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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mercredi 15 mars 2006

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Union européenne - Audiovisuel et médias - Exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle

La commission a tout d'abord procédé à l'examen du rapport de M. Louis de Broissia sur la proposition de résolution n° 179 (2005-2006) présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, par M. Louis de Broissia au nom de la délégation pour l'Union européenne, sur la proposition de directive modifiant la directive visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle.

A titre liminaire, M. Jacques Valade, président, s'est félicité de l'initiative prise par la délégation pour l'Union européenne, d'une proposition de résolution sur un sujet qui est au coeur des préoccupations de la commission.

M. Louis de Broissia, rapporteur, a regretté que, contrairement à l'intense débat ayant précédé le référendum sur la Constitution européenne, le processus de révision de la directive « Télévision sans Frontières » se déroule dans un silence assourdissant.

Il a indiqué que ce texte était pourtant d'une importance capitale pour deux raisons : il définit, d'une part, le socle réglementaire commun aux pays membres de l'Union européenne en matière d'audiovisuel et constitue, d'autre part, l'un des principaux instruments de défense de la diversité culturelle pour laquelle notre pays s'est toujours battu à l'échelle internationale.

Il s'est réjoui que la proposition de résolution déposée par la Délégation pour l'Union européenne permette au Sénat d'apporter sa contribution à ce débat majeur en définissant, entre fermeté et réalisme, les priorités qu'il souhaite voir prises en compte tant par le Gouvernement que par nos partenaires européens.

Après avoir précisé que la directive « Télévision sans Frontières » ne s'appliquait pour l'heure qu'aux services de télévision stricto sensu et excluait, par conséquent, de son champ d'application tant les services de radio que les « nouveaux services » audiovisuels, il a souligné qu'elle opérait une harmonisation minimale des législations des Etats membres autour de cinq principes cardinaux.

En application du premier d'entre eux, dit principe « du pays d'origine », un radiodiffuseur ne relève de la compétence que d'un seul Etat membre. L'application du principe du pays d'origine a toujours été considérée comme une condition nécessaire à la création du marché intérieur des émissions de radiodiffusion télévisuelle et a permis la multiplication des services audiovisuels en Europe.

La directive pose également le principe selon lequel les Etats membres ne peuvent entraver les diffusions effectuées par des radiodiffuseurs relevant de la compétence d'un autre Etat membre. Il a précisé que ce principe pouvait toutefois faire l'objet d'une exception lorsque le programme enfreint d'une manière manifeste, sérieuse et grave les règles relatives à la protection des mineurs et/ou au respect de l'ordre public.

Concernant les obligations de diffusion pour les oeuvres européennes et indépendantes, les articles 4 et 5 de la directive imposent aux Etats membres de veiller à ce que les radiodiffuseurs relevant de leur compétence consacrent une proportion majoritaire de leur temps de diffusion à des oeuvres européennes et au moins 10 % de leur temps de diffusion ou 10 % de leur budget de programmation à des oeuvres européennes émanant de producteurs indépendants.

La directive définit, par ailleurs, un certain nombre de mesures relatives à la protection des mineurs et à la lutte contre les incitations à la haine et soumet la publicité télévisée, le parrainage et le télé-achat à des règles « qualitatives » garantissant le respect d'objectifs d'intérêt général de première importance.

Il a tenu à rappeler que l'ensemble de ces règles ne constituaient que des minima applicables aux Etats membres. Ceux-ci restent donc libres de prévoir des mesures plus strictes ou plus détaillées. Il a relevé, à ce propos, que le droit français comportait des dispositions plus contraignantes que la directive dans la majorité des domaines précédemment évoqués.

Abordant ensuite la proposition de révision adoptée par la Commission européenne le 13 décembre 2005, il a souligné le caractère consensuel d'un texte ayant fait l'objet de trois ans de consultations.

Il a précisé que la Commission européenne proposait, en premier lieu, d'étendre le champ d'application de la directive à l'ensemble des services audiovisuels afin de tenir compte de la convergence numérique. Elle institue par ce biais un cadre juridique technologiquement neutre s'appliquant à l'ensemble des services audiovisuels, à l'exclusion des services de radio.

La proposition de directive tend, ensuite, à adapter la réglementation à la nature des services audiovisuels en établissant une distinction fondamentale au sein des services audiovisuels entre services linéaires et services non linéaires. Il a rappelé que, si la notion de service audiovisuel linéaire couvrait uniquement les services programmés par l'éditeur et sur lesquels le téléspectateur n'exerce aucun contrôle, celle de service non linéaire désignait l'ensemble des services « à la demande », dont les téléspectateurs sont en mesure de choisir le contenu qu'ils souhaitent à tout moment.

A cet égard, il a affirmé que l'ensemble des services audiovisuels était désormais soumis à un cadre commun de principes généraux relatifs à la protection des mineurs et à la dignité humaine, à l'identification des communications commerciales, au droit de réponse et à l'identification du fournisseur de contenu.

Il a indiqué que le texte de la Commission européenne proposait de clarifier les règles relatives aux délocalisations abusives des services de médias vers les Etats membres pratiquant un « dumping culturel » et de répartir équitablement la responsabilité entre les opérateurs concernés et, par conséquent, entre les Etats membres en matière de régulation des chaînes extra-communautaires.

Il a rappelé, à cette occasion, que la France était particulièrement concernée par ce sujet puisque la compétence du Conseil supérieur de l'audiovisuel s'étendait jusqu'ici à l'ensemble des services extra-communautaires diffusés par le satellite Eutelsat. Dans ces conditions, il a estimé que l'inversion de l'ordre des critères techniques prévus à l'article 2 de la directive permettant de déterminer la compétence nationale sur les services non établis dans l'Union, mais diffusés par satellite sur son territoire, était susceptible d'entraîner un meilleur « partage du fardeau » entre la France et ses partenaires.

Concernant la promotion des oeuvres européennes par les éditeurs de services, il a regretté que la Commission européenne ne propose ni de renforcer les obligations imposées aux services linéaires, ni d'étendre ces obligations aux services non linéaires.

S'agissant, enfin, des modifications apportées au régime des communications commerciales, il a fait part de ses réserves. Après s'être félicité de la proposition consistant à mettre en place un socle commun de règles « qualitatives » applicables à toutes les communications commerciales audiovisuelles, il s'est interrogé sur le bien-fondé de l'adoption d'un cadre législatif offrant aux diffuseurs une réelle flexibilité en matière d'insertion publicitaire pendant les émissions.

Notant que l'assouplissement des règles d'insertion revenait à faire disparaître l'obligation d'insérer la publicité entre les émissions, le critère des parties autonomes et celui des interruptions permettant l'insertion de publicité et la règle des 20 minutes, il a estimé qu'il s'agissait de dispositions potentiellement dangereuses pour le confort du téléspectateur et l'équilibre du marché publicitaire.

Il s'est félicité, en revanche, de l'encadrement de la pratique du placement de produit. Rappelant que cette pratique interdite par la directive était d'ores et déjà fréquemment pratiquée dans les programmes sur lesquels les chaînes européennes n'exercent aucune responsabilité de production, il a affirmé que le dispositif proposé par la Commission permettait de sortir d'une certaine hypocrisie en encadrant juridiquement de manière stricte une technique prisée par les annonceurs et les producteurs d'oeuvres audiovisuelles et cinématographiques.

Au total, il a indiqué que cette directive contenait des points positifs, tels que :

- l'extension du champ d'application de la directive à l'ensemble des services audiovisuels quels que soient leur nature et leur support de diffusion ;

- la codification de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes relative aux délocalisations abusives ;

- l'encadrement juridique de la pratique du placement de produit ;

- le maintien d'un socle commun de règles « qualitatives »  applicable à l'ensemble des communications commerciales ;

- et le maintien de la possibilité, pour les Etats membres, de prévoir des règles plus détaillées ou plus strictes dans les domaines couverts par la directive pour les radiodiffuseurs relevant de leur compétence.

Il a toutefois déclaré qu'il tenait à attirer l'attention du Gouvernement et de nos partenaires européens sur un certain nombre de lacunes et d'insuffisances par l'intermédiaire d'un amendement visant à réaffirmer, tout en les précisant, les principes établis par la Délégation à l'Union européenne.

Evoquant les dispositions de la directive relatives à la promotion de la production audiovisuelle européenne et indépendante, il a rappelé que l'exclusion des articles 4 et 5 de la directive des dispositions actuellement en négociation était considérée comme une victoire par le Gouvernement français. Bien que partageant cette analyse, il a estimé que cette nouvelle révision représentait toutefois l'occasion de réaffirmer la nécessité de perfectionner les mécanismes communautaires en ce domaine, afin de partager avec nos voisins les avantages culturels et économiques d'une industrie de programmes prospère et de créer avec eux des courants d'échanges commerciaux significatifs.

Aussi bien, a-t-il proposé de mettre l'accent, dans la proposition de résolution, sur quatre éléments de réflexion.

Le premier vise à revenir sur la définition de l'oeuvre retenue par la directive, afin de ne considérer comme telles que les oeuvres cinématographiques, les fictions télévisuelles, les documentaires et les films d'animation.

Le deuxième consiste en la définition d'un mécanisme de contrôle, voire d'une procédure de sanction spécifique, permettant d'assurer le respect des dispositions de la directive relatives à la promotion de l'industrie européenne de programmes.

Le troisième consiste, compte tenu de la faible circulation des oeuvres européennes non nationales au sein de l'Union européenne, à instaurer une obligation spécifique pour ce type d'oeuvres.

Le quatrième tend à remplacer le simple « signal politique » envoyé par le texte de la Commission européenne à l'égard des services non linéaires en matière de production d'oeuvres européennes par des mesures concrètes de soutien, telles que le respect de proportions minimales de productions européennes et indépendantes au sein des catalogues de vidéo à la demande.

Il a précisé qu'il ne s'agissait pas, par ce biais, de « tuer dans l'oeuf » des industries naissantes, mais bien d'éviter que d'éventuelles divergences entre les Etats membres concernant l'interprétation du « signal politique » envisagé par la Commission européenne ne provoquent des distorsions de concurrence et la délocalisation des opérateurs vers les pays dont les législations seraient les moins contraignantes.

Concernant la lutte contre les délocalisations abusives, il a proposé d'assouplir le mécanisme trop formel mis en place par la Commission européenne et de reprendre la proposition du Conseil supérieur de l'audiovisuel tendant à faire de la notion de « partie importante des effectifs » le premier critère objectif utilisé et à introduire un critère relatif à l'origine territoriale des ressources publicitaires ou d'abonnement.

S'agissant de la régulation des chaînes communautaires, il s'est prononcé en faveur de l'instauration d'un principe de reconnaissance mutuelle des décisions d'interdiction prononcées par un Etat membre à l'encontre d'une chaîne extra-communautaire dont les programmes incitent à la haine ou attentent à la dignité humaine. A défaut, il a estimé qu'il convenait au moins de déterminer dans la directive un mécanisme de concertation permettant à chaque Etat membre de tirer, le cas échéant, les conséquences d'une telle interdiction.

Enfin, se prononçant sur les modifications du cadre réglementaire relatif aux communications commerciales, il en a appelé, à défaut de l'existence d'études d'impact permettant d'évaluer les conséquences de ce projet sur le marché publicitaire, au maintien de la règlementation existante.

Un débat s'est engagé.

M. Jacques Valade, président, a fait part de ses doutes concernant la possibilité de contrôler la diffusion des chaînes extra-communautaires. Il s'est également interrogé sur la nature des sanctions visant à punir le non-respect des obligations de promotion de la production audiovisuelle européenne et indépendante.

M. Louis de Broissia, rapporteur, a souligné que l'affaire « Al Manar » avait récemment démontré qu'il était tout à fait possible de prendre des sanctions efficaces à l'encontre des chaînes extra-communautaires. Il a regretté, toutefois, que la France soit aujourd'hui le seul pays à tenter d'endiguer la diffusion de services diffusant des images à caractère raciste ou antisémite. Quant à la nature des sanctions, il a affirmé que la mise en place de sanctions administratives ou financières était envisageable.

Après avoir souligné la qualité et l'intérêt du rapport, M. Serge Lagauche a fait part de son opposition à l'autorisation du placement de produit au sein des programmes télévisés. Il a souligné que cette position était incompatible avec la jurisprudence constante du Conseil supérieur de l'audiovisuel : ce dernier assimile en effet cette technique à de la publicité clandestine et a déjà eu l'occasion de sanctionner à maintes reprises les diffuseurs qui l'utilisaient lors de la diffusion d'oeuvres audiovisuelles.

Il a rappelé, à cet égard, que, dans son avis de septembre 2005 sur la révision de la directive, l'autorité de régulation avait estimé que l'autorisation du placement de produit, sous réserve d'une information préalable du téléspectateur, était une proposition nouvelle susceptible d'avoir des conséquences non négligeables sur le respect du principe de séparation du contenu éditorial et du contenu commercial des programmes et donc de la protection du consommateur et devait, par conséquent, faire l'objet d'une réflexion approfondie sur ses incidences comme sur ses éventuelles modalités d'encadrement.

Il a souhaité, par conséquent, que le Gouvernement français, lors des prochaines négociations, suive la position du Conseil supérieur de l'audiovisuel et pèse dans la négociation afin que le placement de produit soit interdit au niveau communautaire comme il l'est aujourd'hui dans la réglementation française.

Par ailleurs, il a fait part de ses préoccupations concernant l'assouplissement proposé par la Commission européenne du régime juridique des insertions publicitaires pendant les programmes.

M. Louis de Broissia a précisé qu'il ne fallait pas confondre le droit français avec le droit communautaire. La directive ne fixe que des règles minimales et les Etats membres peuvent, le cas échéant, conserver une réglementation plus contraignante.

Il a insisté sur le fait que le placement de produit était encadré de manière très stricte par la proposition de directive. Il a souligné, notamment, que cette technique demeurait interdite pendant les journaux télévisés, les émissions d'information politique, les services pour enfants et les documentaires. Par conséquent, il a réaffirmé qu'il s'agissait en l'Etat d'un dispositif acceptable permettant d'encadrer une technique déjà existante et non de libéraliser scandaleusement une pratique nouvelle.

S'agissant du régime juridique des insertions publicitaires, il a déclaré partager les préoccupations exprimées par M. Serge Lagauche.

M. David Assouline a souligné, quant à lui, que l'on ne pouvait se satisfaire, comme le rapporteur, d'un simple encadrement juridique du placement de produit. Cette technique de communication pose de véritables problèmes que seule une interdiction explicite permettrait de régler.

M. Jack Ralite a partagé la position de ses collègues socialistes sur la technique du placement de produit. Il a estimé, toutefois, qu'il s'agissait d'un problème plus complexe qu'il n'y paraissait compte tenu de l'omniprésence des marques dans la vie quotidienne.

Après avoir rappelé que la notion d'exception culturelle avait été forgée à l'occasion des batailles juridiques précédant l'adoption de la directive « Télévision sans frontière », il a regretté la relative discrétion entourant cette nouvelle révision d'un texte pourtant fondamental. Compte tenu du rapport de force défavorable à la France en matière de défense de la promotion des oeuvres européennes, il a estimé qu'il convenait de ne pas se satisfaire du texte proposé par la Commission européenne et de définir, dès à présent, une position extrêmement ferme à ce sujet. Il a proposé, notamment, de remettre en cause l'expression « chaque fois que cela est réalisable » dans les articles 4 et 5 du texte.

M. Louis de Broissia, rapporteur, a rappelé que la proposition de résolution qu'il proposait d'adopter était beaucoup plus contraignante que la proposition de directive en matière de promotion des oeuvres européennes sur l'ensemble des services audiovisuels. A cet égard, il s'est félicité du soutien apporté par la Hongrie et la Pologne à la position française en ce domaine.

Il a estimé toutefois que les positions françaises devaient tout de même demeurer mesurées et réalistes, afin d'être soutenables vis-à-vis de nos partenaires européens.

La commission a ensuite procédé à l'examen des trois amendements déposés sur la proposition de résolution n° 179 sur la proposition de directive modifiant la directive visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l'exercice d'activités de radiodiffusion télévisuelle.

Elle a adopté l'amendement n° 1 proposé par M. Louis de Broissia, rapporteur, tendant à proposer une nouvelle rédaction de cette proposition de résolution.

Elle a rejeté l'amendement n° 2 présenté par M. Serge Lagauche et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à interdire la technique du placement de produit.

Elle a adopté l'amendement n° 3 présenté par M. Serge Lagauche et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, visant à encadrer strictement les conditions d'insertion des messages publicitaires dans les programmes.

La commission a ensuite adopté la proposition de résolution ainsi modifiée.

Sport - Audition de M. Philippe Dailly, président de l'Association française du corps arbitral multisport (AFCAM)

Puis la commission a procédé, conjointement avec le groupe d'études des problèmes du sport et des activités physiques, à l'audition de M. Philippe Dailly, président de l'Association française du corps arbitral multisport (AFCAM), accompagné de MM. Jean-Louis Dubois, vice-président, chargé de la communication et du site Internet, et Edouard Eskenazi, vice-président et secrétaire général.

M. Philippe Dailly a indiqué que l'AFCAM, association basée sur un partenariat de fédérations, avait été créée il y a une vingtaine d'années suite à la montée des incivilités visant les arbitres.

Dressant rapidement la situation de l'arbitrage en France, il a indiqué que sur 170.000 arbitres, toutes disciplines confondues, on comptait environ 40.000 femmes et 15.000 jeunes de moins de 21 ans. Il a regretté qu'en cinq ans, 20.000 arbitres au moins aient quitté la profession, faute de soutien tant moral que financier.

Il s'est félicité que face à cette situation préoccupante, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, ait confié à Me Marie-Thérèse Leclerc de Hautecloque une mission de réflexion sur le statut fiscal et social des arbitres.

Présenté le 25 mai 2005, ce rapport fixe trois orientations principales :

- la première vise à renforcer la protection de l'arbitre en l'investissant d'une mission de service public, ce qui permettra notamment d'améliorer l'effectivité des sanctions prononcées à l'encontre des auteurs d'agressions. A cet égard, M. Philippe Dailly a indiqué que, chaque année, une centaine d'arbitres étaient placés en arrêt de travail suite à des actes de violence ;

- la deuxième est la clarification du régime social et fiscal de l'arbitre. Rappelant que tout arbitre sportif ayant exercé plus de cinq manifestations par mois était assujetti aux charges sociales dans la limite d'un plafond fixé à 81 euros, M. Philippe Dailly a estimé que ce régime trop sévère était un réel motif de découragement de l'arbitrage. Il a préconisé, à cet égard, l'annualisation de la franchise et l'exonération fiscale des arbitres amateurs ;

- la troisième concerne la disponibilité des arbitres : sélectionné pour arbitrer un match en compétition, l'arbitre, contrairement à ce qui existe pour les athlètes, ne bénéficie en effet d'aucun régime de mise à disposition.

M. Jacques Valade, président, a estimé indispensable que soit rapidement instauré un cadre juridique de la pratique arbitrale. Il a indiqué que M. Jean-François Humbert, responsable de la délégation pour la moralisation des pratiques sportives au sein du groupe d'études sur les problèmes du sport, envisageait de déposer une proposition de loi en ce sens.

Un large débat a suivi.

Après avoir souligné le caractère multidisciplinaire de l'AFCAM, M. Jean-François Humbert a souhaité obtenir des informations sur la situation de l'arbitrage dans les disciplines autres que le football et s'est interrogé sur celles qui étaient le plus touchées par les actes d'incivilités.

M. Philippe Dailly a indiqué qu'exception faite des sports de combat, aucune discipline, même les plus protégées comme l'aviron, n'était épargnée par les actes de violence à l'encontre des arbitres.

M. Aymeri de Montesquiou s'est demandé si le faible montant des indemnités versées aux arbitres n'était pas en partie responsable de la désaffection pour l'exercice de l'arbitrage.

M. Philippe Dailly a indiqué qu'il existait une très grande disparité de la rémunération dans l'arbitrage, indiquant à titre d'exemple que l'arbitrage d'une rencontre amateur le dimanche pouvait être rémunéré une quarantaine d'euros, alors qu'un arbitre professionnel pouvait recevoir plus de 2.000 euros par rencontre.

Evoquant la désaffection généralisée pour la profession arbitrale, M. Alain Dufaut a considéré qu'elle était plus forte chez les arbitres amateurs, leur activité étant assimilable à du bénévolat.

Il a estimé urgent de prendre les mesures nécessaires au renforcement de la sécurité des arbitres et à la valorisation de leur statut. Il s'est interrogé, en outre, sur la possibilité de coordonner la pratique arbitrale au niveau international.

M. Philippe Dailly a expliqué que la réticence de l'ensemble des fédérations était responsable de la très faible « codification » du rôle des arbitres, tant au niveau européen qu'international et précisé qu'une réglementation était néanmoins naissante en Espagne et en cours de structuration dans certains pays européens, qui restent néanmoins beaucoup moins touchés par les actes d'incivilités que la France.

M. Pierre Martin a souhaité obtenir des précisions sur le régime fiscal et social de l'arbitrage, puis s'est interrogé sur la nécessité de moderniser son exercice, l'évolution du sport depuis une dizaine d'années soulevant en particulier la question de l'utilisation de la vidéo. Enfin, il s'est inquiété du manque d'effectivité des sanctions prononcées à l'encontre des agresseurs.

M. Aymeri de Montesquiou a souligné la spécificité du football, en particulier par rapport au rugby, pour regretter le manque systématique de respect des décisions prises par l'arbitre dans le premier cas. Il s'est interrogé sur un possible renforcement des règles imposant notamment des distances de sécurité, à l'instar de ce qui existe au rugby.

Regrettant la connivence fréquente entre les joueurs et le public lorsque les décisions de l'arbitre sont contestées, M. Serge Lagauche a pointé du doigt le comportement déplorable de certains entraîneurs et estimé que des sanctions devraient pouvoir être prises dans ce cas à l'encontre des dirigeants de clubs.

En réponse à ces interventions, M. Philippe Dailly a apporté les précisions suivantes :

- au-delà de cinq manifestations par mois, les arbitres sont assujettis aux charges sociales dans la limite d'une franchise, fixée à 81 euros mensuels ;

- le corps arbitral est favorable à l'utilisation de la vidéo, comme soutien objectif à l'exercice de l'arbitrage, mais se heurte à la réticence de la Ligue de football, de la Fédération internationale de football association (FIFA) et de l'International Board de rugby ;

- le renforcement des sanctions à l'encontre des agresseurs fait partie des pistes évoquées par le rapport de Me Marie-Thérèse Leclerc de Hautecloque.