Mercredi 12 avril 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.Audition de M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République
La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la mission du médiateur le plaçait à un point d'observation privilégié des attentes des citoyens à l'égard de l'administration, dont il pouvait ainsi contribuer à réparer les dysfonctionnements. Il a souligné qu'au-delà des contacts que les parlementaires entretenaient avec le médiateur lors de sa saisine, les relations entre celui-ci et le Parlement avaient été institutionnalisées. Ainsi chaque année, a-t-il relevé, depuis la loi du 12 avril 2000, le rapport annuel du médiateur faisait l'objet d'une communication devant chacune des deux assemblées. Il a indiqué qu'il lui était toutefois apparu nécessaire de favoriser un échange plus approfondi avec la commission des lois et les sénateurs des autres commissions sur l'activité du médiateur et ses propositions de réforme, dans le cadre d'une réunion postérieure à la remise du rapport annuel. Il a noté en effet que plusieurs de ses propositions de réforme devaient emprunter la voie législative. Il a rappelé que l'Office parlementaire d'évaluation de la législation conduisait par ailleurs, sous la responsabilité de M. Patrice Gélard, un bilan des autorités administratives indépendantes, dont les conclusions seraient présentées prochainement.
M. Jean-Paul Delevoye, Médiateur de la République, s'est d'abord félicité de l'initiative prise par la commission des lois d'organiser un véritable échange autour de son rapport. Il a précisé que le médiateur était une autorité indépendante et non une autorité administrative indépendante et, qu'à ce titre, il formulait des recommandations qui n'étaient pas susceptibles de recours devant les juridictions. Il a estimé que le médiateur apparaissait plus comme acteur de l'équité que comme acteur du droit. Il a rappelé que le médiateur disposait d'un large éventail d'initiatives : solliciter des autorités publiques l'élaboration d'études et d'enquêtes, procéder à des inspections, formuler des recommandations en équité ainsi que des injonctions, proposer des réformes ou des sanctions.
Le Médiateur de la République a mentionné parmi ses priorités le souci de l'efficacité qui passait par une plus grande réactivité avec un délai de réponse aux réclamations compris entre 3 jours et 3 semaines. Il a également rappelé l'importance qu'il attachait à la transparence de l'institution, aux réformes qu'elle pouvait promouvoir et enfin à la défense des droits de l'homme. Il a indiqué que sur les 59.974 affaires reçues par le médiateur en 2005, 53.529 avaient été traitées par ses délégués locaux -principalement en saisine directe- et 6.445 au niveau national -46 % en saisine directe et 54 % sur saisine par les parlementaires. Il a observé que certaines réclamations tendaient à instrumentaliser l'institution au bénéfice d'intérêts individuels par exemple en demandant à l'administration d'adapter les textes à un cas particulier.
M. Jean-Paul Delevoye a relevé que le médiateur disposait de 277 délégués répartis sur l'ensemble du territoire national, dont une partie de l'activité était principalement consacrée à l'information des citoyens. Il a souligné les différentes initiatives prises pour renforcer cette présence à travers la création d'une cellule d'urgence, le développement du réseau des délégués dans les zones sensibles, la poursuite de l'installation des délégués dans les établissements pénitentiaires, ainsi que la mise en place de la « médiation directe », destinée à accélérer le traitement des dossiers. Il a également mentionné son souci d'appliquer l'article 64 de la loi du 11 février 2005 relative aux personnes souffrant d'un handicap qui définit les compétences du médiateur en matière de règlement amiable des litiges pouvant survenir entre une personne handicapée, à propos de la mise en oeuvre de ses droits, et un service public.
Le Médiateur de la République a plus particulièrement insisté sur l'expérimentation, issue d'une convention signée le 16 mars 2005 avec le garde des sceaux, de délégués tenant une permanence dans dix établissements pénitentiaires. Il a estimé que cette démarche portait d'ores et déjà ses fruits, en notant par exemple une baisse des faits de violence de près de moitié aux Baumettes, à l'annonce de l'installation du délégué. Il a relevé par ailleurs que 32 % seulement des dossiers traités par ces délégués concernaient l'administration pénitentiaire, les autres réclamations concernant des administrations extérieures. A cet égard, il a souligné que la privation de liberté ne devait pas s'accompagner de celle de l'accès au droit.
M. Jean-Paul Delevoye a indiqué son souhait de renforcer les relations du médiateur avec ses interlocuteurs. Il a cité ainsi la signature d'accords de partenariat avec la Caisse d'assurances maladie et l'Unedic, relevant que des protocoles similaires seraient également conclus avec la Caisse nationale d'allocations familiales ainsi que les auxiliaires de justice (avocats, notaires). Il a rappelé en outre les relations qu'entretenait le médiateur avec les acteurs de la société civile, qu'il s'agisse des associations ou des syndicats, de même qu'avec les médiateurs internationaux. Il a expliqué que la médiature conduisait par ailleurs des actions en matière de recherche et développement à travers les liens noués avec les universités et les écoles et avec les juridictions européennes (Cour de justice des communautés européennes et Cour européenne des droits de l'homme).
Evoquant les enseignements que l'on pouvait tirer des réclamations individuelles, M. Jean-Paul Delevoye a souligné que celles-ci pouvaient d'abord refléter un sentiment d'arbitraire. Relevant que certaines décisions de l'administration pouvaient être incomprises, il a jugé indispensable de développer une action pédagogique tendant à renforcer la légitimité de l'action administrative. A cet égard, il a estimé que ses réponses pouvaient mettre en oeuvre une « pédagogie du non » face aux contestations abusives des décisions de l'administration. Il a également plaidé pour l'amélioration des fonctions d'accueil des services publics. Il a relevé que les réclamations traduisaient également un sentiment d'iniquité lié à l'écart de plus en plus grand entre les citoyens et un système qui leur paraissait imposer sa logique, sans les aider à trouver des solutions. Face à ces blocages, a-t-il poursuivi, certains étaient tentés de faire appel aux médias qui paraissaient fournir une alternative aux mécanismes classiques de règlement des conflits, alors même que les délais nécessaires au traitement en profondeur d'un dossier n'étaient pas compatibles avec la primauté donnée par les médias à une réponse immédiate.
Le Médiateur de la République s'est demandé si l'adage selon lequel « nul n'est censé ignorer la loi » ne constituait pas un leurre. Il a observé en outre que la loi pouvait être appliquée de manière différente sur le territoire national compte tenu de la disparité des moyens mis en oeuvre par les collectivités, ce qui pouvait entraîner des inégalités entre les citoyens. Il a estimé que la loi semblait désormais perçue comme un instrument destiné à préserver les droits des individus plutôt que comme une source d'obligations vis-à-vis de la collectivité. Cette évolution, a-t-il relevé, paraissait être la marque d'une société de plus en plus atomisée. Les institutions étaient ainsi jugées, selon lui, plus en fonction du service rendu que des valeurs qu'elles étaient censées porter. Il a estimé que, de son côté, l'administration paraissait parfois privilégier le respect des procédures sur l'efficacité des décisions.
M. Jean-Paul Delevoye a ensuite indiqué que trois difficultés ressortaient des dossiers reçus tant par le Médiateur de la République que par les délégués.
Il a tout d'abord mentionné l'abus de droit régulièrement dénoncé par les réclamants. A cet égard, il a souligné que le système de traitement des amendes en matière routière, qui restreint le droit d'exercice des recours devant le juge, devait être amélioré afin d'être plus conforme aux exigences de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Il a d'ailleurs rappelé que ce dispositif avait valu à la France d'être condamnée par la Cour européenne des droits de l'Homme à deux reprises pour avoir ainsi refusé l'accès au juge.
Il a également signalé des abus de droit liés à l'insuffisance des garanties entourant la consultation des fichiers STIC et JUDEX, du fait notamment de l'absence de mise à jour de ces fichiers. Il a appelé à une meilleure articulation entre les pouvoirs de l'administration et ceux de la police, par exemple en matière d'urbanisme, et souligné la nécessité de lutter contre les trop nombreuses fraudes aux politiques sociales, notamment s'agissant des allocations chômage. A cet égard, il a souhaité que les administrations utilisent des logiciels informatiques compatibles pour recouper les données mises à leur disposition, afin de mieux détecter les reconnaissances de paternité abusives.
M. Jean-Paul Delevoye a ensuite relevé que la rupture des droits constituait un autre sujet de préoccupation particulièrement mis en avant par les citoyens. La défense des droits des consommateurs devant le juge mérite d'être améliorée, a-t-il expliqué, dans la mesure où le consommateur se trouve souvent en situation de faiblesse à la fois économique et juridique face à un professionnel (société de crédit par exemple). Il a rappelé que la Cour de cassation, dans un arrêt de 1995, avait interdit au juge de soulever d'office un moyen de droit tiré de la violation d'une disposition issue du droit de la consommation. Il a estimé que cette jurisprudence n'était pas conforme à la position de la Cour de justice des Communautés européennes en matière d'application de directives communautaires sur les clauses abusives.
M. Jean-Paul Delevoye a jugé indispensable de réfléchir à la mise en place d'un recours subrogatoire des caisses de sécurité sociale et de rechercher les moyens de remédier à la non-exécution des décisions de justice. Il a également souligné la nécessité de fiabiliser les expertises judicaires et de mettre un terme aux conflits entre les caisses primaires d'assurance maladie et les départements pour la prise en charge du transport de certaines personnes handicapées.
Enfin, il a signalé que les réclamations adressées au médiateur faisaient apparaître des conflits entre des droits contradictoires, évoquant l'articulation difficile entre le droit à l'enfant et les droits de l'enfant, le droit des épouses victimes de violences et l'exercice de l'autorité parentale par le père. Il a par ailleurs considéré que la difficile conciliation entre le droit national et le droit communautaire contribuait à nourrir un sentiment anti-européen.
Le Médiateur de la République s'est félicité de la reprise par le législateur de nombre de ses propositions de réforme, se réjouissant en particulier du renforcement de l'arsenal juridique de lutte contre les mariages forcés. Il a néanmoins estimé nécessaire de poursuivre certaines réflexions engagées depuis plusieurs années, mais qui demeurent en attente de concrétisation, en particulier s'agissant de la protection des personnes vulnérables. Il a, à cet égard, évoqué la nécessaire réforme des tutelles et des curatelles, après avoir dénoncé les nombreux dysfonctionnements du dispositif (tutelles et curatelles abusives, lenteurs, négligences, opacité, détournements de fonds et abus divers).
Il a également appelé de ses voeux une réforme pour corriger l'impact négatif du traitement du surendettement des particuliers, mettant en avant le besoin d'un rééquilibrage des responsabilités du créancier et du débiteur. M. Jean-Paul Delevoye a dénoncé l'inertie des pouvoirs publics en ce qui concerne les allocations de logement, dont il a rappelé qu'en vertu d'un décret, elles n'étaient pas versées lorsqu'elles étaient d'un montant inférieur à 24 euros. Il a jugé indispensable d'établir le principe selon lequel une aide doit être accordée au premier euro dès lors que son bénéficiaire remplit les conditions légales nécessaires à son obtention.
M. Jean-Paul Delevoye a souhaité en outre une amélioration du régime juridique des enfants nés sans vie et une adaptation des conditions d'octroi des prestations familiales aux deux parents en cas de garde alternée. Enfin, le médiateur a souhaité que le législateur prenne toute la mesure du drame de l'amiante et assure la protection sociale de tous les travailleurs victimes.
Il a conclu en signalant une série de thèmes sur lesquels la réflexion était en cours, citant en matière de logement la clarification des rapports entre les propriétaires et les locataires, le débat sur la « class-action », la retraite anticipée des travailleurs handicapés, l'amélioration des droits de la défense notamment sous l'angle du problème des interprètes réquisitionnés, la réforme des prestations compensatoires ou encore la retraite des mères adoptantes. Il a enfin souligné que l'application de la LOLF aux administrations devrait être affinée, afin de permettre à une administration réalisant des efforts pour rationaliser son activité de bénéficier directement des économies ainsi réalisées.
M. Jean-Paul Delevoye s'est déclaré disposé à recevoir les parlementaires dont les travaux pourraient concerner des dossiers traités par le Médiateur de la République, afin de leur faire part de son expérience et de son analyse. A cet égard, il a indiqué que les membres de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'amiante avaient été reçus à la médiature.
M. Jean-Jacques Hyest, président, soulignant que les sujets évoqués par le Médiateur de la République s'étendaient au-delà de ses compétences relatives aux problèmes rencontrés par les citoyens dans leurs rapports avec les administrations, a indiqué qu'un groupe de travail de la commission des lois sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire, conduit par MM. Jean-René Lecerf et Jean-Pierre Sueur, s'intéressait notamment au régime juridique des enfants nés sans vie.
M. Jacques Pelletier, saluant l'action conduite par M. Jean-Paul Delevoye, a estimé que chaque Médiateur de la République devait pousser son action plus loin que celle de son prédécesseur. Il s'est félicité des initiatives du médiateur auprès de l'administration pénitentiaire, rappelant qu'une démarche analogue avait été entreprise par les médiateurs d'autres pays européens, tels que l'Espagne.
Souhaitant savoir quelles étaient les administrations les plus réceptives et les plus rétives aux demandes du Médiateur, il a rappelé qu'à l'époque où il occupait lui-même les fonctions de Médiateur de la République, l'administration du ministère des finances était la plus encline à suivre ses recommandations, tandis que les administrations sociales étaient les plus réticentes. Il s'est en outre interrogé sur le développement des médiateurs en Europe de l'Est et en Afrique, ainsi que sur l'impact que pouvait avoir la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) sur le recours du Médiateur de la République à des fonctionnaires mis à disposition.
M. Jean-Paul Delevoye, confirmant l'analyse développée par M. Jacques Pelletier, a d'abord indiqué que l'administration des finances restait l'une des plus réceptives aux recommandations du Médiateur, ceci conduisant d'ailleurs à une diminution des contentieux en matière fiscale. Il a déclaré que les administrations des affaires sociales, de l'agriculture, de l'environnement et, parfois, de certaines collectivités territoriales, apparaissaient en revanche moins disposées à suivre ses demandes. Déclarant que l'institution des ombudsmen progressait dans de nombreux pays, il a précisé que ces organismes étaient dotés de pouvoirs très divers leur permettant, le cas échéant, de saisir le tribunal constitutionnel de leur pays, d'intervenir au sein des prisons ou devant le Parlement. Estimant que l'application de la LOLF, rendant plus complexe et coûteux le recours à des fonctionnaires mis à disposition, pouvait susciter des difficultés en matière de ressources humaines, il a par ailleurs souligné les contraintes que présentait pour les services de la médiature le traitement des fiches de paie de trente-deux administrations différentes.
M. Patrice Gélard a indiqué que le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation de la législation sur les autorités administratives indépendantes devrait aborder le statut du personnel de ces autorités et les incidences de la LOLF en ce domaine. Déplorant une banalisation du terme de médiateur, repris par certaines grandes entreprises ou administrations, il a souhaité que soit préservée la singularité du Médiateur de la République. Il s'est interrogé sur la possibilité d'organiser chaque année pour les parlementaires une semaine de travail auprès des services centraux du médiateur et de ses délégués, afin d'échanger leurs expertises sur l'application des lois et réglementations. Relevant que, dans de nombreux pays dotés d'un ombudsman, ce dernier bénéficiait d'un statut constitutionnel, il a souhaité savoir si le Médiateur de la République jugeait nécessaire sa reconnaissance au sein de la Constitution.
M. Jean-Paul Delevoye, rappelant que la loi n'avait créé qu'un seul médiateur de la République, placé au coeur des problèmes de société, a indiqué que ses services étaient prêts à apporter aux parlementaires tous les éléments d'analyse utiles à leur réflexion. A cet égard, il a déclaré avoir recueilli davantage d'informations sur la société française et fait aboutir davantage de réformes au cours de ses deux premières années de mandat en tant que Médiateur de la République, qu'après dix années de responsabilités à la présidence de l'Association des maires de France et deux ans à la tête du ministère de la fonction publique. Confirmant que la plupart des médiateurs installés dans les pays européens disposaient d'un statut constitutionnel, il a estimé qu'une réforme visant à doter le Médiateur de la République d'un tel statut relevait de la seule appréciation du législateur.
M. Jean-René Lecerf, saluant la qualité des relations entretenues par le Médiateur de la République avec les parlementaires et l'efficacité de ses services, a souhaité savoir si les moyens financiers de la médiature étaient adaptés à sa mission. A cet égard, il a souligné que la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) avait disposé, dès sa première année d'existence, d'un budget supérieur à celui du Médiateur de la République, créé en 1973. Il s'est interrogé sur les compétences concurrentes de certaines autorités, telles que le Défenseur des enfants, la HALDE et le Médiateur, et sur l'opportunité d'opérer des regroupements. Déclarant que dans le cadre des réflexions sur la réforme de la justice, certains magistrats avaient proposé de nouveaux dispositifs pour prendre en compte les requêtes des justiciables, il a souhaité savoir si le Médiateur de la République ne pourrait pas assumer des compétences supplémentaires pour assurer le filtrage des plaintes relatives au fonctionnement de la justice.
M. Jean-Paul Delevoye a indiqué que le Médiateur de la République avait conclu des conventions avec la Défenseure des enfants et avec la HALDE, afin d'assurer le traitement le plus adapté aux dossiers relevant de leurs compétences respectives. Rappelant que le législateur était non seulement compétent pour créer des autorités administratives indépendantes mais aussi, le cas échéant, pour décider leur suppression, il a indiqué que le Médiateur de la République bénéficiait d'un programme au sein du budget de l'Etat lui garantissant le maintien de ses moyens budgétaires dans le cadre de son périmètre de compétence actuel.
S'agissant de la création d'une commission chargée de filtrer les plaintes relatives au fonctionnement de la justice, il s'est déclaré ouvert à la participation du Médiateur de la République, y compris pour des plaintes concernant le juge judiciaire. Il a souligné que le statut du Médiateur de la République devrait alors sans doute être modifié, notamment au regard des exigences constitutionnelles.
M. Jean-Pierre Sueur, saluant le travail des délégués du Médiateur, s'est étonné de l'absence de réaction du pouvoir exécutif face aux demandes des parlementaires et du Médiateur de la République relatives à la franchise définie par décret pour le versement des aides au logement. Estimant que la saisine indirecte du Médiateur de la République permettait à la fois un tri des réclamations et une information des parlementaires, il a souhaité savoir pour quelles raisons M. Jean-Paul Delevoye était favorable à l'ouverture d'une saisine directe par les citoyens.
M. Jean-Paul Delevoye, indiquant que les trois cents délégués du Médiateur exerçaient à titre bénévole, indemnisés à hauteur de 350 euros par mois, a précisé qu'il leur avait demandé de rencontrer les parlementaires de leur département afin de présenter leur rôle. Il a souligné que les délégués intervenant auprès des détenus exerçaient la moitié de leur activité dans le cadre pénitentiaire.
S'agissant de la franchise empêchant le versement des aides au logement inférieures à 24 euros par mois, il a estimé que la légalité du décret définissant cette règle paraissait fragile. Rappelant que ce décret allait à l'encontre de la volonté politique exprimée par la plupart des parlementaires, il a déclaré que ni les difficultés pratiques, ni le coût budgétaire ne devaient constituer un obstacle au versement des prestations de faible montant. A cet égard, il a souligné que ce versement pourrait alors intervenir tous les six mois et qu'une réflexion plus générale devrait être engagée sur l'adaptation des prestations sociales à la situation réelle des personnes.
Il a ensuite déclaré qu'un principe de réalité conduisait à envisager l'ouverture d'une saisine directe du Médiateur de la République, même si le passage par un parlementaire devait demeurer la voie royale. Il a souligné que de plus en plus de citoyens, recourant aux nouvelles technologies, s'adressaient directement au médiateur et que les ombudsmen installés dans les pays européens n'étaient pas soumis à un filtre parlementaire.
Mme Catherine Troendle, apportant son témoignage personnel sur les dysfonctionnements des tutelles et curatelles, a indiqué avoir saisi le garde des sceaux de cette question. Elle s'est interrogée sur l'inertie de la Chancellerie dans ce domaine.
M. Jean-Paul Delevoye a fait savoir qu'il envisageait d'organiser une conférence de presse avec les associations intéressées et l'Association nationale des juges d'instance sur le régime des tutelles et la situation des personnes vulnérables. Il a jugé indispensable qu'un débat politique ait lieu sur cette question.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que la réforme des tutelles devrait constituer une priorité pour le ministère de la justice, en raison des dérives constatées et de leur probable accroissement sous l'effet du vieillissement de la population. Relevant que des dossiers tels que la mise à jour des fichiers JUDEX et STIC concernaient également d'autres autorités administratives indépendantes, comme la CNIL et la CNDS, il a souhaité savoir comment était appréhendé le respect des compétences de ces instances et de celles du Médiateur de la République.
Rappelant que la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires avait proposé la création d'un contrôleur général des prisons, il a estimé que l'action conduite par le médiateur devrait permettre d'améliorer l'accès au droit des détenus. Il a enfin demandé à M. Jean-Paul Delevoye de préciser si les difficultés identifiées dans l'activité des experts judiciaires concernaient le domaine pénal ou le domaine civil.
M. Jean-Paul Delevoye a indiqué que la répartition des compétences entre les autorités administratives indépendantes les conduisait à se concerter pour obtenir l'aboutissement de certaines réformes, à l'exemple de l'harmonisation de l'âge minimal du mariage des filles et des garçons, réforme issue d'une initiative conjointe du médiateur et de la Défenseure des enfants. Il a précisé que les délégués du médiateur intervenant au sein des prisons étaient soumis au secret professionnel et que leur nomination relevait uniquement du Médiateur de la République. Il a estimé que ces conditions permettaient à la médiature d'avoir un regard indépendant sur l'accès au droit des détenus. S'agissant des experts judiciaires, il a indiqué que le Médiateur de la République était saisi de dossiers intéressant notamment les banques et les assurances en matière médicale, d'urbanisme et de catastrophes naturelles. Il a considéré que face à l'objectif légitime d'efficacité des banques et des assurances, le pouvoir politique devait veiller à la protection des plus faibles.
M. Jean-Jacques Hyest, président, considérant que l'action du médiateur s'étendait au-delà des réclamations intéressant les administrations, a souligné que ses propositions de réforme montraient la nécessité de conduire une évaluation approfondie avant d'entreprendre des modifications de la législation. Il a estimé que la modification du droit du surendettement à trois reprises au cours des dix dernières années avait ainsi été conduite sans prendre en compte la charge de travail excessive des juges d'instance.
M. Jean-Paul Delevoye a indiqué que le Médiateur de la République avait mis en place un groupe de travail associant une dizaine d'autorités administratives indépendantes afin de réfléchir à la mise en place de procédures communes et d'indicateurs de performance.