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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION D'ENQUETE SUR L'IMMIGRATION


Mardi 24 janvier 2006

- Présidence de M. Georges Othily, président

Audition de M. Olivier Gohin, professeur de droit public à l'université de Paris II

La commission d'enquête a tout d'abord entendu M. Olivier Gohin, professeur de droit public à l'université de Paris II (Panthéon-Assas).

M. Olivier Gohin a souligné que la situation de l'immigration clandestine en outre-mer revêtait une gravité particulière compte tenu du contexte économique et social fragile de collectivités au territoire souvent exigu, rappelant que les immigrés clandestins représenteraient environ les trois quarts des étrangers implantés en Guyane et à Mayotte ainsi qu'un quart, voire un tiers, de la population de ces deux collectivités. Il a relevé qu'à Mamoudzou, à Mayotte, deux tiers des naissances étaient le fait de Comoriennes et qu'à Saint-Laurent du Maroni, en Guyane, la moitié des Surinamiennes étaient en situation irrégulière, tandis que le nombre de reconduites à la frontière effectuées depuis Mayotte, la Guyane et la Guadeloupe représentait plus de 50 % des mesures de reconduite pratiquées sur le territoire national.

Il a indiqué que Saint-Martin était également touché par ce phénomène en raison de l'absence de contrôle entre les deux parties de l'île, ajoutant que la situation de La Réunion et de la Martinique était fragilisée par les relations que ces collectivités entretenaient respectivement avec Mayotte et la Guadeloupe. Il a mis en exergue le fait que l'immigration clandestine en France était un phénomène touchant d'abord et massivement l'outre-mer, alors que le débat public se focalisait davantage sur l'immigration en France métropolitaine, malgré les prises de position de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, sur l'adaptation du droit de la nationalité à Mayotte.

M. Olivier Gohin a indiqué que l'idée de freiner l'accès à la nationalité française de ressortissants d'Etats voisins de certaines collectivités ultramarines, évoquée par le ministre, tendait à se fonder sur les dispositions de l'article 74 de la Constitution dans leur rédaction antérieure à la révision constitutionnelle du 25 mars 2003 et telles qu'interprétées par la décision du Conseil constitutionnel du 20 juillet 1993 relative à la loi réformant le code de la nationalité. Il a rappelé que cette décision, relative à Wallis-et-Futuna et non à Mayotte, admettait de façon implicite mais certaine que le droit de la nationalité puisse suivre, dans ce territoire d'outre-mer, un régime spécifique attaché à son organisation particulière.

Il a indiqué que la solution dégagée par le Conseil constitutionnel s'appliquait aux collectivités territoriales d'outre-mer qui n'étaient ni départementalisées ni régionalisées, dans la mesure où le douzième alinéa de l'article 74 de la Constitution, dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 25 mars 2003, disposait que les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités d'outre-mer étaient définies par le statut de chacune de ces collectivités, établi et susceptible d'être modifié par la loi après consultation de leur assemblée délibérante.

Il a exposé que le statut de chaque collectivité régie par l'article 74 de la Constitution, fixé par une loi organique, définissait un régime juridique « sur mesure » pouvant être, selon le cas, un régime de spécialité plus ou moins poussée ou, à l'inverse, un régime d'assimilation plus ou moins accentuée. Il a estimé, en conséquence, que si la solution dégagée par le Conseil constitutionnel en 1993 pouvait être transposée sous l'empire du nouveau dispositif issu de la révision constitutionnelle, elle pourrait s'appliquer à des collectivités d'outre-mer ayant un régime de spécialité particulièrement caractérisé, à l'instar de la Polynésie française, voire à la Nouvelle-Calédonie.

M. Olivier Gohin a néanmoins souligné que, selon lui, l'institution d'un droit de la nationalité dérogatoire pour ces collectivités romprait le principe d'unité de la République, lui-même déduit de son caractère indivisible affirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 juin 1999, ainsi que le principe d'égalité des citoyens devant la loi, posé par l'article premier de la Constitution et l'article 16 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen. Il a en effet observé que ces deux principes postulaient que les conditions d'accès à la nationalité française soient les mêmes sur l'ensemble du territoire national.

Il a jugé que ces obstacles constitutionnels s'appliqueraient a fortiori à toute tentative d'introduction d'un droit de la nationalité dérogatoire à Mayotte, collectivité départementale sui generis soumise au principe de spécialité dans laquelle le droit de la nationalité était cependant soumis à un principe d'assimilation en application de l'article 3 de la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte. Il a ajouté que cette collectivité serait sans doute dotée d'un nouveau statut la transformant soit en collectivité d'outre-mer soumise au principe d'assimilation, soit en département d'outre-mer.

Il a considéré que de tels obstacles se rencontraient également pour la Guyane, dès lors qu'il s'agissait d'un département d'outre-mer pour lequel le droit de la nationalité relève de la compétence de l'Etat et qu'il ne peut faire l'objet d'une adaptation par le conseil général ou le conseil régional. Il a souligné par ailleurs qu'une adaptation de ce droit par l'Etat ferait l'objet d'un contrôle strict du Conseil constitutionnel sur les « caractéristiques et contraintes particulières » de cette collectivité territoriale, rappelé par la décision du 12 août 2004 sur la loi relative aux libertés et responsabilités locales.

Il a ajouté que la France, en tant qu'Etat-nation, n'avait, à ce jour, jamais différencié les conditions d'accès à la nationalité française entre la métropole et l'outre-mer ou entre les différentes collectivités ultramarines.

M. Olivier Gohin a toutefois estimé que les principes évoqués n'empêchaient pas la modification du droit de la nationalité dans un sens éventuellement restrictif, dès lors que des règles uniformes seraient prévues pour l'ensemble du territoire de la République. Il a observé que, par exemple, la régularité du séjour des parents d'un enfant mineur né en France et y résidant habituellement depuis cinq ans pourrait constituer une condition supplémentaire pour lui permettre d'accéder automatiquement à la nationalité française à treize ans, à condition que cette mesure s'applique dans la France entière.

S'agissant du droit des étrangers, M. Olivier Gohin a considéré qu'à l'inverse du droit de la nationalité, il pouvait faire l'objet d'une différenciation en fonction du régime juridique auquel est soumise telle ou telle collectivité ultramarine.

Il a souligné que l'article 73 de la Constitution autorisait des mesures d'adaptation au droit commun, relevant, pour la Guyane, que le Conseil constitutionnel avait d'ores et déjà validé, dans sa décision du 13 août 1993 sur la loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France, l'absence d'effet suspensif des recours contre les arrêtés portant reconduite à la frontière puis, dans sa décision du 22 avril 1997 sur la loi portant diverses dispositions relatives à l'immigration, le contrôle sommaire des véhicules n'appartenant pas à des particuliers dans les zones frontalières de ce département.

Concernant la Nouvelle-Calédonie et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, il a précisé que des conditions particulières d'entrée et de séjour des étrangers étaient définies par des ordonnances, ce qui était le cas notamment pour Mayotte, en vertu de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 modifiée par l'ordonnance n° 2005-704 du 24 juin 2005.

Il a précisé que des dispositions dérogatoires au droit commun de l'entrée et du séjour des étrangers ne devaient, en tout état de cause, pas être contraires aux libertés fondamentales : le sixième alinéa de l'article 73 de la Constitution dispose que les adaptations décidées par les assemblées délibérantes des régions ou départements français d'Amérique ne doivent pas porter atteinte aux conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, tandis que le onzième alinéa de l'article 74 de la Constitution exige le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Il a souligné que ces prescriptions étaient d'application générale dans le droit de la décentralisation, le Conseil constitutionnel ayant estimé, dans sa décision du 18 janvier 1985 sur la loi portant diverses dispositions relatives aux rapports entre l'Etat et les collectivités territoriales, que le principe de libre administration des collectivités territoriales, de valeur constitutionnelle, ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire.

M. Olivier Gohin a souligné que, dès lors qu'il touchait à la sécurité et à l'ordre publics, le droit des étrangers était une matière de souveraineté et ne pouvait, à ce titre, faire l'objet d'un transfert à une collectivité territoriale d'outre-mer, que celle-ci soit régie par l'article 73 ou par l'article 74 de la Constitution. Il a indiqué que le degré de différenciation du droit applicable aux étrangers dans une collectivité territoriale d'outre-mer par rapport à la métropole pourrait varier tant entre les collectivités relevant de l'article 73 de la Constitution et celles relevant de l'article 74 qu'entre les différentes collectivités régies par l'une ou l'autre de ces dispositions. Il a rappelé qu'en tout état de cause, ces différenciations s'exerceraient sous le contrôle du juge constitutionnel.

Abordant la question du statut personnel applicable aux populations résidant dans certaines collectivités d'outre-mer, M. Olivier Gohin a rappelé que l'article 75 de la Constitution prévoyait que les citoyens de la République n'ayant pas de statut civil de droit commun conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé, précisant qu'il s'agissait d'un statut qu'il n'était possible d'acquérir que par filiation et pour lequel la renonciation était définitive, sauf pour la Nouvelle-Calédonie.

S'agissant du statut personnel à Mayotte, il a indiqué que l'évolution statutaire de cette collectivité serait sans incidence sur son existence dans la mesure où celle-ci était constitutionnellement garantie, mais qu'en revanche ce statut devait rester conforme à l'ordre public et s'inscrire dans les marges d'adaptation qui seraient autorisées par le futur régime juridique applicable à cette collectivité, soit en application de l'article 73, soit en application de l'article 74 de la Constitution.

Il a souligné que la suppression de la polygamie, de la répudiation ou de l'inégalité successorale, opérée en 2003 et pour l'avenir à l'initiative de M. Mansour Kamardine, député de Mayotte, s'inscrivait dans ce cadre, dans la mesure où elle visait à satisfaire aux prescriptions de l'ordre public français. Il a relevé que, dans sa décision du 17 juillet 2003 relative à la loi de programmation pour l'outre-mer, le Conseil constitutionnel avait considéré que, dès lors qu'il ne remettait pas en cause l'existence même du statut civil de droit local, le législateur pouvait adopter des dispositions de nature à en faire évoluer les règles dans le but de les rendre compatibles avec les principes et droits constitutionnellement protégés. Il a estimé que, de ce fait, il pourrait ainsi être envisagé d'imposer le mariage à Mayotte, par l'officier d'état civil, préalablement au mariage religieux devant le cadi.

Il a jugé que tout ce qui, à Mayotte, pourrait contribuer à consolider un état civil de droit commun conforme aux standards métropolitains permettrait de limiter les facultés de contournement de la loi qui sont actuellement ouvertes aux immigrés clandestins.

M. Olivier Gohin a enfin considéré que l'aide au développement constituait un facteur efficace de lutte contre l'immigration clandestine, dès lors que celle-ci tendait à répondre à des besoins de santé et d'éducation que les Comores notamment, et plus particulièrement Anjouan, n'étaient pas à même de satisfaire. Il a préconisé la construction, sur les fonds de la coopération régionale, d'une maternité performante ainsi que d'un ou plusieurs établissements scolaires à Anjouan, de même que la formation à l'université de la Réunion de personnels de santé et d'éducation pour les Comores. Il a souligné que ce type d'action pourrait également être entrepris au Surinam, pour ce qui concerne la Guyane, ou en Haïti, pour ce qui concerne la Guadeloupe.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, ayant souhaité avoir confirmation que le droit applicable aux étrangers, défini par l'Etat, pourrait être différencié selon la situation locale, M. Olivier Gohin a précisé que cette différenciation était possible juridiquement mais qu'elle variait selon le degré d'assimilation ou de spécialité du régime juridique applicable à la collectivité considérée, soulignant que le droit des étrangers pourrait être adapté en Guyane, département d'outre-mer, mais selon des marges plus réduites que s'il s'agissait d'une collectivité régie par l'article 74 de la Constitution.

M. Alain Gournac ayant évoqué l'idée de la transformation de l'hôpital de Saint-Laurent du Maroni, en Guyane, en une zone internationale afin de limiter l'afflux des Surinamiens, M. Olivier Gohin a estimé qu'il lui semblait difficile que la France puisse d'elle-même provoquer une extraterritorialité, une telle mesure ne pouvant intervenir, à l'instar de ce que connaissent les ports ou aéroports internationaux, qu'en vertu de conventions internationales. Or, a-t-il précisé, il n'existe, pour ce cas précis, aucune convention internationale applicable.

M. Georges Othily, président, a souligné que la France avait financé la construction d'un hôpital à Albina, ville surinamienne sur le fleuve Maroni, sans que cette action ait limité l'afflux des ressortissants surinamiens en Guyane. Il a estimé que l'objectif des Surinamiens était en fait d'accéder sur le territoire de ce département français pour bénéficier de droits sociaux.

M. Olivier Gohin a jugé possible de procéder à des différenciations en ce domaine, sauf si cela avait pour conséquence de porter atteinte à la dignité humaine, ce qui conduisait à exclure notamment une différenciation dans l'aide médicale. Il a en revanche observé qu'il serait envisageable de limiter l'octroi des prestations sociales aux étrangers, M. Georges Othily, président, soulignant l'importance de la fuite de capitaux occasionnée par le rapatriement dans le pays d'origine des immigrants des prestations versées par la France.

Mme Gisèle Gautier a ensuite demandé quelles pourraient être les solutions envisagées pour l'ensemble du territoire national et non pas seulement pour les collectivités ultramarines.

M. Olivier Gohin a considéré qu'il conviendrait de limiter les dévoiements dans l'acquisition de la nationalité française, évoquant en particulier le cas des clandestins faisant acquérir la nationalité française à leurs enfants. Il a rappelé que le droit de la nationalité n'était pas uniquement un « droit du sol ».

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué que les élus de la commune de Saint-Martin avaient exprimé le souhait de bénéficier d'une certaine autonomie en matière de gestion des flux d'immigration dans leur future collectivité. Il a souhaité savoir si cette demande était compatible avec le dispositif de l'article 74 de la Constitution.

M. Olivier Gohin a souligné que le statut envisagé pour Saint-Martin ne lui confèrerait pas une réelle autonomie et qu'en conséquence, les marges d'adaptation en cette matière seraient faibles. Il a évoqué l'idée d'un rapprochement des parties française et hollandaise de l'île de Saint-Martin, estimant que les Etats français et néerlandais devraient se concerter pour pratiquer des politiques similaires dans les deux parties de l'île.

M. Alain Gournac a indiqué que la commune de Saint-Barthelémy bénéficiait déjà de dérogations, notamment dans le domaine de la fiscalité, avant même sa transformation en une collectivité d'outre-mer régie par l'article 74 de la Constitution. M. Olivier Gohin a rappelé que ces adaptations avaient un fondement juridique fragile à l'heure actuelle, qui serait néanmoins conforté par le futur statut de cette collectivité.

M. Georges Othily, président, a souhaité savoir s'il serait envisageable que la compétence en matière d'immigration soit, dans les collectivités ultramarines, partagée entre celles-ci et l'Etat. M. Olivier Gohin a répondu que cette matière était insusceptible d'être transférée tant en application de l'article 73 que de l'article 74 de la Constitution et qu'un tel partage lui apparaissait de ce fait impossible.

M. Bernard Frimat a insisté sur le fait que l'aide au développement constituait un facteur efficace de lutte contre l'immigration clandestine et a regretté que l'essentiel des réformes actuellement envisagées porte sur l'accroissement des mesures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière. Il a estimé que l'existence d'un marché du travail illégal ainsi que les reconnaissances frauduleuses d'enfants constituaient des vecteurs puissants d'immigration clandestine.

M. Olivier Gohin a reconnu que le problème de l'immigration clandestine ne se limitait pas à des considérations juridiques mais qu'il s'agissait d'un problème à la fois culturel, sociologique et humanitaire. Il a estimé qu'il convenait de trouver un équilibre en la matière et de faire preuve de modestie dans les solutions préconisées.

Audition de M. Louis Schweitzer, président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité

La commission d'enquête a ensuite entendu M. Louis Schweitzer, président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE).

A titre liminaire, M. Louis Schweitzer a indiqué que la compétence de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité s'étendait à toutes les discriminations, directes et indirectes, prohibées par les lois de la République ou un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé, mais pas à l'application de la législation relative à l'immigration. Il a ajouté que la Haute autorité était compétente à l'égard des discriminations concernant des étrangers, en situation régulière ou irrégulière, précisant qu'elle était ainsi déjà intervenue pour faire cesser le refus d'une école d'accueillir un enfant étranger dont les parents étaient en situation irrégulière.

M. Louis Schweitzer a rappelé que la Haute autorité avait été créée par une loi du 30 décembre 2004, que ses membres avaient été nommés par un décret du 8 mars 2005 et qu'elle n'avait véritablement été installée qu'au mois de juin 2005.

Après avoir souligné que toute personne s'estimant victime de discrimination pouvait saisir directement la Haute autorité, il a indiqué que 1.300 réclamations individuelles lui avaient déjà été adressées, classées en fonction du lieu et du motif de discrimination. En ce qui concerne le lieu de discrimination, il a relevé que les principaux motifs de saisine concernaient l'emploi (la moitié) ou le fonctionnement d'un service public (20 %). En ce qui concerne les motifs de discrimination, il a indiqué que 35 % d'entre eux étaient fondés sur l'origine ou la nationalité de l'auteur de la réclamation et 15 % sur son état de santé ou son handicap.

M. Louis Schweitzer a exposé les pouvoirs d'enquête, de recommandation, de médiation ou de saisine de l'autorité judiciaire - dévolus par la loi à la Haute autorité. Il a indiqué qu'elle ne disposait, pour le moment, d'aucun pouvoir de sanction mais que le projet de loi pour l'égalité des chances, déposé récemment sur le bureau de l'Assemblée nationale et devant être prochainement examiné en urgence par les deux assemblées, tendait à lui en conférer un. Il a plaidé en faveur d'une telle réforme en faisant valoir que 40 condamnations pénales seulement étaient prononcées chaque année alors que des milliers de cas de discrimination étaient recensés. Il a estimé qu'un tel pouvoir permettrait, sans que la Haute autorité se substitue à l'autorité judiciaire, de rendre plus crédibles les sanctions prévues par la loi.

A la demande de M. Alain Gournac, M. Louis Schweitzer a précisé que la Haute autorité pouvait être saisie par toute personne s'estimant victime de discrimination : soit directement, soit par l'intermédiaire d'un député, d'un sénateur ou d'un représentant français au Parlement européen, soit conjointement avec une association déclarée depuis au moins cinq ans à la date des faits et ayant pour objet de combattre les discriminations ou d'assister les victimes de discrimination.

Il a relevé que la quasi-totalité des quelque 10 saisines journalières de la Haute autorité, soit un rythme annuel de plus de 3.000 dossiers, émanaient directement des victimes, ajoutant que les associations préféraient sans doute traiter seules les cas dont elles avaient connaissance et que les lettres de parlementaires restaient encore peu nombreuses. Il a souligné que ces chiffres étaient sans doute très en deçà de ceux des pratiques discriminatoires, la Haute autorité restant en effet méconnue du grand public et les victimes hésitant encore, malgré l'absence de frais, à la saisir.

M. Louis Schweitzer a souligné que la Haute autorité disposait d'un pouvoir d'initiative soit en se saisissant d'office de cas de discrimination dont elle aurait eu connaissance, par exemple dans la presse, soit en pratiquant le « testing », c'est-à-dire en mettant à l'épreuve un employeur ayant fait une offre d'emploi ou encore un propriétaire ayant mis un logement en location.

Enfin, il a indiqué que la Haute autorité s'attachait à promouvoir l'égalité, afin de prévenir les discriminations. Il a ainsi exposé qu'une lettre avait été adressée à 150 grandes entreprises françaises afin de leur proposer la création d'une « bourse des bonnes pratiques » en matière d'égalité de traitement et que la Haute autorité entendait faire état, dans son rapport annuel, des bonnes comme des mauvaises pratiques. Il a ajouté qu'une convention avait été conclue avec la Fédération nationale des agents immobiliers afin de lutter contre les pratiques discriminatoires de certaines agences immobilières à l'occasion des locations de logements dont elles sont chargées.

M. Louis Schweitzer a conclu son propos en exposant que la Haute autorité s'était déclarée incompétente à l'égard d'une réclamation concernant un refus de délivrance d'un visa mais qu'elle avait communiqué à l'auteur de la saisine les coordonnées d'associations susceptibles de lui prêter assistance.

A la demande de M. François-Noël Buffet, rapporteur, M. Louis Schweitzer a précisé que la saisine de la Haute autorité par les étrangers n'était pas soumise à une condition de régularité de leur séjour. Il a ainsi rappelé qu'elle était intervenue pour faire cesser le refus d'une école d'accueillir un enfant étranger dont les parents étaient en situation irrégulière mais qu'elle avait constaté que le refus d'octroyer le revenu minimum d'insertion à un étranger dépourvu de titre de séjour régulier ne constituait pas une discrimination, puisque les étrangers en situation irrégulière n'ont pas droit à cette prestation.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître la limite des pouvoirs de la Haute autorité.

Pour illustrer ces pouvoirs, M. Louis Schweitzer a mis en exergue trois types d'actions entreprises par la Haute autorité.

Il a exposé en premier lieu que, saisie d'un cas de discrimination à l'encontre de travailleurs âgés de plus de 45 ans, la Haute autorité avait constitué un dossier sur l'employeur auteur de cette infraction et l'avait transmis au parquet. Il a toutefois exprimé la crainte que ce dernier ne classe l'affaire, en raison de sa complexité et d'un trouble à l'ordre public qu'il pourrait juger, à tort, peu important.

Il a indiqué en deuxième lieu que la Haute autorité entendait intervenir devant les prud'hommes dans un contentieux opposant des travailleurs à leur employeur, les premiers reprochant au second des discriminations fondées sur leur appartenance syndicale. Rappelant que le pénal tenait le civil en l'état, il a souligné que la Haute autorité n'avait pas saisi le parquet afin de ne pas retarder le jugement du conseil des prud'hommes. Soulignant à nouveau qu'en moyenne 40 condamnations pénales étaient prononcées chaque année, il a estimé que la dévolution à la Haute autorité d'un pouvoir de sanction permettrait de remédier à cette difficulté.

M. Louis Schweitzer a déclaré en troisième lieu que la Haute autorité pouvait procéder ou faire procéder à la résolution amiable des différends portés à sa connaissance, par voie de médiation, sous réserve de l'accord des parties.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a observé que le GISTI et l'association Centre ville pour tous de Marseille avaient conjointement saisi la Haute autorité, en novembre 2005, d'une réclamation concernant deux types de pratiques jugées discriminatoires émanant de services fiscaux : à Marseille, à l'encontre de résidents étrangers d'hôtels meublés, et à Paris, à l'encontre de demandeurs d'asile domiciliés dans des associations. Précisant que ces personnes semblaient ne pas avoir pu obtenir un avis de non-imposition, malgré les déclarations adressées aux services fiscaux, il a souhaité connaître les suites données par la Haute autorité à leurs réclamations.

M. Louis Schweitzer a indiqué que les réclamations concernant les services fiscaux de Marseille étaient en cours d'instruction. Il s'est engagé à faire le point sur les réclamations concernant les services fiscaux de Paris.

M. Alain Gournac a souhaité connaître les moyens d'investigation de la Haute autorité, ses relations avec les services de police et de gendarmerie et les éléments qu'elle communiquait au parquet.

M. Louis Schweitzer a indiqué que l'effectif budgétaire de la Haute autorité - 50 agents en 2005, 66 agents en 2006 - ne lui permettait pas de créer des services délocalisés. Il a souligné que cet effectif était légèrement inférieur à celui de son homologue belge, alors que la population française était bien plus nombreuse que celle de la Belgique, et nettement moindre que celui de son homologue britannique, pourtant exclusivement compétente en matière de discriminations raciales.

Il a ajouté que, pour pouvoir effectuer des contrôles sur place, les agents de la Haute autorité devaient obtenir une habilitation du procureur général près la cour d'appel de Paris, observant que ce dernier tardait à délivrer les habilitations demandées. Enfin, il a exposé que la Haute autorité pouvait faire appel aux services d'huissiers de justice, en particulier pour valider des « testings », et d'avocats.

M. Louis Schweitzer a précisé que la Haute autorité limitait le champ de son action au territoire national, n'avait pas encore fait appel aux services de police et de gendarmerie mais à ceux de l'inspection du travail et qu'elle remettait à l'autorité judiciaire l'ensemble des éléments réunis pour constituer un dossier.

Mme Catherine Tasca s'est demandé si les discriminations imputables aux services publics ne relevaient pas de la compétence du Médiateur de la République. Elle a souhaité savoir si la Haute autorité jouissait de la personnalité morale et, à l'instar par exemple des associations de protection de l'environnement, avait un intérêt à agir dans un procès.

M. Louis Schweitzer a indiqué que les domaines de compétences de la Haute autorité et du Médiateur de la République se recoupaient partiellement, soulignant toutefois que la première intervenait en cas de violation de la loi tandis que le rôle du second consistait à dénoncer les iniquités engendrées par une application correcte de la législation et de la réglementation. Il n'a pas jugé opportun de chercher à établir une frontière stricte entre les compétences de ces deux autorités administratives indépendantes, en exposant que leurs deux présidents s'étaient entendus pour laisser à la première autorité saisie le soin de traiter un dossier.

Il a indiqué que la Haute autorité ne disposait pas de la personnalité morale et ne pouvait donc se porter partie civile. Il a toutefois rappelé, d'une part, que les juridictions civiles, pénales ou administratives pouvaient, lorsqu'elles étaient saisies de faits relatifs à des discriminations, d'office ou à la demande des parties, inviter la Haute autorité ou son représentant à présenter des observations, d'autre part, que les juridictions pénales pouvaient, à la demande de la Haute autorité, l'inviter à présenter des observations, y compris à les développer oralement au cours de l'audience. Enfin, il a ajouté que la Haute autorité s'attachait, par des contacts informels, à ce que le parquet prenne en compte les dossiers qu'elle lui transmettait.

M. Georges Othily, président, a rappelé que, lors de son audition par la commission d'enquête, M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes, avait estimé que l'immigration irrégulière avait un impact considérable sur la capacité de l'ensemble des populations issues de l'immigration à être intégrées. Il a souhaité savoir si le président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité partageait cette analyse.

M. Louis Schweitzer a précisé qu'il ne pouvait se prononcer sur cette question en tant que président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité. A titre personnel, il a estimé ne pas être en mesure d'apprécier les externalités négatives résultant, pour les étrangers en situation régulière, de la présence sur le sol français d'étrangers en situation irrégulière. Il s'est demandé au demeurant si, en l'absence d'immigration irrégulière, les étrangers en situation régulière seraient mieux traités, à supposer que la suppression de l'immigration irrégulière fût possible. Enfin, il a observé que, selon les propos de responsables britanniques, le contrôle des frontières du Royaume-Uni restait difficile à assurer en dépit de son insularité et de son refus d'adhérer pleinement à l'espace Schengen.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître le sort réservé par la Haute autorité aux propos discriminatoires.

M. Louis Schweitzer lui a répondu que la Haute autorité était compétente à l'égard de propos appelant à la discrimination, par exemple à éviter de fréquenter un restaurant au motif qu'il serait tenu par un ressortissant étranger, mais pas à l'égard de propos blessants ou dévalorisants pour telle ou telle catégorie de personnes, par exemple les femmes ou les handicapés. Il a toutefois ajouté que la Haute autorité, lorsqu'elle était saisie de propos lui semblant constituer une infraction, transmettait le dossier au parquet.

Audition de M. Joël Thoraval, président, et de M. Jean-Yves Monfort, membre de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme

La commission d'enquête a enfin entendu M. Joël Thoraval, président de la Commission nationale consultative des droits de l'Homme (CNCDH), accompagné de M. Jean-Yves Monfort, membre de la CNCDH et ancien président de la sous-commission « questions nationales » de la CNCDH.

Ayant précisé que la CNCDH ne s'était pas penchée sur les problèmes de l'immigration clandestine et des flux migratoires en tant que tels, M. Joël Thoraval a donné la parole à M. Jean-Yves Monfort, président du tribunal de grande instance de Versailles, et dont il a rappelé qu'il avait été, sous la précédente mandature de la Commission, le président de la sous-commission C « questions nationales » de la Commission, compétente sur les problèmes de droit d'asile et d'immigration

Confirmant que la sous-commission qu'il avait présidée n'avait pas spécifiquement étudié l'immigration clandestine, M. Jean-Yves Monfort a exposé qu'elle avait en revanche longuement travaillé sur les conséquences pour le respect des droits de l'homme de la gestion des flux migratoires et des conditions d'application du droit d'asile.

Mentionnant l'avis circonstancié sur le droit d'asile qu'avait émis la CNCDH en 2001, il a rappelé que de 2002 à 2005, la sous-commission qu'il présidait avait poursuivi ses travaux sur ce sujet, auquel la Commission est particulièrement sensible et sur lequel elle mène une nouvelle étude qui devrait aboutir en avril ou mai 2006.

M. Jean-Yves Monfort a indiqué que bien qu'elle n'ait pas émis d'avis sur la question de l'immigration clandestine, des questions voisines l'avaient cependant amenée à prendre en considération le statut des migrants, réguliers ou irréguliers, la sous-commission ayant toujours été attentive à la garantie de leurs droits fondamentaux, quel que soit leur statut au regard de notre réglementation et du cadre de plus en plus contraignant déterminé par l'Union européenne.

Rappelant que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait relancé en janvier 2005 le débat sur la gestion des flux migratoires à travers la question des quotas, M. Jean-Yves Monfort a souligné que cette question avait « interpellé » la Commission, car il s'agit d'un débat complexe auquel il n'existe pas de réponse simple. Il a expliqué que la CNCDH avait alors procédé à des auditions d'experts et de spécialistes divers sur ce sujet compliqué, qui peut comporter des aspects positifs, comme la reconnaissance de la réalité du phénomène de l'immigration, mais aussi des risques pour les droits de l'Homme, surtout si les critères qui devaient prévaloir étaient d'ordre national, social ou ethnique.

M. Jean-Yves Monfort a ajouté qu'ayant eu le sentiment que le Gouvernement n'allait pas dans l'immédiat déposer un texte, la Commission n'avait cependant pas élaboré de projet d'avis et décidé d'attendre d'éventuelles propositions de réforme de la législation. Cependant, les indications récemment publiées dans la presse faisant apparaître que le ministre de l'intérieur semblait vouloir proposer dans les semaines à venir un texte portant sur le contrôle des flux migratoires, la question se pose donc désormais de savoir si la CNCDH sera saisie pour avis de ce texte ou si elle devra s'en autosaisir.

Rappelant que la Commission avait abordé la question des flux migratoires à travers deux avis déjà anciens, l'un rendu le 23 mai 1996 et relatif à un rapport parlementaire sur l'immigration clandestine et le séjour irrégulier d'étrangers en France et l'autre, datant du 17 novembre 1999, sur le trafic des migrants par mer, M. Jean-Yves Monfort a déclaré que ces avis permettaient d'appréhender la philosophie de la Commission en la matière.

Ainsi, dans l'avis du 23 mai 1996, la Commission affirmait que « les droits de l'homme, universels et indivisibles, sont applicables à tout être humain, quelle que soit sa situation, dans le respect de la dignité humaine » et que devait être proscrit « tout amalgame entre demandeurs d'asiles et immigrés clandestins, entre immigrés et terroristes, entre étrangers en situation irrégulière et ceux qui ne sont pas », soulignant que ce type de confusion engendrait des suspicions ou des défiances à l'égard des étrangers et alimentait les préjugés racistes et xénophobes à leur encontre.

M. Jean-Yves Monfort a relevé que, dans le même avis, la Commission notait également que l'immigration clandestine était un phénomène qu'il était nécessaire de maîtriser, « particulièrement en ce qui concerne l'exploitation du travail des clandestins par des commanditaires qui jouissent le plus souvent de l'impunité ».

Introduisant ainsi l'idée que les migrants en situation irrégulière étaient davantage les victimes de trafics d'êtres humains que les auteurs d'une infraction administrative, la CNCDH avait estimé que certaines des analyses et propositions contenues dans ce rapport parlementaire étaient contraires aux principes qu'elle rappelait.

M. Jean-Yves Monfort a ensuite précisé que l'avis de la CNCDH sur le trafic des migrants par mer faisait aussi nettement apparaître l'idée que les migrants arrivant illégalement en France dans ces conditions étaient des victimes et qu'il mettait l'accent sur la répression des trafiquants, relevant que « le contexte, les conditions et les conséquences de ces activités illicites, qui constituent une nouvelle forme de traite des êtres humains, mettent en cause les droits de l'homme définis dans la Déclaration universelle et garantis par les instruments internationaux pertinents » : l'avis renvoyait notamment à cet égard aux dispositions du Pacte relatif aux droits civils et politiques proclamant que « tout individu a droit à la vie, à la liberté et à la sûreté de sa personne » et que « toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays ».

M. Jean-Yves Monfort a exposé que c'était autour de ces principes que la Commission avait dégagé quelques droits fondamentaux des migrants, son avis du 17 novembre 1999 mettant en relief que les victimes du trafic des migrants par voie de mer devaient être autorisées à débarquer et que, dans l'attente de leur admission sur leur territoire ou de leur rapatriement, elles devaient être traitées avec dignité, et mises en mesure d'être entendues et de faire valoir leurs droits.

Il a souligné que la CNCDH recommandait par ailleurs de lutter contre ces trafics et de ne pas confondre leurs auteurs et leurs victimes dans un même projet répressif.

M. Jean-Yves Monfort a également noté que dans l'avis, plus récent, que la Commission avait rendu le 15 avril 2003 et qui préludait à la loi du 26 novembre 2003, l'on retrouvait l'idée que la Commission, sans vouloir s'immiscer dans la définition de la politique d'immigration « qui appartient au législateur, dans les limites que lui reconnaissent les compétences de l'Union européenne », observait que l'on ne saurait « borner la politique d'immigration à sa seule dimension policière tant il est vrai que le développement des mouvements migratoires est dans la nature d'un monde de plus en plus globalisé » et qu'elle s'interrogeait « sur la pertinence d'une approche qui tiendrait pour acquise la liberté des échanges commerciaux, financiers et de l'information, tout en astreignant les hommes à résidence dans leur propre pays ».

Affirmant partager les préoccupations du Gouvernement de lutter contre les trafics de population et de réguler les mouvements migratoires, elle avait donc souhaité rappeler que ce n'était pas l'offre criminelle qui provoquait la demande mais bien le contraire.

En indiquant que ces avis fondaient toujours la philosophie de la Commission et sa réflexion sur la gestion des flux migratoires, M. Jean-Yves Monfort a ensuite exposé les positions de la CNCDH sur le droit d'asile.

Rappelant que le droit d'asile était une préoccupation cardinale de la Commission, il a observé que de ses plus récents avis sur cette question se dégageait une ligne directrice : le caractère de droit fondamental de l'asile interdit de confondre les questions de l'asile et de l'immigration.

Ainsi, il ne peut y avoir, en matière d'asile, de gestion des flux, même si l'asile peut parfois dissimuler des formes d'immigration clandestine. Il ne peut y avoir de « politique de l'asile », car la demande d'asile est chaque fois un cas particulier. On ne peut pas non plus fixer de quotas, ni faire de prévisions, et il faut respecter la règle imposant qu'un demandeur d'asile puisse accéder au territoire quelles que soient les conditions dans lesquelles il y arrive : M. Jean-Yves Monfort a remarqué que cette dernière considération avait fondé les critiques de la CNCDH à l'égard des notions restrictives les plus récemment introduites dans la loi, tels l'asile interne ou la notion de pays d'origine sûre.

Il a relevé que dans ses avis récents sur le droit d'asile, et notamment ceux du 14 avril et du 15 mai 2003 qui préludaient à la réforme de la loi du 27 juillet 1952, la Commission avait souligné que l'asile étant un droit fondamental, cela imposait au législateur, en application de la jurisprudence du Conseil constitutionnel dite de « l'effet cliquet », de ne pas adopter de dispositions affectant les garanties essentielles de ce droit qui, au surplus, ne peut être mis en oeuvre par le législateur que dans le respect des engagements internationaux de la France et donc de la Convention de Genève.

Sur le fondement de cette position, dans un avis assez critique et qui avait donné lieu à des réponses très circonstanciées du Gouvernement, la CNCDH avait considéré que la réforme proposée de la loi de 1952 portait atteinte au caractère de droit fondamental, cardinal, qui est celui du droit d'asile.

En conclusion de ce rappel des droits des migrants dégagés par la Commission à l'occasion de ses travaux sur la gestion des flux d'immigration et le droit d'asile, M. Jean-Yves Monfort a évoqué l'avis adopté par la CNCDH le 23 juin 2005 pour encourager la ratification par la France de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants, adoptée dans le cadre des Nations unies en 1990 et entrée en vigueur le 1er juillet 2003. Pour la Commission, cette convention a l'intérêt de prévoir des normes minimales applicables à tous les migrants quelle que soit leur situation, ce qui va dans le sens du respect des droits fondamentaux inhérents à la dignité humaine.

M. Jean-Yves Monfort a enfin mentionné la question particulière des mineurs étrangers isolés, sur laquelle la Commission a rendu deux avis, adoptés en1998 et 2000, ainsi qu'un autre, plus récent, portant sur le sujet des administrateurs ad hoc. La CNCDH s'était, dans ces avis, montrée vivement préoccupée de la situation de ces mineurs et avait souhaité, toujours dans le souci de la sauvegarde des droits fondamentaux de la personne, qu'ils fassent l'objet d'une véritable protection par les services de l'Etat.

Mme Catherine Tasca a demandé des précisions sur les modalités de saisine de la Commission et sur le moment de son intervention dans le processus d'élaboration des textes.

M. Joël Thoraval a distingué deux cas de figure. La CNCDH peut d'abord être saisie d'un projet de texte par le Premier ministre ou par un membre du Gouvernement, à un moment qui peut se situer à des stades différents de son élaboration, soit très en amont si le Gouvernement souhaite disposer d'une étude de fond sur le sujet, soit avant le « bleuissement » de l'avant-projet de loi, soit avant la saisine du Conseil d'Etat, ou l'inscription du texte à l'ordre du jour du Conseil des ministres. Si elle n'est pas saisie par le Gouvernement, la Commission a la possibilité de s'autosaisir, ce qu'elle a fait systématiquement, pendant la mandature précédente, pour les textes concernant les droits de l'Homme.

M. Alain Gournac a posé des questions sur la composition de la Commission et sur les conditions de désignation de ses membres ; sur les moyens dont elle dispose ; sur l'objet et les destinataires de ses avis ; sur la possibilité pour des particuliers ou des personnes morales -syndicats, associations- de saisir la Commission.

Sur ces différents points, M. Joël Thoraval a notamment apporté les précisions suivantes :

- les membres de la CNCDH, actuellement au nombre de 106, sont nommés pour trois ans par le Premier ministre au sein d'un certain nombre de catégories -organisations non gouvernementales, représentants des cultes de la libre pensée, personnalités qualifiées... La Commission compte également parmi ses membres un sénateur et un député et le Médiateur de la République en est membre de droit. C'est également le Premier ministre qui nomme le bureau de la Commission, composé d'un président, de deux vice-présidents et d'un secrétaire général ;

- la Commission travaille en général sur des textes, mais il lui est loisible de conduire des études de fond sur certaines préoccupations fondamentales ressenties au niveau de la société ou aux niveaux médiatique ou politique. Dans ce dernier cas, elle rend aussi un avis, qui peut ne comporter que ses propres préconisations lorsque l'étude a été réalisée, sous leur responsabilité, par des chercheurs ou des universitaires ;

- la CNCDH ne peut être saisie par des personnes extérieures ;

- les avis de la Commission sont adressés au Premier ministre et éventuellement au ministre concerné. En cas d'autosaisine de la Commission, l'avis de la CNCDH peut intervenir tardivement dans le cheminement du texte et être alors transmis au Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat ;

- les moyens de travail de la CNCDH tiennent essentiellement à l'investissement de ses membres, tous bénévoles et qui assument la charge de la rédaction des rapports. Le nombre des emplois mis à sa disposition est très restreint et se limite à cinq personnes : un secrétaire général, une chargée de mission, une documentaliste et deux secrétaires.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé à M. Joël Thoraval si la Commission était actuellement saisie d'un projet de loi sur l'immigration et si, le cas échéant, elle s'autosaisirait d'un tel projet de loi.

M. Joël Thoraval a répondu par la négative à la première de ces questions et par l'affirmative à la seconde.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a ensuite souhaité savoir si l'avis de la CNCDH sur la préservation de la santé, l'accès aux soins et les droits de l'Homme tout récemment remis au Premier ministre évoquait la question de l'accès aux soins des étrangers en situation irrégulière.

M. Joël Thoraval a répondu que cela n'était pas le cas.

M. Philippe Dallier a posé des questions sur l'opinion de la Commission sur l'évolution envisageable de l'immigration dans les 10 ou 20 prochaines années, sur la perception qu'avait l'opinion publique du phénomène de l'immigration clandestine et sur l'estimation de l'importance de la population étrangère en situation irrégulière.

M. Joël Thoraval a souligné que, dans la perspective de la mondialisation, il importait de veiller au respect des principes fondamentaux de la dignité des personnes et que les instances internationales -ONU, Conseil de l'Europe, Union européenne- semblaient aller dans ce sens.

Il a estimé qu'il ne fallait pas sous-estimer la pression considérable qui existe sur le plan de l'immigration économique mais chercher à traiter ce problème dans le cadre de l'aide au développement et de la coopération entre le Nord et le Sud, et à le régler sur une base équitable dans le cadre d'accords bi ou multilatéraux, notant que par ailleurs la France devait s'attacher à conserver la tradition républicaine qui l'honore et qui a contribué à son rayonnement.

Rappelant que bien souvent les migrants sont des victimes, il a évoqué, pour illustrer les différences de perception entre pays d'origine et d'accueil, le cas des jeunes travailleurs africains qui mènent en France des existences très difficiles mais qui sont des héros pour les habitants de leurs villages qu'ils contribuent à faire vivre. Il a donc estimé que s'il fallait faire preuve de rigueur, c'était à l'égard des trafiquants qui traitent les étrangers comme des esclaves et les escroquent.

M. Jean-Yves Monfort, soulignant les multiples aspects de la question posée par M. Philippe Dallier, a estimé inéluctable un développement des mouvements migratoires. Il a fait état de la difficulté d'estimer l'importance de la population étrangère en situation irrégulière. Faisant remarquer que c'est la loi qui détermine le caractère régulier ou non de la situation des étrangers, car, selon l'évolution des textes, tel qui n'est pas aujourd'hui en situation irrégulière pourra l'être demain, il a observé qu'il convenait donc de prendre en considération le caractère relatif et évolutif de la notion même de clandestinité, par rapport aux droits fondamentaux des individus.

Enfin, en ce qui concerne la perception qu'a l'opinion publique du phénomène de l'immigration irrégulière, il a souligné qu'elle pouvait très rapidement évoluer et rappelé qu'en matière d'opinion publique, la roche Tarpéienne était souvent proche du Capitole.

Mercredi 25 janvier 2006

- Présidence de M. Georges Othily, président

Audition de M. Pierre-Yves Rébérioux, délégué général de la commission interministérielle pour le logement des populations immigrées

La commission d'enquête a tout d'abord entendu M. Pierre-Yves Rébérioux, délégué général de la commission interministérielle pour le logement des populations immigrées (CILPI).

M. Pierre-Yves Rébérioux a tout d'abord indiqué que la CILPI ne disposait pas d'informations particulières sur la question du logement des immigrés en situation irrégulière et n'avait pas de compétence en ce domaine, puisque seuls les étrangers en situation régulière peuvent prétendre à l'attribution d'un logement.

Il a ensuite précisé la distinction entre le processus d'hébergement, c'est-à-dire le passage par les centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA) ou les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), et l'accès au parc locatif social. II a déclaré que la possession d'un titre de séjour ouvrant éligibilité au parc locatif social était une condition nécessaire pour prétendre à un tel logement.

Concernant le parc privé, il a expliqué que cette distinction était moins nette. Il a cité l'exemple d'un bailleur privé qui louerait un logement à un étranger détenteur d'un visa de trois mois ou d'un titre de séjour d'un an qui ne serait pas renouvelé ultérieurement.

Concernant le contrôle par les maires des attestations d'accueil délivrées aux hébergeurs, il a indiqué que la CILPI n'avait pas à en connaître directement.

En revanche, il a noté que la présence significative de sans-papiers était très fréquemment observée à l'occasion des opérations d'éradication de l'habitat indigne, qu'il s'agisse de squats, de bidonvilles ou d'habitats insalubres. De la même façon, il a indiqué que la question de la présence de sans-papiers dans les foyers de travailleurs migrants se posait également, ajoutant que la CILTI était particulièrement mobilisée sur ce dernier point.

M. Pierre-Yves Rébérioux a déclaré que dans ces foyers le taux de sur-occupation pouvait atteindre 300 %, surtout en Ile-de-France, ces estimations ayant été faites à partir de la consommation d'eau enregistrée ou du volume d'ordures ménagères récupérées. Il a cité le cas d'un foyer de 300 chambres, de 9 m² chacune, occupé par environ 900 personnes. Il a précisé que tous les sur-occupants n'étaient pas des sans papiers.

Il a estimé à 20 000 le nombre total de sur-occupants en Ile-de-France, la proportion de sans-papiers pouvant varier de 10 à 50 % selon les foyers. Il a ajouté qu'une part important des sur-occupants était d'origine malienne, en situation irrégulière ou non.

M. Pierre-Yves Rébérioux a ensuite évoqué le problème de la polygamie et de son articulation avec la gestion des attributions de logement.

En l'absence de chiffre précis, il a évalué à plusieurs milliers le nombre de ménages polygames en Ile-de-France, notamment d'origine malienne, une partie de ces personnes n'étant pas en règle au regard de la législation sur le séjour.

Il a rappelé que la loi du 24 août 1993 interdit d'attribuer ou de renouveler un titre de séjour à un étranger vivant en état de polygamie et que par conséquent les situations de polygamie devraient générer un certain nombre de sans-papiers, notamment à l'occasion du renouvellement des cartes de résident de dix ans. Néanmoins, il a déclaré que la réalité était plus complexe, les préfectures ne retirant pas systématiquement les titres de séjour.

Il a ajouté que les ménages polygames posaient aussi le problème de la sur-occupation de certains logements et de la délimitation du périmètre exact de la famille pour décider de l'attribution d'un logement adapté.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé si les gestionnaires des foyers de travailleurs migrants avaient les moyens de constater la présence d'étrangers en situation irrégulière.

M. Pierre-Yves Rébérioux a tout d'abord expliqué que dans les foyers il n'y avait en principe que des hommes seuls. Toutefois, il a précisé que cela ne signifiait pas que ces derniers n'aient pas de famille logée à proximité. Il a ainsi indiqué que, pendant les week-ends, était constatée la présence de femmes et enfants dans les foyers.

Il a ensuite exposé que les gestionnaires de foyers, au nombre d'environ 150 en région parisienne, n'avaient pas véritablement les moyens de les gérer, si tant est qu'ils les aient jamais eus. Il a notamment indiqué que les gestionnaires ne maîtrisaient pas les flux d'arrivée dans ces foyers, en particulier ceux occupés par des travailleurs africains. Il a également rappelé que pendant longtemps les gestionnaires comme la SONACOTRA n'étaient pas propriétaires des foyers.

Il a expliqué que les gestionnaires disposaient théoriquement de la liste des résidents. Toutefois, exprimant des doutes sur la fiabilité de ces listes, il a indiqué que, lors de chaque opération de réhabilitation d'un foyer, la première mesure consistait à missionner une maîtrise d'oeuvre urbaine et sociale (MOUS) pour les mettre à jour et poser les bases d'une gestion locative normale.

Il a estimé que les gestionnaires manquaient de personnel face à une situation qui les dépassait, tout en soulignant qu'une plus grande fermeté était de mise depuis quelques années sur le contrôle des départs et des arrivées. Toutefois, il a expliqué que le pouvoir d'attribution des hébergements était en partie entre les mains des comités de résidents de ces foyers qui indiquent au gestionnaire les sorties et les entrées.

M. Pierre-Yves Rébérioux a tenu à souligner que la responsabilité de cette situation était partagée, personne ne s'en étant réellement soucié pendant longtemps, qu'il s'agisse de l'Etat, des employeurs ou des collectivités territoriales.

Indiquant qu'un amendement au projet de loi portant engagement national pour le logement prévoyait de mieux encadrer et de clarifier les modes de gestion de ces foyers, il a précisé que ce texte tendait en contrepartie à admettre la présence dans ces foyers des occupants surnuméraires en situation régulière et à leur offrir à terme une solution de relogement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité avoir des précisions sur le traitement des situations des ménages polygames, s'interrogeant sur l'existence d'une tolérance de fait.

M. Pierre-Yves Rébérioux a tout d'abord expliqué qu'une application pure et simple de la loi du 24 août 1993 aboutirait à des situations extrêmement difficiles, de nombreuses familles polygames s'étant regroupées avant l'entrée en vigueur de cette loi. Il a indiqué qu'une solution consistait à substituer, à la carte de résident de dix ans délivrée à la seconde épouse, un titre de séjour d'un an, de sorte que si juridiquement la polygamie subsiste, la vie en France en état de polygamie n'est en revanche plus constituée. Il a expliqué qu'un logement autonome était alors attribué à l'épouse titulaire de la carte de séjour d'un an. Il a ajouté que la situation sociale et juridique pouvait être encore compliquée par l'existence d'enfants nés en France de chaque épouse.

Face à des situations aussi complexes, il a déclaré qu'un accompagnement social important était indispensable pour mener à bien le processus de « décohabitation ». Il a précisé qu'une question délicate était d'apprécier avec justesse la bonne distance entre le logement du foyer principal et le logement de la seconde épouse, remarquant qu'à une époque, la pratique consistait à attribuer un logement se trouvant sur le même palier, solution qui n'est plus considérée comme satisfaisante aujourd'hui.

Il a ensuite évoqué une autre difficulté relative à l'attribution et au calcul de l'aide personnalisée au logement et de l'allocation de parent isolé. Il a expliqué qu'il était parfois difficile de calculer le niveau de ressources de leur bénéficiaire, notamment sur le point de savoir si les revenus du mari devaient ou non être pris en compte. Il a indiqué que désormais ceux-ci n'étaient plus intégrés dans le calcul des conditions de ressources.

Il a conclu en estimant, en réponse à une question de M. François-Noël Buffet, rapporteur, que ces situations concernaient entre cinq et quinze mille ménages polygames en Ile-de-France, chaque ménage pouvant compté entre dix et quinze personnes.

M. Philippe Dallier a tout d'abord déclaré que, comme sans doute beaucoup d'autres maires, il connaissait plusieurs cas de polygamie dans sa commune. Concernant l'attestation d'accueil, il a demandé si une solution ne consisterait pas à responsabiliser davantage les hébergeurs. Il a également demandé des précisions sur les conditions d'allocation de logements à des sans-papiers par des bailleurs privés.

Concernant la délivrance des attestations d'accueil, M. Pierre-Yves Rébérioux a jugé que le recul depuis l'adoption de la loi du 26 novembre 2003 était encore insuffisant pour évaluer correctement ses effets et l'opportunité de modifier le dispositif. Il a ajouté n'avoir aucune information particulière sur ce sujet.

Concernant les bailleurs privés, il a déclaré ne pas être certain que la loi permette de sanctionner suffisamment fort « les marchands de sommeil », ces derniers pouvant d'ailleurs être de la même nationalité que les étrangers logés. Rappelant toutefois que la loi dite SRU prévoyait qu'en cas de prise d'un arrêté de péril ou d'insalubrité, le locataire n'était plus redevable d'aucun loyer, il a souligné que le contentieux de ces affaires était généralement extrêmement complexe et se heurtait au droit de propriété.

M. Philippe Dallier s'est interrogé sur la cohérence entre les conditions de logement exigées pour autoriser le regroupement familial et les critères retenus pour l'attribution d'un logement social, ces derniers étant beaucoup plus stricts que les premiers en terme de nombre de mètres carrés par personnes supplémentaires.

M. Pierre-Yves Rébérioux a répondu qu'une difficulté récurrente pour les bailleurs sociaux consistait à bien évaluer la taille présente et à venir d'un ménage lors de l'attribution d'un logement. Il a indiqué que, fréquemment, un logement conçu pour trois à quatre personnes se retrouvait quelques années plus tard en situation de sur-occupation.

M. Philippe Dallier a demandé s'il ne serait pas plus logique d'aligner les critères de superficie des logements requis en matière de regroupement familial sur les critères retenus pour l'attribution des logements sociaux.

M. Pierre-Yves Rébérioux a répondu que l'adéquation entre la taille des ménages et celle des logements proposés était un problème permanent. Il a enfin signalé qu'il n'était pas rare de voir dans les squats africains d'Ile-de-France vingt personnes vivant dans un logement de deux pièces.

Audition de M. Jean-Michel Colombani, commissaire divisionnaire, directeur de l'Office central pour la répression de la traite des êtres humains

La commission d'enquête a ensuite entendu M. Jean-Michel Colombani, commissaire divisionnaire, directeur de l'office central pour la répression de la traite des êtres humains (OCRTEH).

M. Jean-Michel Colombani a tout d'abord rappelé que l'OCRTEH avait été créé en 1958 en prévision de la ratification par la France, en 1960, de la Convention internationale des Nations-Unies sur la répression de la traite des êtres humains et de l'exploitation de la prostitution d'autrui.

Il a indiqué que, placé sous l'autorité du directeur central de la police judiciaire, l'office était chargé de centraliser tous les renseignements pouvant faciliter la recherche du trafic des êtres humains et de coordonner les opérations tendant à la répression de ce trafic. Il a précisé que tous les services de police et de gendarmerie étaient tenus d'informer l'office de leurs activités en matière de répression du proxénétisme. Enfin, il a indiqué que l'office était l'interlocuteur privilégié sur ces questions des organismes internationaux et des services de police étrangers.

M. Jean-Michel Colombani a ensuite commenté l'évolution de la prostitution depuis une dizaine d'années en France. Il a expliqué que depuis 1992, la part de la prostitution d'origine étrangère en France n'avait cessé de progresser, une accélération de cette évolution ayant été constatée à partir de 1999. Il a indiqué que la prostitution d'origine étrangère, qui représentait en 1992 environ 30 % de la prostitution à Paris et 15 % en province, en représentait en 2004 73 % à Paris et plus de 50 % en province.

Il a expliqué que ce bouleversement avait eu des répercussions importantes sur la lutte contre le proxénétisme, ce type de prostitution étant principalement organisé par des réseaux étrangers aux méthodes particulièrement violentes. Il a également mentionné l'extrême mobilité des prostituées étrangères, comme à Nice où les services estiment que les deux tiers de la population prostitutionnelle étrangère se renouvelaient dans l'année.

Concernant l'activité des services de police et de gendarmerie, il a indiqué qu'en 2004, 717 personnes (504 hommes et 213 femmes) avaient été mises en cause pour proxénétisme, chiffre en hausse continue depuis 2000 où 472 personnes avaient été mises en cause. Il a précisé que la proportion des étrangers était de 54,7 % en 2004 contre 48 % en 2000 et 2001, la très grande majorité des intéressés étant originaire des pays d'Europe de l'est et des Balkans.

Quant au profil des victimes, il a indiqué que, sur 999 victimes identifiées dans les procédures établies par la police nationale en 2004, 75 % étaient des étrangères dont 60 % originaires des pays d'Europe de l'est et des Balkans et 25 % d'Afrique.

Il a déclaré que les victimes étaient très rarement mineures, les réseaux évitant de se placer sous le coup de cette circonstance aggravante.

Concernant la situation des prostituées étrangères au regard des règles sur l'entrée et le séjour en France, il a indiqué que beaucoup entraient régulièrement munies d'un visa puis restaient sur le territoire français ou dans l'espace Schengen. Il a précisé que les prostituées africaines étaient très souvent détentrices d'un récépissé de demande d'asile. En revanche, il a remarqué que les proxénètes séjournaient généralement régulièrement sur le territoire français.

A propos de la prostitution de voie publique, M. Jean-Michel Colombani a affirmé que la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure avait permis de mieux recenser l'étendue du phénomène de la prostitution étrangère en France. Il a indiqué qu'en 2003, 3.181 procédures de racolage avaient été établies (dont 3.129 pour la police nationale) pour 2.425 mis en cause, et 5.152 (dont 5.066 par la police nationale) en 2004 pour 3.290 mis en cause.

Il a ensuite indiqué que 47 réseaux avaient été démantelés en 2004, contre 39 en 2003 et 29 en 2002, précisant que sur ces 47 réseaux, 32 avaient leur source en Europe de l'est et dans les Balkans (dont 12 bulgares, 12 roumains et 4 albanais), 6 en Afrique et 3 en Amérique du sud.

Evoquant les liens entre immigration clandestine et criminalité organisée, il a jugé qu'ils étaient difficiles à établir de manière générale. En revanche, il a affirmé que ces liens étaient évidents dans le domaine du proxénétisme international. Toutefois, il a indiqué qu'il n'y avait pas de logique dans ce type de flux migratoire, les étrangers arrivant dans l'espace Schengen par le pays qui leur offre à cet égard le plus de facilité (accords bilatéraux, présence d'un compatriote, transport moins onéreux) puis se déplaçant vers les pays où leur activité est facilitée par des contrôles plus souples. Il a conclu en déclarant que ce nomadisme prostitutionnel était particulièrement difficile à appréhender.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé quelle était la part de l'esclavage domestique dans le total des infractions relatives à la traite d'êtres humains.

M. Jean-Michel Colombani a répondu que l'esclavage domestique représentait une proportion très faible de la traite des êtres humains, l'esclavage sexuel en représentant à lui seul plus de 80 %.

M. Jean-Claude Peyronnet a demandé quel était le bilan de l'application de la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Il a notamment souhaité savoir si cette loi n'avait pas eu pour effet de déplacer le problème au lieu de le résoudre.

M. Jean-Michel Colombani a répondu que cette loi avait eu plusieurs effets parfois contradictoires. En premier lieu, il a jugé qu'elle avait permis de mieux connaître le phénomène de la prostitution et par conséquent d'élaborer des stratégies mieux adaptées. Il a cité l'exemple de la signature de deux protocoles d'accord avec la Bulgarie et la Roumanie afin notamment de continuer à suivre le parcours des prostituées retournées dans leur pays. Il a évoqué également des partenariats avec des associations étrangères pour prendre en charge l'accueil des prostituées éloignées dès leur arrivée.

En second lieu, il a indiqué que la loi avait eu pour effet direct une désertion de la voie publique par les prostituées, mais que cet effet dissuasif s'était progressivement estompé en raison de la faiblesse de la réponse pénale, souvent réduite à un simple rappel à la loi. Il a en outre précisé que les modes opératoires avaient changé depuis la loi du 18 mars 2003, la prostitution de voie publique se diffusant dans les bois à proximité des villes ou le long des routes nationales.

Il a également souligné l'essor des réseaux de prostitution sur Internet ou par téléphone.

En conclusion de ce bilan contrasté, il a relevé la très forte baisse de la prostitution de voie publique à Paris.

M. Jean-Claude Peyronnet a demandé si les accords bilatéraux étaient une solution efficace pour traiter en profondeur le problème de la prostitution étrangère.

M. Jean-Michel Colombani a souligné les très bons résultats obtenus grâce à la coopération avec les autorités bulgares. Il a estimé que le succès des accords de ce type reposait sur la capacité à développer des relations de travail solides et confiantes entre les policiers intervenant sur le terrain.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé quel était le bilan de l'application de l'article 76 de la loi du 18 mars 2003 qui permet la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour à l'étranger qui porte plainte ou témoigne contre une personne qu'il accuse d'avoir commis les infractions de proxénétisme ou de traite des êtres humains.

M. Jean-Michel Colombani a déclaré que ce dispositif fonctionnait bien, même si quelques prostituées avaient essayé de le détourner. Il a indiqué que de mars 2003 à fin 2004, 352 autorisations provisoires de séjour avaient été délivrées. A l'inverse, il a indiqué que 417 reconduites à la frontière avaient été prononcées en 2003 (188 exécutées) contre 542 en 2004 (248 exécutées).

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité connaître les demandes des prostituées qui parvenaient à sortir de ces réseaux.

M. Jean-Michel Colombani a indiqué que la majorité souhaitait rester sur le territoire et recevoir une formation professionnelle.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé un bilan de la situation en outre-mer.

M. Jean-Michel Colombani a indiqué qu'aux Antilles et en Guyane, la prostitution était surtout d'origine brésilienne, dominicaine ou guyanienne. Il a toutefois précisé qu'il ne s'agissait pas de filières aussi structurées qu'en métropole.

M. Georges Othily, président, a souhaité avoir plus de détails sur la situation en Guyane et sur l'existence de filières entre la Guyane et la Martinique.

M. Jean-Michel Colombani a indiqué qu'en 2005, sept affaires de proxénétisme avaient été traitées, six personnes mises en cause et une écrouée. Il a noté que peu de procès-verbaux avaient été dressés pour racolage en Guyane.

Audition de M. Michel Pélissier, président de la Société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA)

La commission d'enquête a ensuite entendu M. Michel Pélissier, président de la Société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA).

M. Michel Pélissier, président de la Société nationale de construction pour les travailleurs (SONACOTRA), a tout d'abord indiqué que la Sonacotra était a priori peu concernée par le problème de l'immigration clandestine puisqu'elle loge seulement des étrangers en situation régulière.

Il a ensuite procédé à une rapide présentation de la société : la Sonacotra a été créée en 1956, sous la forme d'une société d'économie mixte contrôlée majoritairement par l'Etat, pour loger les travailleurs algériens venus participer à l'effort de reconstruction du pays. Elle a construit, à cette fin, des foyers pour célibataires et des logements plus spacieux destinés aux familles. Elle a connu une crise à la fin des années 1980, en raison de l'arrêt de l'immigration légale et du vieillissement de ses foyers. Pour y remédier, la société a procédé à une recapitalisation et a élargi son objet à l'hébergement des personnes défavorisées, quelle que soit leur nationalité. La Sonacotra loge aujourd'hui 73.000 personnes dans les 450 foyers de travailleurs migrants ou résidences sociales, répartis dans soixante départements, dont elle assure la gestion.

M. Michel Pélissier a souligné que la clientèle de la Sonacotra se caractérisait par un triple phénomène de diversification, de paupérisation et de vieillissement. Sa clientèle s'est diversifiée, puisque 52 % des résidents sont ressortissants d'un pays du Maghreb, 16 % d'un pays d'Afrique sub-saharienne et 27 % sont de nationalité française ; la société gère par ailleurs 6.000 places d'accueil pour demandeurs d'asile, ce qui représente un tiers de la capacité d'accueil existant au niveau national. Sa clientèle s'est également paupérisée : 15 % des résidents sont titulaires de minima sociaux, 18 % sont demandeurs d'emploi et 35% sont salariés. Enfin, 20 % des résidents sont âgés de plus de 65 ans et 50 % de plus de 55 ans ; en effet, contrairement à ce qui avait été initialement envisagé, les travailleurs maghrébins logés par la Sonacotra n'ont pas regagné leur pays au moment de leur départ en retraite.

Abordant plus précisément la question de l'immigration clandestine, M. Michel Pélissier a d'abord fait observer que les gestionnaires des logements Sonacotra vérifiaient la régularité du séjour de leurs résidents étrangers et n'accueillaient donc pas, en principe, d'immigrés en situation irrégulière.

Les résidents âgés effectuent de fréquents allers-retours entre la France et leur pays d'origine et peuvent donc perdre le bénéfice des aides au logement, qui requièrent une présence sur le territoire pendant au moins huit mois de l'année. La Sonacotra loue parfois un même logement à plusieurs résidents successifs pendant l'année afin de tenir compte de ces longues périodes passées à l'étranger.

Les immigrés sénégalo-maliens d'ethnie Soninké, présents en région parisienne, posent un problème spécifique : ils tendent à reconstituer, dans leurs foyers, le mode de vie communautaire caractéristique des villages africains et hébergent, au nom de l'hospitalité, un grand nombre de parents et amis, qui sont parfois en infraction avec les règles de séjour. M. Michel Pélissier a cité le cas d'un foyer de 300 places qui accueillait 700 personnes en situation régulière et 100 personnes en situation irrégulière. Ce foyer a été détruit pour céder la place à des logements plus spacieux, afin d'accueillir convenablement l'ensemble de ces personnes, mais le phénomène de sur-occupation est très rapidement réapparu. Les gestionnaires des logements effectuent des contrôles avec huissier pour lutter contre la sur-occupation et s'efforcent de transformer les foyers en logements ordinaires.

M. Michel Pélissier a rappelé que la Sonacotra gérait 6.000 places d'accueil de demandeurs d'asile, dont 1.500 places d'accueil d'urgence réparties entre 34 établissements. Grâce à l'accompagnement qui leur est prodigué par les travailleurs sociaux, 68 % des demandeurs d'asile hébergés par la Sonacotra obtiennent le statut de réfugié, alors que ce taux est seulement de 17 % au niveau national. La durée des procédures -deux ans en moyenne- demeure cependant longue et conduit parfois, lorsque des naissances se produisent sur le territoire national, à ce que des étrangers ne puissent plus être ni expulsés ni régularisés. En outre, en raison de la difficulté d'obtenir un logement, 20 % des places en centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) sont occupées par des personnes ayant obtenu le statut de réfugié. A l'inverse, un cinquième des places en CADA est occupé par des personnes déboutées du droit d'asile mais n'ayant pas encore quitté le territoire.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé si les caractéristiques des logements proposés par la Sonacotra permettaient aux étrangers d'exercer leur droit au regroupement familial.

M. Michel Pélissier a répondu que les logements de la Sonacotra ne permettaient pas de procéder au regroupement familial. Des étrangers hébergent parfois irrégulièrement leur famille à leur domicile et les gestionnaires des logements engagent alors des actions en justice. Il a ajouté qu'un gestionnaire de foyer avait été condamné pour aide au séjour irrégulier et que la Sonacotra se montrait, depuis lors, très vigilante.

Audition de M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme, maire de Saint-Laurent du Maroni

La commission d'enquête a enfin entendu M. Léon Bertrand, ministre délégué au tourisme, maire de Saint-Laurent du Maroni.

Précisant qu'il s'exprimait devant la commission d'enquête en sa qualité de maire de Saint-Laurent du Maroni, M. Léon Bertrand a estimé que les chiffres officiels de l'INSEE évaluant la population de la Guyane à environ 185.000 habitants ne reflétaient pas la situation de l'immigration dans l'ensemble de ce département d'outre-mer.

Evoquant la situation de Saint-Laurent du Maroni, il a souligné que la population officielle de cette commune, qui comptait 6.000 habitants en 1983, était évaluée à 20.000 personnes en 2005 selon l'INSEE, mais qu'en réalité, elle s'élevait à 35.000 personnes. Il a expliqué que cette estimation reposait sur plusieurs constats, à commencer par la demande de scolarisation dans la commune, comptant 11.750 élèves, qui avait rendu nécessaire la construction de deux nouveaux groupes scolaires en 2004 et d'un groupe en 2005, ce qui constituait des charges pérennes grevant les finances communales.

M. Léon Bertrand a souligné que la majeure partie des patients accueillis à hôpital intercommunal de Saint-Laurent du Maroni étaient de nationalité étrangère, tandis que plus de 50 % du budget de cet établissement était alimenté par les différents dispositifs d'aide médicale. Il a indiqué qu'il y avait entre 5 à 7 naissances par jour, pour l'essentiel provenant de femmes de nationalité étrangère, évoquant l'existence de filières organisées depuis Paramaribo, capitale du Surinam, pour l'acheminement en Guyane de femmes surinamiennes enceintes. Il a rappelé que, pour éviter cet afflux, l'Etat français avait participé au financement de la reconstruction de l'hôpital d'Albina, au Guyana, et qu'une assistance par des médecins de Saint-Laurent du Maroni y avait été mise en place, mais que cet hôpital n'était déjà plus en activité.

Il a souligné que la guerre civile intervenue au Surinam en 1986 avait conduit environ 13.000 Surinamiens à se réfugier sur le territoire guyanais, quatre camps ayant été créés à cet effet dans l'ouest du département, le nombre de ces ressortissants étrangers étant parfois supérieur à celui des Guyanais résidant dans cette zone. Il a rappelé que ces personnes ne s'étaient pas vues reconnaître la qualité de réfugiés, mais avaient été considérées comme des « personnes provisoirement déplacées » (PPDS), le Gouvernement français ayant estimé à l'époque que ces populations retourneraient au Surinam une fois la situation politique rétablie. Il a indiqué que l'Etat avait accordé des aides pour le retour de ces populations dans leur pays, mais que cette mesure s'était inefficace, la plupart des PPDS n'étant pas repartis ou étant revenus par la suite sur le territoire français. Il a souligné que ces populations s'étaient installées dans plusieurs communes de l'ouest guyanais, notamment à Saint-Laurent du Maroni, à Mana, à Apatou, à Grand-Santi, à Papaïchton et à Maripassoula.

Il a observé que des difficultés similaires se rencontraient également dans l'est de la Guyane en raison de la traversée du fleuve Oyapock par de nombreux Brésiliens, à la hauteur de la commune de Saint-Georges.

Abordant les causes de l'immigration clandestine en Guyane, M. Léon Bertrand a indiqué que l'une des explications de l'afflux d'étrangers résultait des caractéristiques géographiques de ce département, au territoire étendu et aux frontières perméables, et de la présence d'or, dont le cours avait fortement augmenté. Il a mis en exergue l'attraction exercée par les prestations sociales offertes par l'Etat et les collectivités territoriales ainsi que l'image valorisante que pouvaient avoir sur les ressortissants des pays voisins les activités spatiales menées en Guyane. Il a également considéré que le voisinage du Brésil et du Surinam, pays dotés d'un faible revenu national brut par habitant, tendait à renforcer cette attractivité.

Il a estimé que ces causes multiples étaient propres à la Guyane, ce qui empêchait d'y comparer le phénomène de l'immigration clandestine à celui que connaissent les autres collectivités ultramarines, toutes insulaires et marquées par un environnement différent.

S'agissant des solutions qui devraient être envisagées pour remédier à la situation actuelle, M. Léon Bertrand a estimé que les actions menées, tels le plan « Alizée bis » et les patrouilles sur le Maroni, restaient insuffisantes.

Il a rappelé qu'il avait proposé, en 1993, que les allocations familiales soient réduites à partir du troisième enfant dans certaines zones de la Guyane, le solde étant reversé sous la forme d'autres prestations pour les besoins des services publics. Il a indiqué que ces propositions avaient été rejetées tant par l'opposition socialiste que par le Gouvernement de l'époque. Il a souligné que le but de nombreux immigrés clandestins était d'avoir des enfants sur le sol français, de les y faire scolariser et de percevoir des prestations sociales qu'ils dépensaient ensuite au Surinam et au Brésil, ajoutant qu'ils ne pouvaient plus être expulsés et attendaient du préfet la régularisation de leur séjour. Il a indiqué que l'existence d'enfants permettait de percevoir des prestations qui étaient ensuite dépensées au Surinam ou au Brésil.

M. Léon Bertrand a indiqué qu'il avait également suggéré, sans succès, que la maternité de Saint-Laurent du Maroni soit considérée comme une zone d'extraterritorialité afin que les enfants qui y naîtraient ne puissent disposer que de la nationalité de leurs parents. Il a jugé qu'il s'agissait d'une mesure symbolique destinée à décourager la venue de femmes étrangères enceintes motivées par la seule volonté de voir leur enfant naître sur le sol français.

Il a considéré qu'il convenait d'être plus imaginatif dans les solutions mises en oeuvre par les pouvoirs publics, évoquant l'utilisation éventuelle des mécanismes d'expérimentation mis en place lors de la révision constitutionnelle du 25 mars 2003.

Il a estimé indispensable d'instituer une véritable coopération avec les Etats voisins, regrettant que les actions diplomatiques n'aient jusqu'ici porté, avec le Surinam et le Guyana, que sur des accords de réadmission, alors qu'il convenait de prévoir une coopération plus globale. Il a considéré que les services déconcentrés de l'Etat n'avaient pas les moyens suffisants pour mettre en oeuvre une coopération efficace.

M. Léon Bertrand a souligné que la situation actuelle avait conduit à maintenir depuis plusieurs années, sur le territoire guyanais, des étrangers en situation irrégulière, dont les enfants étaient nés en France et y étaient scolarisés, et qui vivaient dans des conditions sanitaires déplorables imposant aux maires de lourdes responsabilités en matière de services publics. Il a indiqué que cette situation impliquait, en conséquence, des mesures de régularisation, estimant que celles intervenues dans les années 1990 s'étaient révélées peu satisfaisantes, de nombreux étrangers étant demeurés dans une sorte de « flou administratif » au regard de leur séjour sur le territoire français, ce qui tendait à créer un effet d'appel pour les habitants des pays voisins.

Il a également préconisé des solutions de nature économique au problème de l'immigration clandestine, affirmant qu'il existait un lien réel entre l'insécurité que connaissait la Guyane et l'afflux d'immigrants clandestins, dans la mesure où la misère dans laquelle se trouvaient ceux-ci les conduisaient à commettre des actes de délinquance, relevant que près de 80 % des personnes incarcérées dans le département étaient d'origine étrangère.

Compte tenu de la nature particulièrement violente de la délinquance dans certaines parties de la Guyane, pour lesquelles les forces de la gendarmerie nationale n'étaient pas véritablement adaptées, M. Léon Bertrand a rappelé qu'il avait récemment suggéré l'intervention de la légion étrangère. Il a néanmoins indiqué que cette mesure avait été repoussée par le ministère de la défense au motif que la légion étrangère n'avait pas pour mission d'assurer ce type d'opérations et devait surveiller les installations de la base spatiale de Kourou. Il a pourtant estimé que les légionnaires constituaient la seule force à même d'évoluer dans des bonnes conditions dans la forêt guyanaise pour y effectuer les opérations qui s'imposent.

Il a jugé que la société guyanaise n'était pas en mesure d'absorber le flot actuel d'immigrants, ce qui avait pour conséquence de susciter une exaspération croissante des Guyanais.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a relevé que les services de la gendarmerie nationale avaient fait part à la délégation de la commission d'enquête en Guyane du manque de moyens logistiques pour effectuer des opérations de plus grande envergure. Il a interrogé le ministre sur les perspectives d'évolution du statut juridique du fleuve Maroni qui, en l'état actuel, ne permettait pas d'exercer facilement des contrôles.

M. Léon Bertrand a reconnu qu'il existait un réel manque d'effectifs et de moyens matériels, soulignant que les immigrants clandestins disposaient parfois d'équipements très performants leur permettant d'échapper aux contrôles. Il a rappelé que, depuis plusieurs années, la livraison prochaine d'un nouvel hélicoptère de la gendarmerie nationale était annoncée.

S'agissant du statut du fleuve Maroni, il a indiqué qu'aucune démarche n'avait été engagée par les autorités françaises, ce qui pouvait s'expliquer par l'absence de pouvoir démocratique stable au Surinam jusqu'au milieu des années 1990. Il a indiqué que, jusqu'à présent, les actions de coopération engagées avec cet Etat reposaient seulement sur la bonne volonté de quelques personnes de chaque côté du fleuve, mais que la venue, envisagée, du Président de la République en Guyane pourrait être l'occasion d'engager une telle démarche.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a interrogé le ministre sur l'incidence du travail clandestin sur l'immigration clandestine en Guyane.

M. Léon Bertrand a reconnu que le travail clandestin pouvait favoriser la venue d'immigrants irréguliers, tout en observant que ce type de pratique n'était pas propre à la Guyane, ni même aux collectivités ultramarines. Il a estimé que les populations concernées par le travail clandestin étaient principalement brésiliennes, car elles étaient souvent bien formées. Il a relevé que des contrôles avaient lieu et aboutissaient à des sanctions à l'égard des employeurs, les Surinamiens et Haïtiens étant moins concernés.

M. Bernard Frimat a estimé que la Guyane connaissait une situation exorbitante au regard de l'immigration clandestine, évoquant notamment la charge écrasante qu'elle engendrait pour les finances des communes. Il a estimé que le phénomène du travail clandestin, très développé en Guyane, n'était souvent pas assez pris en compte dans la lutte contre l'immigration irrégulière. Il a demandé s'il n'existait pas une imbrication entre certains guyanais eux-mêmes et les immigrants clandestins, évoquant notamment les cas de reconnaissances frauduleuses d'enfants.

Souscrivant à ces propos, M. Léon Bertrand a ajouté que les prestations sociales versées en France avaient pour effet d'attirer les populations des pays voisins, et a évoqué la recrudescence des mariages blancs conclus moyennant finances.

M. Philippe Dallier a souligné la faiblesse des moyens de l'Etat pour assurer la surveillance de l'ouest guyanais, ainsi que le manque de personnels à la sous-préfecture de Saint-Laurent du Maroni. Il a estimé que la question de l'adaptation du droit de nationalité à Mayotte se posait également pour la Guyane, bien qu'il s'agisse d'un département d'outre-mer. Il a jugé que donner un statut extraterritorial à l'hôpital de Saint-Laurent du Maroni n'empêcherait pas la scolarisation des enfants qui y naîtraient et n'aurait donc qu'un effet limité sur l'afflux des étrangers. Il a demandé s'il serait judicieux de prévoir des dispositions spécifiques pour la Guyane en matière de nationalité et, plus généralement, s'il convenait de traiter la question de l'immigration clandestine en outre-mer de manière séparée de celle de la métropole et en adoptant deux lois distinctes, l'une sur la métropole, l'autre sur l'outre-mer.

M. Léon Bertrand a reconnu que l'extraterritorialité de l'hôpital de Saint-Laurent du Maroni ne mettrait pas fin à l'afflux d'étrangers mais a insisté sur le signal qu'une telle mesure pourrait constituer pour les populations des Etats voisins, en montrant que le fait d'être en France ne donnait pas nécessairement vocation à devenir Français. S'agissant de la réforme du droit de la nationalité, il a marqué sa préférence pour un dispositif particulier à la Guyane, dans le cadre d'un texte spécifique, reconnaissant néanmoins l'existence de limites constitutionnelles.

M. Georges Othily, président, a souligné que le fait de conférer un statut d'extraterritorialité à l'hôpital aurait pour effet de permettre la reconduite à la frontière des mères étrangères et de leurs enfants, alors qu'une telle mesure était inenvisageable si l'enfant était né sur le territoire français.

M. Philippe Dallier a estimé que, compte tenu des caractéristiques géographiques de la Guyane, la reconduite de Surinamiens à la frontière ne les empêcherait pas de revenir dès le lendemain sur le territoire national et d'y obtenir la scolarisation de leurs enfants.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé si l'inscription des enfants de ressortissants surinamiens ne créait pas des difficultés dans les conditions de scolarisation des enfants guyanais, souhaitant connaître l'attitude des parents de nationalité française face à ces inscriptions massives.

M. Léon Bertrand a reconnu que cette scolarisation était fréquemment source de difficultés dans le cadre de la gestion des inscriptions des enfants guyanais.

M. Georges Othily, président, ayant demandé si la commune de Saint-Laurent du Maroni, comme les autres communes du fleuve, bénéficiait d'une dotation spécifique de l'Etat pour la construction d'établissements scolaires, M. Léon Bertrand a répondu par l'affirmative, en précisant que le montant de cette dotation tendait à décliner et que son versement était souvent très tardif, ce qui occasionnait des problèmes de gestion pour les communes. Il a insisté sur le fait que le fonctionnement de ces établissements entraînait des charges lourdes et pérennes pour les communes, indiquant que celles-ci recouraient en priorité aux contrats aidés tels que les contrats emploi-solidarité, les contrats emploi-consolidé ainsi que les contrats d'avenir. Il a ajouté que le financement des travaux d'entretien était particulièrement difficile, soulignant que la commune de Saint-Laurent du Maroni ne disposait pas des moyens nécessaires à l'entretien des établissements construits il y a cinq ou six ans. Il a indiqué que ces besoins de financement empêchaient les investissements dans d'autres services publics également indispensables à la commune.

M. Bernard Frimat a estimé qu'il existait un problème structurel de ressources financières pour les communes de Guyane. Il a mis en doute l'opportunité d'axer le renforcement des moyens de l'Etat en Guyane sur les reconduites à la frontière, soulignant que près d'un cinquième des reconduites pratiquées en France l'étaient dans la région frontalière du Maroni. Il a estimé que le caractère non suspensif des recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière n'avait pas, depuis 1993, suffi à arrêter l'afflux de clandestins. Il s'est demandé si les moyens considérables consacrés aux reconduites à la frontière ne devraient pas être en partie affectés à d'autres actions.

M. Léon Bertrand a reconnu que, si les mesures de reconduite à la frontière des clandestins devaient se poursuivre, elles ne devaient pas être les seules réponses des pouvoirs publics, rappelant qu'il avait déjà souligné l'importance des actions de coopération avec les Etats voisins à entreprendre ou les mesures à prendre en matière de prestations sociales.

M. Georges Othily, président, a souhaité savoir si la création, dans l'ouest guyanais, d'un centre de rétention administrative, d'une chambre détachée du tribunal de grande instance de Cayenne, d'un commissariat de police à Saint-Laurent du Maroni, ainsi que la possibilité de détruire les véhicules ayant permis le transport des immigrés clandestins, seraient de nature à améliorer la situation.

M. Léon Bertrand a indiqué que ces diverses mesures lui paraissaient nécessaires, marquant cependant sa préférence pour le maintien de la compétence de la gendarmerie nationale à Saint-Laurent du Maroni. Il a néanmoins estimé qu'il était d'abord nécessaire d'agir sur l'origine des flux, en limitant l'attractivité du territoire français vis-à-vis des pays voisins. Il a de nouveau insisté sur la nécessité d'une politique de coopération avec le Surinam, jugeant que cette coopération pourrait être conditionnée à la surveillance par cet Etat de ses propres ressortissants.