaient certainement évoluer, compte tenu du fait que la loi du 10 décembre 2003 réformant le droit d'asile avait prévu que le ministère de l'intérieur était informé du rejet des demandes d'asile.

Mme Catherine Tasca a souhaité connaître la position de la CNIL sur le projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme.

Observant que ce projet de loi n'avait pas encore été formellement adopté par le Parlement, M. François Giquel a indiqué que la CNIL, dans son avis transmis au Parlement et au Gouvernement, avait souligné les risques que présentaient l'ensemble de ses dispositions. Il a indiqué que l'existence de mesures exceptionnelles prévues par ce texte nécessitait des garanties de nature exceptionnelle et qu'en particulier, la CNIL avait préconisé qu'une date limite de mise en oeuvre soit fixée pour toutes ces mesures et que les services dûment habilités à prendre connaissance de certaines informations soient mieux définis. Il a précisé que la CNIL aurait à se prononcer sur les mesures d'application de cette loi.

Audition de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice

Enfin, la commission a entendu M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice.

M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a indiqué à titre liminaire que le droit civil, en particulier le droit de la famille, n'avait pas pour objet le contrôle de l'immigration, mais était confronté au défi de la pression migratoire, certaines règles du droit de la famille étant exploitées ou détournées pour permettre l'entrée et le séjour d'étrangers sur le territoire français.

Il a rappelé que le droit à une vie familiale normale était consacré tant par la Constitution que par les engagements internationaux de la France, chacun devant pouvoir en jouir, quelles que soient sa nationalité et sa situation.

Jugeant nécessaire, sur un sujet sensible où les passions s'enflamment, de se donner le temps de la réflexion, il a rappelé que le gouvernement avait mis en place un comité interministériel de contrôle de l'immigration et s'est félicité de la création par le Sénat d'une commission d'enquête.

M. Pascal Clément a ensuite noté que le nombre des mariages célébrés en France entre Français et ressortissants étrangers avait augmenté de 62 % de 1999 à 2003, près de 50.000 des 275.000 mariages célébrés en France chaque année étant des mariages mixtes. Il a ajouté que, dans le même temps, 45.000 autres mariages étaient contractés à l'étranger par des Français, essentiellement avec des ressortissants étrangers. Il a souligné qu'en définitive, près d'un mariage sur trois était un mariage mixte et, par voie de conséquence, que 50 % des titres de séjour étaient délivrés à des ressortissants étrangers conjoints de Français. Il a estimé que ces chiffres démontraient que le contrôle des mariages constituait un enjeu migratoire important, ainsi qu'un enjeu de défense de la valeur de l'institution matrimoniale.

M. Pascal Clément a observé que le droit français prévoyait déjà un ensemble de procédures, principalement issues des lois de 1993 et 2003, destinées à contrôler la validité de l'intention matrimoniale.

Il a rappelé qu'en 2003, le législateur avait voulu faire de la lutte contre les mariages blancs un moyen de combattre la criminalité organisée et l'immigration clandestine, en créant une nouvelle infraction passible de 5 ans d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende pour les personnes ayant contracté un mariage aux seules fins d'obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour ou d'acquérir ou de faire acquérir la nationalité française. Il a ajouté que les mêmes peines pouvaient être requises en cas d'organisation ou de tentative d'organisation de mariages frauduleux et être portées à 10 ans d'emprisonnement et 750.000 euros d'amende en cas d'infraction commise en bande organisée.

M. Pascal Clément a observé que l'organisation de mariages blancs était le plus souvent le fait de réseaux, demandant aux candidats au mariage de débourser entre 12.000 et 15.000 euros et versant aux Françaises, souvent des personnes en situation de précarité, de 3.000 à 8.000 euros. Il a mis en exergue l'importance du rôle des groupements d'intervention régionaux pour démanteler ces filières et lutter contre la délinquance organisée.

Ces dispositions étant encore récentes, il a précisé qu'il existait encore peu de données chiffrées fiables permettant une véritable analyse de l'activité des juridictions. Il a relevé que 14 condamnations avaient été prononcées sur leur fondement en 2004 : 11 à des peines d'emprisonnement, dont 3 comportant une partie ferme.

M. Pascal Clément a rappelé qu'une circulaire du 13 mai 2003 relative à la lutte contre les fraudes à l'état civil donnait déjà pour instruction aux parquets de sensibiliser les différents services administratifs sur l'obligation de dénoncer les faits pouvant être qualifiés de mariages blancs et, si ces faits étaient caractérisés, prévoyait des poursuites systématiques des chefs de faux et usage, tentative d'obtention indue de documents administratifs, et aide au séjour irrégulier.

Il a rappelé que le Conseil constitutionnel avait considéré, le 20 novembre 2003, que le caractère irrégulier du séjour d'un étranger pouvait constituer dans certaines circonstances un indice sérieux laissant présumer que le mariage était envisagé dans un but autre que l'union matrimoniale, tout en indiquant que la seule situation irrégulière d'un des futurs conjoints ne présumait pas du caractère frauduleux de l'union demandée.

Jugeant que la loi du 26 novembre 2003 avait permis d'obtenir certains résultats mais n'était pas assez efficace, M. Pascal Clément a indiqué qu'il avait présenté au comité interministériel de contrôle de l'immigration du 29 novembre 2005 un projet de loi ayant notamment pour objet de renforcer le contrôle exercé sur la validité des mariages mixtes célébrés en France ou à l'étranger et de décourager les ressortissants étrangers recherchant exclusivement le droit de rester sur le territoire français en épousant un Français ou une Française.

Il a souligné que le premier objectif de la réforme envisagée était de mieux contrôler la réalité de l'intention matrimoniale des candidats au mariage.

Concernant les mariages célébrés en France, il a rappelé que les lois de 1993 et de 2003 avaient déjà apporté des outils importants. Il a ainsi expliqué que la loi du 26 novembre 2003 avait donné à l'officier de l'état civil la possibilité, en cas de doute sur le projet de mariage, de s'entretenir avec les futurs époux avant la célébration, le cas échéant séparément, afin de vérifier la réalité de leur intention matrimoniale. Il a ajouté qu'à l'issue de cet entretien, l'officier de l'état civil pouvait alerter le ministère public, ce dernier ayant depuis 1993 le pouvoir, d'une part, d'ordonner qu'il soit sursis à la célébration du mariage, pendant un délai porté en 2003 à deux mois maximum, afin qu'une enquête plus approfondie soit réalisée, d'autre part, de s'opposer à la célébration du mariage, s'il était établi que celui-ci renfermerait une cause de nullité.

M. Pascal Clément a indiqué que l'application de ces dispositions avait déjà permis de faire échec à la conclusion de nombreux mariages blancs ou forcés, les procureurs de la République ayant ainsi été saisis de 5.272 dossiers de ce type pour la seule année 2004. Il a toutefois relevé que de nombreux maires rencontraient des difficultés, notamment pour déterminer les éléments devant les conduire à signaler aux parquets les dossiers pouvant justifier, au regard de la loi et de l'application qui en est faite par les tribunaux, une opposition à la célébration du mariage. Il a expliqué que, pour répondre à leurs préoccupations, la chancellerie avait diffusé le 2 mai 2005 une circulaire expliquant les principales dispositions de la loi du 26 novembre 2003, recensant de manière non exhaustive les critères susceptibles d'être retenus et demandant l'organisation de réunions de concertation sur ce sujet entre les maires et les procureurs. Après avoir précisé qu'il avait récemment réitéré cette demande lors d'une réunion avec les procureurs généraux, il a souligné la nécessité de renforcer la coopération entre le parquet et les officiers de l'état civil.

Le dispositif législatif de contrôle des mariages célébrés en France lui semblant pouvoir encore être amélioré, il a indiqué que le projet de loi présenté au comité interministériel du contrôle de l'immigration prévoyait une réécriture de l'article 63 du code civil, qui énonce les formalités devant être accomplies par l'officier de l'état civil, afin de faire apparaître plus clairement le déroulement de la procédure. Il a relevé que les maires procédaient en effet souvent à la publication des bans trop tôt -alors que cette publication doit en principe clôturer l'examen du dossier de mariage- ce qui rendait très difficile de s'opposer à la célébration en cas de découverte ultérieure d'indices de mariage de complaisance.

Il a ajouté que les améliorations envisagées pour la constitution du dossier du mariage ne constitueraient pas un bouleversement du dispositif actuel, en soulignant que, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, il n'était pas question d'interdire le mariage avec un étranger en situation irrégulière, ni même de considérer qu'un mariage est suspect de complaisance du seul fait qu'un des candidats au mariage est un étranger en situation irrégulière.

M. Pascal Clément a estimé que les mariages célébrés à l'étranger suscitaient davantage de difficultés.

Il a rappelé que, seuls, les mariages célébrés par les officiers consulaires français pouvaient actuellement faire l'objet d'un contrôle préalable similaire à celui exercé sur les mariages célébrés en France. Il a observé que la plupart des Français se mariaient à l'étranger devant une autorité étrangère et, dans ce cas, devaient solliciter des autorités consulaires françaises la délivrance d'un certificat de capacité matrimoniale. Il a toutefois indiqué que bien peu d'entre eux respectaient cette obligation, à laquelle aucune sanction n'était véritablement attachée. Il a expliqué qu'en pratique, le contrôle ne s'exerçait le plus souvent qu'a posteriori, c'est-à-dire à l'occasion de la transcription du mariage sur les registres de l'état civil français.

Il a jugé ce dispositif insuffisant dans la mesure où, d'une part, le mariage d'un Français célébré à l'étranger pouvait produire certains effets en France même sans avoir été transcrit, d'autre part, le contrôle a posteriori s'avérait généralement trop tardif et les formalités préalables inefficaces.

M. Pascal Clément a expliqué qu'un décret du 23 février 2005 confiait au procureur de la République de Nantes une compétence exclusive, depuis le 1er mars 2005, pour les décisions de sursis à transcription émanant des officiers de l'état civil consulaires et diplomatiques, ainsi que pour la poursuite en annulation des mariages célébrés à l'étranger. Il a souligné que des moyens nouveaux avaient été alloués au tribunal de Nantes, 4 fonctionnaires et 2 magistrats supplémentaires ayant notamment été affectés au parquet. Il a estimé que cette centralisation avait déjà permis de traiter l'ensemble des procédures dans un délai moindre et de manière uniforme, précisant que chaque dossier faisait désormais l'objet d'une réponse dans le délai de six mois prévu par l'article 170-1 du code civil et qu'il n'y avait plus de transcription par défaut.

M. Pascal Clément a toutefois souhaité clarifier et renforcer les procédures actuelles en soumettant, mutadis mutandis, les mariages de Français à l'étranger aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que les mariages célébrés sur le territoire français.

Il a annoncé que le projet de loi en préparation prévoyait d'insérer un nouveau chapitre dans le code civil, entièrement consacré à cette question et intitulé : « Du mariage des Français à l'étranger ».

Il a rappelé que, si la souveraineté des autorités étrangères privait l'autorité française de la possibilité d'empêcher la célébration de tels mariages, le projet de loi tendait à rétablir, pour les Français souhaitant se marier devant une autorité étrangère, l'obligation d'obtenir un certificat de capacité matrimoniale et à faire peser sur le non-respect de cette obligation de véritables conséquences quant à la transcription du mariage.

Il a expliqué que les candidats au mariage seraient entendus par l'officier de l'état civil diplomatique ou consulaire français, ce dernier ayant la possibilité de dénoncer au procureur de la République les mariages de complaisance. Il a ajouté que le procureur de la République pourrait former opposition avant la célébration du mariage et qu'en cas de célébration par l'autorité étrangère, l'acte de mariage ne pourrait pas être transcrit sur les registres de l'état civil sans qu'un juge français l'ait ordonné, la saisine du juge incombant aux époux.

Quant aux époux qui se seraient mariés sans obtenir au préalable le certificat de capacité matrimoniale, il a indiqué qu'ils ne pourraient obtenir cette transcription qu'à la condition de se soumettre à l'audition à laquelle il aurait dû être procédé avant le mariage. Il a ajouté qu'en cas de suspicion de mariage blanc, la charge d'obtenir une décision du tribunal ordonnant la transcription leur incomberait.

Il a souligné que l'efficacité de ce dispositif reposerait également sur le fait qu'il serait désormais expressément prévu que, seule, la transcription permet de faire produire des effets en France à un mariage célébré à l'étranger.

M. Pascal Clément a indiqué qu'il envisageait également, dans un autre texte, de limiter l'attractivité du mariage avec un ressortissant français en rendant plus restrictives les conditions dans lesquelles les conjoints de Français accèdent à la nationalité française.

Il a observé qu'en 2004, sur 75.753 personnes devenues françaises par déclaration de nationalité, 34.440 l'étaient devenues à raison du mariage, ajoutant que les mariages entre personnes de nationalité française et étrangère augmentaient parallèlement, notamment ceux célébrés à l'étranger.

Pour lutter contre la fraude, il a proposé de porter de deux à quatre ans le délai de communauté de vie nécessaire pour souscrire la déclaration de nationalité française, et d'exiger une communauté de vie, tant affective que matérielle, constante entre les époux depuis le mariage et jusqu'à la souscription de la déclaration, ainsi qu'une résidence ininterrompue et régulière en France du conjoint étranger depuis trois années. Il a précisé qu'en l'absence de résidence en France du conjoint étranger pendant trois ans, la communauté de vie serait portée à cinq ans.

Il a estimé que de telles conditions permettraient de subordonner l'acquisition de la nationalité française par le conjoint étranger à sa pleine intégration dans la communauté française, sans possibilité de fraude.

Enfin, tout en rappelant que les liens familiaux avec un Français et les liens historiques entretenus avec certains pays avaient toujours été des facteurs importants pour acquérir la nationalité française, M. Pascal Clément a déclaré que le droit devait s'adapter aux réalités du temps et garantir une intégration personnelle, pleine et entière de l'individu dans la société française pour sa naturalisation.

Aussi a-t-il proposé que l'enfant dont le parent a acquis la nationalité française justifie, par delà ce lien familial, d'une résidence en France pendant cinq ans pour devenir français par naturalisation et qu'il en aille de même pour le conjoint.

Soulignant que les territoires anciennement sous souveraineté française étaient devenus indépendants depuis bientôt un demi-siècle, que près de 40.000 personnes naturalisées en 2004 étaient ressortissantes de ces pays et qu'à la différence de leurs ascendants, elles n'avaient jamais participé à la vie citoyenne française en raison de leur jeune âge, il a estimé que seule une résidence sur le sol français d'une durée de cinq années permettrait de leur transmettre les valeurs républicaines et de garantir leur intégration dans la société française.

En troisième lieu, M. Pascal Clément a évoqué la nécessité de lutter contre la fraude à l'état civil.

Il a rappelé que l'article 47 du code civil posait le principe de la force probante des actes de l'état civil étrangers faits en conformité avec les dispositions de la loi locale étrangère compétente. Il a expliqué que la valeur probante de ces actes n'était plus absolue depuis la loi du 26 novembre 2003, cette dernière ayant institué un dispositif de vérification de l'acte d'état civil litigieux par le parquet du tribunal de grande instance de Nantes, saisi à l'initiative de l'intéressé s'étant vu opposer les soupçons de l'administration. Il a toutefois observé qu'en deux ans, le procureur de la République de Nantes avait été saisi seulement 29 fois, ces 29 saisines n'ayant de surcroît pu aboutir en raison des conditions excessivement rigides de la procédure : soit leur auteur n'était pas compétent, soit les conditions de saisine n'étaient pas réunies, soit la procédure n'avait pas été respectée. Il a estimé que ce bilan soulignait l'urgence d'une simplification.

M. Pascal Clément a indiqué le projet de loi présenté au comité interministériel de contrôle de l'immigration n'avait pas pour objet de remettre en cause le principe de la force probante des actes de l'état civil étrangers, mais de le préciser :

- en permettant à tout destinataire d'un acte de l'état civil étranger, qu'il s'agisse d'une administration ou d'un professionnel indépendant, d'en décider le rejet s'il est irrégulier ou frauduleux et ce, le cas échéant, après toutes vérifications utiles ;

- en supprimant, pour plus d'efficacité, le mécanisme de sursis administratif et de vérification judiciaire.

Il a ajouté que le nouveau dispositif prendrait en compte les deux spécificités de la procédure de vérification de l'état civil étranger : les délais et les difficultés d'établissement de la preuve.

Sur le premier point, il a expliqué qu'en pratique, la vérification de l'existence de l'acte original s'opérait par une consultation, par les autorités consulaires françaises, des registres détenus par les autorités étrangères locales. Il a rappelé que la rapidité de ces opérations dépendait de la diligence des services étrangers sollicités, variable selon les Etats, ainsi que des moyens des autorités consulaires françaises à l'étranger.

Sur le second point, il a jugé nécessaire de sortir de la logique binaire dans laquelle la charge de la preuve incombe soit à l'administration, soit à l'administré, rappelant qu'aux termes des articles 21 et 22 de la loi du 12 avril 2000, le silence gardé pendant plus de deux mois par l'autorité administrative sur une demande valait décision implicite de rejet (article 21) ou au contraire décision implicite d'acceptation (article 22). Il a annoncé que le projet de loi tendait à insérer dans ce texte un nouvel article 22-1 afin :

- d'accorder aux administrations qui se voient remettre un acte de l'état civil étranger sur la régularité duquel elles ont un doute un délai supplémentaire de six mois (soit huit mois au total) pour instruire le dossier, dès lors qu'elles font procéder à toutes vérifications utiles auprès des autorités étrangères compétentes ;

- d'informer l'intéressé de cette demande de vérification ;

- de disposer qu'en cette matière, le silence de l'administration vaut décision de rejet ;

- enfin, en cas de contestation de la décision de rejet d'une demande de délivrance d'un acte ou d'un titre, de prévoir que le juge saisi doit forger sa conviction sur l'ensemble des éléments présents au dossier et ne peut fonder sa décision exclusivement sur l'insuffisance des preuves apportées par l'administré ou par l'administration.

Il a souligné que la réussite d'une telle réforme exigeait, d'une part, une grande vigilance des administrations dans leur appréciation du doute, celles-ci ne devant pas se retrancher derrière la faculté de demander une vérification de l'acte de l'état civil étranger produit, d'autre part, le maintien d'une étroite implication des postes consulaires dans les missions d'état civil.

En quatrième lieu, M. Pascal Clément a abordé les questions touchant le traitement du contentieux du droit des étrangers.

S'agissant tout d'abord de la procédure administrative de reconduite à la frontière, il a rappelé qu'en 2004, le nombre des requêtes dirigées contre un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière enregistrées par les tribunaux administratifs avait augmenté de 50 %. Il a précisé que, depuis le 1er janvier 2005, les appels en la matière n'étaient plus jugés par le Conseil d'Etat, mais par les cours administratives d'appel.

Il a indiqué qu'en sa qualité de juge suprême du contentieux administratif et de gestionnaire des juridictions administratives, le Conseil d'Etat avait formulé un certain nombre de propositions recueillant son assentiment.

Il a relevé que la proposition principale consistait dans la transformation de l'invitation à quitter le territoire français, qui n'a aujourd'hui aucune force juridique contraignante, en une obligation susceptible de faire l'objet d'une mesure d'exécution d'office. Il a souligné qu'une telle réforme présenterait l'intérêt, du point de vue des juridictions administratives, de réduire fortement le contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, en expliquant qu'en cas de refus de délivrance d'un titre de séjour, l'éloignement de l'étranger pourrait intervenir sans qu'il soit nécessaire de recourir à une décision distincte de l'invitation à quitter le territoire.

M. Pascal Clément a également appelé à une réflexion sur le traitement du contentieux des refus de titre de séjour, jugeant possible de l'améliorer, notamment en ayant recours au juge unique. Il a expliqué que la contestation de l'invitation à quitter le territoire amènerait en effet de manière presque systématique le juge à se prononcer sur le bien-fondé du refus de titre de séjour lui ayant servi de base légale. Unifier le traitement de ce contentieux devant un magistrat statuant seul permettrait, selon lui, d'améliorer l'efficacité du traitement du contentieux des étrangers devant les juridictions administratives sans porter atteinte aux droits des intéressés, les contentieux dévolus à un magistrat statuant seul pouvant toujours, en cas de difficulté, être renvoyés devant une formation collégiale.

Il a ajouté que le recours contre l'invitation à quitter le territoire serait suspensif afin d'éviter toute exécution intempestive avant que le juge n'ait été amené à statuer sur la légalité de la décision.

M. Pascal Clément a indiqué que le Conseil d'Etat avait également proposé, à juste titre, de porter de 72 heures à deux mois le délai imparti au juge pour statuer sur la légalité des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière notifiés par voie postale. Il a en effet jugé anormal que le juge administratif soit contraint de statuer dans un délai très bref sur la légalité d'arrêtés de reconduite à la frontière n'ayant guère de chances d'être mis à exécution en raison de leur mode de notification. Il a précisé que ce délai semblait en revanche devoir être maintenu dès lors que l'intéressé était placé en rétention administrative, même après une notification par voie postale de l'arrêté prescrivant sa reconduite à la frontière.

Enfin, il s'est déclaré favorable au recrutement de magistrats administratifs honoraires pour traiter le contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière, en faisant valoir que ce contentieux ne présentait pas de difficulté particulière et encombrait très fortement un certain nombre de tribunaux administratifs.

M. Pascal Clément a ensuite rappelé que la loi du 26 novembre 2003 avait autorisé la délocalisation des audiences devant le juge des libertés et de la détention des étrangers maintenus en rétention ou placés en zone d'attente.

Il a observé que les locaux de la salle d'audience de Roissy, construite sur l'initiative du ministère de l'intérieur, s'étaient avérés inadaptés aux besoins judiciaires et nécessitaient une importante reconfiguration, un simple réaménagement ne permettant pas de disposer d'une enceinte judiciaire clairement identifiée et directement accessible au personnel judiciaire et au public.

Il a expliqué qu'un projet de réagencement, comportant la création d'une seconde salle d'audience, avait été élaboré par le ministère de l'intérieur en collaboration étroite avec la chancellerie et les utilisateurs, mais que les délais relatifs aux études et à la réalisation des travaux ne permettraient pas de livrer le bâtiment avant le début de l'année 2006.

Il a par ailleurs noté que le ministère de l'intérieur était confronté à des problèmes de convention d'occupation des lieux et de distribution interne des locaux.

Il a en revanche indiqué que la cour d'appel de Douai n'avait pas fait état de difficultés particulières d'utilisation de la salle d'audience de Coquelles.

M. Pascal Clément a enfin évoqué la situation des mineurs étrangers isolés.

A titre liminaire, il a constaté l'absence de recensement quantitatif fiable, les données statistiques des juridictions et des services de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ne permettant pas de connaître le volume d'activité engendré par le contentieux judiciaire des mineurs étrangers isolés. Il a ajouté qu'un rapport de l'inspection générale des affaires sociales paru au mois de janvier 2005 faisait état d'une progression de 16 %, entre 2001 et 2003, du nombre des mineurs étrangers isolés accueillis dans les départements en dehors de Paris.

Il a estimé que des mineurs continuaient d'arriver dans des départements autrefois peu concernés par ces flux migratoires, mais restaient très concentrés sur les grands centres urbains, les zones frontalières et à proximité des ports et des aéroports.

S'agissant de l'action de la justice, M. Pascal Clément a expliqué que :

- le mineur étranger isolé étant dépourvu de représentants légaux sur le territoire, la loi du 4 mars 2002 avait prévu la désignation d'un administrateur ad hoc pour l'assister et le représenter dans les procédures judiciaires et administratives ;

- des structures d'hébergement ad hoc avaient été mises en place, telles que le centre d'accueil pour mineurs demandeurs d'asile (CAOMIDA) situé à Boissy-Saint-Léger, pour la prise en charge des mineurs admis sur le territoire et libérés de la zone d'attente ;

- les conditions d'habilitation de plusieurs associations candidates pour exercer des mesures d'investigation et d'orientation éducative en faveur des mineurs étrangers isolés étaient en cours d'examen.

Observant que la prise en charge judiciaire des mineurs étrangers isolés donnait lieu à des pratiques variables d'une juridiction à l'autre, il a annoncé la création d'un groupe de travail chargé de réfléchir aux questions juridiques posées par l'intervention judiciaire auprès des mineurs étrangers isolés, dont les conclusions devraient lui être remises dans les prochains jours.

Il a exprimé le souhait que cette réflexion puisse constituer une base pour l'élaboration d'une circulaire d'instruction aux parquets au cours de l'année 2006, l'objectif étant d'adresser des préconisations uniformes de traitement des procédures à l'ensemble des parquets.

M. Pascal Clément a ajouté que son ministère développait une action au plan international, en soulignant qu'un groupe de liaison opérationnel avait été mis en place à titre expérimental, en application d'un accord bilatéral signé le 4 octobre 2002, afin de favoriser les contacts entre les divers acteurs des services français et roumains.

Enfin, s'agissant de l'acquisition de la nationalité par un mineur confié à l'aide sociale à l'enfance, il a rappelé que la loi du 26 novembre 2003 avait exigé une prise en charge depuis au moins trois années, alors qu'aucune condition de durée n'était exigée auparavant.

Il a noté, plus généralement, que les statistiques des tribunaux d'instance mettaient en évidence une diminution de l'ensemble de l'activité liée à la minorité et à la nationalité, tout en regrettant qu'elles ne fassent pas apparaître de données chiffrées relatives aux mineurs étrangers isolés recueillis par les services des conseils généraux ou de la protection judiciaire de la jeunesse et ayant acquis la nationalité française.

Il a indiqué que la loi du 26 novembre 2003 était encore trop récente pour pouvoir faire l'objet d'une évaluation. Toutefois, le délai de trois ans lui est apparu a priori suffisant, dans la mesure où il interdisait l'acquisition de la nationalité française aux grands adolescents recueillis, permettait de veiller à la bonne adaptation des mineurs accueillis plus jeunes et, surtout, laissait le temps de procéder à des vérifications sur leur situation individuelle.

En dernier lieu, M. Pascal Clément a évoqué la question de la dépénalisation de l'immigration irrégulière.

Il a rappelé qu'afin de lutter contre la surpopulation des prisons, la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait préconisé, en juin 2000, la dépénalisation des infractions aux règles de l'entrée et du séjour des étrangers en France, soulignant dans son rapport que la peine d'un an d'emprisonnement pour les « sans papiers » avait pour effet pervers d'encombrer les prisons et de contribuer à la dégradation des conditions de détention, notamment dans les grandes maisons d'arrêt.

Il a déclaré que le gouvernement ne partageait pas cette analyse et n'était donc pas favorable à la dépénalisation du délit de séjour irrégulier, pour deux séries de raisons.

Il a tout d'abord jugé inexact de considérer ce délit comme l'une des causes de la surpopulation carcérale. Il a fait valoir que le nombre d'étrangers condamnés à une peine d'emprisonnement ferme pour ce seul délit était très résiduel et que la plupart des étrangers en situation irrégulière détenus dans les établissements pénitentiaires l'étaient soit pour d'autres infractions, soit pour le délit de refus d'embarquement. Il a observé que les étrangers auxquels était reproché le seul délit de séjour irrégulier faisaient la plupart du temps, à l'issue de leur garde à vue, l'objet d'une procédure administrative de reconduite à la frontière, et non de poursuites. Il a ajouté que la nécessité de privilégier la voie administrative, et non la voie pénale, dans un tel cas avait d'ailleurs été régulièrement rappelée aux parquets et aux préfets au cours des dernières années, une nouvelle circulaire commune du ministère de la justice et du ministère de l'intérieur en ce sens devant d'ailleurs être prochainement diffusée. Enfin, il a estimé que les réformes récentes, notamment l'allongement de la durée de la rétention administrative préalable à la reconduite à la frontière, étaient venues renforcer l'efficacité de la voie administrative.

M. Pascal Clément a ensuite estimé que la dépénalisation de cette infraction présenterait le double inconvénient :

- en droit, de ne plus permettre l'arrestation et le placement en garde à vue des étrangers en situation irrégulière, alors que ces mesures sont nécessaires à la fois pour permettre la mise en oeuvre de la procédure de reconduite administrative, mais aussi, dans certains cas, pour permettre des enquêtes relatives aux filières clandestines d'immigration ;

- en opportunité, d'être interprétée comme une volonté de lutter de façon moins efficace contre l'immigration clandestine.

En conclusion, M. Pascal Clément a déclaré que l'immigration constituait un défi majeur pour la société française et s'est engagé à l'aborder avec lucidité et détermination dans le respect des principes républicains.

M. Alain Gournac, président, a rappelé qu'une délégation de la commission d'enquête s'était récemment rendue à Roissy. Il a relevé que l'inutilisation de la salle d'audience suscitait des commentaires contrastés de la part des services de police, des magistrats et des avocats.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a rappelé que, lors de leur audition par la commission d'enquête, les représentants des avocats avaient marqué leur opposition de principe à la délocalisation des audiences.

M. Pascal Clément a indiqué que la délocalisation des audiences devant le juge des libertés et de la détention avait été autorisée afin d'éviter des trajets coûteux et risqués entre la zone d'attente ou le centre de rétention administrative et le tribunal. Il a estimé que l'opposition des avocats à cette délocalisation était motivée par des considérations pratiques - le refus d'effectuer des déplacements à Roissy - plus que de principe. Il a souligné que la loi s'imposait à tous et qu'il incombait à l'ordre des avocats d'organiser une permanence à Roissy. Enfin, il a déploré que des dépenses importantes soient engagées pour créer une seconde salle d'audience à l'utilité incertaine. En ce qui concerne le fonctionnement de la salle d'audience de Coquelles, il a précisé que 2.100 jugements y avaient été rendus en 2004, ayant conduit à 1.952 prolongations de détention et 158 remises en liberté.

M. Alain Gournac, président, a observé que les avocats avaient réclamé non seulement la création d'un accès à la salle d'audience distinct de celui de la zone d'attente et comparable à celui des tribunaux, mais également d'une salle des pas perdus et d'une seconde salle d'audience.

M. Pascal Clément a jugé ces dépenses excessives.

M. Bernard Frimat a tout d'abord souligné que l'immigration constituait un sujet délicat appelant de la retenue dans un climat de montée de la xénophobie. Il a observé qu'il était parfois difficile de concilier la souveraineté nationale et les droits de l'homme.

Il a ensuite souhaité connaître la proportion des femmes et des hommes dans les mariages contractés entre des Français et des étrangers. Il a exprimé la crainte que les mesures annoncées par le garde des sceaux ne conduisent à faire peser une présomption de fraude sur ces mariages et ne soient douloureusement ressenties à l'étranger.

Enfin, il s'est étonné que la lutte contre les mariages forcés n'ait pas été évoquée par le ministre.

M. Pascal Clément a indiqué qu'il ne disposait pas d'éléments sur la proportion des hommes et des femmes dans les mariages conclus entre ressortissants français et étrangers, en rappelant que la Commission nationale de l'informatique et des libertés exerçait un contrôle étroit sur les traitements automatisés de données personnelles.

Il a indiqué que l'Assemblée nationale avait récemment adopté la proposition de loi sénatoriale relative aux violences conjugales, en votant sans modification le relèvement à 18 ans de l'âge légal du mariage des jeunes femmes et en introduisant plusieurs dispositions nouvelles destinées à renforcer les instruments de lutte contre les mariages forcés, suivant en cela les préconisations de sa mission d'information sur la famille et les droits des enfants. A cet égard, il a souligné combien il était difficile, pour ces jeunes femmes, de s'affranchir de la tutelle familiale. Il a indiqué que le projet de loi présenté au comité interministériel de contrôle de l'immigration comportait plusieurs dispositions destinées à lutter contre les mariages forcés, notamment l'obligation d'une audition séparée des futurs époux par l'officier de l'état civil.

Enfin, il a observé que la législation française était l'une des moins contraignantes d'Europe en matière d'accès à la nationalité et aux prestations sociales.

Mme Eliane Assassi a jugé les propos du garde des sceaux cohérents avec la politique suivie par le gouvernement actuel, consistant à stigmatiser une partie de la population. Elle a estimé que l'opposition des magistrats et des avocats à la délocalisation des audiences devant le juge des libertés et de la détention des étrangers maintenus en rétention ou placés en zone d'attente ne s'expliquait pas par leur refus d'effectuer des déplacements, au demeurant assez brefs, mais par leur refus d'une justice d'exception.

Après avoir indiqué qu'elle s'était récemment rendue à la maison d'arrêt de Villepinte, elle a souligné qu'un grand nombre des étrangers en situation irrégulière qui y étaient détenus avaient été incarcérés pour absence de titre de séjour en règle, et non pour refus d'embarquement.

M. Pascal Clément a précisé que la politique du gouvernement avait pour objet non pas de stigmatiser une partie de la population, mais de créer les conditions nécessaires à l'intégration dans la société française des étrangers en situation régulière.

Il a mis en garde contre l'évocation injustifiée d'une justice d'exception, en soulignant que la délocalisation des audiences était sans incidence sur les procédures d'examen de la situation des étrangers maintenus en rétention ou placés en zone d'attente.

Enfin, il a rappelé que, contrairement à une idée répandue, les étrangers auxquels était reproché ce seul délit de séjour irrégulier faisaient la plupart du temps, à l'issue de leur garde à vue, l'objet d'une procédure administrative de reconduite à la frontière, et que le nombre de ceux condamnés à une peine d'emprisonnement ferme était très résiduel.

Mme Alima Boumediene-Thiery a estimé que les étrangers placés en centre de rétention administrative étaient soumis à une procédure d'exception. A titre d'exemple, elle a cité le caractère onéreux des services d'un interprète et l'absence de caractère suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière. Elle a souligné que des mesures de reconduites illégales étaient souvent exécutées avant d'être annulées par le juge administratif et qu'il était alors difficile pour l'étranger de revenir en France.

Elle a dénoncé certains amalgames dans les propos du garde des sceaux et exprimé la crainte qu'ils ne conduisent à une suspicion généralisée à l'encontre des étrangers. Elle a par ailleurs souligné que les étrangers en situation irrégulière étaient victimes, et non pas complices, des réseaux organisés.

M. Pascal Clément a précisé qu'il avait également souligné la nécessité de lutter contre les réseaux mafieux.

Indiquant qu'elle avait également visité plusieurs prisons, Mme Alima Boumediene-Thiery a soutenu que de nombreux étrangers en situation irrégulière étaient incarcérés pour ce seul motif.

Enfin, elle a observé que les Français désirant se marier à l'étranger devaient se présenter au consulat de France.

M. Pascal Clément a indiqué qu'ils n'y étaient pas tenus et pouvaient tout à fait se marier selon les lois du pays dans lequel ils se trouvaient.

Mme Alima Boumediene-Thiery s'est inquiétée du sort réservé aux doubles nationaux et a exprimé la crainte qu'ils ne soient considérés comme des étrangers.

Enfin, elle a jugé incohérent de vouloir allonger la durée de la communauté de vie nécessaire pour pouvoir acquérir la nationalité française et, dans le même temps, de rendre difficile le regroupement familial.

M. Pascal Clément a indiqué qu'en se rendant à la brigade des mineurs de Paris, il avait rencontré un mineur étranger isolé sans papier qui avait expliqué qu'il était contraint de commettre des délits pour rembourser à ses passeurs le prix de son entrée en France. Il a observé qu'une fois libéré, ce mineur se trouverait à nouveau aux mains de ce réseau.

Mme Alima Boumediene-Thiery a indiqué qu'il incombait aux services de la protection judiciaire de la jeunesse de le prendre en charge.

M. Pascal Clément lui a répondu qu'à sa majorité, le mineur serait néanmoins livré à ce réseau.

Après avoir rappelé que, pour produire des effets en France, les mariages célébrés à l'étranger devaient faire l'objet d'une transcription sur les registres de l'état civil français, il a expliqué que le projet de loi présenté au comité interministériel de contrôle de l'immigration avait simplement pour objet d'exiger une audition des époux par l'officier de l'état civil diplomatique ou consulaire français afin qu'il vérifie la réalité de leur consentement. Il a souligné qu'il s'agissait de soumettre les mariages de Français à l'étranger aux mêmes règles et aux mêmes contraintes que les mariages célébrés sur le territoire français.

Mme Catherine Tasca a estimé que chacun pouvait s'accorder sur l'objectif d'une bonne intégration des étrangers dans la société française. Elle a en revanche déploré que les discours tenus dans les médias et les réformes fréquentes des règles de l'entrée et du séjour des étrangers n'aient pour conséquence d'attiser un climat de défiance, si ce n'est de rejet, à l'égard de ces derniers. Elle a souhaité savoir dans quel délai le projet de loi annoncé par le garde des sceaux serait soumis au Parlement.

M. Pascal Clément a précisé que le projet de loi serait déposé sur le bureau de l'une des deux assemblées au cours du premier semestre de l'année 2006.

Mme Catherine Tasca a observé que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait lui aussi annoncé le dépôt d'un projet de loi relatif à l'immigration au cours de cette période. Elle a estimé que ces différentes annonces ne contribuaient pas à créer les conditions d'une bonne intégration des étrangers dans la société française.

Observant que le projet de loi présenté par le garde des sceaux tendait à allonger la durée de résidence sur le territoire français nécessaire pour pouvoir obtenir la nationalité française, elle s'est interrogée sur les modalités d'appréciation de cette condition. Elle a notamment souligné la nécessité de permettre aux couples dits « mixtes » de se rendre périodiquement dans le pays de chacun des époux.

M. Pascal Clément a précisé que l'exigence d'une résidence régulière et ininterrompue sur le territoire français permettait, par exemple, aux enfants de couples mixtes de passer leurs vacances à l'étranger, mais non d'y suivre leur scolarité.

Il a souligné que les dispositions du projet de loi relatives aux mariages de Français à l'étranger n'avaient pas pour effet d'alimenter l'instabilité du droit, mais de combler un vide juridique. Observant que la moitié des titres de séjour étaient délivrés à des ressortissants étrangers conjoints de Français, il a jugé légitime et pragmatique de vouloir prévenir les fraudes au mariage.

Mme Catherine Tasca a affirmé que ces projets avaient pour conséquence d'attiser le feu de la xénophobie.

M. Pascal Clément a estimé que le même reproche pouvait être adressé aux politiques trop laxistes à l'égard de l'immigration irrégulière.

Mme Alima Boumediene-Thiery a dénoncé la mesure consistant à porter à cinq ans, en l'absence de résidence en France du conjoint étranger pendant trois ans, le délai de communauté de vie nécessaire pour souscrire la déclaration de nationalité française.

M. Pascal Clément a indiqué que cette mesure était destinée à lutter contre la fraude et ne devrait donc pas pénaliser les personnes de bonne foi. Il a rappelé qu'en la matière, la législation française était moins restrictive que celle de la plupart des pays européens.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souligné la nécessité de faciliter , en contrepartie, le regroupement familial.

Relevant une augmentation du contentieux lié à l'entrée et au séjour des étrangers en France, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité savoir si les juridictions parvenaient à le traiter.

M. Pascal Clément lui a répondu que chaque année, lors de la localisation des nouveaux emplois de magistrats créés en loi de finances, un certain nombre d'entre eux étaient réservés aux juridictions ayant à connaître des problèmes d'immigration et de séjour des étrangers.

Il a indiqué qu'en 2004, 18 emplois de juge des libertés et de la détention avaient été créés, notamment dans les juridictions ayant dans leur ressort un aéroport international ou un port ou situées dans une région frontalière : 5 à Bobigny, 3 à Lyon, 1 à Créteil, 1 à Boulogne-sur-mer, 2 à Perpignan, 1 à Lille, 1 à Nice et 1 à Strasbourg.

Il a ajouté que 11 emplois avaient été créés dans les parquets ayant une forte activité en la matière : 2 à Bobigny, 1 à Lyon, 1 à Créteil, 1 à Evry, 1 à Meaux, 1 à Pontoise, 1 à Versailles, 1 à Perpignan, 1 à Lille et 1 à Strasbourg.

Enfin, il a indiqué que de nouveaux emplois pourraient être créés dans les juridictions ayant dans leur champ de compétences un centre de rétention administrative dont le nombre de places est en progression : Créteil, Evry, Lille, Marseille, Montpellier, Rouen et Toulouse.