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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 28 février 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Loi de finances pour 2006 - Exécution du Budget - Mission « Transport » et compte spécial « Contrôle et exploitation aériens » - Audition de M. Michel Wachenheim, directeur général de l'aviation civile (DGAC), responsable de programmes

La commission a procédé à l'audition de M. Michel Wachenheim, directeur général de l'aviation civile, responsable de programmes au sein de la mission « Transports » et de la mission « Contrôle et exploitation aériens ».

M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'il s'agissait de la première audition d'un responsable de programmes, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), et qu'elle devait permettre aux sénateurs de s'approprier, au mieux, les nouveaux outils offerts par ce texte.

M. Michel Wachenheim a présenté les conditions concrètes de mise en place de la LOLF au sein de la direction générale de l'aviation civile. Il a indiqué que cette réforme avait été dictée par trois événements, et ce, dès le début de l'année 2003 :

- la réforme de l'Etat et la nécessité de recentrer son action sur les missions les plus utiles ;

- l'évolution du cadre réglementaire européen, notamment dans le domaine de la navigation aérienne, avec l'adoption de plusieurs dispositions relatives au « ciel unique européen » ;

- l'évolution du secteur, que devait prendre en compte une administration qui n'avait pas connu de réforme depuis 30 ans.

Il a indiqué que la réflexion menée avait conduit à une analyse fonctionnelle des métiers, qui avait amené à séparer les prestations de services de l'autorité de surveillance. Il a exposé que l'activité de la DGAC était désormais séparée en deux entités budgétairement distinctes :

- un pôle « régalien », qui était le programme « Transports aériens » de la mission « Transports » ;

- un budget annexe « Contrôle et exploitation aériens », qui constitue une mission au sens de la LOLF, pour les activités de prestations de services, de surveillance et de certification.

Il a relevé que certains agents, qui exerçaient plusieurs métiers, avaient dû choisir, ce qui avait nécessité une concertation très approfondie. Au niveau des recettes du budget annexe, il a rappelé que les activités de prestations de services devraient, en théorie, être financées par des redevances, dont certaines avaient précisément été créées par l'article 120 de la loi de finances rectificative pour 2004, mais que ces redevances n'étaient pas suffisantes pour couvrir l'ensemble des dépenses en raison de certaines missions d'intérêt général. Ceci expliquait l'affectation d'une fraction de la taxe d'aviation civile au budget annexe, l'autre partie étant dorénavant versée au budget général de l'Etat.

En ce qui concerne la préparation budgétaire, M. Michel Wachenheim a indiqué qu'elle avait été facilitée par l'expérimentation menée l'année précédente et qu'elle ne posait pas de difficultés majeures, principalement grâce à la fongibilité des crédits qui avait permis de répartir au mieux les enveloppes budgétaires. Il a souligné que le pilotage se faisait désormais par objectifs, dans le respect de la LOLF. Cela supposait une stratégie d'ensemble pour la DGAC, cette stratégie étant orientée par la volonté de demeurer une référence européenne, notamment dans le domaine de la sécurité et de la sûreté et, par ailleurs, de fournir au meilleur coût le meilleur service aux usagers. Il a noté, au titre des évolutions les plus significatives, la prise en compte des passagers, qui avaient la possibilité de saisir la DGAC en cas de litige avec les compagnies aériennes. Il a évoqué la mise en place d'un réseau interne de dialogue de gestion avec des indicateurs précis et un suivi régulier de l'efficacité de chaque direction.

Mme Michelle Desjardins, secrétaire générale adjointe de la direction de l'aviation civile, a souligné tout l'intérêt de l'expérimentation qui avait permis un apprentissage en amont des nouvelles pratiques de gestion et une meilleure appréhension des nouveaux concepts budgétaires, prenant à titre d'exemple la fongibilité asymétrique des crédits. Elle a précisé que la DGAC mettait en oeuvre 17 budgets opérationnels de programme (BOP) qui avaient tous reçu un avis favorable du contrôleur budgétaire. Elle a insisté, de plus, sur la prise en charge, par les directions, de nouvelles responsabilités de gestion, ce qui avait nécessité une concertation très approfondie à tous les niveaux.

M. Alain Lambert, rapporteur spécial de la mission « Transports », s'est réjoui du lancement de ce cycle d'auditions qui permettait d'appréhender concrètement la gestion modernisée de l'administration. Il a souligné que la nouvelle architecture de la DGAC avait fait l'objet d'appréciations positives, à la fois de la Cour des comptes, dans son rapport public annuel pour 2006, et du rapporteur spécial des crédits de l'aviation civile, M. Yvon Collin. Puis il s'est interrogé sur plusieurs points :

- les conditions concrètes de répartition du personnel entre le pôle « régalien » au sein de la mission « Transports » et le pôle de prestations de services au sein du budget annexe ;

- la mise en place des nouvelles redevances aéronautiques destinées à faire financer par les usagers les services de la DGAC ;

- les suites données au rapport de contrôle budgétaire de M. Paul Girod, qui préconisait une gestion centralisée de la dette, et notamment celle du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » ;

- les suites à donner aux remarques de la Cour des comptes sur la gestion du corps des contrôleurs aériens, jugée peu satisfaisante ;

- l'évolution du statut d'Aéroports de Paris (ADP), avec notamment le respect des obligations de service public ;

- l'état du contentieux en cours devant l'Organisation mondiale du commerce (OMC) entre les sociétés Airbus et Boeing ;

- le niveau de taxation dans le transport aérien, suite notamment à l'adoption en loi de finances rectificative pour 2005 d'une taxe de solidarité assise sur les billets d'avion ;

- la dotation de continuité territoriale en outre-mer, dont le financement avait été assuré à l'origine par un relèvement de la taxe d'aviation civile ;

- l'évolution de la réflexion sur la sécurité et la sûreté aérienne dans le cadre européen.

En réponse aux questions de M. Alain Lambert, M. Michel Wachenheim a apporté les précisions suivantes :

- la répartition des personnels avait été une opération complexe, qui avait nécessité une concertation très en amont avec les représentants du personnel, ces derniers privilégiant le budget annexe en raison de l'existence d'un protocole social triennal qui possédait un caractère attractif. Dans la pratique, il a montré que l'analyse avait été faite poste par poste et nominativement à l'aide de la comptabilité analytique avec, dans certains cas, extrêmement limités, et dans un soucis d'optimisation globale, des prestations « croisées » et la mutualisation de certains services ;

- la mise en place des nouvelles redevances avait été faite en s'inspirant des modèles étrangers, et notamment européens. Une première analyse avait montré que les coûts pouvaient s'avérer particulièrement élevés pour les usagers, ce qui avait conduit à conserver un financement partiel par le biais de la taxe d'aviation civile. Il a rappelé les difficultés spécifiques dans le cadre de l'aviation légère, difficultés qui avaient conduit à ne pas appliquer les nouvelles redevances en 2006. Il a insisté sur le fait que ce travail avait permis de mieux prendre en compte la nature des services rendus par l'administration, ce qui pourrait entraîner dans l'avenir, un changement de son périmètre d'action.

En ce qui concerne les préconisations du rapport de contrôle budgétaire de M. Paul Girod portant sur la gestion de la dette, Mme Michelle Desjardins a rappelé que, dans le passé, le budget annexe se finançait directement auprès des banques, mais que, dans un souci de gestion cohérente de la dette de l'Etat, et une fois les difficultés juridiques posées par l'ordonnance organique de 1959 relative aux lois de finances levées, l'Agence France du Trésor gérerait désormais l'émission de nouvelles dettes.

M. Michel Wachenheim a évoqué le rapport public annuel pour 2006 de la Cour des comptes, et notamment ses remarques sur les contrôleurs aériens. Il a précisé que le coût de l'unité de contrôle, qui était la norme de mesure de l'activité des contrôleurs au niveau européen, était inférieur en France à la moyenne européenne, et que la tarification des redevances permettait d'équilibrer les dépenses et les recettes du budget annexe. Il a indiqué que la productivité par heure de contrôle était de 15 % supérieure en France par rapport au reste de l'Union européenne. Il a ajouté que les salaires des contrôleurs aériens français restaient inférieurs à ceux pratiqués dans d'autres pays européens et aux Etats-Unis, tout en reconnaissant un moindre volume annuel d'heures travaillées. Il a assuré vouloir tenir compte des conclusions de la Cour des comptes sur l'organisation du temps de travail, caractérisée par des vacations longues et peu de jours de présence, insistant sur l'utilité du protocole triennal, qui permettait d'améliorer la gestion, dans le respect, à la fois des contraintes particulières de ce métier, et de l'impératif de bonne gestion. Il a fait état des perspectives offertes par les accords « ciel unique européen » qui visaient à définir de grands espaces transfrontaliers avec des règles communes, ce qui devrait permettre une harmonisation des conditions de travail.

En ce qui concerne Aéroports de Paris (ADP), il a rappelé les grandes lignes du changement de statut, précisant que le débat sur le niveau des redevances s'articulait d'une part autour de la nécessité d'assurer aux investissements réalisés par ADP une rentabilité suffisante, précisant que la société devait investir 2,5 milliards d'euros les cinq prochaines années, et la volonté de ne pas pénaliser les compagnies aériennes. Il a indiqué que les obligations de service public étaient fixées par contrat et que la régulation relevait de la compétence de la DGAC. En réponse à M. Jean Arthuis, président, il a précisé que l'objectif de rentabilité était de 6,2 % environ, et qu'il comprenait non seulement les redevances, mais également les activités annexes, comme les parkings et les boutiques présentes dans l'enceinte de l'aéroport, en application du principe dit de la « caisse unique ».

En ce qui concerne le contentieux en cours devant l'OMC entre Airbus et Boeing, il a observé qu'il n'y avait pas de négociations actuellement et que la procédure suivait à ce stade son cours normal, ce qui impliquait que les conclusions devraient être rendues en 2007. Evoquant la taxation dans le transport aérien, il a constaté que, si la taxe de solidarité ne mettait pas en péril les dessertes aériennes, elle s'ajoutait aux augmentations des taxes de ces dernières années, dues notamment aux impératifs de sûreté et de sécurité, et à la hausse des prix du pétrole. Ces éléments ayant un impact indiscutable, mais extrêmement difficile à mesurer.

En ce qui concerne la dotation de continuité territoriale en outre-mer, il a indiqué qu'elle n'était plus financée formellement par la taxe d'aviation civile, mais qu'une fraction de cette dernière étant dorénavant attribuée au budget général, un lien pouvait donc être fait entre les deux.

Enfin, s'agissant de la sécurité et de la sûreté, il a relevé que la « liste noire » était actuellement en cours de constitution, insistant sur l'information à apporter aux passagers par la « labellisation » des lignes aériennes les plus sûres. Il a toutefois indiqué que cet exercice s'avérait complexe, à la fois pour les compagnies aériennes, et pour l'administration, et que le fait de constituer une telle liste se heurtait au principe de la reconnaissance mutuelle entre Etats, principe qui impliquait que les compagnies certifiées dans un pays l'étaient également par leurs partenaires.

M. Eric Doligé s'est interrogé sur les conditions concrètes de transfert aux collectivités territoriales de certains aérodromes, et notamment de l'espace aérien y afférant.

M. Yves Fréville a identifié certaines difficultés relatives aux indicateurs de la mission « Transports », principalement celui destiné à mesurer l'efficacité des subventions aux lignes aériennes, rappelant que l'intérêt de ces indicateurs était de prévoir des cibles et d'indiquer les moyens d'y parvenir.

En réponse à M. Eric Doligé, M. Michel Wachenheim a souligné que l'espace aérien ne pouvait être transféré et que l'existence d'un service de contrôle ne se justifiait qu'au-delà d'un certain niveau de trafic, en raison de son coût. Il a approuvé l'analyse de M. Yves Fréville sur cet indicateur particulier, faisant part de son souhait de le rendre plus clair d'ici à la prochaine discussion budgétaire.

Mercredi 1er mars 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Médias - Fonds de soutien à l'expression radiophonique - Audition de M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, Mme Isabelle Lemesle, présidente du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER), M. Patrick Raude, directeur du développement des médias des services du Premier ministre, M. Nicolas Calcoen, conseiller technique au cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, M. Vincent Mazauric, chef du service de l'application à la direction générale des impôts.

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée ouverte aux membres de la commission des affaires culturelles, la commission a procédé à l'audition de M. Jean Picq, président de la 3e chambre de la Cour des comptes, Mme Isabelle Lemesle, présidente du fonds de soutien à l'expression radiophonique locale (FSER), et M. Patrick Raude, directeur du développement des médias des services du Premier ministre, en présence de représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes relative au fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER).

A titre liminaire, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que près de 600 radios locales associatives à faibles ressources publicitaires bénéficiaient des aides du FSER, essentiellement constituées, outre des subventions d'installation et des aides à l'équipement, par des subventions de fonctionnement attribuées quasi forfaitairement en fonction des produits d'exploitation des chaînes. Il a indiqué que la subvention de fonctionnement pouvait toutefois être majorée, dans la limite de 60 %, selon les efforts accomplis en matière de formation professionnelle, d'éducation, de culture, de projet radiophonique local, de diversification des ressources, de communication sociale de proximité et d'intégration.

Il a souligné que ces aides étaient attribuées par le ministère de la culture et de la communication, sur proposition d'une commission d'onze membres, présidée par un magistrat, et constituée de quatre représentants de l'Etat, de quatre représentants des radios associatives et de deux représentants des financeurs, à savoir les régies publicitaires des télévisions et des radios. Il a indiqué que ces régies devaient acquitter une taxe assise sur la diffusion de leurs messages publicitaires selon un barème progressif, laquelle constituait la principale ressource du fonds, dont les dépenses avaient atteint 24,2 millions d'euros en 2004.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la commission des finances avait donc demandé, début 2005, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête à la Cour des comptes, au regard des difficultés apparemment structurelles du fonds, dont les dépenses avaient augmenté en moyenne de plus de 5 % chaque année entre 1994 et 2004 (et même de 8,1 % par an sur la période 1997-2004). Il a ajouté que, pour compenser un déséquilibre entre les ressources et les dépenses, alors évalué à près de 2,5 millions d'euros, un amendement au projet de loi de finances pour 2005 avait créé de nouvelles tranches d'imposition dans la partie supérieure du barème de la taxe sur la publicité télévisée.

Il a indiqué qu'une telle solution d'ajustement des ressources fiscales aux besoins à financer n'était évidemment pas satisfaisante du point de vue de l'orthodoxie budgétaire. Il s'est interrogé sur l'intérêt d'un examen plus précis de la dynamique de la dépense et sur les procédures d'attribution de subventions. Il s'est également demandé si tous les redevables acquittaient effectivement la taxe.

Au plan juridique, il a rappelé que l'activité du FSER était désormais retracée dans la troisième section du compte d'affectation spéciale « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale », qui avait fortement contribué à l'essor d'un secteur très dynamique : les radios locales associatives employaient plus de 2.850 salariés et recouraient aux services de plus de 14.000 bénévoles. Il a souligné que les aides du FSER représentaient plus du tiers des ressources de ces radios.

M. Jean Picq a rappelé que l'enquête conduite s'inscrivait dans les délais très serrés qu'impliquait l'article 58-2° de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux lois de finances (LOLF). Il a observé que le contrôle de l'usage des fonds ne relevait pas du mandat donné à la Cour des comptes.

S'agissant de la régularité des opérations et des procédures, il s'est félicité du bon fonctionnement du fonds au regard de l'importante couverture géographique et territoriale des 600 radios locales au fonctionnement desquelles il contribuait. Il a rappelé que, malgré l'absence d'irrégularité majeure, quelques progrès ponctuels pouvaient être réalisés, tels que le non-remboursement des frais de déplacement des suppléants de la commission du FSER en cas de présence des titulaires, ou à mettre en conformité les textes (évoquant une certification des comptes) et la pratique, consistant en un simple établissement des comptes.

Au titre de l'efficience et de l'efficacité de la gestion du fonds, il a relevé un « trou d'air » ponctuel dans les encaissements trimestriels, du fait de la mauvaise imputation par un redevable de la taxe due. Il a précisé que l'examen de la Cour des comptes s'était concentré sur les subventions de fonctionnement, qui représentaient plus de 80 % des aides attribuées par le FSER, et que cette part dépassait 95 % si l'on incluait les majorations. Il a noté que les radios locales cherchaient ainsi à accroître leurs produits d'exploitation sans dépasser le plafond de 199.000 euros au-delà duquel le montant des subventions diminuait fortement.

Il a également relevé le développement d'activités parfois lointaines avec la mission première des radios, telles qu'une salle de sport ou la prestation de services immobiliers entre radios. Il a enfin relevé le caractère peu sélectif des majorations des subventions de fonctionnement, qui représentaient 13 % des dépenses du fonds, mais bénéficiaient aux deux tiers des radios (contre seulement 23 % en 1994), et en premier lieu aux radios les plus importantes en raison de la proportionnalité de leur montant à la subvention de fonctionnement.

M. Jean Picq a ensuite exposé les observations de la Cour des comptes relatives au pilotage du fonds, qui n'avait pas d'autre choix que de verser les subventions aux radios éligibles, une fois que le barème avait été arrêté. Dans ce contexte, il a observé que les majorations tendaient à devenir une variable d'ajustement en fonction des crédits disponibles.

Il a également mis en exergue la relative lourdeur de la gestion du fonds, qui mobilisait une commission de onze membres deux fois par mois, au regard des sommes collectées, qui s'étaient élevées à 23 millions d'euros en 2005.

En conclusion, il a rappelé que le dispositif était fortement critiqué par les régies publicitaires, ce qui se traduisait par un accroissement du nombre de contentieux et des contestations des critères d'attribution des majorations. Il a ensuite observé que le système était difficile à évaluer, en l'absence de liens entre les modalités de l'attribution des aides et les résultats quantitatifs en termes d'audience. Il a d'ailleurs relevé qu'il n'existait pas de vérification systématique de l'emploi des fonds par les radios aidées. Il a, enfin, fait part de sa conviction qu'il existait des marges de progrès dans la définition d'indicateurs de performance associés à l'activité du fonds, conformément aux principes de la LOLF, sans nécessairement supprimer les aides existantes, car une telle mesure compromettrait la viabilité financière de la plupart des radios.

Mme Isabelle Lemesle a souligné que la réforme du fonds était inscrite dans les lettres de mission qu'elle et ses prédécesseurs avaient reçues lors de leur nomination à la tête du FSER.

Elle a ensuite précisé avoir veillé à améliorer le fonctionnement de la commission, ainsi que la régularité juridique de ses interventions, notamment en précisant la doctrine de la commission pour l'attribution des majorations qui devait être motivée lorsqu'une radio ne bénéficiait pas du taux maximum réglementaire de 60 %. S'agissant des contentieux, relevant désormais des tribunaux administratifs et non plus directement du Conseil d'Etat depuis que les compétences de la commission n'étaient plus que consultatives, elle a souligné la nette diminution du nombre d'affaires en cours ces deux dernières années.

Elle a estimé que le fonds avait constitué une réussite pour la structuration du secteur, mais que la concertation devait être poursuivie dans le cadre de la réforme à l'étude du FSER.

M. Nicolas Calcoen, conseiller technique au cabinet du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a convenu que les difficultés du fonds provenaient de l'absence d'équilibre entre les recettes et les dépenses, ce qui nécessitait un effort de régulation de la dépense et avait impliqué des difficultés à élaborer les objectifs et indicateurs de performance prévus par la LOLF.

Interrogé par M. Jean Arthuis, président, sur le niveau des recettes effectives au regard des contrôles effectués, M. Vincent Mazauric, chef du service de l'application à la direction générale des impôts du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, a tout d'abord rappelé que le suivi des recettes encaissées, organisme par organisme, devait être conjugué avec le respect du secret fiscal. Il s'agissait donc de fournir des indications anonymes pour seulement une centaine de redevables, dont douze relevaient de la direction des grandes entreprises du ministère et acquittaient 95 % du produit de la taxe. A cet égard, il s'est félicité que les résultats de l'exécution budgétaire en 2005 aient dépassé les prévisions de recettes inscrites en loi de finances initiale.

Il a ensuite souligné « l'extrême vigilance » de la direction générale des impôts sur l'acquittement effectif de la taxe par l'ensemble des redevables, comme cela était apparu être le cas. Il a précisé que les contentieux en cours atteignaient néanmoins 18 millions d'euros, et qu'ils étaient fondés sur une prétendue non-conformité avec les dispositions de l'ancienne ordonnance organique de 1959 sur les lois de finances, ainsi que sur une contestation de la régularité de la taxe au regard du droit communautaire.

M. Patrick Raude a annoncé que le décret en préparation sur la réforme du FSER allait faire l'objet d'une consultation formelle imminente de l'ensemble des parties prenantes, en vue d'une saisine du Conseil d'Etat et d'une publication d'ici à la fin du mois de mars. La mise en place d'une nouvelle aide sélective prendrait ainsi en compte les observations formulées par la Cour des comptes. Il a précisé que le nouveau dispositif donnerait lieu à la publication d'un indicateur de performance.

Enfin, il a noté qu'une réflexion était en cours sur la possibilité de télédéclarer les demandes de subvention.

M. Jean Arthuis, président, a pris acte que ces progrès, attendus, devaient se concrétiser à brève échéance.

M. Claude Belot, rapporteur spécial de la mission « Médias », a décrit le mouvement de création spontanée des radios libres il y a plus de vingt-cinq ans, avant la constitution de puissants réseaux financiers vis-à-vis desquels les radios locales associatives bénéficiaires du fonds avaient voulu préserver leur indépendance.

Dans ce contexte, il a relevé la forte contestation de la taxe sur la publicité télévisée, notamment de la part des régies publicitaires des télévisions qui avaient mal accepté le fait de devoir subventionner une activité radiophonique. Les contentieux accumulés sur plusieurs années, lesquels s'élevaient à 18 millions d'euros, représentaient ainsi presque une année de fonctionnement du fonds. Il a également souligné que les différences de majoration des subventions étaient souvent mal comprises des radios.

Il a, ainsi, esquissé plusieurs pistes de réforme du FSER susceptibles de s'inscrire dans le cadre d'une plus grande efficacité des dépenses publiques, conformément à l'objectif cardinal de la LOLF, alors que la progression annuelle des dépenses dépassait 5 % et s'avérait ainsi nettement supérieure à la dynamique des recettes procurées par la taxe sur la publicité télévisée.

M. Claude Belot, rapporteur spécial de la mission « Médias », s'est ainsi interrogé sur la possibilité d'instruire les dossiers de demande au niveau local, au plus près des radios bénéficiaires des aides du FSER. Il a également suggéré de développer les mesures d'audience, par exemple en consacrant 1 % des ressources du fonds à des enquêtes par sondage. Puis il a proposé de relever le plafond des ressources publicitaires, aujourd'hui fixé à 20 %, au-delà duquel les radios locales associatives continueraient d'être éligibles aux aides du fonds : ce seuil pourrait ainsi être porté à 35 %. Enfin, il a exprimé sa conviction qu'il convenait d'attribuer une partie croissante des subventions à des aides à projets, plutôt que d'opérer des versements quasi systématiques.

Mme Isabelle Lemesle a répondu qu'une enquête médiamétrique, déjà relativement ancienne, avait établi que l'audience moyenne des radios locales associatives s'établissait à 2,2 %. Tout en reconnaissant qu'il faudrait développer des outils de mesure d'audience si celle-ci devait devenir un critère d'attribution des aides, elle a souligné le coût inhérent à de telles enquêtes. Elle a ajouté que ce critère devrait, selon elle, être pondéré par la prise en compte de la situation géographique et des difficultés de la radio à assumer sa mission de communication sociale de proximité.

S'agissant d'une déconcentration de l'instruction des aides, elle a estimé nécessaire de disposer d'une vision transversale au niveau national, tout en relevant que les débats de la commission se concentraient sur les majorations qui étaient attribuées selon des critères sélectifs.

Elle a déclaré, enfin, qu'il était prévu d'instituer des aides à projets dans le cadre de la réforme du FSER, mais qu'elle nécessiterait une adaptation des modalités d'attribution des aides, qui se fonderait alors sur des données prospectives, et non plus au regard des résultats des années antérieures.

M. Patrick Raude a répondu que le relèvement du plafond de 20 % de ressources publicitaires, fixé par le législateur, risquerait d'accroître la faible acceptabilité de la taxe finançant le FSER en faisant apparaître les radios locales associatives comme un possible nouveau concurrent des médias nationaux sur le marché publicitaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité disposer de précisions sur les contentieux en cours au regard du droit communautaire.

Il a également demandé une actualisation des données d'une enquête de 2003 de la direction du développement des médias, annexée à l'enquête de la Cour des comptes, au moins pour l'année 2004, ainsi que des éléments d'appréciation sur la différence entre les notions de « radio communautaire » et de « radio confessionnelle ».

Il a, ensuite, déclaré partager l'avis de M. Claude Belot, rapporteur spécial de la mission « Médias », sur la nécessité d'apprécier localement les mesures d'audience, tout en tenant compte des contraintes s'imposant aux radios associatives.

Il a demandé à la présidente du fonds de soutien à l'expression radiophonique (FSER) des précisions sur la doctrine de la commission s'agissant des critères d'attribution des majorations.

Il s'est interrogé sur les dispositifs de contrôle mis en oeuvre par le FSER pour apprécier la réalisation des projets soutenus.

Enfin, il a demandé quelles étaient les réactions du FSER en cas de diffusion de messages de nature à troubler l'ordre public.

Mme Isabelle Lemesle a souligné que la commission du fonds ne disposait que de faibles marges d'appréciation dans l'attribution de subventions qui devraient être versées de manière automatique, conformément aux dispositions de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. De manière générale, elle a rappelé que l'automaticité du versement de l'aide avait répondu à la volonté, alors exprimée, d'assurer la liberté de communication.

Elle a précisé que le FSER disposait de l'ensemble des pièces justificatives, fournies par les radios, pour apprécier la réalité de leur activité et que le fonds était, ainsi, en mesure de constituer des dossiers pluriannuels.

S'agissant de la diffusion éventuelle de messages contraires à l'ordre public, elle a répondu que, selon les cas, la commission pouvait informer le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), autorité de régulation du secteur, ou signaler ces faits au juge compétent.

M. Patrick Raude a souligné qu'au regard du droit communautaire, il avait fallu exclure du champ d'application de la taxe les régies situées hors de France.

Il s'est engagé à faire parvenir à M. Philippe Marini, rapporteur général, des réponses écrites à ses questions sur l'actualisation des données de l'enquête 2003 de la direction de développement des médias, ainsi que sur la différence d'appréciation entre les notions de « radio communautaire » et de « radio confessionnelle ».

M. Vincent Mazauric a précisé qu'aucune action n'avait été engagée par la Commission européenne et qu'il n'y avait pas davantage d'action pendante devant la Cour de justice des communautés européennes. En revanche, les contentieux en cours étaient souvent fondés sur une non-conformité supposée au regard du droit communautaire.

M. François Trucy a souhaité connaître l'appréciation de la Cour des comptes sur le professionnalisme des acteurs du secteur des radios locales associatives, après qu'il eut été constaté un mouvement historique de création de nombreuses radios, puis un certain regroupement.

M. Jean Picq a estimé que la garantie de la liberté de la création impliquait la venue de nouveaux acteurs et a invité à une réflexion d'ensemble sur le calendrier le plus adéquat pour apporter un soutien à la création et au développement des radios.

Si l'on établissait des comparaisons internationales, il apparaissait, selon lui, que le système danois était le plus proche du système français, en combinant des aides automatiques et des subventions versées de manière sélective, alors que l'Angleterre, l'Irlande et l'Allemagne privilégiaient les aides à projets (par des subventions ou la mise à disposition de matériel), tandis que l'Autriche et les Pays-Bas considéraient que le soutien au secteur radiophonique local incombait aux seules collectivités territoriales.

Au terme de cet échange, il s'est félicité de constater qu'il n'y avait pas de phénomène significatif d'évasion fiscale, et que la direction du développement des médias se prononçait favorablement sur le principe d'une aide à projets, ce qui signifiait, selon lui, qu'un « processus itératif avait été engagé » en vue d'une réforme progressive du fonds.

M. Jean Arthuis, président, a relevé la différence de contexte politique entre la création du FSER, au début des années 1980, et la volonté d'une maîtrise accrue des dépenses publiques exprimée lors de l'adoption de la LOLF.

Il s'est interrogé, par ailleurs, sur la distinction entre la notion de « radio libre » et la terminologie de « radio associative ».

Mme Isabelle Lemesle a observé que la notion de « radio libre » renvoyait au contexte historique de la création de radios locales en l'absence d'autorisation, ce qui n'était plus le cas, mais que ce terme avait continué à être utilisé. Quant à l'expression de « radio associative », elle comportait une appréciation juridique, dans la mesure où les radios locales autorisées par le CSA à émettre en catégorie A prenaient la forme juridique d'une association.

M. Patrick Raude a ajouté que certaines radios libres étaient devenues associatives, tandis que d'autres radios avaient cessé d'être indépendantes en étant intégrées dans des grands groupes.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le relèvement du plafond de ressources publicitaires devrait s'interpréter comme un signal pour un recours accru au mécénat public et privé.

M. Patrick Raude a tenu à préciser que la plupart des radios locales se situaient en deçà de ce seuil, puisque les recettes publicitaires ne représentaient généralement que 5 % de leurs ressources totales.

Mme Isabelle Lemesle a indiqué que la publicité finançait indirectement les radios locales, à hauteur d'un tiers, via la taxe sur la publicité télévisée qui alimentait le FSER et que, dans ce contexte, les radios locales ne s'opposeraient pas à une budgétisation de la taxe.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fermement désapprouvé une telle solution de facilité qui serait fondée sur un financement par accroissement du déficit budgétaire, dont il a rappelé le niveau déjà trop élevé.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que la « célébration » du vingt-cinquième anniversaire des radios libres prévue en 2007 ne devait pas occulter la possibilité de remettre en cause certaines dépenses susceptibles d'apparaître sanctuarisées.

En outre, il a relevé que la subvention de fonctionnement étant assise sur les produits de l'exploitation normale courante des radios, l'attribution de subventions publiques par d'autres canaux conduisait mécaniquement à rehausser la subvention du FSER à laquelle les radios locales avaient droit.

M. Claude Belot, rapporteur spécial de la mission « Médias », a souhaité que le montant des subventions récompense les radios s'investissant le plus fortement dans la mise en place d'un tissu radiophonique local dynamique.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître les conditions d'éligibilité des radios locales ultra-marines aux aides du FSER.

Mme Isabelle Lemesle a répondu que ces radios bénéficiaient d'une égalité de traitement avec les radios métropolitaines, mais que des insuffisances dans la confection des dossiers avaient conduit à un taux de rejet des demandes sensiblement plus élevé que pour les radios locales métropolitaines.

La commission des finances a alors décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de l'enquête de la Cour des comptes ainsi que du compte rendu de la présente audition sous forme d'un rapport d'information.

Loi de finances pour 2006 - Exécution du budget - Mission « Enseignement scolaire » - Audition de MM. Roland Debbasch, directeur de l'enseignement scolaire, Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières au ministère de l'éducation nationale, et Michel Thibier, directeur général de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture et de la pêche, responsables de programme

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de MM. Roland Debbasch, directeur de l'enseignement scolaire, Michel Dellacasagrande, directeur des affaires financières au ministère de l'éducation nationale, et Michel Thibier, directeur général de l'enseignement et de la recherche au ministère de l'agriculture et de la pêche, responsables de programme pour la mission « Enseignement scolaire ».

Après avoir rappelé que la présente audition s'inscrivait dans un cycle consacré à la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean Arthuis, président, a rappelé l'importance de la mission interministérielle « Enseignement scolaire », première mission de l'Etat - hors engagements financiers - qui regroupe plus de 59 milliards d'euros de crédits. Il a souligné qu'il s'agissait d'une mission interministérielle et qu'il était donc particulièrement judicieux, au vu de la discussion budgétaire de l'automne dernier, d'entendre trois responsables de programme relevant de deux ministères différents.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a souhaité mettre l'accent sur deux problématiques. D'une part, il a observé que la mission « Enseignement scolaire » associait plusieurs catégories d'enseignement - enseignement public, enseignement privé et enseignement agricole - cette diversité soulevant la question du libre choix de parents et, corollairement, les conséquences financières de ce choix.

D'autre part, il a abordé la question du coût de l'enseignement secondaire français, qui en comparaison avec les autres pays de l'Organisation de coopération et de développement économique (OCDE) se révèle 25 à 30 % plus élevé. Il a estimé que cette situation résultait de trois facteurs principaux, à savoir la compétition des filières, une offre de formation trop abondante ainsi que des évolutions démographiques et géographiques différenciées sur le territoire.

M. Roland Debbasch a confirmé le coût plus élevé de l'enseignement secondaire français. Toutefois s'agissant de l'enseignement professionnel, il a expliqué que le coût était structurellement plus important compte tenu du nombre plus faible d'élèves par classe et des nécessités permanentes de l'évolution de la carte de formation. Par ailleurs, il a expliqué que les adaptations de l'offre de formation aux évolutions démographiques n'étaient pas faciles à mettre en oeuvre, notamment dans les académies qui cumulaient à la fois des pertes démographiques, des difficultés sociales, et un enseignement professionnel important compte tenu du passé économique de certaines régions.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a souhaité savoir dans quelle mesure la gestion prévisionnelle des enseignants pouvait contribuer à améliorer la gestion des coûts.

M. Michel Dellacasagrande a souligné que la détermination du nombre idéal d'enseignants n'était pas la seule manière d'aborder le sujet. S'agissant des coûts, il a précisé que plusieurs leviers pouvaient être identifiés, tels que l'adaptation de la carte de formation mais également la grille horaire des élèves. Il a expliqué que la France se distinguait par un nombre d'heures d'enseignement plus élevé et que la modification du rythme scolaire pouvait représenter une marge de manoeuvre nouvelle par rapport à une politique traditionnellement et uniquement concentrée sur une meilleure gestion des moyens.

M. Aymeri de Montesquiou a souhaité savoir dans quelle mesure le coût de l'enseignement secondaire français pouvait se rapprocher de la moyenne des pays de l'OCDE, tout en conservant, voire en améliorant les performances du système.

M. Roland Debbasch a noté que cette question, qui faisait intervenir des objectifs pluri-annuels, relevait de choix politiques.

S'agissant du coût des enseignements, M. Michel Thibier a expliqué que l'enseignement technique agricole était un enseignement original qui obtenait de bonnes performances et ce, dans un contexte budgétaire tendu depuis plusieurs années. Soulignant que l'enseignement technique agricole n'était pas tenu, à la différence du ministère de l'éducation nationale, d'accueillir des élèves, il a indiqué que les contraintes budgétaires avaient conduit à refuser des élèves, tout comme à fermer un certain nombre de classes et de sections. Il a toutefois souligné que, compte tenu des bons résultats obtenus par l'enseignement agricole, celui-ci pouvait activement contribuer à l'insertion de certains jeunes.

MM. Jean Arthuis, président, Gérard Longuet, rapporteur spécial, et Denis Badré, ont souhaité savoir, ensuite, quelle réalité recouvrait le caractère interministériel de la mission. M. Jean Arthuis, président, a notamment estimé, à l'aune du débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2006, que les marges de progression étaient sensibles.

M. Michel Dellacasagrande a reconnu que la préparation du budget 2006 n'avait pas fait l'objet de concertation particulière entre les trois responsables de programme de la mission, mais que cette situation avait évolué.

Il a toutefois indiqué deux points problématiques dans la mise en oeuvre de l'interministérialité : d'une part, la fixation des plafonds d'emplois au niveau ministériel, d'autre part, les relations avec le ministère de l'économie et des finances actuellement partagées entre deux sous-directions. Il a noté la nécessité de faire porter les prochaines conférences budgétaires sur l'ensemble de la mission.

M. Michel Thibier a confirmé que le caractère interministériel de la mission pouvait être renforcé.

En réponse à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », qui s'interrogeait sur la possibilité de comparer les deux enseignements, M. Michel Thibier a indiqué qu'un travail de concertation sur les indicateurs était en cours entre les deux ministères.

Dans le prolongement de ses observations figurant dans son dernier rapport budgétaire, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a souhaité savoir si un décompte systématique des emplois en équivalent temps plein travaillé (ETPT) serait effectué, y compris pour les personnels ne relevant pas des crédits du titre 2, afin que les informations concernant le personnel puissent être consolidées au niveau de la mission.

M. Michel Dellacasagrande a répondu que les informations seraient à l'avenir clarifiées.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a évoqué, ensuite, l'avis rendu en janvier 2006 par le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) sur l'analyse des coûts des actions des projets annuels de performance relevant du ministère de l'éducation nationale. Il a notamment souhaité savoir si le calibrage des actions, et plus particulièrement l'affectation des emplois aux différentes actions, serait amélioré comme le souhaitait le CIAP.

En réponse, M. Michel Dellacasagrande a indiqué que les retours d'information issus de la première année d'exécution budgétaire permettraient une meilleure connaissance des coûts et des politiques suivies par les différents gestionnaires des budgets opérationnels de programme. Il a toutefois observé que les règles de comptabilité publique interdisaient d'imputer la même personne sur plusieurs actions, alors que dans la pratique, certains personnels pouvaient, du fait de leurs fonctions, relever de plusieurs actions, comme par exemple les directeurs d'école.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », s'est ensuite interrogé sur la mise en oeuvre du dispositif de remplacement de courte durée instauré par la loi d'orientation du 23 avril 2005 et plus particulièrement sur ses implications financières.

M. Michel Dellacasagrande a indiqué qu'environ 40 millions d'euros de crédits avaient été budgétés dans la loi de finances initiale pour 2006 et qu'à ce jour, il n'était pas en mesure d'indiquer si cette somme couvrirait l'ensemble des frais liés au dispositif, compte tenu de remontées d'information encore insuffisantes. S'agissant précisément du coût du dispositif, il a noté la nécessité de prendre en compte deux facteurs : d'une part, une meilleure rémunération des enseignants qui effectuaient d'ores et déjà des remplacements, d'autre part, une augmentation du nombre de remplacements.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a également abordé la mise en place des collèges « ambition réussite » en soulignant que celle-ci ne nécessitait pas de mesures législatives particulières. Il a toutefois souhaité savoir si les conséquences financières du dispositif avaient été évaluées, ce qui n'était pas le cas.

En réponse à M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », qui s'interrogeait sur le nombre de places mis au concours cette année, M. Michel Dellacasagrande a précisé que ce nombre était en diminution, notamment dans l'enseignement scolaire du second degré, où celui-ci était revenu de 18.000 en 2003 à 10.000 en 2006. Il a expliqué que cette diminution était notamment justifiée par la diminution des départs à la retraite liée à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, et à la suppression du congé de fin d'activité.

En réponse à M. Yves Fréville qui s'interrogeait sur les évolutions du nombre de candidats, M. Michel Dellacasagrande a indiqué que ce nombre était stable et qu'en moyenne sept à huit candidats se présentaient pour un poste.

M. Denis Badré a souhaité savoir si l'intégration de l'enseignement technique agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire » était « subie » ou reflétait une démarche pro-active. Il s'est également inquiété de la pérennité du lien entre l'enseignement agricole et les territoires compte tenu de l'intégration de l'enseignement agricole au sein de la mission « Enseignement scolaire ». Il s'est enfin interrogé, dans une perspective d'optimisation des moyens, sur la possibilité pour un enseignant de donner des cours à la fois dans un établissement relevant du ministère de l'agriculture et dans un établissement relevant du ministère de l'éducation nationale. De même, il a souhaité avoir des précisions sur la qualité de la collaboration entre les services administratifs territoriaux, et notamment entre le recteur de l'académie et le directeur régional de l'agriculture et de la forêt.

M. Michel Thibier a indiqué que l'enseignement technique agricole trouvait pleinement sa place au sein de la mission « Enseignement scolaire ». S'agissant du lien entre l'enseignement agricole et les territoires, il a indiqué, qu'à la demande du Premier ministre, une mission de réflexion, animée par M. François Grosrichard, avait été confiée à MM. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, et Dominique Bussereau, ministre de l'agriculture, sur le thème de l'éducation et de la ruralité. S'agissant ensuite des questions relatives aux « passerelles » pouvant être mises en place entre l'enseignement agricole et l'enseignement scolaire, il a indiqué qu'une concertation était en cours sur l'affectation des enseignants à différents types d'établissement. Enfin, il a précisé que la collaboration entre les recteurs et les directeurs régionaux était satisfaisante.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a souligné le caractère interministériel imparfait de la mission puisque certains établissements relevant d'autres ministères n'avaient pas été intégrés au sein de la mission, tels que par exemple les lycées maritimes, qui relevaient du ministère de l'équipement.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette situation devait être à l'avenir éclaircie, afin de mieux respecter la LOLF.

M. Roland Debbasch a souhaité insister sur les difficultés soulevées par la mise en oeuvre pratique de certaines décisions de gestion. Ainsi il a expliqué que si le ministère procédait à environ 2.400 fermetures de division par an, ces fermetures n'étaient pas évidentes à réaliser compte tenu des pressions qui pouvaient être exercées au niveau local, alors même que certaines divisions ne comportaient parfois pas plus de trois élèves.

De même, s'agissant des professeurs en surnombre dans leur discipline, M. Roland Debbasch a également souligné la difficulté à réaliser concrètement l'adéquation entre enseignants et disciplines.

M. Michel Dellacasagrande a indiqué que le nombre de professeurs surnuméraires n'avait pas diminué et qu'il était difficile, voire impossible, d'appliquer des règles de gestion strictes qui pourraient par exemple conduire à ne proposer aucune place au concours dans certaines disciplines.

M. Roland Debbasch a précisé que les matières les plus concernées par les surnombres étaient, notamment, les langues et la philosophie. En outre, il a décrit les frictions qui pouvaient naître dans certaines académies, contraintes d'une part de « rendre des postes » dans certaines matières, et d'autre part, d'accueillir des nouveaux enseignants dans d'autres matières.

Après avoir invité les responsables de programmes à exercer pleinement leurs fonctions, M. Jean Arthuis, président, a remercié l'ensemble des intervenants et s'est félicité des changements ainsi mis en oeuvre grâce à la LOLF.

Loi de finances pour 2006 - Exécution du budget - Mission « Sécurité sanitaire » - Audition de Mme Monique Eloit, directrice générale adjointe de l'alimentation au ministère de l'agriculture et de la pêche, M. Didier Houssin, directeur général de la santé au ministère de la santé et des solidarités, M. Didier Eyssartier, chef du service des politiques de santé et de la qualité du système de santé à la direction générale de la santé, M. Philippe Vinçon, sous-directeur de l'élevage et des produits animaux à la direction des politiques économique et internationale, M. Alain Cirot, adjoint à la directrice générale de l'alimentation, à la direction générale, M. Yves Cocquin, directeur du service prévention, programmes de santé et gestion des risques, à la direction générale de la santé, responsables de programme pour la mission « Sécurité sanitaire »

Enfin, la commission a procédé à l'audition de Mme Monique Eloit, directrice générale adjointe de l'alimentation au ministère de l'agriculture et de la pêche, M. Didier Houssin, directeur général de la santé au ministère de la santé et des solidarités, M. Didier Eyssartier, chef du service des politiques de santé et de la qualité du système de santé à la direction générale de la santé, M. Philippe Vinçon, sous-directeur de l'élevage et des produits animaux à la direction des politiques économique et internationale, M. Alain Cirot, adjoint à la directrice générale de l'alimentation, à la direction générale, M. Yves Cocquin, directeur du service prévention, programmes de santé et gestion des risques, à la direction générale de la santé, responsables de programme pour la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Jean Arthuis, président, a d'abord précisé que l'audition se déroulerait en deux temps, la première partie portant sur la problématique générale relative à la mission « Sécurité sanitaire » et les questions portant sur la mise en oeuvre de la LOLF, la seconde partie concernant plus spécifiquement le financement du plan national de prévention et de lutte contre la grippe aviaire.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a ajouté que la mission « Sécurité sanitaire » constituait une des rares missions interministérielles du budget général et a rappelé que son rapport spécial sur la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006 avait souligné plusieurs lacunes du point de vue de l'application de la LOLF.

Mme Monique Eloit a précisé que les relations entre les deux ministères responsables de programme ne posaient pas de difficulté particulière et étaient même de bonne qualité sur certains sujets spécifiques, ce qui était de nature à améliorer la préparation du prochain budget. A cet égard, elle a souligné les faiblesses liées à la préparation conjointe des éléments budgétaires de la mission interministérielle. Toutefois, elle a estimé que plusieurs éléments étaient de nature à améliorer cette préparation, parmi lesquels la relation de confiance instaurée entre la direction générale de l'alimentation et la direction générale de la santé, ainsi que la coordination existant sur le terrain entre les différents services déconcentrés de l'Etat. Elle a cité en exemple l'animation par les différentes directions départementales des services vétérinaires de missions interservices. Dès lors, elle a souligné l'existence d'un contexte favorable dans le cadre de la préparation du budget pour 2007, mais a estimé que de nombreux progrès pouvaient encore être réalisés.

M. Didier Houssin a déclaré partager entièrement l'analyse de Mme Monique Eloit. Il a précisé que les différentes thématiques relatives à la santé humaine et à la santé animale étaient de nature à rapprocher les administrations des deux ministères. Il a également indiqué que des réunions régulières entre trois directions de trois ministères différents, la direction générale de l'alimentation, la direction générale de la santé et la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes, étaient organisées. En outre, il a rappelé que les deux ministères assuraient la tutelle commune de plusieurs agences sanitaires, notamment celle de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Il a également cité la création de la délégation interministérielle à la lutte contre la grippe aviaire comme puissant facteur de cohésion. Enfin, il a précisé que les liens entre services déconcentrés sur le terrain étaient étroits.

En revanche, M. Didier Houssin a reconnu l'existence de lacunes. Ainsi, il a estimé que la définition des objectifs et indicateurs au sens de la LOLF devait être améliorée. A cet égard, il a notamment cité en exemple les opérateurs de la mission qui ne relèvent pas encore d'une logique de performance et ne permettent pas de documenter suffisamment la justification au premier euro. S'agissant des dépenses de personnel et du choix de placer l'intégralité des personnels concourant à la mise en oeuvre du programme « Veille et sécurité sanitaires » au sein du programme support de la mission « Solidarité et intégration », il a concédé que ce choix ne répondait pas à la logique de la LOLF, mais a rappelé que, du point de vue de la logique de terrain, il était difficile d'isoler les actions des personnels des services déconcentrés, par nature polyvalents.

Puis M. Jean Arthuis, président, a souhaité interroger les deux responsables de programme sur les différents fonds de concours participant au financement de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Didier Houssin a reconnu que le programme « Veille et sécurité sanitaires » se caractérisait par un recours massif aux fonds de concours, notamment à un fonds de concours alimenté par l'assurance maladie.

A cet égard, M. Didier Eyssartier, chef du service des politiques de santé et de la qualité du système de santé à la direction générale de la santé, a précisé que les deux fonds de concours rattachés au programme « Veille et sécurité sanitaires » concernaient, pour l'un, la lutte contre le bioterrorisme et le financement de la lutte contre toute menace sanitaire grave, alimenté par l'assurance maladie, pour l'autre, la sous-traitance des analyses de l'eau effectuées par les laboratoires départementaux. S'agissant du fonds de concours alimenté par l'assurance maladie, il a rappelé que ses montants pour 2004, 2005 et 2006 avaient été fixés en loi de financement de la sécurité sociale.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a évoqué les modalités d'application de la LOLF aux différents opérateurs de la mission, à savoir les agences sanitaires. Elle a souhaité savoir comment étaient comptabilisés les emplois équivalents temps plein (ETPT) au sein de ces opérateurs et si chaque opérateur faisait désormais l'objet d'un contrat d'objectifs et de moyens signé avec l'Etat.

En réponse, M. Didier Houssin a précisé que dans le cadre du vote du budget pour 2007 la comptabilisation et la gestion des ETPT seraient clarifiées. En outre, M. Didier Eyssartier a indiqué que l'objectif du ministère de la santé et des solidarités était de signer avec l'ensemble des opérateurs des contrats d'objectifs et de moyens sur quatre ans. A cet égard, il a précisé que trois agences étaient en phase finale de signature du contrat : l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), l'Agence de biomédecine (ABM) ainsi que l'Institut national de veille sanitaire (InVs). Toutefois, il a souligné qu'un retard avait été pris s'agissant de la signature du contrat d'objectif et de moyens associé à l'Etablissement français des greffes (EFG), à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) ainsi qu'à l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET).

M. Didier Houssin a rappelé que l'objectif du ministère de la santé et des solidarités était d'inscrire l'ensemble des agences sanitaires dans une dynamique de performance et de contrat d'objectifs et de moyens. Enfin, il a souligné la nécessité d'aboutir à un système d'agences qui serait constitué d'entités autonomes mais complémentaires.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souhaité interroger la direction générale de l'alimentation sur le financement du service public de l'équarrissage.

En réponse, M. Philippe Vinçon, sous-directeur de l'élevage et des produits animaux à la direction des politiques économique et internationale, a précisé que le service public de l'équarrissage avait pour objet l'élimination des matériels à risque spécifié au titre de la lutte contre les encéphalopathies spongiformes transmissibles ainsi que celle des cadavres d'animaux collectés sur la voie publique ou dans les exploitations agricoles. Il a rappelé que la loi de finances initiale pour 2006 avait réduit le périmètre du service public de l'équarrissage en sortant de son champ d'application les déchets d'abattoirs et les déchets de boucherie. Il a précisé que cette réduction du périmètre du service public de l'équarrissage avait permis de réduire le volume concerné et assumé par le service de l'Etat.

A cet égard, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souhaité connaître les prévisions d'allègement en termes budgétaires.

En réponse, M. Philippe Vinçon a indiqué que l'Etat avait passé fin novembre 2005 un marché public national pour treize départements et précisé que les offres parvenues jusqu'à présent étaient supérieures aux prix pratiqués antérieurement dans le cadre de procédures préfectorales.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité évoquer le financement du plan national de prévention et de lutte contre la grippe aviaire.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a rappelé les principales observations de son rapport spécial relatif à la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006, portant notamment sur la nécessité de clarifier le financement du plan gouvernemental de prévention et de lutte contre un risque de pandémie de grippe d'origine aviaire. Du point de vue des principes, elle a souligné que la participation de l'assurance maladie au financement de ce plan ne devait pas être exclusive de celle de l'Etat et a précisé que le financement de l'assurance maladie par le biais de fonds de concours n'était pas orthodoxe. Concernant la visibilité des crédits, elle a rappelé que le ministre de la santé et des solidarités avait annoncé la participation de l'Etat à hauteur de 177 millions d'euros au financement du plan gouvernemental et l'inscription de ces crédits supplémentaires sur le programme « Veille et sécurité sanitaires ». Elle a indiqué qu'un décret d'avance en date du 2 décembre 2005 avait ouvert 150 millions d'euros, inscrits sur ce programme au titre de l'année 2005 par la loi de finances rectificative pour 2005, pouvant toutefois être reportés sur 2006 car ayant fait l'objet d'une dérogation au titre des dispositions de l'article 15 de la LOLF relatif au report de crédits. Elle a rappelé qu'en séance publique, au Sénat, le ministre de la santé et des solidarités avait annoncé que le solde de 27 millions d'euros serait débloqué en début d'année. Elle a donc souhaité savoir si cette somme avait bien été inscrite au programme en début d'année 2006. Enfin, elle a rappelé qu'elle avait proposé, au nom de la commission des finances, lors de l'examen du budget de la sécurité sanitaire, un amendement visant à transférer un montant de 15 millions d'euros du programme « Veille et sécurité sanitaires » vers le programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » dans la mesure où les hypothèses sur lesquelles avait été construit le budget pour 2006 ne tenaient pas compte de la survenance d'une crise de grippe aviaire sur le territoire national.

En réponse, M. Didier Eyssartier a indiqué que ce montant de 27 millions d'euros n'avait pas encore été inscrit au programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » et qu'il fallait tenir compte de l'évolution des besoins qui faisaient l'objet actuellement d'une réévaluation.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souhaité connaître l'état de la consommation des 150 millions d'euros supplémentaires inscrits au programme « Veille et sécurité sanitaires » par le décret d'avance du 2 décembre 2005.

M. Didier Eyssartier a précisé que la totalité des 150 millions d'euros inscrits en 2005 et reportés en 2006 avait été consommée. S'agissant du montant des fonds de concours rattachés au programme « Veille et sécurité sanitaires » pour 2006, 176 millions d'euros au titre de l'année 2005 et 175 millions d'euros au titre de l'année 2006, il a précisé que l'intégralité de ces crédits serait consommée en 2006. Il a souligné que les reports sur 2006 s'élevaient à 230 millions d'euros et que la totalité de cette somme serait consommée en 2006.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a insisté sur la nécessité de clarifier ce financement en 2007 et M. Jean Arthuis, président, a souligné le caractère peu conforme à l'esprit de la LOLF de la construction du budget pour 2006.

En outre, M. Jean-Jacques Jégou, évoquant sa qualité de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a également souhaité plus de précisions de la part du responsable du programme « Veille et sécurité sanitaires » quant à la consommation des crédits inscrits afin de pouvoir juger de l'efficacité de l'utilisation des crédits, notamment ceux provenant des fonds de concours alimentés par l'assurance maladie.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souligné la nécessité d'une réelle traçabilité des engagements de crédits.

En réponse, M. Didier Eyssartier s'est engagé à transmettre à la commission des finances, dans les plus brefs délais, un tableau détaillé des dépenses engagées en 2005 et 2006 grâce aux crédits issus du fonds de concours de l'assurance maladie.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a rappelé que l'amendement visant à transférer 15 millions d'euros d'un programme de la mission vers l'autre qu'elle avait présenté au nom de la commission des finances avait été motivé par l'insuffisance manifeste des crédits prévus en faveur de la prévention et de la lutte contre l'influenza aviaire au sein du budget de la sécurité sanitaire pour 2006. Elle a notamment rappelé que les crédits prévus pour couvrir les frais d'abattage d'animaux infectés étaient basés sur une hypothèse de destruction de deux foyers et que les crédits prévus pour indemniser les éleveurs dont les volailles seraient séquestrées, en cas de suspicion d'influenza aviaire, étaient basés sur une hypothèse d'indemnisation de cinq élevages.

Mme Monique Eloit a confirmé que le budget du programme « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » de la mission « Sécurité sanitaire » pour 2006 n'avait pas tenu compte de l'éventualité d'une crise liée à l'avènement d'une épizootie d'influenza aviaire. Elle a toutefois souligné que la loi de finances rectificative pour 2005 avait permis l'ouverture de 10 millions d'euros supplémentaires, dont 7 millions d'euros avaient déjà été utilisés pour l'achat de masques, l'achat de vaccins ainsi que la contribution du ministère de l'agriculture à la coopération internationale à hauteur de 3,3 millions d'euros. Elle a ensuite indiqué que sur les premiers mois de l'année 2006, les besoins pour faire face à l'avènement d'une épizootie d'influenza aviaire avaient été estimés à 16 millions d'euros pour une période de trois mois et que la demande en avait été faite par le ministre de l'agriculture et de la pêche au Premier ministre. Elle a précisé que le montant de 16 millions d'euros était destiné à couvrir les seuls aspects sanitaires, et non l'aide économique aux éleveurs. Elle a également indiqué que ce montant recouvrait, d'une part, les visites des vétérinaires dans les zones à risque, le prix d'une visite s'élevant à 45 euros, d'autre part, les opérations de vaccination et de suivi de la vaccination, pour un montant d'environ 2 millions d'euros, enfin l'indemnisation des éleveurs touchés par un foyer d'influenza aviaire.

A cet égard, M. Jean Arthuis, président, a souhaité connaître les « marges de manoeuvre » budgétaires en cas d'explosion des foyers d'influenza aviaire.

M. Alain Cirot, adjoint à la directrice générale de l'alimentation, à la direction générale, a concédé que le budget avait été construit sans prendre en compte l'hypothèse de la survenance d'une crise d'épizootie d'origine aviaire, mais qu'en cas de crise majeure, il existait une possibilité juridique d'abonder le budget, notamment par le biais du décret d'avance.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a toutefois fait remarquer que les marges de manoeuvre budgétaires étaient contraintes dans l'absolu.

En réponse, M. Alain Cirot a rappelé l'existence de crédits d'Etat destinés aux dépenses accidentelles.

Puis M. Michel Sergent a souhaité connaître l'état du stock d'antiviraux, dits Tamiflu, dont disposait la France. Il a rappelé que les informations dont il disposait évaluaient le stock actuel d'antiviraux à 14 millions de doses mais que le ministre de la santé et des solidarités avait annoncé que, d'ici à la fin de l'année 2006, ce stock devrait s'élever à 33 millions de doses.

En réponse, M. Didier Houssin a précisé que le stock actuel d'antiviraux en France s'élevait à 13,8 millions de doses stockées sur des sites du ministère de la défense. Il a rappelé que les modélisations de l'InVS avaient estimé qu'en situation de pandémie grippale la France pourrait compter jusqu'à 21 millions de malades. C'est pourquoi le ministre de la santé et des solidarités avait pris la décision de porter les stocks d'antiviraux à 33 millions de doses d'ici le mois de février 2007. Il a rappelé que ces antiviraux étaient produits par deux laboratoires pharmaceutiques principaux, Roche et DSK.

M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur le degré d'efficacité des masques de protection et sur le fait de savoir s'ils étaient en nombre suffisant. Il a en effet rappelé qu'en cas de pandémie grippale, les traitements d'antiviraux seraient destinés aux personnes malades, tandis que les masques de protection feraient partie intégrante de la prévention.

En réponse, M. Didier Houssin a estimé nécessaire de se projeter dans un avenir pandémique qui serait sans doute redoutable et qui était probable, d'où la nécessité d'augmenter la capacité d'anticipation technique de la France. Puis il a indiqué que les instruments de prévention et de lutte contre une pandémie grippale étaient variés. Il a souligné que les plus efficaces étaient ceux liés aux comportements des individus et notamment aux mesures d'hygiène. Pour traiter les malades, il a rappelé que les antiviraux étaient considérés comme des médicaments efficaces, mais pas complètement. Enfin, pour prévenir la contamination, il a précisé que deux outils étaient à disposition : le vaccin, dont la fabrication ne pourrait intervenir qu'au bout de six mois et dont la production serait progressive, et l'usage de masques de deux types, d'une part le masque chirurgical, d'autre part, un masque plus sophistiqué destiné aux professionnels les plus exposés, dénommé masque FFP2. Il a souligné qu'il était nécessaire de se doter d'une quantité très importante de masques et que le stock de masques FFP2 actuellement disponible était de 130 millions, chiffre destiné à augmenter au cours de l'année 2006.

En réponse à une interrogation de M. Jean-Jacques Jégou, M. Didier Houssin a précisé que le personnel médical serait équipé de gants, de blouses et, dans certains cas, de lunettes spécifiques. Pour conclure, il a souligné la nécessité de mettre en place toute une logistique, élaborée en collaboration avec les préfets sur le terrain.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souhaité savoir si l'administration disposait de moyens, budgétaires et humains, suffisants pour faire respecter sur l'ensemble des territoires le confinement des basses-cours familiales.

En réponse, Mme Monique Eloit a rappelé que l'arrêté ministériel du 24 février 2005 imposait la déclaration de toutes les basses-cours auprès de la mairie et que ces déclarations devaient ensuite être adressées aux directions départementales des services vétérinaires. Elle a, en outre, rappelé que toutes les basses-cours de moins de 100 volailles devaient faire l'objet d'un confinement obligatoire sans possibilité de dérogation.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a estimé que ces mesures impliquaient des moyens budgétaires importants. S'agissant de la vaccination de certaines espèces à risque dans certains départements, elle a estimé qu'elle pouvait être refusée par les éleveurs. Elle a souhaité savoir si l'indemnisation des éleveurs pourrait être conditionnée par leur respect des mesures de sécurité édictées par l'administration.

En réponse, Mme Monique Eloit a évoqué la possibilité de pénalités financières à l'encontre des éleveurs qui auraient enfreint les règles de biosécurité.

S'agissant de l'impact budgétaire d'une crise d'influenza aviaire sur le service public de l'équarrissage, M. Philippe Vinçon a d'abord précisé que les capacités de destruction des usines d'équarrissage étaient suffisantes, puis il a rappelé que le service public de l'équarrissage ne se chargerait que de la destruction d'animaux sauvages de plus de 40 kg, cas assez rare. En outre, Mme Monique Eloit a indiqué que l'élimination des cadavres de volailles abattues n'entrait pas dans le champ du service public de l'équarrissage et serait prise en charge au titre de l'indemnisation des abattages sanitaires.

Puis M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si les 16 millions d'euros nécessaires à la gestion de la crise avaient été accordés par le Premier ministre.

Mme Monique Eloit a répondu que l'arbitrage interministériel relatif à ce montant n'avait pas encore été rendu.

Puis Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a souhaité savoir si le rôle important de la direction générale des douanes et des droits indirects et de la direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes dans la gestion de la crise d'influenza aviaire ne plaidait pas pour une redéfinition des contours de la mission « Sécurité sanitaire ».

M. Didier Houssin a jugé inutile un élargissement des contours de la mission.

Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », a également souhaité connaître les possibilités de participation des fonds européens au financement des mesures mises en oeuvre au niveau national.

Mme Monique Eloit a précisé qu'un cofinancement européen était envisageable s'agissant de l'abattage de foyers atteints d'influenza aviaire et que les aides économiques à la filière avicole étaient, de ce point de vue, problématiques. En outre, M. Philippe Vinçon a précisé que la France était toujours en attente d'une autorisation de la Commission européenne pour accorder un soutien économique à la filière avicole.

Enfin, de manière annexe, M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur la gestion de l'épidémie du chikungunya à la Réunion par le gouvernement.

M. Didier Eyssartier a précisé que les crédits relatifs à la gestion de cette épidémie étaient inscrits au programme « Veille et sécurité sanitaires » de la mission « Sécurité sanitaire » s'agissant du traitement, de la communication, de l'équipement associé à la démoustication et de l'aide aux populations fragiles pour l'achat de répulsifs. Il a précisé que les dépenses prévisionnelles liées à la gestion sanitaire de cette crise s'élevaient à 15 millions d'euros.

En réponse à une interrogation de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que le responsable de programme aurait recours à la fongibilité des crédits du programme pour couvrir ces nouveaux besoins et qu'un nouvel ordre de priorités entre actions serait établi. En outre, il a rappelé que le programme « Veille et sécurité sanitaires » hébergeait également les crédits d'un fonds d'urgence créé par la loi relative à la santé publique de 2004, à hauteur de 1 à 2 millions d'euros et que ces crédits seraient utilisés en faveur de la lutte contre l'épidémie du chikungunya.

M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé sur le fait de savoir pour quelles raisons le gouvernement n'avait pas prévu de crédits supplémentaires au sein de la loi de finances rectificative pour 2005.

En réponse, M. Didier Eyssartier a précisé qu'au cours de l'année 2005, le pic épidémique de la maladie avait concerné 500 cas par semaine, ce qui ne laissait pas présager d'une explosion du nombre de cas au début de l'année 2006, jusqu'à 20.000 cas par semaine.

M. Yves Cocquin, directeur du service prévention, programmes de santé et gestion des risques, à la direction générale de la santé, a également souligné qu'au cours de l'année 2005 le rythme d'évolution de l'épidémie apparaissait encore maîtrisable localement, mais qu'au mois de janvier 2006, l'explosion de la maladie n'était pas prévisible, avec un pic épidémique de 44.000 nouveaux cas par semaine dans le courant du mois de janvier. Il a estimé qu'au moment du vote de la loi de finances rectificative pour 2005, il n'était pas possible d'imaginer cette évolution de la maladie.