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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION D'ENQUETE SUR L'IMMIGRATION


Mercredi 15 mars 2006

- Présidence de M. Bernard Frimat, vice-président.

Audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes

La commission d'enquête a tout d'abord entendu M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes.

M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a évoqué, en préambule, les causes multiples des mouvements migratoires : ils résultent des écarts de développement, de conflits locaux ou régionaux, des déficits démographiques observés dans les pays développés et des progrès des moyens de transport et de communication. Ils sont accélérés par l'actuel mouvement de mondialisation, qui aggrave souvent les inégalités. Deux frontières sont particulièrement vulnérables : celle qui sépare les Etats-Unis du Mexique et celle de l'arc méditerranéen, entre l'Europe et l'Afrique.

Il a rappelé que la France n'était pas le seul pays confronté à l'immigration irrégulière, les Etats-Unis accueillant sur leur sol environ dix millions de sans-papiers, selon les estimations les plus courantes. Deux représentants du Government Accountability Office (GAO), organisme de recherche du Congrès américain, venus en France dans le cadre d'une étude sur la lutte contre le travail illégal et l'immigration clandestine, ont d'ailleurs été récemment reçus au ministère du travail.

Il a souligné que des flux migratoires massifs pouvaient avoir un effet déstabilisant pour la société, en faussant la concurrence sur le marché du travail, en plaçant les étrangers dans une situation de fragilité propice aux pires exploitations et en réduisant le soutien de l'opinion à une politique d'immigration régulière et à la nécessaire politique d'asile.

M. Gérard Larcher a ensuite souhaité revenir brièvement sur la politique de la France en matière d'immigration de travail. Le recours à la main-d'oeuvre étrangère est possible, à la demande des entreprises, après examen de la situation locale de l'emploi et vérification des règles d'égalité de traitement avec les salariés nationaux ou étrangers en situation régulière. La France est cependant dans une situation démographique plus favorable que celle de la plupart des pays européens et dispose d'importantes réserves de main-d'oeuvre, du fait du taux de chômage élevé des jeunes, des seniors et des étrangers en situation régulière. Il convient donc d'attirer surtout des cadres de haut niveau et des étudiants à fort potentiel. De plus, 100.000 étrangers entrés régulièrement sur le territoire accèdent, chaque année, de plein droit, au marché du travail.

M. Gérard Larcher a rappelé que la lutte contre le travail illégal était une priorité de la politique gouvernementale. Le Gouvernement a renforcé la coordination des différentes administrations concernées, notamment en réactivant la commission nationale de lutte contre le travail illégal, et a lancé un plan d'action en juin 2004, réactualisé en début d'année 2006.

Deux types d'infractions sont plus particulièrement en lien avec l'immigration clandestine : les prestations de services frauduleuses impliquant des entreprises étrangères et l'emploi d'étrangers sans titre.

En matière de prestations de services, il a indiqué que les pouvoirs publics veillaient au respect de la directive 96/71/CE du 16 décembre 1996, concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services, qui prévoit que les règles du droit du travail s'appliquent aux salariés détachés sur notre sol. Les services de contrôle ont, par ailleurs, observé que la sous-traitance pouvait donner lieu à des dérives, ce qui amène le Gouvernement à encourager l'élaboration de chartes de bonnes pratiques.

Concernant l'emploi d'étrangers sans titre, il a rappelé que cette infraction se rencontrait surtout dans les secteurs de l'agriculture, du BTP, et des hôtels, cafés et restaurants, qui se caractérisent par des pénuries de main-d'oeuvre, un faible niveau de qualification et une forte pénibilité du travail.

M. Gérard Larcher a insisté sur la qualité de la collaboration entre les services et sur leur grande réactivité. Les opérations de grande envergure menées au dernier trimestre 2005 ont été très positives, ne serait-ce qu'en vertu de leur effet d'exemplarité, et seront renouvelées cette année.

Les sanctions encourues par les employeurs ont également été renforcées. La loi du 2 août 2005 relative aux PME a prévu la possibilité de refuser les aides publiques aux entreprises en infraction et la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a prévu le remboursement des allègements de cotisations sociales. Une circulaire interministérielle du 9 décembre 2005 insiste sur l'importance de recouvrer la contribution spéciale due à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et un décret va être pris prochainement pour obliger les employeurs d'étrangers sans titre à participer financièrement à leur réacheminement dans leur pays d'origine.

M. Gérard Larcher a ensuite souligné la nécessité d'agir sur les causes profondes de l'immigration illégale. A ce titre, permettre aux entreprises de répondre à leurs besoins de main-d'oeuvre grâce à une immigration choisie devrait freiner l'effet d'appel sur l'immigration illégale. Le ministère du travail doit également veiller au bon fonctionnement du marché du travail, pour ramener vers l'emploi des populations qui en sont aujourd'hui exclues.

Le projet de loi sur l'immigration et l'intégration va fournir de nouveaux outils, notamment la carte de séjour pluriannuelle destinée aux personnes qui, par leurs talents et leurs compétences, sont susceptibles de participer au développement de l'économie et au rayonnement de la France, et va faciliter l'accès des étudiants étrangers au marché du travail.

Le Gouvernement a par ailleurs décidé une ouverture progressive et maîtrisée de notre marché du travail aux ressortissants des nouveaux Etats membres de l'Union européenne.

M. Gérard Larcher a conclu en rappelant que le développement des pays d'émigration était bien sûr la meilleure réponse à apporter à l'immigration clandestine. Une conférence du dialogue 5+5, qui réunit cinq pays d'Europe et cinq pays d'Afrique du Nord, s'est tenue en novembre 2005, pour discuter des flux migratoires en Méditerranée occidentale, et a abordé notamment la question du codéveloppement.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a souhaité obtenir des précisions sur les suites pénales données aux procès-verbaux d'infractions et sur l'intérêt de mettre en place un visa pluriannuel pour les travailleurs étrangers saisonniers.

M. Gérard Larcher a répondu que 6.200 procès-verbaux avaient été dressés l'an passé, mais qu'il n'avait pas de données précises sur leurs suites judiciaires. Il s'est engagé à transmettre les informations demandées à la commission. Il a rappelé que le premier agent de constatation du travail illégal était la gendarmerie, devant l'inspection du travail. Il s'est félicité de la qualité de la coopération avec la Chancellerie, qui s'est engagée à fournir prochainement des indicateurs de suivi.

Revenant sur la directive de 1996, il a précisé que les salariés détachés en France restaient affiliés au régime de sécurité sociale de leur pays d'origine, ce qui peut donner un avantage compétitif important à leur employeur.

Sur les saisonniers, il a indiqué que 50 % des saisonniers agricoles provenaient désormais d'Europe centrale et orientale, alors qu'ils provenaient quasi exclusivement d'Afrique du Nord il y a encore quelques années. Il a rappelé que le projet de loi sur l'immigration et l'intégration prévoyait la création d'un visa pluriannuel à l'intention des travailleurs saisonniers. Il a noté, pour le regretter, qu'en raison d'accords anciens conclus à l'époque de la RDA, les saisonniers polonais employés en Allemagne sont moins rémunérés qu'en France, ce qui crée des distorsions de concurrence.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souhaité interroger le ministre sur trois points. Elle s'est d'abord étonnée que les sanctions infligées aux employeurs soient plus graves en cas d'emploi d'un étranger en situation irrégulière que pour les autres formes de travail dissimulé. Elle a ensuite abordé la question de l'accès au marché du travail des ressortissants extra-communautaires qui résident dans un autre pays de l'Union, soulignant qu'un étranger qui travaille régulièrement en Belgique peut devenir irrégulier s'il vient chercher un emploi en France. Elle a enfin évoqué une déclaration du ministre, parue dans la presse, dans laquelle il aurait expliqué la difficulté pour certains étrangers de retrouver un emploi par la pratique de la polygamie, et a déclaré douter de la pertinence de cette explication.

M. Gérard Larcher a confirmé que l'amende encourue en cas d'emploi d'un étranger en situation irrégulière, dont le montant est de 15.000 euros par salarié, était plus lourde que celle applicable aux autres cas de travail dissimulé. Sur la question de la libre circulation à l'intérieur de la communauté européenne, il a indiqué que le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration prévoyait la transposition de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003, relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. Il a enfin contesté avoir mentionné la polygamie comme facteur de non-emploi, ayant simplement indiqué que le manque de repères familiaux et la déscolarisation étaient des obstacles à l'insertion professionnelle de certains jeunes.

M. Christian Demuynck est revenu sur la notion d'exemplarité de la sanction et a demandé si l'on observait une diminution du nombre d'infractions en matière de travail illégal à la suite des opérations de grande envergure effectuées en 2005.

M. Gérard Larcher a estimé qu'il était trop tôt pour procéder à un bilan de ces opérations, dans la mesure où les condamnations attendues n'ont pas encore été prononcées par les tribunaux. Il a insisté sur la nécessaire lutte contre les réseaux, qui imposent aux étrangers en situation irrégulière, y compris les mineurs, des conditions de travail forcé souvent proches de l'esclavage.

En réponse à M. François-Noël Buffet, rapporteur, qui demandait si les filières étaient identifiées et comment elles étaient organisées, M. Gérard Larcher a rappelé le rôle décisif joué par l'Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI) dans la répression des filières. Pour lutter plus efficacement contre les fraudes transnationales, le Gouvernement oeuvre, par ailleurs, à la conclusion d'accords bilatéraux, notamment avec les pays du groupe de Visegrad, prévoyant une procédure de déclaration préalable au détachement d'un salarié. Il faut veiller à ce que la déclaration soit aisément compréhensible par nos services de contrôle.

Mme Gisèle Gautier a indiqué qu'un haut fonctionnaire avait déclaré aux membres de la délégation de la commission d'enquête qui s'est rendue en Guyane qu'il était banal, dans ce département d'outre-mer, que les agents de l'Etat fassent travailler des Haïtiens en situation irrégulière, pour une rémunération dérisoire ; elle a demandé quelles mesures pouvaient être prises contre ces fonctionnaires.

M. Bernard Frimat, président, a ajouté que les membres de la délégation avaient eu le sentiment, au cours de ce déplacement, d'une accoutumance à la présence ordinaire d'un nombre élevé de travailleurs clandestins et estimé que, seule, une action déterminée de la justice permettrait de remédier à cette situation.

Après avoir rappelé que la loi de la République s'appliquait naturellement en tous les points du territoire, M. Gérard Larcher a néanmoins admis qu'il existait des spécificités régionales. Il a noté que la création du chèque emploi service universel (CESU) devrait contribuer à faire reculer l'emploi de salariés non déclarés par les particuliers et estimé que la justice était de plus en plus sévère, citant la récente condamnation à plusieurs mois de prison ferme d'un employeur d'immigrés clandestins à Mayotte. Il a observé que la mission d'information de l'Assemblée nationale sur Mayotte avait proposé d'autoriser les inspecteurs du travail à pénétrer dans les domiciles privés pour mieux réprimer le travail illégal, et a déclaré qu'il examinerait avec intérêt les propositions de la commission d'enquête sur ce sujet.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué que les services de l'inspection du travail outre-mer lui avaient paru mener une action très déterminée contre le travail illégal, mais manquer cruellement de moyens en personnel.

M. Gérard Larcher a souligné que le renforcement des moyens de l'inspection du travail était en cours et qu'il conviendrait d'affecter les personnels en fonction des priorités définies au plan national ou régional. Il est ainsi prévu de créer, par exemple, 700 postes supplémentaires d'inspecteurs du travail d'ici à 2010, ce qui correspond à un accroissement de 50 % des effectifs. Il a enfin rappelé que la protection de la santé au travail était une autre priorité de l'action gouvernementale et souligné que les étrangers en situation irrégulière étaient souvent confrontés à des conditions de sécurité au travail tout à fait déplorables.

Audition de Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité

La commission d'enquête a ensuite entendu Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité.

Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, a estimé que la définition des règles d'entrée et de séjour sur le territoire était un élément clé de la souveraineté d'un Etat. Elle a observé que l'ouverture croissante des frontières, les inégalités de richesse à travers le monde et le développement des moyens de transport avaient engendré une forte immigration clandestine mettant à mal la cohésion sociale et nationale. Elle a souligné que le Gouvernement s'attachait à renforcer la lutte contre ce phénomène et s'est félicitée de la création de la commission d'enquête sénatoriale.

Mme Catherine Vautrin a rappelé que la lutte contre l'immigration clandestine n'entrait pas dans ses attributions, à l'exception des dispositifs d'aide au retour qui constituent une alternative à la reconduite à la frontière. Elle a toutefois observé que l'immigration clandestine avait un double impact sur les politiques relevant de ses compétences :

- un impact sur le dispositif d'accueil et d'hébergement qui peut, pour des raisons humanitaires, être ouvert aux étrangers en situation irrégulière, en particulier aux familles ;

- un impact sur l'efficacité de la politique que le Gouvernement mène en matière d'intégration, car elle entretient, dans une partie de l'opinion, une suspicion permanente et des amalgames à l'égard des étrangers en situation régulière, qui nuisent à leur bonne intégration.

Mme Catherine Vautrin a ensuite évoqué les réflexions et réformes engagées depuis 2003 en ce qui concerne la politique d'asile, ainsi que les grandes lignes de la politique d'intégration, à laquelle elle s'est déclarée particulièrement attachée.

Elle a exposé, en premier lieu, que la France enregistrait environ 18 % du total des demandes d'asile présentées dans les pays de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), précisant que les flux connaissaient une diminution très limitée par rapport aux autres pays européens : -10 % entre 2005 et 2004, -24 % en janvier et février 2006 par rapport aux deux premiers mois de l'année 2005.

Elle a estimé que cette baisse était à porter au crédit de la réforme ambitieuse de l'asile opérée par la loi du 10 décembre 2003, dont l'objectif était d'accélérer la procédure d'instruction des demandes dans le respect de la convention de Genève, aussi bien dans l'intérêt des réfugiés que pour dissuader ceux qui voudraient en abuser pour se maintenir sur le territoire national. Elle a indiqué qu'il était en effet inacceptable que les demandeurs d'asile attendent jusqu'à deux ou trois ans une réponse, ce délai ayant par ailleurs pour conséquence de favoriser l'installation des familles sur le territoire français.

Mme Catherine Vautrin a souligné que, grâce à un renforcement des moyens de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et de la Commission des recours des réfugiés (CRR), le délai d'instruction d'une demande d'asile avait baissé de 24 mois à 6-7 mois dans le courant du 1er trimestre 2006, le délai moyen d'instruction des demandes par l'OFPRA étant désormais de 2 à 3 mois, contre 6 à 12 mois il y a deux ans, et le délai d'instruction des recours par la CRR de 5 mois. Elle a jugé difficile de réduire davantage ces délais, en faisant notamment valoir que les demandeurs d'asile devaient être convoqués à un entretien individuel et avaient souvent besoin d'un interprète.

Mme Catherine Vautrin a également mis en relief le développement qualitatif et quantitatif de l'offre d'hébergement en centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA). Elle a exposé que 9.000 places avaient été créées depuis 2002, ce qui avait permis de porter leur nombre à 17.500, et que tous les départements, à l'exception de la Corse, disposaient désormais d'au moins un centre. Elle a précisé que 2.000 places supplémentaires seraient créées en 2006, soit 1.000 de plus que les objectifs du plan de cohésion sociale.

Elle a expliqué que ces centres constituaient un mode d'hébergement approprié pour les demandeurs d'asile, en leur offrant un accompagnement social et en permettant un meilleur suivi par l'Etat. Elle a ainsi souligné que deux tiers des personnes hébergées en CADA voyaient leur demande d'asile acceptée, alors que 84 % du total des demandes d'asile faisaient l'objet d'un rejet définitif.

Mme Catherine Vautrin a reconnu qu'en dépit des efforts consentis, la capacité totale des centres ne permettait pas d'y accueillir tous les demandeurs d'asile et qu'il s'était avéré nécessaire de développer des structures d'hébergement d'urgence, les demandeurs d'asile pouvant ainsi disposer d'un total de 35.000 places d'hébergement spécifiques. Elle a précisé que les demandeurs d'asile qui n'étaient pas hébergés en CADA bénéficiaient d'une allocation financière -l'allocation temporaire d'attente- sauf s'ils avaient refusé une proposition d'hébergement, y compris dans un autre département. Enfin, elle a observé que 40 % des personnes hébergées en CADA n'étaient pas des demandeurs d'asile : 18 % étant des déboutés de l'asile et 22 % des réfugiés.

Elle a marqué sa volonté d'assurer une plus grande fluidité dans la gestion du dispositif, afin de réduire à 20-25 % du total des personnes hébergées le taux des publics déboutés de l'asile ou réfugiés présents dans les CADA. Pour y parvenir, elle a souhaité la mise en place de tableaux de bord trimestriels de suivi des publics, notamment en CADA, la mobilisation des dispositifs d'accès au logement et, le cas échéant, le recours à des solutions intermédiaires dans d'autres dispositifs, résidences hôtelières, centres provisoires d'hébergement... Enfin, elle a évoqué le dispositif expérimental d'aide au retour volontaire des étrangers en situation irrégulière, mis en place dans une vingtaine de départements afin d'encourager les déboutés de l'asile à quitter le territoire français.

Au total, elle a estimé que l'effort considérable pour augmenter le nombre de places de CADA, conjugué à la baisse constatée des nouvelles demandes d'asile, au resserrement des délais d'instruction et à une gestion plus efficace des admissions et des sorties de CADA assurant une rotation plus forte, devait permettre d'offrir une solution d'hébergement accompagné à de plus en plus de demandeurs d'asile.

Mme Catherine Vautrin a exposé, en second lieu, que la lutte contre l'immigration irrégulière, pour être mieux comprise et mieux acceptée, devait nécessairement s'accompagner d'une politique d'intégration volontariste et respectueuse des étrangers en situation régulière.

A cet égard elle a rappelé la refonte de la politique d'intégration décidée en 2002, avec la création du contrat d'accueil et d'intégration et d'un nouveau service public de l'accueil piloté par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations. Elle a estimé que le contrat d'accueil et d'intégration permettait de donner un contenu symbolique fort à l'accueil du nouvel arrivant et de lui proposer de s'inscrire dans une démarche volontariste d'intégration, l'Etat s'engageant à lui offrir une formation à la langue, aux institutions et aux modes de vie de son pays d'accueil.

Mme Catherine Vautrin a souligné que le contrat d'accueil et d'intégration constituait d'ores et déjà un succès -92 % des primo arrivants à qui il est proposé ont accepté de s'engager dans cette démarche et 115.000 personnes l'ont signé depuis 2003- et serait généralisé à l'ensemble du territoire à la fin du 1er semestre 2006. Elle a marqué la volonté du Gouvernement de le rendre obligatoire.

Elle a indiqué que cet effort sur l'accueil, qui est une phase-clef de l'intégration, s'articulait avec ceux mis en place pour renforcer l'intégration des immigrants, mentionnant diverses actions destinées à favoriser l'apprentissage de la langue française, l'égalité des chances dans l'accès à l'emploi, la réussite scolaire, l'accès à la santé et la lutte contre les discriminations.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, s'est enquis des raisons pour lesquelles les ressortissants des pays d'origine sûrs ne pouvaient bénéficier du programme expérimental d'aide au retour volontaire pour les étrangers en situation irrégulière. Par ailleurs, il a souhaité connaître l'implantation des CADA.

Mme Catherine Vautrin lui a répondu que les ressortissants des pays d'origine sûrs avaient été exclus du programme expérimental d'aide au retour volontaire pour les étrangers en situation irrégulière afin d'éviter tout effet d'aubaine. Elle a indiqué que le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration tendait à donner un statut spécifique aux CADA en les qualifiant de structures médico-sociales. Enfin, elle s'est engagée à communiquer à la commission la localisation des différents centres.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a relevé le faible taux de rotation des personnes hébergées en CADA. Il a souhaité obtenir des précisions sur la procédure d'admission des demandeurs d'asile dans ces centres.

Mme Catherine Vautrin a jugé nécessaire de développer l'offre de logements locatifs sociaux afin de permettre aux demandeurs d'asile ayant reçu une réponse favorable de quitter les CADA dans lesquels ils sont hébergés. En ce qui concerne la procédure d'admission, elle a expliqué que les demandeurs d'asile, après avoir été reçus dans des plates-formes d'accueil, formulaient une demande d'hébergement auprès de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales, cette demande étant examinée par une commission locale d'admission présidée par le préfet. Elle a indiqué que la priorité était accordée aux familles et aux personnes les plus fragiles.

Mme Alima Boumediene-Thiery a exprimé le souhait qu'un « droit à la langue », opposable à l'Etat français, soit reconnu aux primo arrivants. Elle a également jugé souhaitable de leur permettre de suivre des formations professionnelles rémunérées. Enfin, elle s'est inscrite en faux contre l'idée selon laquelle l'immigration clandestine serait dangereuse pour la société française. Elle a souligné au contraire que les immigrants clandestins fuyaient la misère, la dictature et trouvaient en France une situation loin d'être idyllique mais meilleure que dans leur pays d'origine. Enfin elle a rappelé que les transferts de fonds en provenance des diasporas étaient deux fois supérieurs à l'aide publique au développement reçus par les pays du Sud.

Mme Catherine Vautrin a marqué la volonté du Gouvernement de donner à tous les primo arrivants les moyens de s'intégrer dans la société française. Notant à cet égard l'importance de la maîtrise du français, elle a souligné que la formation linguistique proposée était gratuite et pouvait atteindre 500 heures. Elle a souligné le rôle des associations en la matière.

Elle a reconnu que l'une des difficultés du contrat d'accueil et d'intégration tenait au fait qu'il n'était proposé qu'aux primo arrivants, alors que nombre d'étrangers installés en France depuis plus de 20 ans, souvent des femmes, ne maîtrisent pas la langue française. Après avoir rappelé que le nombre des adultes relais avait été multiplié par deux, elle a annoncé que le thème de l'apprentissage de la langue française serait retenu lors de la prochaine réunion du comité interministériel à l'intégration, prévue le 24 avril 2006.

Enfin, Mme Catherine Vautrin a précisé que l'immigration clandestine n'était pas dangereuse en elle-même mais entretenait, dans une partie de l'opinion, une suspicion permanente et des amalgames à l'égard des étrangers en situation régulière, qui nuisent à leur bonne intégration.

Mme Gisèle Gautier a souhaité connaître la durée et le coût des séjours des demandeurs d'asile dans les CADA et dans les centres d'hébergement d'urgence. Notant que certains étrangers en situation irrégulière revenaient en France après avoir fait l'objet de mesures d'éloignement, la vie dans leur pays leur étant trop pénible, elle s'est demandé s'il convenait de les sanctionner à nouveau ou, au contraire, de régulariser leur situation.

Mme Catherine Vautrin a précisé que le budget alloué aux CADA par la loi de finances pour 2006 était de 168 millions d'euros, en progression de 18 % par rapport à 2005, la durée moyenne du séjour dans ces structures étant de 18 mois, dont 3 à 6 mois de maintien indu après le rejet de la demande d'asile. Elle a observé que les personnes hébergées en CADA étaient en majorité originaires de pays d'Europe centrale et orientale, les Russes (17 %) et les Géorgiens (10 %) étant les deux nationalités les plus représentées. Elle a ajouté que le budget alloué aux structures d'hébergement d'urgence progresserait de 23,3 % en 2006 par rapport à 2005. Enfin, elle a estimé que la politique de co-développement conduite par la France constituait le seul moyen de prévenir l'immigration clandestine et d'éviter que des étrangers en situation irrégulière ayant fait l'objet d'une mesure d'éloignement tentent par tous les moyens de revenir dans notre pays.

M. Bernard Frimat a estimé que le développement des capacités d'accueil des CADA devait avoir pour corollaire le renforcement des effectifs des travailleurs sociaux chargés de l'accompagnement des demandeurs d'asile, dont il a salué le dévouement et l'efficacité. Il a observé l'intégration extrêmement rapide des enfants des demandeurs d'asile au sein de la société française. Enfin, il a demandé s'il était exact que le Gouvernement envisageait de réduire à quinze jours, contre un mois actuellement, le délai d'appel des décisions de l'OFPRA devant la CRR, soulignant que ce projet suscitait une grande inquiétude.

Mme Catherine Vautrin a estimé qu'environ 400.000 emplois devraient être créés dans le secteur social au cours des dix prochaines années. Elle a souligné la nécessité de recruter des travailleurs sociaux parallèlement au développement des capacités d'accueil des CADA et rappelé que deux tiers des personnes hébergées dans ces structures recevaient une réponse favorable à leur demande d'asile, alors que cette proportion n'était que de 14 % pour l'ensemble des demandes. Enfin, elle a confirmé que le délai de recours contre les décisions de l'OFPRA serait ramené à 15 jours, ce délai étant celui pratiqué par la plupart des pays européens.

A la demande de Mme Gisèle Gautier, Mme Catherine Vautrin a rappelé que les structures d'hébergement des demandeurs d'asile disposaient actuellement d'environ 35.000 places : 17.470 en CADA, 6.300 en centres d'hébergement d'urgence et 10.700 en chambres d'hôtels. Elle a précisé que l'allocation temporaire d'attente était versée jusqu'à ce que la demande d'asile ait fait l'objet d'une décision définitive.

Audition de M. Patrick Mindu, président du tribunal administratif de Paris

Puis la commission d'enquête a entendu M. Patrick Mindu, président du tribunal administratif de Paris.

M. Patrick  Mindu, président du tribunal administratif de Paris, a indiqué que, dans l'esprit du juge administratif, l'immigration clandestine était avant tout synonyme de contentieux de la reconduite à la frontière, bien qu'il connaisse également des litiges, très importants en volume, touchant aux refus de titre de séjour et aux mesures d'expulsion.

Il a souligné que l'immigration clandestine avait profondément affecté l'office du juge et la vie des juridictions administratives au cours des dernières années et que le juge administratif était devenu, par la volonté du législateur, un acteur essentiel de la politique de lutte contre l'immigration clandestine.

Il a relevé que la politique volontariste de lutte contre l'immigration clandestine mise en oeuvre à partir de la fin de l'année 2003 s'était traduite par une forte augmentation des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière (APRF) et, mécaniquement, par une multiplication des recours devant les tribunaux administratifs, indiquant que le contentieux des reconduites à la frontière avait désormais toutes les caractéristiques d'un contentieux de masse, auquel les juridictions du premier degré et les cours administratives d'appel, depuis le 1er janvier 2005, étaient cependant très inégalement exposées.

Il a observé qu'en 2004, 16.952 requêtes avaient été enregistrées devant les tribunaux métropolitains et 17.921 en 2005. Il a souligné les grandes différences entre l'impact de ce contentieux sur l'activité des tribunaux administratifs de Bastia ou Limoges, qui ont enregistré quelques dizaines de recours durant ces même années, et celui que connaissaient les tribunaux administratifs de Paris ou de Cergy-Pontoise, auxquels ont été soumises respectivement 6.000 et 1.975 requêtes en 2004, 4.826 et 2.412 requêtes en 2005, ces deux dernières juridictions totalisant à elles seules près de la moitié des affaires dont les juridictions métropolitaines ont été saisies à ce titre en 2004 et 40 % de celles-ci en 2005.

Il a ajouté que les cours administratives d'appel avaient elles-mêmes dû faire face à 5.002 requêtes en 2005, correspondant à un taux d'appel de 25 %. Il a souligné que, contrairement à une idée reçue, le taux d'annulation des APRF au tribunal administratif de Paris était assez faible -de l'ordre de 15 %.

M. Patrick Mindu a fait observer que le contentieux des étrangers dans son ensemble représentait désormais plus du quart des affaires enregistrées chaque année, trois tribunaux -Paris, Cergy-Pontoise et Marseille- totalisant à eux seuls la moitié des affaires jugées. Le tribunal administratif de Paris, a-t-il indiqué, a quant à lui enregistré 10.312 requêtes concernant les étrangers en 2005, soit, sur un volume global d'entrées d'à peine plus de 20.000 requêtes, 51 % des affaires nouvelles. Il a estimé que la création par la loi du 30 juin 2000 du référé-suspension et du référé-liberté avait contribué à amplifier ce phénomène.

Il a souligné que cette explosion du contentieux des étrangers était pour une très large part imputable à la pratique de la notification des APRF par voie postale. Il a rappelé que l'administration qui retient un étranger en situation irrégulière pouvait mettre immédiatement à exécution l'arrêté de reconduite si le recours dirigé contre cette décision était rejeté, le jugement intervenant alors, en principe, dans un délai de 48 heures. Il a ajouté qu'elle disposait du même pouvoir pour donner son plein effet à un APRF notifié par voie postale et contesté sans succès devant le juge. Il a néanmoins précisé qu'en pratique, l'administration s'abstenait, sauf dans 1 % des cas, de prendre une mesure d'exécution de la mesure d'éloignement qui supposerait une interpellation de l'étranger à son domicile. Il a conclu que, dès lors que 80 % des APRF étaient notifiés par voie postale, de nombreuses décisions demeuraient inexécutées.

M. Patrick Mindu a jugé que la gestion de ce contentieux obérait gravement l'organisation et le fonctionnement des juridictions et que se posaient de légitimes interrogations sur l'utilité du travail accompli au regard des réels enjeux en cause. Il a estimé qu'il conviendrait que, pour assurer le traitement d'un tel contentieux de masse, soient mis en place de nouveaux outils procéduraux mieux adaptés permettant, dans le respect des garanties fondamentales dues aux justiciables, d'alléger la charge des juridictions et de faire recouvrer à ces derniers leur entière capacité de mobilisation sur d'autres contentieux. L'avant-projet de loi sur l'immigration lui a paru apporter une réponse à cette problématique en couplant refus de titre de séjour et obligation de quitter le territoire national.

Il a indiqué que, au-delà des politiques publiques mises en oeuvre pour lutter contre l'immigration clandestine, l'extrême complexité du droit applicable et la richesse des potentialités qu'il renferme nourrissaient le contentieux. Il a évoqué le cas, très fréquent à l'occasion du recours dirigé contre un APRF faisant suite à un refus de titre de séjour, de l'étranger invoquant, par voie d'exception, l'illégalité du refus du titre de séjour qui lui a servi de fondement.

M. Patrick Mindu a souligné que le contentieux s'organisait généralement autour des 3°, 7° et 11° de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile qui consacrent le droit, pour les étrangers rentrant dans le champ d'application de ces textes, d'obtenir de plein droit la délivrance d'une carte de séjour temporaire sans qu'y fasse obstacle la circonstance qu'ils sont en situation irrégulière. Il a rappelé qu'en vertu de ces dispositions, pouvaient se prévaloir de ces textes les étrangers justifiant résider en France habituellement depuis plus de 10 ans, ceux justifiant de l'existence en France de liens familiaux et personnels tels qu'un refus de séjour porterait atteinte de manière excessive à leur droit à une vie familiale normale, et ceux dont l'état de santé appelle des soins indispensables qu'ils ne pourraient recevoir dans leur pays d'origine.

Il a indiqué que nombre d'étrangers se livraient à un véritable marathon, d'abord administratif, puis judiciaire, en présentant successivement plusieurs demandes de titres de séjour sur ces différents fondements pour tenter de régulariser leur situation et d'échapper ainsi à une mesure de reconduite. Il a souligné qu'il était fréquent qu'un étranger n'ayant pu faire reconnaître ses droits au titre de l'alinéa 7 de l'article L. 313-11 tente comme ultime recours de se prévaloir de son état de santé pour demeurer en France. Il a estimé que, dans cette circonstance, l'administration offrait actuellement une vulnérabilité toute particulière à laquelle la création récente d'une commission médicale chargée, le cas échéant, d'examiner le demandeur tentait de remédier.

M. Patrick Mindu a ajouté qu'en pratique, le rôle du juge ne s'arrêtait pas au contrôle de la légalité des décisions contestées devant lui mais s'étendait encore, du moins lorsqu'il prononce l'annulation d'un APRF, au suivi de l'exécution de son jugement.

Il a souligné que le contentieux de la reconduite à la frontière était, pour le juge administratif, un contentieux difficile, dans la mesure où il doit statuer dans l'urgence (72 heures) et parfois dans l'extrême urgence (48 heures) sur des affaires qui touchent directement aux libertés individuelles. Il a ajouté que cette difficulté était accentuée par le fait que ce contentieux réserve à l'oralité une part prédominante et que les enjeux juridiques du litige n'apparaissent réellement qu'au cours des débats à l'audience, les requêtes introductives se caractérisant très fréquemment par une grande indigence ou un caractère parfaitement stéréotypé, tandis que l'administration s'abstient parfois de défendre ou se contente de présenter ses observations à l'audience.

Il a ajouté que la situation du juge était souvent inconfortable en raison du climat souvent tendu dans lequel se déroulent les audiences, en présence parfois d'associations et de comités de soutien actifs, d'avocats spécialisés et sous le regard attentif des médias, sans évoquer les drames humains auxquels le juge contribue lorsqu'il doit rejeter la requête dont il est saisi.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué que certaines personnes entendues par la commission d'enquête avaient suggéré la suppression des notifications par voie postale et l'unification du contentieux applicable aux mesures de reconduite à la frontière, aujourd'hui partagé entre le juge administratif et le juge judiciaire. Il a souhaité savoir en quoi l'administration était en position de vulnérabilité dans le cadre de contentieux portant sur le 11 de l'article L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour et du droit d'asile.

M. Patrick Mindu a rappelé que le Conseil constitutionnel avait estimé que, dès lors que les APRF étaient des mesures comportant des prérogatives de puissance publique, leur contentieux ressortissait obligatoirement au juge administratif, compte tenu du principe constitutionnellement reconnu de la séparation des autorités judiciaires et administratives.

Il a reconnu que les juges administratifs avaient souhaité la suppression de la notification par voie postale des APRF, mais que le Gouvernement, souhaitant pouvoir conserver l'identité des personnes ayant fait l'objet d'une telle mesure, proposait dans l'avant-projet de loi sur l'immigration en cours d'examen au Conseil d'Etat de regrouper, au sein d'un même acte, trois mesures juridiquement distinctes : le refus de titre de séjour, l'obligation de quitter le territoire et la détermination du pays où l'étranger est reconduit. Il a estimé que cette modification de la législation permettrait de réduire le volume des contentieux.

Il a précisé que la vulnérabilité de l'administration dans le cadre du contentieux de la délivrance de titres pour raisons de santé découlait du fait que, compte tenu du secret médical qui couvrait l'intervention du médecin inspecteur de la préfecture ou du médecin-chef de la préfecture de Police de Paris, l'administration n'était pas en mesure de se défendre utilement au cours de la procédure. Il a jugé que la création récente de la commission médicale chargée d'entendre et d'examiner le requérant devrait, dans ces conditions, permettre une meilleure application de ces dispositions.

Mme Alima Boumediene-Thiery a souligné que, dans les pays d'origine des immigrants, il pouvait exister des traitements pour les affections dont ils souffraient, mais que le coût de ceux-ci ainsi que les difficultés d'accès aux équipements sanitaires pouvaient mettre les malades dans l'impossibilité de suivre effectivement leur traitement. Elle a demandé si le juge prenait en compte ces éléments lorsqu'il statuait.

M. Patrick Mindu a reconnu que cette appréciation était très difficile, de nombreux requérants d'Afrique noire soulevant ce moyen au cours de l'instance. Il a constaté qu'il n'existait pas de jurisprudence claire sur ce point.

Mme Gisèle Gautier a demandé quelles étaient les conditions dans lesquelles devrait statuer le juge administratif afin qu'il remplisse mieux son office.

M. Patrick Mindu a souhaité que le juge puisse se prononcer sur des dossiers complets et argumentés, ce qui n'était souvent pas le cas. Il a souligné que l'administration était souvent défaillante et que, bien qu'elle défende à l'instance, elle se contentait souvent, sans doute faute de moyens, de présenter de simples observations, son argumentation n'étant véritablement développée qu'au stade de l'appel.

Répondant à M. François-Noël Buffet, rapporteur, M. Patrick Mindu a précisé que le contentieux relatif aux certificats d'hébergement était quasi inexistant.

Interrogé par MM. François-Noël Buffet, rapporteur, et Bernard Frimat, sur l'applicabilité des procédures de référé-suspension et de référé-liberté dans le cadre de recours contre les APRF, M. Patrick Mindu a indiqué que ces procédures n'étaient pas recevables à l'encontre d'un APRF, dans la mesure où le recours en annulation contre ce dernier avait, en principe, un caractère suspensif. En revanche, il a estimé que ces procédures pourraient, a priori, être utilisées, compte tenu de leur caractère général, à l'encontre d'APRF prononcés en Guyane et à Saint-Martin dans la mesure où le recours contre ces décisions était, dans ces territoires, de façon dérogatoire, dépourvu d'effet suspensif.

Audition de MM. Stéphane Fratacci, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, accompagné de M Jean-Pierre Guardiola, chef de service à la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière, au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

La commission a enfin entendu M. Stéphane Fratacci, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, ainsi que M. Jean-Pierre Guardiola, chef de service à la sous-direction des étrangers et de la circulation transfrontière, au ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

A titre liminaire, M. Stéphane Fratacci a déclaré que le thème de l'immigration clandestine était difficilement détachable des autres aspects de la politique migratoire, notamment l'immigration légale en raison de l'existence de nombreuses passerelles entre les deux.

Il a poursuivi en indiquant que le cadre hexagonal était insuffisant pour appréhender le phénomène de l'immigration irrégulière, le cadre européen étant devenu un niveau pertinent de compréhension et d'action.

Il a ensuite évoqué la multitude d'acteurs amenée à intervenir dans la lutte contre l'immigration irrégulière : les préfectures, les consulats, le réseau diplomatique, les forces de sécurité intérieure ainsi que les magistrats.

Présentant brièvement la direction des libertés publiques et des affaires juridiques, il a indiqué qu'elle était compétente en matière d'immigration au titre :

- de sa mission d'expertise juridique ;

- de son rôle d'animation et de soutien des préfectures ;

- des pouvoirs de police administrative du ministre de l'intérieur, notamment en matière d'expulsion ;

- de la réglementation en matière de passeport, de titres d'identité et de lutte contre la fraude documentaire.

M. Stéphane Fratacci s'est ensuite attaché à distinguer l'immigration clandestine, qui suppose le franchissement irrégulier de la frontière, et l'immigration irrégulière qui recouvre l'ensemble des situations de séjour irrégulier. Il a estimé que l'immigration clandestine au sens strict ne représentait qu'une petite partie de l'immigration irrégulière, mais était le plus souvent entre les mains de filières criminelles internationales, comme dans le Calaisis.

Il a rappelé également que la situation administrative d'une personne pouvait évoluer dans le temps, en passant d'un séjour irrégulier à un séjour régulier et vice-versa.

M. Stéphane Fratacci a ensuite abordé le problème des statistiques en matière d'immigration irrégulière, concédant l'impossibilité de connaître précisément à un moment donné le niveau exact de l'immigration irrégulière, impossibilité qui s'impose de la même façon à l'ensemble de nos partenaires.

En revanche, il a estimé possible d'approcher la réalité grâce à un faisceau d'indicateurs qui, pris isolément, ne permettent pas de tirer des conclusions. Il a indiqué que cette méthode « concentrique » était celle retenue par le rapport au Parlement prévu par l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Toutefois, à titre de comparaison internationale, il a précisé que d'autres méthodes étaient utilisées, notamment celles consistant à :

- calculer le solde migratoire à l'occasion du recensement, méthode employée aux Etats-Unis où le nombre d'étrangers en situation irrégulière est évalué entre 9 et 12 millions ;

- mesurer la différence entre les entrées et les sorties du territoire. Il a remarqué que cette méthode se prêtait bien aux territoires insulaires comme le Japon ou l'Australie, une expérimentation étant d'ailleurs à l'étude sur l'île de la Réunion ;

- extrapoler à partir des régularisations massives, comme il y en a eu en Espagne et en Italie récemment ;

- bâtir un consensus d'experts comme en Suisse.

M. Stéphane Fratacci a également attiré l'attention sur l'importance croissante de l'Union européenne dans le domaine de la lutte contre l'immigration irrégulière, une part importante du programme de La Haye adopté en novembre 2004 lui étant consacrée.

Enfin, il a présenté les actions en cours, notamment le projet de visas biométriques, le réseau de transmission entre les préfectures et les consulats, le renforcement de l'expertise juridique des préfectures et l'ouverture de nouvelles places en centre de rétention administrative. Il a annoncé l'installation la semaine prochaine de la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention administrative et des zones d'attente. Concernant le pouvoir de régularisation des préfets, il a déclaré qu'il fallait veiller à ce que ce pouvoir d'appréciation soit coordonné entre les préfets. Enfin, il a évoqué de nouveaux aménagements du droit avec le futur projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a demandé si la mise en place d'un contrôle des sorties du territoire était réalisable.

M. Stéphane Fratacci a répondu que rien ne s'y opposait juridiquement. Toutefois, il a jugé qu'un tel système ne serait réellement pertinent et efficace qu'à l'échelle de l'espace Schengen.

M. François-Noël Buffet, rapporteur, a fait remarquer que, de manière générale, il avait le sentiment que beaucoup de choses étaient faites, à raison, pour lutter contre l'immigration irrégulière mais qu'il restait très difficile de quantifier et d'évaluer la réalité des phénomènes et l'impact éventuel des mesures prises.

M. Stéphane Fratacci a reconnu cette faiblesse chronique de l'appareil statistique, expliquant notamment que le fichier AGDREF n'avait pas été conçu à des fins statistiques et de suivi des politiques publiques. A titre d'exemple, il a indiqué qu'il était à ce jour impossible de savoir, parmi les étrangers ayant fait l'objet d'une mesure d'éloignement, le pourcentage de déboutés du droit d'asile ou de personnes s'étant vu refuser un titre de séjour. Il a expliqué que, pour pallier ces insuffisances, des sondages étaient pratiqués, notamment dans les centres de rétention administrative.

Il a enfin déclaré qu'il serait aussi utile de mettre en place un échange de données entre les préfectures et les consulats afin de connaître par exemple le sort réservé à un étranger auquel une attestation d'accueil a été ou non refusée. De manière générale, il a constaté la difficulté à suivre le parcours des étrangers tout au long de la chaîne administrative.

Se plaçant dans l'optique de la LOLF, M. Bernard Frimat a souhaité connaître le coût de la politique d'éloignement des étrangers mise en oeuvre par le Gouvernement. Sans discuter le bien-fondé ou non de cette politique, il a jugé que sa pertinence ne pouvait être totalement appréciée sans prendre en considération son coût.

Déclarant partager ce souci, M. Stéphane Fratacci a indiqué que tout un travail était en cours pour élaborer une comptabilité analytique de cette politique publique. Toutefois, du fait notamment du très grand nombre de services et ministères amenés à intervenir tout au long de la procédure d'éloignement, il a déclaré ne pas être encore en mesure d'évaluer le coût moyen d'un éloignement.