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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mardi 7 février 2006

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Environnement - Parcs nationaux et parcs naturels marins - Désignation de candidats pour faire partie d'une éventuelle commission mixte paritaire

En premier lieu, la commission a désigné les candidats appelés à faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif aux parcs nationaux et aux parcs naturels marins.

Ont été désignés comme membres titulaires : MM. Jean-Paul Emorine, Jean Boyer, Dominique Braye, Jean-Pierre Vial, Mme Adeline Gousseau, MM. Paul Raoult et Thierry Repentin.

Ont été désignés comme membres suppléants : MMJean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. François Fortassin, Pierre Hérisson, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand et Charles Revet.

Transports - Décentralisation - Fonctionnement du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) - Examen d'un amendement

La commission a ensuite procédé à l'examen d'un amendement sur la proposition de loi n° 177 (2005-2006) relative au fonctionnement du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF).

A l'article unique (Fonctionnement du conseil d'administration du STIF), la commission a émis un avis défavorable à l'amendement n° 1 présenté par M. Michel Billout et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

Mercredi 8 février 2006

- Présidence de M. Jean-Paul Emorine, président. -

Tourisme - Diverses dispositions relatives au tourisme - Examen du rapport en deuxième lecture

La commission a procédé, tout d'abord, à l'examen du rapport en deuxième lecture de Mme Bariza Khiari sur le projet de loi n° 116 (2005-2006) portant diverses dispositions relatives au tourisme.

A titre liminaire, Mme Bariza Khiari, rapporteur, a relevé que le projet de loi, qui n'avait pour objet initial que de ratifier l'ordonnance du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme, était devenu un texte d'une ambition plus large, qui complétait très opportunément la législation propre à l'activité touristique sur de nombreux points importants. Elle a ainsi souligné que, partant de trois dans le projet adopté par le conseil des ministres, le nombre de ses articles atteignait aujourd'hui trente-trois, l'Assemblée nationale ayant ajouté dix articles nouveaux en première lecture, puis le Sénat dix-huit, auxquels les députés avaient encore ajouté deux articles supplémentaires en deuxième lecture, le 5 décembre dernier. Elle a du reste estimé que ces deux derniers articles étaient très importants, puisque le premier portait réforme du classement des stations et le second définissait le régime des chambres d'hôtes.

Puis, après avoir observé que l'Assemblée nationale avait adopté conformes dix-huit des vingt-quatre articles qui lui étaient soumis et amendé les six autres et après avoir noté que huit articles restaient donc soumis à l'examen du Sénat en deuxième lecture, elle a entrepris la présentation de ces articles.

Mme Bariza Khiari, rapporteur, a d'abord indiqué qu'à l'article 1er quater, qui rétablit, à compter du 1er janvier 2005, une disposition abrogée de la loi du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, elle serait conduite à proposer un amendement rédactionnel pour achever le travail de cohérence bienvenu engagé par l'Assemblée nationale.

Elle a ensuite souligné que l'article 2 bis A nouveau, qui réforme la procédure de classement des communes touristiques et des stations classées de tourisme, reprenait très largement les termes de l'article qui avait été proposé au Sénat en première lecture par l'amendement de MM. Didier Borotra, Pierre Hérisson, Jean Faure, Jean-Paul Amoudry et Pierre Jarlier, que M. Pierre Hérisson avait retiré après que le ministre du tourisme se soit engagé à présenter à l'Assemblée nationale, en deuxième lecture, un texte recueillant l'accord du ministère de l'intérieur en ce qui concerne les autorisations d'établissements de jeux et les ressources des collectivités territoriales concernées. Après avoir estimé que cet article constituait sans aucun doute l'apport majeur du Parlement au projet de loi initial, apport dont les conséquences pour nombre de collectivités territoriales étaient essentielles, elle a présenté le nouveau mécanisme qu'il instituait.

Elle a ainsi relevé qu'il simplifiait doublement le dispositif légal actuel en distinguant désormais la dénomination de commune touristique du classement en station de tourisme :

- les communes, reconnues touristiques par « l'autorité administrative compétente », qui devrait être le préfet, au regard de critères d'éligibilité déterminés par décret en Conseil d'Etat, seront celles qui mettront en oeuvre une politique locale du tourisme et qui offriront des capacités d'hébergement pour l'accueil d'une population non résidente ;

- celles de ces communes touristiques qui mettront en oeuvre une politique active d'accueil, d'information et de promotion touristique tendant, d'une part, à assurer la fréquentation plurisaisonnière de leurs territoires, d'autre part, à mettre en valeur leurs ressources naturelles, patrimoniales ou celles qu'elles mobilisent en matière de créations et d'animations culturelles et d'activités physiques et sportives, pourront être érigées, si elles répondent à un certain nombre de critères d'éligibilité déterminés par décret en Conseil d'Etat, en stations classées de tourisme, nouveau label unique regroupant les six catégories actuelles de stations : hydrominérales, climatiques, balnéaires, de tourisme, uvales et, enfin, de sports d'hiver et d'alpinisme.

Mme Bariza Khiari, rapporteur, a ensuite indiqué que le dispositif était fluidifié, puisque la décision d'attribution de la dénomination de commune touristique pourra être déconcentrée et que le classement des stations se fera par décret simple, et non plus par décret en Conseil d'Etat, réformes qui permettront d'accélérer les procédures. Elle a enfin souligné que l'article rendait possible une adaptation régulière aux évolutions de l'offre et de la demande touristiques puisqu'à l'inverse du mécanisme actuel, le dispositif ne serait plus pérenne, la qualification de commune touristique étant valable cinq ans et le classement en station de tourisme, douze ans. Elle a estimé que ce caractère temporaire était un gage d'exigence de qualité et d'adéquation aux normes et à leurs éventuelles évolutions.

Puis après avoir précisé que le mécanisme actuel de classement des stations s'éteindrait progressivement en trois étapes fixées respectivement en 2010, 2014 et 2018 et qu'une disposition de l'article 2 bis A visait expressément à « cristalliser » la législation actuelle relative à l'autorisation des jeux dans les casinos pour les communes qui en relevaient jusqu'ici, et donc à déconnecter de cette législation le nouveau dispositif de classement des stations de tourisme, elle a annoncé qu'elle présenterait treize amendements sur cet article, dont une dizaine seraient strictement rédactionnels.

Abordant ensuite l'article 4 du projet de loi, qui rectifie diverses erreurs matérielles figurant dans le code du tourisme et que l'Assemblée nationale a modifié afin de classer, dans un ordre croissant, les articles du code concernés, Mme Bariza Khiari, rapporteur, a indiqué qu'un amendement rédactionnel effectuerait deux dernières corrections formelles.

De la même manière, elle a précisé qu'elle présenterait trois amendements rédactionnels sur l'article 5, qui transpose à Mayotte, en les adaptant, plusieurs des dispositions du code du tourisme applicables à la métropole, et dont les députés ont corrigé la rédaction afin de donner au CES de Mayotte sa véritable dénomination : « conseil » économique et social, et non « comité ».

Présentant ensuite l'article 6 ter nouveau, qui donne une définition législative des chambres d'hôtes, elle a rappelé que ce mode d'hébergement n'avait cessé de se développer ces dernières années, son taux annuel de croissance atteignant environ 3 %. Elle a relevé que si une partie significative de ces chambres d'hôtes étaient commercialisées dans le cadre de réseaux professionnels tels que Gîtes de France, Clévacances, Fleurs de Soleil, etc., beaucoup le restaient encore sans aucune structuration ni réel contrôle. Elle a estimé que cette situation présentait un côté certes positif, puisque l'absence de définition de la chambre d'hôte et de cadre à l'exercice de cette activité offrait une souplesse et un côté convivial qui participaient à l'évidence du succès de la formule, et que l'apport de revenus complémentaires, toujours appréciables bien qu'aléatoires, ainsi que l'ouverture sur le monde que permettait la rencontre occasionnelle et temporaire de gens différents, représentaient d'indiscutables attraits, renforcés par l'absence de contraintes réglementaires et d'obligations administratives qui s'attacheraient à une activité plus structurée.

Elle a toutefois considéré que le développement de cette formule d'hébergement hors de tout cadre légal suscitait aussi un certain nombre de difficultés qui ne devaient pas être mésestimées, en particulier lorsque cette offre ne relevait pas d'un réseau structuré. Elle a ainsi indiqué qu'elle plaçait le consommateur dans une situation d'incertitude quant à ses droits et à son information, qu'elle était susceptible de conduire à une réelle forme de paracommercialisme dont étaient victimes les professionnels de l'hébergement touristique, en particulier la petite hôtellerie provinciale, et qu'elle pouvait enfin participer d'un moindre rendement de la taxe de séjour dans les communes où elle avait été instituée.

Dans ce contexte, jugeant que l'intérêt que représentaient la définition légale de la chambre d'hôte et l'édiction d'une réglementation simple et légère pour permettre d'éviter les abus sans affecter le développement de ce produit contribuant très utilement au maillage de l'offre d'hébergement touristique, notamment dans les zones rurales, ne semblait guère pouvoir être mis en doute, elle s'est déclarée favorable à l'adoption de cet article visant à définir les chambres d'hôtes comme des chambres meublées situées chez l'habitant en vue d'accueillir des touristes, à titre onéreux, pour une ou plusieurs nuitées, assorties de prestations, à soumettre la personne se livrant à cette activité à l'obligation d'en faire préalablement la déclaration auprès du maire du lieu de l'habitation, et à renvoyer à un décret d'application les précisions relatives, notamment, au nombre des chambres, à la capacité maximale d'accueil et à la nature des prestations relevant de ce type d'hébergement, article sur lequel elle a indiqué qu'elle présenterait trois amendements rédactionnels.

Puis Mme Bariza Khiari, rapporteur, a rappelé que l'article 8 bis, qui autorise la conclusion d'avenants à des conventions d'exploitation de remontées mécaniques, avait été inséré par le Sénat à l'initiative du questeur Jean Faure, et indiqué que l'Assemblée nationale avait procédé à une rectification formelle et adopté un amendement du Gouvernement renforçant la solidité juridique du dispositif. Elle a exprimé son accord avec cette nouvelle rédaction, sous réserve de l'adoption d'un amendement visant à réintroduire la référence explicite à l'éventuelle nécessité d'améliorer la sécurité du service, notion importante qui figurait dans le texte adopté par le Sénat et qui avait disparu, dès lors que devaient être prises en compte des modifications réglementaires en la matière n'ayant pu être prévues au moment de l'établissement de la convention d'exploitation initiale.

S'agissant de l'article 9, qui ouvre aux départements la faculté d'établir des servitudes afin de permettre le passage et l'aménagement de pistes de ski, elle a rappelé que le Sénat avait, sur proposition de M. Thierry Repentin, autorisé l'institution de servitudes pour les activités sportives hivernales autres que le ski, telles que la raquette ou le traîneau à chiens, ou estivales. Elle a précisé que l'Assemblée nationale, à son initiative et à celle du Gouvernement, avait apporté quelques restrictions et précisions au dispositif adopté par le Sénat, sans toutefois remettre en cause son esprit, et l'avait par ailleurs élargi à l'accès aux refuges de montagne. Elle a annoncé qu'outre deux amendements rédactionnels, elle proposerait de rétablir, comme le Sénat l'avait décidé en première lecture, la possibilité d'instituer des servitudes pour l'accès aux sites des sports de nature, tels que les via ferrata, le canyoning, les sites accrobranche, les cascades de glace, etc.

Abordant enfin l'article 14, qui légalise la perception d'une redevance pour l'entretien des sites accueillant toute activité sportive nordique non motorisée, Mme Bariza Khiari, rapporteur, a expliqué qu'outre d'utiles amendements de coordination rédactionnelle présentés par son rapporteur, l'Assemblée nationale avait retenu un amendement du Gouvernement modifiant la rédaction du texte adopté par le Sénat à l'initiative de M. Thierry Repentin, sans toutefois le remettre en cause. Elle a cependant indiqué que, face à l'émotion que cet article avait suscitée dans diverses associations de pratiquants des sports de neige, elle proposerait, en plus d'un amendement strictement rédactionnel, un amendement visant, d'une part, à soumettre la faculté d'instituer une redevance à l'obligation que le site comporte au moins une piste balisée et des équipements d'accueil et, d'autre part, à garantir l'accès libre et gratuit à la montagne pour toutes les activités nordiques, même sur les sites pour lesquels existe une redevance d'accès.

A la suite de cette présentation, un premier débat a eu pour thème la définition légale des chambres d'hôtes.

M. Charles Revet a demandé pour quelles raisons le nombre maximal de chambres et de personnes accueillies ne pouvait pas être fixé par la loi, estimant regrettable que cette décision importante puisse relever du pouvoir réglementaire.

M. Michel Bécot s'est inquiété des effets de la nouvelle législation sur le niveau de l'offre d'hébergement dans les zones rurales, zones qui doivent avoir recours à toute la gamme des types d'hébergement pour rester attractives dans le domaine touristique.

Se déclarant défavorable au dispositif proposé, Mme Michelle Demessine a estimé qu'il était indispensable, les chambres d'hôtes constituant un apport important pour la diversité de l'hébergement sur le territoire et améliorant l'offre touristique en zone rurale, de préserver leur dynamisme actuel. Rappelant qu'elle avait elle-même été confrontée à cette problématique dans le cadre de ses fonctions ministérielles, elle a considéré que le paracommercialisme ne représentait pas un réel problème pour la petite hôtellerie indépendante, dont les difficultés, réelles et qu'il convenait de prendre en compte et de résoudre, relevaient d'autres causes bien plus profondes d'adaptation aux évolutions de la demande et de mise aux normes. Enfin, après avoir relevé que l'adhésion à un réseau structuré représentait un gage de qualité des prestations offertes, elle a exprimé sa méfiance quant au contenu du décret d'application, soulignant qu'il ne devrait pas fixer un nombre de chambres autorisées différent de cinq, ce seuil permettant la viabilité économique du dispositif sans pour autant créer des contraintes de sécurité difficiles à respecter. Plusieurs de ses collègues ont manifesté leur approbation quant à ce nombre de cinq chambres au maximum.

Soulignant la pertinence des critiques générales portées à l'encontre des excès de réglementation, M. Pierre Hérisson a également fait part de ses doutes quant à l'opportunité de légiférer dans un domaine où la confrontation du dynamisme des acteurs à la demande des consommateurs semblait constituer le meilleur moyen de réguler le système.

En réponse, Mme Bariza Khiari, rapporteur, après avoir rappelé que la définition des domaines respectifs de la loi et du règlement résultait de la combinaison des articles 34 et 37 de la Constitution, est convenu de l'intérêt de maintenir l'offre en chambres d'hôtes, celle-ci participant du maillage du territoire en hébergements touristiques adaptés à la demande et permettant, par l'apport en revenus complémentaires qu'elle autorise, le maintien de personnes et d'activités dans des zones rurales sensibles. Elle a souligné que la réglementation que proposait d'instituer le projet de loi, qui n'avait pas pour objectif de limiter cette offre, mais de permettre sa structuration, était très légère et qu'elle constituait un minimum indispensable pour garantir le respect des droits du consommateur à l'information et à la sécurité. Enfin, s'agissant du contenu du décret, après avoir estimé que la raison commandait de fixer à cinq le nombre maximal de chambres autorisées, chiffre au-delà duquel il devenait nécessaire d'appliquer la réglementation en matière de sécurité édictée pour les établissements recevant du public, et à quinze celui des personnes susceptibles d'être accueillies dans ces chambres, elle a suggéré que ceux de ses collègues que ce décret inquiétait le plus interrogent en séance le ministre à son sujet.

Puis un second débat a eu lieu autour de la réforme du régime du classement des stations de tourisme et de son impact sur la législation relative aux casinos.

M. Gérard Bailly s'est d'abord interrogé sur les incidences de cette réforme sur l'attribution de la dotation supplémentaire ou de la dotation particulière identifiées au sein de la part forfaitaire de la dotation globale de fonctionnement. Il a ensuite rappelé la demande, qu'il avait formulée lors de la première lecture du projet de loi, relative au chiffre d'affaires des casinos en France et à la répartition de ce produit.

Mme Michelle Demessine s'est inquiétée des suites qui seraient réservées aux demandes de classement en station formulées sur le fondement de la législation actuelle et en cours d'instruction au moment de la promulgation de la loi, et sur l'application des dispositions relatives aux casinos dans le cadre du nouveau régime.

M. Pierre Hérisson, faisant état des inquiétudes exprimées par le conseil d'administration de l'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques, présidé par le sénateur Didier Borotra, quant aux conséquences du maintien, proposé par un amendement du rapporteur, de la possibilité actuellement reconnue à tous les groupements de communes de demander le bénéfice du classement en station, a indiqué qu'il demanderait en séance publique au ministre du tourisme d'apporter une réponse claire et précise sur les effets de cet amendement sur les futures autorisations d'ouverture des casinos.

Enfin, M. Thierry Repentin, après avoir demandé s'il était possible de disposer d'une cartographie de l'implantation des casinos sur l'ensemble du territoire national et d'informations quant à la répartition du produit des jeux entre les différentes collectivités intéressées, s'est étonné que, lorsqu'un casino est exploité dans le cadre d'une intercommunalité, ce produit ne soit versé qu'à la commune sur laquelle est installé le casino, et non à l'intercommunalité.

En réponse, Mme Bariza Khiari, rapporteur, a précisé que la réforme du régime du classement des stations de tourisme n'avait pas pour vocation de modifier le périmètre de la législation sur les casinos. Elle a indiqué qu'en conséquence, l'Assemblée nationale avait cherché à déconnecter les deux législations, et qu'elle-même présenterait un amendement visant à parfaire cette déconnexion. Elle a ajouté que cette dernière avait pour effet de « cristalliser » la situation en matière d'implantation des casinos, ce qui signifiait que, seules, les communes susceptibles d'être aujourd'hui autorisées à accueillir un casino pourraient l'être dans le nouveau régime, communes auxquelles s'ajouteraient les quelques communes qui, actuellement engagées dans une procédure de classement, pourraient être érigées en station classée balnéaire, thermale ou climatique entre la promulgation de la loi et l'entrée en vigueur effective de la réforme du classement. Elle a également précisé que, dans ce contexte, son amendement relatif aux groupements de commune n'aurait strictement aucune conséquence en matière d'implantation de casinos et que M. Pierre Hérisson pouvait être totalement rassuré à cet égard. S'agissant de cet amendement, elle a souligné qu'il ne visait qu'à maintenir en l'état le droit actuellement reconnu à tous les groupements de communes de demander à bénéficier du classement, la distinction opérée par l'Assemblée nationale entre les communes de montagne et les autres ne semblant reposer sur aucune considération juridique ou économique la rendant nécessaire.

A cet égard, M. Gérard Bailly, approuvé par plusieurs de ses collègues, s'est déclaré favorable à cet amendement, considérant que le classement en station de tourisme ne devait pas être réservé aux seuls groupements de communes montagnardes, des groupements de communes de plaine pouvant avoir intérêt à demander le classement pour exploiter des équipements touristiques installés sur le territoire d'une intercommunalité.

Pour sa part, Mme Michelle Demessine a estimé anormal que le législateur décide de figer définitivement le champ d'application de la législation sur les casinos dans son périmètre actuel, nonobstant les droits et les intérêts économiques et touristiques des futures stations classées de tourisme.

Enfin, Mme Bariza Khiari, rapporteur, après avoir rappelé que le régime des dotations « touristiques » de la DGF était figé depuis 1993 et dressé la liste des différents avantages bénéficiant aux stations classées (taxe additionnelle aux droits d'enregistrement dès lors que la commune compte moins de 5.000 habitants, taux réduit des droits de mutation si la commune possède plus de 2.500 lits, ouverture d'un casino pour les stations balnéaires, thermales ou climatiques, majoration des rémunérations des cadres municipaux des petites communes au titre du surclassement démographique et majoration des indemnités du maire et des adjoints), a indiqué qu'elle s'efforcerait d'obtenir des réponses précises aux demandes de ses collègues sur l'implantation actuelle des casinos, le montant du produit des jeux et la répartition de celui-ci entre les différentes parties prenantes et collectivités.

A l'issue de ce débat, la commission a entrepris l'examen des amendements proposés par le rapporteur.

A l'article 1er quater, elle a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 bis A, outre dix amendements rédactionnels et de coordination, elle a adopté trois amendements visant, respectivement :

- à préserver la situation statutaire et réglementaire des fonctionnaires et agents contractuels de droit public des communes qui, ayant perdu le bénéfice du classement en station de tourisme, devront procéder au retour au pyramidage de leurs emplois correspondant à la catégorie démographique à laquelle elles appartiennent ;

- à maintenir la possibilité actuellement reconnue à tous les groupements de communes, situés sur tout le territoire, de demander à bénéficier du classement, MM. Gérard Bailly et Thierry Repentin ayant exprimé leur accord exprès et Mme Michelle Demessine votant contre ;

- à parfaire la déconnexion entre la législation sur le classement des stations de tourisme et celle sur les casinos.

A l'article 4, la commission a adopté un amendement rédactionnel et corrigeant une erreur matérielle.

A l'article 5, elle a retenu trois amendements rédactionnels.

A l'article 6 ter, elle a également adopté trois amendements rédactionnels.

A l'article 8 bis, elle a voté un amendement visant, à titre essentiel, à réintroduire la référence explicite à l'éventuelle nécessité d'améliorer la sécurité du service justifiant la signature d'un avenant à la convention de remontée mécanique, en précisant toutefois qu'il ne s'agit que des mesures de sécurité qui sortent du cadre habituel et qui ne pouvaient pas avoir été prévues au moment de l'établissement de la convention, et, à titre subsidiaire, à présenter les articles du code du tourisme complétés par l'article 8 bis dans l'ordre respectant leur numérotation.

A l'article 9, elle a adopté deux amendements rédactionnels et un amendement tendant à rétablir la faculté, ouverte par le Sénat en première lecture, d'établir une servitude pour l'accès aux sites de sports de nature tels que les via ferrata, le canyoning, les sites accrobranche, les cascades de glace, etc.

Enfin, à l'article 14, elle a retenu, outre un amendement rédactionnel, un amendement ayant pour objet, d'une part, de soumettre la faculté d'instituer une redevance à l'obligation que le site comporte au moins une piste balisée et des équipements d'accueil, et, d'autre part, de garantir l'accès libre et gratuit à la montagne pour toutes les activités nordiques, même sur les sites pour lesquels existe une redevance d'accès. Après avoir rappelé que l'amendement qu'il avait fait adopter par le Sénat en première lecture n'avait pas pour objet de créer une redevance « raquettes à neige », contrairement à la présentation que la presse avait fait de son initiative, mais bien d'assurer la légalité de celles qui avaient été instituées ces dernières années sur certains sites et de garantir aux pratiquants n'empruntant pas de pistes balisées qu'il ne pourrait être exigé d'eux une quelconque contribution, M. Thierry Repentin a exprimé son accord avec la rédaction proposée par Mme Bariza Khiari, rapporteur, qu'il a estimé de nature à rassurer les associations et sécuriser l'accès libre et gratuit à la montagne. M. Gérard Bailly ayant alors donné l'exemple d'un récent article de presse confirmant les propos de son collègue, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que l'institution d'une redevance d'accès aux sites de sports de loisirs de neige non motorisés n'était qu'une faculté, laissée à l'appréciation du conseil municipal, et non une obligation.

A l'issue de cet examen des amendements, la commission a adopté à l'unanimité, en deuxième lecture, le projet de loi ainsi amendé, le groupe communiste républicain et citoyen ne participant pas au vote.

En conclusion, Mme Bariza Khiari, rapporteur, a rappelé qu'à chacune des lectures de ce texte devant l'une et l'autre des assemblées, il avait été adopté à l'unanimité.

Propriété intellectuelle - Agriculture - Obtentions végétales - Examen d'un amendement

La commission a ensuite procédé à l'examen d'un amendement sur la proposition de loi n° 181 (2005-2006) relative aux obtentions végétales.

A l'article unique (Allongement de la durée de protection des certificats d'obtentions végétales nationaux), la commission a émis un avis favorable à l'amendement n° 1 présenté par Mme Brigitte Bout.

Commerce extérieur et international - Organisation mondiale du commerce - Communication

La commission a, enfin, pris connaissance de la communication de M. Jean Bizet sur la 6e conférence ministérielle de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) organisée à Hong Kong du 13 au 18 décembre 2005.

Après avoir précisé qu'avec MM. Michel Bécot, Pierre Hérisson et Dominique Mortemousque, ainsi que le questeur Gérard Miquel et sept députés, il s'était rendu à Hong Kong à l'invitation de Mme Christine Lagarde, ministre déléguée au commerce extérieur, dans le cadre de la délégation parlementaire française, et pour participer aux travaux d'une session de l'Union Interparlementaire (UIP), M. Jean Bizet a rappelé le contexte général du dernier trimestre 2005.

Il a souligné qu'en dépit de la réforme de la politique agricole commune (PAC) réalisée en 2003, l'Union européenne (UE) était alors soumise à un tir croisé général, accusée par tous les autres acteurs de ne pas être assez souple sur le volet agricole de la négociation. Il a précisé que les autorités françaises, craignant que cette opinion ne soit relayée au niveau communautaire par certains Etats membres et ne conduise la Commission européenne à tenter de donner des gages avant même que ne s'ouvre la Conférence de l'OMC, avait exercé, dès septembre 2005, un contrôle sourcilleux sur le mandat du commissaire européen au commerce extérieur, M. Peter Mandelson, négociateur unique pour l'ensemble de l'UE à Hong Kong.

Il a considéré que ces faits expliquaient le déroulement et le résultat de la 6e Conférence, au cours de laquelle la stratégie des Etats-Unis, du groupe de Cairns et du G 20, emmené par le Brésil, pays qui a véritablement été l'acteur majeur des négociations, a été de concentrer les feux sur le dossier agricole, pour pousser l'UE dans ses retranchements. Il a relevé que ces pays avaient été aidés à placer l'Europe en position d'accusée par les organisations non gouvernementales (ONG), et singulièrement la plus importante d'entre elles, OXFAM, qui constituent souvent les supports techniques des pays les moins avancés (PMA). A cet égard, soulignant que cette opinion était si généralement répandue qu'elle avait également été professée, sans nuance, lors des discussions de l'UIP, même de la part de représentants d'Etats africains francophones, alors qu'au contraire, un silence prudent entourait toujours la manière dont les Etats-Unis se comportaient dans le domaine des subventions agricoles, il a estimé que le chemin à parcourir par l'UE pour faire entendre et reconnaître qu'elle avait déjà pris des mesures courageuses et vertueuses était long et semé d'embûches, même si, a-t-il ajouté, c'est assurément l'UE elle-même qui avait posé la première d'entre elles en adoptant « à froid » la réforme de la PAC en 2003, sans chercher à obtenir de quiconque des concessions immédiates en retour et en pensant naïvement que sa vertu serait récompensée . Il a également observé qu'il était difficile pour l'UE de contester l'aide alimentaire des Etats-Unis, cette méthode pour écouler les stocks agricoles et soutenir les agriculteurs américains étant très favorablement considérée par les PMA, bénéficiaires directs de l'aide.

Il a par ailleurs considéré que la « raideur » française à l'automne 2005 n'avait sans doute pas été pour rien dans le comportement exemplaire du commissaire Peter Mandelson à Hong Kong, rigoureux négociateur et défenseur sourcilleux des intérêts des agriculteurs européens, ni dans l'adoption par le Conseil européen, à Bruxelles, pendant la Conférence, des perspectives financières 2007-2013 sanctuarisant les crédits de la politique agricole commune à hauteur de 293 milliards d'euros, dont 57 milliards attribués à la France. Observant que, grâce à cela, l'UE avait présenté un front uni et ferme dans la négociation et était parvenue à obtenir une Déclaration finale qui, en définitive, pouvait être considérée comme un bon accord, il a déclaré ne pas regretter la méthode, ouverte et publique, qu'avait retenue la France pour contrôler le mandat du négociateur, alors qu'il avait craint, sur le moment, qu'elle ne soit moins efficace qu'un contrôle plus discret permettant d'afficher une unité de façade de l'Union face à ses partenaires.

Puis M. Jean Bizet a présenté chacun des quatre thèmes de la 6e Conférence ministérielle.

Rappelant que le thème principal, qui structure tout le « Cycle de Doha », était celui du développement, il a précisé qu'à Hong Kong, il s'articulait autour de trois sujets principaux : l'accès aux médicaments, question ouverte à la réunion de Cancún en septembre 2003, le régime « tout sauf les armes » (TSA) et la question du coton.

Après avoir observé que la décision de modifier l'accord sur les droits de propriété intellectuelle (accord ADPIC), prise avant le début de la Conférence ministérielle, avait vidé de sa substance le sujet des médicaments, qui pouvait donc être considéré comme réglé même si de nombreuses ONG se déclaraient inquiètes quant aux effets réels de l'accord sur l'accès des populations aux médicaments, il a indiqué qu'à l'initiative conjointe de M. Marc Laffineur, député du Maine-et-Loire, et de lui-même, la déclaration finale de la session de l'UIP avait salué la taxe sur les billets d'avion, adoptée par la France, qui pourra financer en partie l'accès aux médicaments. M. François Gerbaud ayant relevé que seuls deux autres pays avaient suivi le nôtre, M. Jean Bizet est convenu que cette initiative vertueuse ne pourrait effectivement être efficace qu'à la condition qu'elle soit mise en oeuvre de manière universelle.

Il a ensuite expliqué que les pays en développement souhaitaient qu'à Hong Kong soit décidée l'extension aux marchés de l'ensemble des pays développés du programme TSA, institué par l'UE dès 2001 pour ouvrir l'accès au marché communautaire, en franchise de droits et sans quotas, de toutes les productions, à l'exception des armes, de quarante-trois PMA. Il a indiqué qu'après d'âpres négociations visant à préserver la production intérieure de certains produits jugés sensibles, tels le riz japonais, les pays riches s'étaient entendus pour mettre en oeuvre le programme TSA sur 97 % des produits, les pays pauvres bénéficiaires ayant été invités, en contrepartie, à signer vingt-sept conventions internationales portant sur le respect des droits de l'homme ou de l'environnement. Il a estimé que cette partie de l'accord était fondamentale, car elle obligeait, d'une part, les Etats développés donnant régulièrement à l'UE des leçons de morale à la rejoindre sur des pratiques réellement vertueuses et, d'autre part, les Etats en développement à se soumettre à des règles de bonne gouvernance qui, progressivement, devraient contribuer à réduire les distorsions de concurrence que subissent les économies développées en matière de droits sociaux et environnementaux.

Il a enfin expliqué que la question du coton, sujet de conflit entre les Etats-Unis, qui assurent 40 % de la production mondiale, et cinq pays africains pour lesquels cette culture représente un apport de devises absolument vital, devait faire l'objet d'un accord pour que la Conférence puisse se conclure favorablement. Il a indiqué que le secrétaire au commerce américain s'était donc engagé à aider les producteurs africains à améliorer leurs techniques de culture pour parvenir à une meilleure qualité de coton, ce qui devrait renforcer leur position sur le marché, et à diminuer le niveau, actuellement colossal, des subventions internes versées aux producteurs américains pour autant, cependant, et compte tenu des caractéristiques du système institutionnel fédéral, que le Congrès en décide ainsi, ce qui, a-t-il ajouté, n'était pas nécessairement le plus probable à quelques mois de la campagne présidentielle.

Abordant ensuite le thème concernant les restitutions à l'exportation des produits agricoles, qui a été le thème central de la Conférence, M. Jean Bizet a précisé que l'objectif de toutes les délégations était de contraindre l'Union européenne à s'engager sur une date butoir, aussi rapprochée que possible. Il a rappelé que si l'UE avait toujours déclaré accepter cette perspective, c'était sous la réserve que, dans le même temps, soient démantelés tous les mécanismes, très opaques, de soutien utilisés par les Etats-Unis et les autres grands pays producteurs, tels l'Australie ou le Canada : les « marketing loans », l'aide alimentaire et l'intervention des sociétés monopolistiques d'État. Après avoir souligné que les restitutions communautaires s'élevaient à 3 milliards d'euros, alors qu'elles représentaient 12,5 milliards d'euros aux États-Unis, il a estimé que le résultat de cet aspect de la négociation était partagé ; il a en effet observé que l'Union européenne :

- avait préservé l'essentiel en acceptant l'élimination des restitutions au plus tard en 2013, et d'une façon substantielle vers 2010, c'est-à-dire selon un calendrier respectant totalement les accords communautaires sur la PAC et ses perspectives financières, et dans des termes techniques qui devraient en réalité permettre de supporter aisément le choc ;

- avait obtenu, en contrepartie « conditionnelle » à cet engagement, que les autres pays exportateurs s'engagent sur des « disciplines » sur leurs propres outils d'exportation, que les modalités soient négociées d'ici le 30 avril 2006 et validées par la réunion ministérielle de Genève, et que les offres chiffrées soient déposées avant le 30 juillet 2006 ;

- avait dû céder en revanche, sur le plan des principes, à la très forte pression qui pesait sur elle en acceptant que le débat porte presque exclusivement sur les restitutions, abandonnant de facto son « approche globale » de la négociation, formule qui soulignait que toute avancée sur le dossier agricole devrait s'accompagner d'un accord sur les autres lignes de négociation, bien plus importantes pour elle, qu'étaient l'accès au marché des produits non agricoles, c'est-à-dire globalement les biens industriels (NAMA), et les services.

En ce qui concerne précisément le NAMA, troisième thème de la Conférence, M. Jean Bizet a indiqué que l'UE avait réaffirmé l'engagement qui était le sien depuis le début du Cycle de Doha : une plus grande ouverture du marché intérieur aux produits agricoles - marché qui est déjà le plus ouvert du monde - était soumise à la condition que les pays bénéficiaires accomplissent un effort parallèle d'ouverture de leurs marchés industriels. Il a relevé que, nonobstant, les pays du G 20, emmenés par le Brésil, avaient fait montre de leurs réticences à l'ouverture de leurs marchés aux produits industriels étrangers, bloquant de facto la question du NAMA à Hong Kong, au grand dam de l'UE. Il a en outre observé que les PMA et plusieurs pays en développement (ACP ou G 90) n'étaient pour leur part pas mécontents de ce statu quo, un plus grand accès au marché communautaire des produits agricoles du G 20 réduisant les avantages comparatifs de leurs propres produits, qui bénéficient du système dit du « traitement spécial et différencié », et étant ainsi susceptible de les placer en position concurrentielle difficile.

Enfin, M. Jean Bizet a regretté que dernier thème de la Conférence, qui concernait les services, n'ait pratiquement pas été abordé, relevant que cela constituait un problème pour l'UE et son économie, leader mondial dans ce secteur qui représente une réserve de croissance et d'emplois très importante, et plutôt une bonne chose pour les Etats-Unis ainsi que pour quelques membres du G 20 comme l'Inde ou le Brésil, qui allaient pouvoir disposer d'un temps plus long pour se construire une industrie de services capable de soutenir la concurrence des services européens. A cet égard, il a ajouté qu'il lui semblait nécessaire que, pour affermir son marché intérieur, l'UE résolve, au plan communautaire, un certain nombre de questions, notamment dans le cadre du prochain examen de la directive « services », dite Bolkestein.

Pour conclure, M. Jean Bizet a souhaité dresser un bilan global de la 6e Conférence ministérielle de Hong Kong.

Il s'est tout d'abord félicité de l'existence d'une Déclaration finale, qui lui a paru témoigner du succès de la Conférence. Après les échecs des sommets de Seattle et de Cancún, et après la demi-réussite du sommet de Doha au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, il a considéré qu'un nouvel échec aurait signifié la fin du multilatéralisme en matière commerciale. Or, a-t-il estimé, l'OMC est devenue indispensable à la régulation des échanges internationaux, ainsi que le prouve le rôle de l'organe de règlement des différends (ORD), qui empêche la naissance de coûteuses et contre-productives « guerres commerciales ». Il a ajouté que ce succès devait pour beaucoup au nouveau directeur général de l'OMC, M. Pascal Lamy, qui a utilement oeuvré pour débloquer les négociations et trouver des points d'entente permettant d'avancer et qui, pratiquement à lui seul, a permis d'aboutir à un accord entre les délégations.

Il s'est également réjoui que l'Europe ait « tenu bon ». Observant qu'elle était restée unie, avait fait preuve de force et de solidarité, et avait été remarquablement représentée par M. Peter Mandelson, il s'est déclaré convaincu que cela résultait en partie de la qualité du tandem formé par les ministres du commerce extérieur et de l'agriculture, Mme Christine Lagarde et M. Dominique Bussereau, qui avait défendu avec talent et subtilité les intérêts français lors des cinq réunions du Conseil des ministres de l'UE organisées à Hong Kong et au cours des discussions bilatérales. Précisant que « tenir bon » signifiait ne pas céder sur l'essentiel malgré la difficulté des négociations, il a estimé que, si l'UE avait dû faire des concessions paraissant supérieures à celles de ses partenaires, en particulier des Etats-Unis, le mandat donné au négociateur n'avait pas été remis en cause dans sa substance et que les intérêts des agriculteurs avaient été préservés jusqu'en 2013, ce qui était l'objectif premier de la France.

M. Jean Bizet a enfin relevé qu'un certain nombre de questions devaient encore être résolues dans les mois à venir. Il a ainsi rappelé que l'accord de Hong Kong devait être précisé pour pouvoir être réellement avalisé et mis en oeuvre, une première étape étant fixée, conformément à ce qui avait été envisagé en décembre et décidé lors de la « mini-ministérielle » s'étant tenue en marge du Forum de Davos il y a quinze jours, au 30 avril prochain à Genève, et une seconde durant l'été. Il a souligné que ces deux étapes seraient déterminantes pour vérifier si les négociateurs voulaient véritablement parvenir à un accord, en bonne et due forme, et s'il existait une chance réelle d'achever positivement le Cycle de Doha, non pas en 2006, cette date-butoir étant désormais définitivement exclue, mais éventuellement en 2007.

Par ailleurs, il a considéré que l'espoir d'un accord sur les restitutions, venant s'ajouter aux orientations retenues sur la réduction des soutiens internes et des protections douanières en matière agricole, permettrait de solder durablement la question agricole et aurait donc, dès lors, deux vertus :

- celle de permettre de relancer, au second semestre 2006, les thèmes du NAMA et des services, qui sont absolument essentiels pour l'économie de l'Union, et d'éventuellement renverser la pression, pour la faire peser davantage sur les pays du G 20 ;

- celle de donner une visibilité à long terme aux agriculteurs européens, qui ont désormais compris qu'il fallait préparer l'après-2013 et investir davantage dans la recherche-développement pour fonder une agriculture capable de subir de plein fouet le choc de la mondialisation.

A cet égard, il s'est déclaré confiant dans les capacités des agriculteurs français à demeurer compétitifs sur des marchés chaque jour plus concurrentiels, pour autant que les différentes structures de la profession préparent dès à présent l'après-2013 avec une hauteur de vue adaptée à la nature des enjeux et que les professionnels se positionnent sur des registres porteurs d'avenir.

En conclusion, M. Jean Bizet a indiqué que le groupe de travail, commun à la commission des affaires économiques et à la délégation du Sénat pour l'Union européenne, se réunirait à trois reprises dans la première quinzaine de mars pour entendre une demi-douzaine de personnalités sur les travaux passés et à venir de l'OMC.

A l'issue de cet exposé, M. Jean-Paul Emorine, président, a estimé que les organisations professionnelles agricoles devaient être réalistes et pragmatiques pour préparer utilement le nouveau contexte économique qui prévaudra après 2013, et relevé que, si certaines d'entre elles étaient d'ores et déjà conscientes des enjeux au niveau national, le message passait plus difficilement au plan local.

Après avoir souscrit à ce propos en prenant pour exemple la situation dans son département de l'Indre, M. François Gerbaud, craignant que les Etats-Unis ne se comportent à l'OMC comme ils le faisaient vis-à-vis du Protocole de Kyoto, c'est-à-dire qu'ils soient exigeants sur les engagements pris par leurs partenaires tout en s'abstenant de se soumettre aux mêmes obligations, a demandé quel était le « degré d'irréversibilité de l'acquis » des engagements européens dans l'hypothèse où le Congrès des Etats-Unis n'autoriserait pas la mise en oeuvre des engagements américains.

Observant qu'un travail considérable restait à réaliser dans le domaine agricole, notamment en matière de mise aux normes, alors que s'annonçait la drastique réduction des aides communautaires et que beaucoup de politiques sectorielles demeuraient contraintes par des plafonnements très bas, M. Gérard Bailly a regretté que nombre de responsables syndicaux agricoles locaux n'aient pas encore pris conscience des réformes à entreprendre pour favoriser une agriculture capable de supporter la concurrence internationale, en particulier grâce à l'agrandissement de la taille moyenne des exploitations, et estimé qu'un important travail de sensibilisation devait être mené à cet égard dans les prochaines années.

Tout en soulignant que, dans son département de la Seine-Maritime, la moitié des exploitations agricoles étaient condamnées par les obligations de mise aux normes, M. Charles Revet a souligné la responsabilité du personnel politique, en particulier des élus nationaux et, plus précisément, de la commission des affaires économiques du Sénat, pour mener une réflexion, tracer des perspectives et préparer au plan opérationnel l'après-2013, par exemple dans le domaine des bio-carburants et des énergies renouvelables, ou dans celui de la réglementation européenne, qui doit être adaptée pour permettre de réagir mieux qu'aujourd'hui aux évolutions du marché, la situation actuelle dans le secteur du sucre démontrant les incohérences du système. Après que M. François Gerbaud eut estimé que le monde agricole ferait en effet mieux d'exploiter ses richesses potentielles dans le domaine de la bio-énergie que de favoriser le développement des éoliennes, M. Charles Revet a poursuivi en s'interrogeant sur l'opportunité qu'il y aurait à nouer des contacts réguliers et étroits avec les rapporteurs du Parlement européen sur les textes communautaires relevant du champ de compétences de la commission des affaires économiques, au moment de l'instruction de leurs dossiers, afin de leur faire part de la position du Sénat et de peser ainsi, de manière efficace, sur leurs orientations.

M. Michel Bécot a considéré que les réunions interparlementaires devaient se dérouler régulièrement au long de l'année afin que l'UIP puisse constituer une force de propositions dans les négociations commerciales, en ayant anticipé les points essentiels et travaillé sur ceux-ci en interne de manière à pouvoir s'exprimer efficacement en externe. Par ailleurs, également convaincu de la nécessité de tenir un langage de vérité aux agriculteurs, il a estimé qu'il convenait d'insister, pour préparer utilement l'après-2013, sur l'agrandissement inéluctable des exploitations, sur le soutien aux indications géographiques et sur le développement des productions biologiques. Enfin, il a souligné l'intérêt pressant de débloquer les négociations sur le NAMA et les services, qui constituent des secteurs très porteurs de l'économie européenne.

Partageant les observations de ses collègues, M. Daniel Soulage a relevé que les responsables politiques devaient s'appuyer sur les relais que sont les organisations agricoles pour proposer des perspectives d'avenir susceptibles d'entraîner l'adhésion des agriculteurs, sans laquelle, a-t-il ajouté, aucune modernisation ne sera possible. A cet égard, faisant part de ses craintes qu'une attitude « poujadiste » ne se diffuse dans les territoires, il a souligné l'intérêt des mesures récemment adoptées par le Parlement dans la loi relative au développement des territoires ruraux et dans la loi d'orientation agricole, telles que l'assurance-récolte ou certaines dispositions fiscales, pour accompagner les professionnels et leur démontrer que rien n'était désespéré.

Préconisant elle aussi un langage de vérité, Mme Adeline Gousseau a toutefois relevé que les jeunes agriculteurs pouvaient manquer de perspectives, en particulier face à la montée du « péril urbain », particulièrement net en Ile-de-France où la surface agricole était en constante diminution.

En réponse à ses collègues, M. Jean Bizet a indiqué :

- que la complexité apparente de l'OMC se dissipait assez rapidement lorsqu'on prenait la peine de s'immerger dans son organisation, qui s'avérait en réalité assez cohérente et rationnelle, les négociations ayant lieu en permanence à Genève entre les différentes Conférence ministérielles qui rythmaient et validaient les avancées tous les deux ans environ ;

- que l'importante pression internationale pesant sur l'administration Bush devrait vraisemblablement conduire le Congrès à approuver, malgré les considérations de politique intérieure et les caractéristiques propres au régime institutionnel américain, les engagements pris par le secrétaire au commerce vis-à-vis des 148 autres pays membres de l'OMC ;

- qu'en outre, comme le démontrait au demeurant la problématique environnementale, les Etats-Unis pouvaient faire évoluer leur position, non pas par vertu, mais par pragmatisme ;

- qu'en tout état de cause, il revenait à l'UE d'affirmer son volontarisme, comme elle l'avait fait sur le programme TSA, dont l'extension à tous les pays développés devait pour beaucoup à l'influence de M. Pascal Lamy à Hong Kong, ou comme elle le faisait sur les normes sociales et environnementales, par exemple au travers de l'accord sanitaire et phytosanitaire, dit SPS, pour autant toutefois que la réglementation communautaire parvienne à un certain équilibre sans être en permanence alourdie par de nouvelles contraintes ;

- que les perspectives financières pour la PAC étaient clairement garanties jusqu'en 2013, à hauteur de 293 milliards d'euros, et que l'agriculture européenne devait profiter de ce délai pour faire valoir ses atouts dans les productions non alimentaires, les semences génétiquement modifiées, et les secteurs où les spécificités pouvaient garantir une rentabilité de l'activité ;

- que si la position française sur les indications d'origine géographique n'avait pas encore reçu un accueil favorable au plan international, la situation n'était pour autant pas définitivement figée, les Etats-Unis, dont certaines productions, comme le vin, commençaient à être copiées par d'autres pays producteurs, semblant par exemple plus attentifs à son intérêt ;

- que la commission des affaires économiques du Sénat pouvait assurément constituer un bon aiguillon pour préparer l'adaptation de l'agriculture française à l'après-2013 et mobiliser l'enthousiasme des jeunes agriculteurs, qu'elle pouvait aussi utilement nouer des contacts avec le Parlement européen sur les questions relevant de sa compétence, notamment dans le domaine des services, et qu'il pourrait également être opportun, à l'intérieur du Sénat, d'améliorer les relations entre les commissions permanentes et la délégation pour l'Union européenne.

A cet égard, M. Jean-Paul Emorine a estimé que la commission des affaires économiques devait être effectivement une force de proposition et une enceinte pratiquant un langage de vérité à l'égard des agriculteurs, notamment en ce qui concerne la taille des exploitations, qu'elle l'était au demeurant comme l'avait par exemple démontré sa suggestion d'un découplage total des aides communautaires dans son rapport d'information sur l'élevage, et qu'il était personnellement favorable à l'entretien de contacts réguliers avec les députés français au Parlement européen (PE) pour préparer en amont l'examen des textes communautaires. M. Charles Revet a alors exprimé le souhait que la commission entende Mme Evelyne Gebhardt, députée allemande au PE et rapporteur sur la directive Bolkestein, avant qu'elle rédige son rapport.

Puis M. Gérard Bailly s'étant interrogé sur la manière dont les enseignants des établissements agricoles transmettaient à leurs élèves les informations sur l'OMC, et M. François Gerbaud ayant formulé la même question à propos des OGM, M. Jean-Paul Emorine a suggéré à ses collègues d'interroger les ministres compétents par une question écrite ou une question orale

Enfin, M. Michel Bécot a regretté que les ONG françaises et européennes s'opposent systématiquement aux gouvernements des Etats-membres ou à la Commission européenne, au contraire des ONG américaines qui constituent d'efficaces relais des positions de l'administration fédérale et des intérêts des Etats-Unis, M. Jean Bizet indiquant toutefois avoir observé un début d'évolution en la matière, certaines ONG exprimant désormais un soutien à diverses positions des autorités européennes.