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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 9 mai 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Recherche - Valorisation de la recherche dans les universités - Communication

La commission a entendu une communication de M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », sur la valorisation de la recherche dans les universités.

En introduction, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souhaité rappeler le cadre de sa réflexion : d'une part, une compétition internationale accrue du fait du dynamisme d'un nombre croissant de pays en matière de recherche et développement ; d'autre part, un contexte national récemment marqué par le vote de la loi de programme pour la recherche et la mise en place des pôles de compétitivité.

Il a ensuite rappelé les différentes étapes du contrôle qu'il avait mené en application de l'article 57 de la LOLF, à savoir l'envoi d'un questionnaire à l'ensemble des 84 universités, trois déplacements à l'étranger (Israël, Canada, Finlande), ainsi qu'une série d'auditions avec notamment des responsables de la valorisation dans les universités.

Il a également expliqué que le champ du contrôle avait été limité aux universités pour des raisons de compétence, mais également en raison de leur situation particulière au regard de la valorisation de la recherche : d'une part, une recherche universitaire dont la visibilité était quelque peu masquée par le prestige de la recherche menée par d'autres organismes nationaux ; d'autre part, des universités dont les principales priorités ont été, au cours de ces deux dernières décennies, l'accueil d'un nombre croissant d'étudiants et la gestion de plus en plus problématique de la formation de ce public.

Avant d'examiner les différents thèmes abordés, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a insisté sur le fait que les propositions du rapport s'inscrivaient dans le cadre actuel de fonctionnement des universités. Il a souligné que ce cadre ne réunissait pas les conditions optimales au développement de la valorisation, problématique qui touchait inévitablement, en ce qui concernait les universités, aux questions de gouvernance et d'autonomie de celles-ci. Il a précisé que ces réformes dépassaient le champ du présent contrôle.

Il a indiqué, ensuite, que le développement de la valorisation nécessitait une ambition particulière des gouvernements en la matière, que ce soit sur un plan politique ou financier.

Il a relevé l'importance du contexte en soulignant le rôle joué par certains événements conjoncturels dans des pays comme Israël (arrivée massive d'immigrants de l'ex-Union soviétique avec une formation scientifique), le Canada (conditions budgétaires favorables à la fin des années 90) ou la Finlande (succès de l'entreprise Nokia assurant à elle seule 30 % de la recherche et développement du pays) dans la mise en place de politiques volontaristes en matière de valorisation. Toutefois, il a également observé que, malgré leur réussite, ces pays connaissaient aujourd'hui en matière de valorisation des mutations et des remises en cause, notamment au Canada, et cela, afin de mieux adapter leur système.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a ensuite présenté les thèmes du rapport et les différentes propositions afférentes.

S'agissant de l'organisation de la valorisation dans les universités, il a noté que vingt universités avaient fait le choix d'un service d'activités industrielles et commerciales (SAIC), possibilité offerte par la loi du 12 juillet 1999, huit universités le choix d'une filiale, le reste des université ayant majoritairement mis en place des services internes ou des cellules de valorisation, tout en poursuivant leur réflexion sur une éventuelle structuration particulière.

Il a, également, évoqué le projet de mutualisation des services de valorisation sur la base de l'appel à projets lancé par l'Agence nationale pour la recherche (ANR), en mettant en avant la grande diversité des projets et la dépendance, pour la plupart d'entre eux, par rapport au financement promis par les collectivités territoriales.

S'agissant des ressources humaines affectées à la valorisation, il a constaté que, bien souvent, les structures de valorisation étant récentes et plus ou moins embryonnaires, le personnel affecté à la valorisation s'occupait plus de la gestion des dossiers transmis par les laboratoires, que de la mise en oeuvre d'une véritable politique de valorisation.

Il a tenu à relever l'importance du travail effectué par les directeurs de laboratoire, en soulignant qu'il n'était pas question de remettre en cause cet acquis, mais bien au contraire de le dynamiser et de le compléter. Il a insisté sur la nécessité d'avoir la capacité d'embaucher des spécialistes sur des compétences relativement pointues, ce qui posait des questions quant à la marge de manoeuvre autorisée par les grilles salariales lorsque ces recrutements ne se faisaient pas exclusivement à l'intérieur d'une structure privée de valorisation.

S'agissant de la protection des résultats, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a déploré le retard dans la mise en oeuvre de certaines dispositions du plan Innovation concernant le dépôt de brevet. D'une part, il a regretté que la prime « environnement » n'ait pas été appliquée. D'autre part, il a considéré que la prime au dépôt de brevet dont le décret a été publié en septembre 2005, n'était pas satisfaisante dans sa configuration actuelle, dans la mesure où elle obligeait les établissements à assumer des dépenses sur des brevets pour lesquels ils n'avaient aucune visibilité ni retour financier, et cela, avec des moyens financiers relativement limités. Il a noté que cette situation pouvait obérer la capacité déjà faible, des établissements, à développer une politique de protection des résultats.

Il s'est prononcé d'une part, en faveur d'une prime versée au moment de l'activation du brevet, et d'autre part, d'un financement supplémentaire dans les contrats quadriennaux au titre de la protection intellectuelle après évaluation de la politique de valorisation de l'établissement.

Enfin, il a souligné, en se fondant sur l'exemple du Canada, qu'un bon procédé consistait à éviter des conflits d'intérêt entre les personnes qui instruisent le brevet et celles qui le déposent et le financent.

S'agissant des questions de fiscalité et de comptabilité, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a relevé que la gestion quotidienne des services de valorisation était entravée par un certain nombre de problèmes, qui pouvaient en apparence paraître anodins, mais qui revêtaient pour les personnels concernés une importance certaine. Ainsi en était-il du remboursement des frais de mission dans le cadre des services de valorisation non organisés sous une forme juridique de droit privé, ou du mécanisme de fonds de concours, s'agissant des services d'activités industrielles et commerciales.

Il a précisé, s'agissant des frais de mission, que la réussite de la valorisation de la recherche était liée à la capacité des personnes à s'inscrire dans des réseaux et à participer à ces réseaux, le remboursement au forfait pouvant alors apparaître, dans ces conditions, insuffisant.

Après avoir rappelé que le mécanisme du fonds de concours avait été mis en place pour des raisons fiscales liées, notamment, au calcul des charges déductibles de l'impôt sur les sociétés, il a estimé, que compte tenu de l'exonération d'impôt sur les sociétés dont bénéficiaient désormais les universités dans le cadre des activités relevant de leurs missions (exonération décidée par la loi de programme pour la recherche), ce mécanisme pouvait être supprimé.

Enfin, il a mentionné la nécessité d'harmoniser complètement les régimes de TVA entre les établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP) dont font partie les universités et les établissements publics à caractère scientifique et technique (EPST) tels que le CNRS, un problème semblant subsister au niveau du traitement des subventions versées par l'ANR. Les EPST peuvent en effet mieux récupérer la TVA sur les achats réalisés sur ces crédits, ce qui a un impact sur le choix des gestionnaires des unités mixtes de recherche.

S'agissant de la sensibilisation de l'ensemble des acteurs à la valorisation de la recherche, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné que si les mentalités évoluaient, la culture de la valorisation n'était pas encore partagée par tous. Il a mentionné l'exemple d'un professeur israélien rencontré lors de son déplacement à l'institut Weizmann, lui ayant expliqué indiquer systématiquement à ses étudiants de ne jamais perdre de vue que leurs recherches pouvaient avoir une application concrète. Il a, ainsi, estimé qu'une démarche organisée et systématique de sensibilisation à l'égard des étudiants et des professeurs en France devrait être mise en place.

Il a également souhaité préciser que, si cette sensibilisation pouvait être plus facilement conçue pour les sciences dites exactes, elle ne devait pas être négligée dans le domaine des sciences humaines et sociales qui pouvaient, également, faire l'objet d'une valorisation. Il a noté, qu'en ce domaine, la valorisation appelait une approche quelque peu différente, les critères tels que le dépôt de brevet ou la création d'entreprises n'étant pas représentatifs. Il a fait référence au Centre interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO), visité lors de son déplacement au Canada, qui avait instauré un système efficace de valorisation dans le domaine des sciences sociales en associant, en amont, des partenaires privés. Il a observé que le réseau « Rush », qui essayait de se structurer, en France, dans le domaine des sciences humaines et sociales, pouvait, éventuellement, s'inspirer de cet exemple.

Enfin, s'agissant de l'évaluation de la valorisation, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a souligné la nécessité de continuer le travail de réflexion concernant les indicateurs, notamment dans le cadre de la LOLF, en précisant d'une part que la valorisation pouvait avoir un impact beaucoup plus large que celui mesuré par le nombre de brevets déposés, et d'autre part, qu'il convenait de réfléchir davantage à des critères qualitatifs, et non plus seulement quantitatifs.

En conclusion, il a insisté sur l'importance de l'innovation en tant que garantie de la croissance économique et, par conséquent, sur la nécessité de développer une ambition particulière en matière de valorisation de la recherche.

Un large débat s'est ensuite instauré.

Après avoir remercié M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, pour la grande qualité de sa présentation, M. Jean Arthuis, président, a noté que le tableau brossé par le rapporteur spécial était contrasté, faisant état d'avancées positives mais également de certains blocages et problèmes, soulignant que la dimension de la valorisation n'était pas pleinement intégrée par l'ensemble des acteurs. Il a souhaité savoir quelles universités avaient marqué favorablement le rapporteur spécial et quel était le taux de réponse aux questionnaires adressés aux différentes universités.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a estimé que ses entretiens avec les responsables de valorisation des universités, en particulier de Paris VI, Strasbourg 1, Grenoble 1 et Rennes 1, avaient été très instructifs. Il a en outre indiqué que 89 % des universités avaient répondu au questionnaire qui leur avait été adressé.

M. Maurice Blin, en sa qualité de « co-rapporteur spécial » de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a estimé que le sujet de la valorisation était un sujet difficile, mais crucial pour l'avenir de notre pays. Il a rappelé que la mission des universités avait principalement été, ces dernières années, l'accueil d'un nombre croissant d'étudiants, le tout avec un budget inférieur à la moyenne européenne. Il a observé que la relation entre la recherche fondamentale et la recherche appliquée restait quelque peu problématique en France. Il a noté que les unités mixtes de recherche étaient bien appréciées par les universités. Il a souligné, enfin, que la diffusion de la culture de la valorisation prendrait un certain temps.

Concernant le caractère sensible de la relation entre la recherche fondamentale et la recherche appliquée en France, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a cité l'exemple d'une chercheuse française qui était partie au début des années 80 créer son entreprise au Canada, car elle n'était pas du tout soutenue dans son université d'origine. Il a toutefois estimé que, fort heureusement, ces situations se raréfiaient, car les mentalités évoluaient.

En réponse à M. François Trucy souhaitant connaître la définition précise du terme « valorisation », M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a cité la définition du Comité national d'évaluation selon laquelle valoriser c'était « rendre utilisables ou commercialisables les résultats, les connaissances et les compétences de la recherche ». Il a indiqué, à ce titre, qu'il existait plusieurs procédés de valorisation tels que la recherche partenariale, le dépôt de brevet ou la création d'entreprise. Il a souligné qu'il convenait de s'interroger sur la méthode de valorisation et sur l'opportunité d'utiliser tel ou tel procédé. Ainsi a-t-il mentionné l'exemple d'Israël, où, plutôt que d'encourager systématiquement la création d'entreprise, ce qui nécessitait du temps et soulevait des problèmes quant à la constitution d'une équipe dirigeante ou à l'obtention de financements, il était envisagé de s'adresser directement à des PME innovantes, ce qui créait une certaine dynamique d'ensemble.

S'agissant de la sensibilisation à la valorisation sur laquelle M. François Trucy souhaitait avoir des précisions, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait, en s'appuyant sur une équipe professionnelle, d'expliquer aux acteurs de la recherche les enjeux de la valorisation tout en respectant et en prenant en compte le travail déjà réalisé au niveau de chaque laboratoire.

M. Maurice Blin a observé que les conditions de la recherche avaient évolué et que dorénavant l'émulation, la concurrence et la recherche de crédits étaient considérées comme des facteurs de vertu et de dynamisme.

Après s'être interrogé sur les possibilités de stimuler les universités en matière de valorisation afin qu'elles aient davantage de moyens dans ce domaine, M. Aymeri de Montesquiou a insisté sur l'importance de la coopération internationale et les moyens d'attirer les meilleurs étudiants et professeurs étrangers. Il a également souhaité avoir des précisions sur l'impact de la valorisation.

En réponse, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a estimé que l'accueil d'étudiants et de professeurs étrangers hautement qualifiés dépendait, en grande partie, des marges de manoeuvre, notamment financières, des universités. Il a rappelé ainsi, comme il l'avait souligné en introduction, que la valorisation de la recherche touchait à des problèmes de fond concernant le fonctionnement de l'université en France. A titre d'exemple, il a mentionné la simplicité du système israélien, où le financement des universités était assuré par une seule ligne budgétaire au sein du budget de l'Etat, les crédits étant affectés sur la base de critères de performance et utilisés selon une politique décidée par l'université.

S'agissant de l'impact sociétal de la valorisation, M. Philippe Adnot, rapporteur spécial, a indiqué qu'il convenait d'avoir une vue plus large que les seuls critères habituellement retenus pour mesurer la valorisation. Il a, à cet égard, cité le cas de la Finlande, où l'expression « impact socio-économique de la recherche » était préférée à celle de valorisation, car ayant un spectre plus large.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a observé que si des éléments positifs avaient été mis en avant au cours de ce contrôle, les marges de progression étaient sensibles.

La commission, après avoir pris acte de cette communication, a décidé à l'unanimité d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Pacifique - Grandes Antilles - Groupement d'intérêt public France Coopération Internationale (FCI) - Communication

Puis la commission a entendu la communication de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, sur les opérations de contrôle budgétaire effectuées dans le Pacifique, les Grandes Antilles et auprès du Groupement d'intérêt public France Coopération Internationale (FCI).

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a préalablement indiqué que le contrôle qu'il avait réalisé en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie ne portait que sur les concours octroyés par l'Agence française de développement (AFD) au titre de l'aide publique au développement, mission budgétaire dont il était rapporteur spécial. Le contrôle effectué au Vanuatu, en revanche, avait porté à la fois sur les crédits de l'AFD et sur ceux du service de coopération et d'action culturelle (SCAC) de l'ambassade de France.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a fait procéder à la distribution de ses trois comptes rendus écrits, correspondant à sept contrôles, et a abordé en premier lieu le contrôle réalisé en avril 2005 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie et au Vanuatu. Il a indiqué que plus encore que la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française était dépendante de la métropole. Le potentiel touristique y paraissait mal exploité et l'indexation des retraites selon un taux de majoration de 92 % entretenait un niveau de vie artificiellement élevé. Il a considéré que le soutien financier de la métropole, évalué à près d'1,3 milliard d'euros en 2004, soit environ le tiers du PIB de l'archipel, se révélait donc déterminant pour la survie économique du territoire, et que l'on pouvait nourrir quelques inquiétudes sur le développement de long terme de la collectivité en l'absence de projets économiques structurants.

Il a relevé que la gestion de l'ancienne présidence du territoire, et en particulier de son cabinet, avait donné lieu à des abus manifestes, qui avaient fait l'objet d'un récent rapport d'observations définitives de la chambre territoriale des comptes pour la période 1991-2004. Les communes étaient, dans l'ensemble, correctement gérées, sauf peut-être celle de Papeete, qui connaissait des difficultés. Les syndicats intercommunaux fonctionnaient mal et des manquements avaient été constatés dans l'attribution de plusieurs marchés publics.

Il a souligné que l'activité de l'AFD, en Polynésie française comme en Nouvelle-Calédonie, était logiquement beaucoup plus proche de celle d'un établissement de crédit de droit commun que de ses missions habituelles dans les Etats de la zone de solidarité prioritaire. L'AFD assumait donc un rôle essentiel et très diversifié (gestion de garanties, établissement de place, prêts aux collectivités territoriales, établissements publics et PME, formations et conseil). Il a relevé que deux des principaux projets de l'AFD étaient emblématiques de la plus-value que cet établissement pouvait apporter comme des difficultés qu'il connaissait. D'une part, l'Agence avait contribué à assainir et à « objectiviser » la gestion de l'Office public de l'habitat, qui jouait un rôle déterminant en matière de logement social, mais ne parvenait que difficilement à acquérir du foncier et à établir un niveau de recettes cohérent avec la structure de ses charges. D'autre part, l'exploitation des aéroports par la SETIL-Aéroports avait été le creuset de dissensions entre l'Etat et le Territoire et avait fourni de nombreux exemples de laxisme et de mauvaise gestion.

S'agissant de la Nouvelle-Calédonie, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que son économie présentait plusieurs points communs avec celle de la Polynésie : le sous-développement de certaines régions, en particulier des Iles Loyauté, des collectivités territoriales plutôt mieux gérées que les établissements publics, des difficultés à assumer le financement de certaines des nouvelles compétences, et une insuffisante valorisation des atouts touristiques du pays. Les contraintes géographiques y étaient toutefois moindres et l'exploitation du nickel constituait une source dominante de recettes. Il a également précisé que les dissensions politiques locales ne facilitaient pas la mise en place d'une stratégie cohérente de développement économique.

Il a jugé que la défiscalisation se révélait très coûteuse, notamment depuis l'application de la loi du 21 juillet 2003, insuffisamment créatrice d'emplois et parfois opaque. Les décisions d'agrément ne semblaient pas faire de l'emploi un critère majeur. Il a ajouté que le coefficient de majoration des retraites, cumulé aux restrictions douanières sur certaines importations, se situait à un niveau excessif, comportait des effets pervers et donnait lieu à des fraudes que les contrôles des services d'Etat ne pouvaient pas vraiment dissuader. Il s'est dès lors demandé si le gouvernement ne devait pas promouvoir des dispositions impératives destinées à assurer un meilleur contrôle des entrées et sorties du territoire.

Il a précisé que le problème du logement était au moins aussi patent qu'en Polynésie française, compte tenu de l'exode des provinces du Nord et des Iles Loyauté vers Nouméa. L'AFD apportait, à cet égard, un soutien essentiel au secteur privé, qui peinait à trouver une dynamique endogène et à prendre le relais de l'investissement public subventionné par l'Etat, malgré le bon état d'esprit des entrepreneurs. L'attribution des logements n'était toutefois, selon lui, pas exempte de critiques.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a estimé que la France contribuait de façon assez marginale au développement du Vanuatu, hormis dans le secteur de l'éducation, et que sa coopération marquait le pas face à l'Australie. Le SCAC concentrait ses efforts sur le maintien - plutôt que l'extension - de la francophonie, dans un pays où le bilinguisme officiel français-anglais ne se traduisait guère dans la pratique.

Il a relevé qu'outre la sensible diminution des crédits du titre IV et des effectifs d'assistants techniques depuis 2001, la gestion de certains projets du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) avait été affectée par le « stop and go » des délégations de crédits depuis 2003 et l'absence de prévisibilité sur le moyen terme. Des erreurs et une certaine lenteur d'exécution étaient également imputables au poste, et le premier Fonds social de développement avait été géré comme un « quasi FSP ». Compte tenu des caractéristiques de la population vanuataise, il a estimé nécessaire de promouvoir cet outil et de l'appliquer d'une manière conforme à sa vocation.

Il a indiqué que le transfert de plusieurs projets FSP à l'AFD avait pu créer des difficultés, en particulier au regard de la prise en charge de l'assistance technique, dans la mesure où l'AFD ne disposait plus de bureau local et où les restes à verser sur les projets transférés en cours de réalisation représentaient des montants sensiblement inférieurs à ceux que l'Agence avait l'habitude de gérer.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite rendu compte des contrôles qu'il avait effectués, du 4 au 13 février 2006, en Haïti, en République dominicaine et à Cuba.

S'agissant de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il a indiqué que tous les postes avaient souligné les difficultés rencontrées sur le logiciel comptable Corege, telles que des données inexploitables ou des erreurs constatées en début ou fin d'exercice. Il a souhaité que l'administration centrale du Quai d'Orsay remédie rapidement à ces difficultés, compte tenu des difficultés déjà rencontrées début 2005, qui avaient retardé la délégation des crédits dans de nombreux postes. Il a également déploré que l'impact concret de la LOLF sur les postes semblât très réduit, ainsi que l'avait déjà souligné M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat ». Il n'apparaissait pas, selon lui, que la mise en oeuvre de la LOLF dans les administrations centrales se fut accompagnée de la construction d'indicateurs spécifiques dans les SCAC ni d'un « reporting » ascendant permettant d'articuler les résultats des projets avec les indicateurs des programmes de la mission « Aide publique au développement ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a exposé ses observations sur les stratégies de coopération dans ces trois pays. Il s'est déclaré opposé à l'utilisation des moyens alloués aux départements d'outre-mer par la République au titre de la solidarité nationale pour mener des actions de coopération régionale ne relevant pas du gouvernement et assimilables, selon lui, à un « détournement de procédure ». Il a estimé que dans un pays en crise comme Haïti, le ministère des affaires étrangères manifestait un tropisme trop prononcé en faveur de la coopération judiciaire, au détriment du nécessaire et préalable maintien de l'ordre, pour lequel la France avait également des compétences à faire valoir. Il a enfin ajouté que les agences françaises qui disposaient d'un savoir-faire reconnu, telles que les agences de bassin, pourraient aussi être sollicitées dans le domaine de l'eau, et non pas seulement des ONG, dont les compétences et tarifs n'étaient pas toujours satisfaisants.

Il a également relevé que les alliances françaises bénéficiaient d'une bonne réputation, et apportaient en particulier à Cuba, malgré leur statut particulier dans ce pays, une contribution essentielle à la visibilité de ce qui subsistait de la coopération française. L'influence francophone dans la région pourrait néanmoins être renforcée, selon lui, par la mise en place d'une sorte d'institut régional de la francophonie à Port-au-Prince. Il a indiqué, en outre, que la Coface faisait l'objet de critiques de la part des entreprises françaises implantées en République dominicaine, alors que ce pays était celui qui offrait les meilleures perspectives économiques dans la région.

Il a constaté que le suivi des projets mis en oeuvre par les SCAC ne témoignait pas toujours de la même rigueur que celui de l'AFD. Les notations, quand elles existaient, n'étaient pas harmonisées et relevaient donc plutôt d'une démarche « artisanale » et autonome. Certes, des fiches d'évaluation à mi-parcours des projets FSP étaient réalisées, mais celles dont il avait pris connaissance en République dominicaine étaient trop descriptives, insuffisamment précises sur les points forts et faibles du projet, et ne proposaient pas une notation selon des critères pré-déterminés. Faisant le constat de l'insuffisance des évaluations « ex-post », et de ce que nombre d'entreprises privées réalisaient systématiquement des « tableaux de bord » de leurs investissements, il a estimé indispensable que l'administration centrale formalise une démarche harmonisée, structurée et rigoureuse de notation de tous les projets FSP et des dépenses des titres 3 et 6, selon des critères communs à tous les postes.

Il a également considéré que l'octroi des subventions ne devait pas être envisagé ou proposé sur une base pluriannuelle, comme il l'avait constaté à Cuba, afin de respecter le principe d'annualité budgétaire, et que les conventions signées avec les ONG devaient faire apparaître, ce qui n'était pas le cas en Haïti, la prise en charge des frais administratifs par l'ONG elle-même.

Sur les actions de l'AFD, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que le rythme de décaissement des concours était inégal et tributaire de la situation économique - notamment de la faillite de la banque Baninter en République dominicaine - et politique des Etats comme des régimes éventuels de sanctions, tels que celui appliqué à Cuba. De même certains projets, particulièrement en Haïti compte tenu des tensions locales, souffraient du manque de rigueur et d'appropriation de la maîtrise d'ouvrage. Il a toutefois considéré que l'assainissement de la situation financière en République dominicaine et l'apaisement espéré des tensions en Haïti offraient des perspectives encourageantes, selon des priorités réellement ciblées que l'AFD semblait avoir bien définies.

Il s'est, en revanche, déclaré très surpris que l'AFD, pas plus que le Fonds monétaire international, la Banque mondiale ou la Banque interaméricaine de développement, n'aient pas vu venir le sinistre pourtant prévisible de la banque Baninter en République dominicaine, alors que la supervision bancaire dans ce pays était notoirement faillible. Il a également souligné que les transferts de projets FSP à l'AFD, dans le cadre de la réforme décidée par le Comité interministériel de la coopération et du développement (CICID), ne donnaient curieusement pas lieu à la pénurie de crédits de paiement qui avait été constatée sur ce même FSP en 2003 et 2004. Le contraste entre la relative aisance financière de l'AFD et les tensions budgétaires sur les actions de coopération du ministère des affaires étrangères l'avait dès lors conduit à demander des explications au directeur général de l'Agence.

Concernant l'aide européenne en Haïti et en République dominicaine, il a indiqué que les délégués de la Commission européenne avaient souligné l'absence de pilotage politique de l'aide et la lourdeur des procédures, que la déconcentration dans le cadre de la réforme de la coopération européenne avait en définitive contribué à « exporter », et leur inadéquation aux situations d'urgence et de post-crise. Le représentant de la Banque interaméricaine de développement bénéficiait apparemment d'une délégation de pouvoir plus large de la part de sa hiérarchie. Il a ajouté que les décaissements en République dominicaine sur le IXe Fonds européen de développement (FED), comme dans de nombreux Etats, étaient notoirement faibles, avec 1,3 million d'euros fin 2005 sur les 176 millions d'euros programmés, sans que la situation économique et politique locale le justifiât réellement.

Il a jugé qu'il serait opportun que les pays ACP bénéficiaires de l'aide européenne mettent en place un groupe de travail « technique » destiné à recenser les dysfonctionnements d'ordre procédural et administratif qui marquaient le processus d'élaboration et d'exécution des projets, pour formuler des solutions concrètes et efficaces. Une telle démarche serait en effet, selon lui, plus efficace qu'une tentative de règlement politique au plus haut niveau, qui n'aurait jamais aucune influence sur les bureaux.

Il a enfin évoqué la situation particulière en Haïti, où il s'était rendu la veille des élections et où le retour rapide à l'ordre public était, selon lui, indispensable pour permettre à l'aide internationale d'affluer dans de bonnes conditions, et de Cuba, où le contexte politique et diplomatique restait particulièrement tendu depuis la résolution adoptée par l'Union européenne en juin 2003. Estimant que la position de la France était alignée sur celle des Etats membres, les autorités cubaines avaient réagi par une « note verbale » du 27 août 2003, mettant un terme à toute aide étatique bilatérale au développement. Il en était résulté l'annulation unilatérale de onze projets conduits par le poste. Il a également relevé que la situation économique de Cuba paraissait cependant s'améliorer depuis deux ans, notamment du fait des accords conclus avec le Venezuela, de la reprise du tourisme, de la hausse des cours du nickel et de l'accumulation de devises par la banque centrale, suite à une réforme du régime des dépôts.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a en dernier lieu fait part de ses conclusions sur le contrôle du groupement d'intérêt public (GIP) France Coopération Internationale (FCI), auquel il avait procédé le 8 mars 2006. Cette structure, créée en avril 2002 pour 9 ans et soumise à la co-tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de la fonction publique, avait pour missions :

- l'identification et la mobilisation des experts pour participer à des missions de coopération internationale ;

- la sélection, le recrutement, l'organisation, la formation et l'encadrement sur le terrain des équipes d'assistants techniques ;

- d'être opérateur des missions internationales pour le compte de donneurs d'ordre publics et privés de coopération internationale ;

- l'aide et l'appui aux opérateurs nationaux publics et privés dans la veille des marchés multilatéraux, la formation et l'organisation de manifestations.

Il a précisé que son contrôle était intervenu dans un contexte quelque peu troublé pour FCI, du fait de l'extension du périmètre d'activité du groupement - décidée par le CICID du 18 mai 2005 - à la gestion des experts techniques internationaux financés par l'AFD, et d'une mission d'inspection de l'inspection générale des affaires étrangères, réalisée en urgence pour rechercher des solutions au constat d'inadaptation des moyens et de l'organisation du groupement à ses activités.

Il a estimé que la responsabilité des dysfonctionnements constatés par l'inspection générale avait sans doute été exagérément attribuée au directeur général de FCI. Les difficultés du groupement traduisaient aussi une insuffisante vigilance des tutelles et des choix mal assumés sur les plans budgétaire et organisationnel, notamment si on les comparait à ceux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à l'égard de son opérateur, l'Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières (ADETEF). Les missions confiées au GIP lors de sa constitution avaient également pu donner lieu à des chevauchements de compétences avec d'autres opérateurs et ne s'étaient pas accompagnées de moyens à la hauteur des ambitions.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que le redressement de la situation financière du GIP et l'efficacité de son action requéraient un renforcement de ses capacités sur tous les plans : un relèvement de la dotation budgétaire, une expertise juridique pour prévenir les risques liés à la nouvelle attribution du groupement, la constitution d'une réelle fonction de gestion des ressources humaines, une formalisation plus approfondie des relations avec les tutelles, et une modernisation des outils de gestion. Il a estimé que l'objectif d'autonomie financière, affirmé par les deux tutelles dès la constitution du GIP, paraissait certes légitime, mais n'était concevable que si FCI, faute d'exclusivité sur les opérations du ministère des affaires étrangères (compte tenu de l'important réseau diplomatique de celui-ci), se voyait doté des moyens de l'assumer, par l'accès à des marchés offrant des marges nettes plus élevées que celle de 8 % relevant de la coopération administrative.

Concernant la question du statut et des missions du groupement, il a relevé que l'ambiguïté sur le périmètre d'action interministériel de FCI était entretenue par la décision du CICID du 18 mai 2005, précitée, qui ne pouvait aujourd'hui réellement se traduire dans les faits. FCI ne disposait pas d'une expertise sectorielle propre mais avait, selon lui, vocation à mieux se positionner sur les opérations de sortie de crise, où les carences françaises en matière de placement d'experts publics étaient manifestes et anciennes, et qui donnaient régulièrement lieu à la création de structures ad hoc, comme dans le cas de l'aide à la reconstruction des pays affectés par le tsunami.

Il a estimé nécessaire de clarifier la répartition des compétences sur les jumelages, compte tenu des hésitations actuelles entre une volonté de simplification horizontale consistant à confier des missions interministérielles au groupement, et le postulat de non-concurrence entre les opérateurs. Une telle concurrence, selon lui, pouvait cependant être envisagée, car elle plaçait les opérateurs « sous tension » et les incitait à partir à la conquête de marchés.

Il a jugé que le statut de GIP présentait une certaine souplesse, sous réserve de fonctionner comme un EPIC. Néanmoins la structure initialement pressentie, reposant sur un GIP et une filiale société anonyme de droit privé, conservait une certaine pertinence, car elle permettait de prévoir une double éligibilité aux programmes réservés au secteur non lucratif et aux marchés privés à forte marge, sans contrevenir aux règles de la concurrence. Le cas échéant, l'adoption d'un mode de gestion privée pour le GIP pourrait être, selon lui, un facteur de réactivité.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a relevé que le coût unitaire élevé des experts techniques internationaux de l'AFD, dont la désignation était désormais du ressort des Etats bénéficiaires de l'aide, introduisait un choix difficile. Ce coût était, en effet, tributaire de la logique de traitement similaire des différentes formes d'assistance technique publique, selon le régime fixé par un décret du 1er juillet 1967, mais il nuisait à la compétitivité de l'offre et créait un effet d'éviction, alors même que l'assistance technique constituait un des atouts majeurs et reconnus de la coopération française. Il a estimé qu'il était vraisemblable que le volume, comme la nature, de l'assistance technique évoluent beaucoup dans les années à venir, ce qui accroissait la difficulté du « dimensionnement » des moyens financiers et humains de FCI pour assumer cette nouvelle mission.

S'agissant de l'organisation de FCI, il a estimé qu'une convention d'objectifs et de moyens, de préférence commune aux deux ministères de tutelle, pourrait être rapidement et utilement établie avec le groupement, de même qu'un plan d'orientation stratégique pour les exercices 2007-2009. En outre, la composition du conseil d'administration de FCI faisait apparaître des divergences d'intérêts et des positionnements concurrents entre FCI et d'autres opérateurs publics, en particulier l'ADETEF et l'AFD. Il a jugé que la présence de l'ADETEF au conseil d'administration de FCI était sans doute utile, mais devait être assortie d'une représentation réciproque de FCI au sein du conseil de l'ADETEF.

Il a regretté que les objectifs et indicateurs de performance fussent absents de la gestion du GIP. De tels indicateurs devaient, selon lui, être fixés par les deux ministères de tutelle, la LOLF ayant, en effet, vocation à s'appliquer à l'ensemble des opérateurs de l'Etat. Le projet annuel de performance du programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » devrait ainsi mentionner un de ces futurs indicateurs, comme tel était déjà le cas pour l'ADETEF, dont la performance était retracée dans le programme 110 « Aide économique et financière au développement ». Il a ajouté que des objectifs clairs et une lettre de mission devaient être assignés aux correspondants ministériels et à l'étranger du groupement.

Il a également précisé que les recrutements déjà réalisés sur les fonctions supports, pour renforcer la capacité du groupement à faire face à ses missions, devraient sans doute être complétés à brève échéance, en particulier dans la fonction ressources humaines et l'instruction des dossiers des experts techniques.

Se référant à la gestion financière du groupement, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ensuite indiqué qu'une ébauche de comptabilité analytique avait été mise en place dans l'urgence pour le budget primitif 2006. Cet outil devait cependant encore être affiné pour traduire une réelle logique de coûts complets par activité, et renforcé par une comptabilité d'engagements et une fonction de contrôle de gestion. L'adoption d'un mode de gestion privé permettrait également, selon lui, d'alléger les contrôles en amont parfois redondants et de renforcer le contrôle a posteriori.

Il a ajouté que, sans préjudice du recours gracieux exercé au début de cette année auprès du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, la taxe sur les salaires, qui avait été provisionnée pour un montant relativement élevé en 2006, ne devrait plus s'appliquer pour les rémunérations versées au titre de l'exercice 2007, voire de 2006, compte tenu du seuil de 10 % du chiffre d'affaires en dessous duquel la subvention du ministère des affaires étrangères devrait se situer.

En conclusion, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a considéré que la création de FCI posait, en réalité, la question même de la lisibilité et de la cohérence, donc de l'efficacité, du dispositif global de coopération technique, qui demeurait entravé par la traditionnelle segmentation et les luttes d'influence des administrations. L'existence de plusieurs GIP ministériels positionnés sur un même domaine d'activité transversal, l'assistance technique et la coopération internationale, mais pour des secteurs différents, et relevant de ministères de tutelle distincts, ne faisait cependant que cautionner et renforcer l'opacité et l'illisibilité de certaines actions de coopération, notamment du fait des complexités liées à la co-tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'amoncellement et la compartimentation de ces structures dédiées étaient, selon lui, caractéristique de l'inclination de l'administration française pour la stratification et une forme de complexité, qui permettait à chaque administration de préserver ses « chasses gardées ». Cette situation présentait des risques d'exacerbation d'une « concurrence » entre plusieurs ministères, de doubles emplois, d'une illisibilité pour les donneurs d'ordres étrangers et in fine d'une éviction des experts français. Il a ajouté que dans le domaine de la coopération, en dépit des critiques formulées par l'Organisation de coopération et de développement économiques sur la complexité du dispositif français, la tendance était plutôt à une multiplication des opérateurs et à un effort de formalisation de la stratégie globale et de coordination de la maîtrise d'ouvrage.

Il a, dès lors, considéré qu'à terme, la coopération française devrait pouvoir disposer d'un opérateur public unique placé sous la seule tutelle du ministère des affaires étrangères - ce qui n'excluait naturellement pas un organe gouvernemental de coordination entre tous les organismes et ministères concernés - et chargé du positionnement, de la gestion et de la formation de l'ensemble des experts publics, quel que soit leur secteur d'activité. Un tel opérateur, interlocuteur unique des Etats partenaires et des institutions multilatérales, disposerait d'une « force de frappe » importante et permettrait d'économiser des coûts de structure comme les deniers publics.

Cet exposé a été suivi d'un débat.

M. Jean Arthuis, président, a partagé l'avis du rapporteur spécial sur le trop grand nombre d'opérateurs ministériels compétents dans le domaine de l'expertise technique et de la coopération, et a considéré que la logique conduisait sans doute à une fusion entre FCI et l'ADETEF.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a souligné que la concurrence entre opérateurs était, en effet, plutôt néfaste pour le placement des experts français sur le terrain, et que FCI avait été créé pour répondre à une carence dans ce domaine, mais se surajoutait aux opérateurs existants.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part de son grand intérêt pour l'ensemble des éléments d'information apportés par M. Michel Charasse lors de sa communication. Il s'est interrogé sur les raisons de l'augmentation du volume prévisionnel d'activité de FCI et de l'ADETEF en 2006, et a souscrit à la recommandation d'un opérateur unique. Rappelant la mise en place lacunaire d'outils adaptés au nouveau cadre de la LOLF et l'absence de comptabilité analytique, bien que ce GIP fut récent, il a considéré que la conception des indicateurs de performance ne devrait pas donner lieu à trop de difficultés, compte tenu de la nature de l'activité de FCI. Evoquant les blocages de la coopération française à Cuba et la seule continuité de l'action culturelle, il s'est demandé si les 21 conventions inter-universitaires conclues entre la France et Cuba étaient encore actives et comportaient des débouchés économiques. Il a enfin relevé que les relations entre le SCAC de La Havane et l'Agence française d'action artistique (AFAA) étaient, selon les termes du compte rendu écrit de M. Michel Charasse, rapporteur spécial, « très dégradées ».

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que la forte hausse du volume d'activité de FCI en 2006 était liée à la nouvelle mission de gestion des experts techniques financés par l'AFD. S'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, il a estimé que les SCAC seraient vraisemblablement plus mobilisés en 2007 qu'en 2006, année de fin de gestion des crédits relevant de la nomenclature budgétaire antérieure, et que FCI n'avait effectivement pas encore développé les outils adéquats, alors que l'action de l'ADETEF était prise en compte dans la mission « Aide publique au développement » à travers deux indicateurs.

S'agissant de Cuba, il a relevé que les entreprises françaises étaient encore présentes en grand nombre, mais que les liens de coopération étaient désormais ténus. Il a indiqué ne pas connaître le contenu précis des accords inter-universitaires, mais que ses contrôles antérieurs l'avaient conduit à constater souvent que ce type de coopération consistait surtout en des échanges d'étudiants et de professeurs et en la réalisation d'études, qui ne donnaient, d'ailleurs, pas toujours lieu à des comptes rendus constituant des pièces justificatives pour le paiement. A cet égard, il a déploré que de tels comptes rendus ne fussent généralement pas exigés par les SCAC avant le dernier paiement, ce qui constituait une irrégularité de gestion.

Il a enfin reconnu que les relations entre l'AFAA et les SCAC n'étaient pas toujours bonnes, et a indiqué avoir constaté à plusieurs reprises, lors de ses contrôles sur place, la faible qualité artistique et le peu d'intérêt pour l'image de la culture française de certaines expositions organisées par cet organisme, manifestement orienté vers la promotion de « talents » discutables.

Puis en réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, il a précisé que les « jumelages » européens, qu'il avait évoqués dans ses comptes rendus écrits, consistaient en des marchés de coopération administrative, par lesquels les administrations des Etats membres de l'Union européenne apportaient une expertise à leurs homologues des pays candidats ou ayant récemment rejoint l'Union, en vue de renforcer leurs structures administratives.

Evoquant les conférences sur les finances publiques qu'il avait données au Vietnam grâce à l'entremise de l'ADETEF, M. Jean Arthuis, président, a relevé que le personnel de l'agence locale de cet opérateur semblait manifester une certaine autonomie, et s'est dès lors demandé quelle administration assurait le pilotage de l'ADETEF.

En réponse, M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que les nombreux organismes publics qui intervenaient dans le domaine de l'expertise technique ne faisaient pas réellement l'objet d'une coordination et se comportaient souvent comme des « électrons libres ». Il a précisé que l'ADETEF était l'opérateur exclusif du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et disposait de six implantations à l'étranger : en Roumanie, Serbie (antenne qui serait prochainement fermée le 1er juillet 2006), Ukraine, Hongrie, Russie et au Vietnam.

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte au rapporteur spécial de sa communication et autorisé la publication d'un rapport d'information sur le contrôle de FCI et retraçant, de façon résumée, les principales observations afférentes aux contrôles effectués dans les pays et territoires des Grandes Antilles et du Pacifique. Elle a décidé que les comptes rendus détaillés du rapporteur spécial seraient transmis à la Cour des comptes et aux divers ministères et parlementaires concernés.

Mercredi 10 mai 2006

- Présidence conjointe de MM. Jean Arthuis, président, et Jean-Paul Emorine, président de la commission des affaires économiques.

Engagement financier de l'Etat - Dette publique - Audition de M. Michel Pébereau, président de BNP Paribas

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, conjointement avec la commission des affaires économiques, la commission a entendu M. Michel Pébereau, président de BNP Paribas.

Le compte rendu de cette audition figure à la rubrique de la commission des affaires économiques.

Union européenne - Droit communautaire de l'environnement - Communication

Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a présenté les conclusions de son contrôle effectué en application de l'article 57 de la LOLF portant sur les enjeux budgétaires liés au droit communautaire de l'environnement.

Après avoir exposé sa démarche et les auditions qu'elle avaient menées, elle a rappelé que ce contrôle trouvait son origine dans l'examen des crédits de l'écologie et du développement durable figurant dans le projet de loi de finances pour 2006, qui faisaient apparaître des provisions pour frais de contentieux liés à l'application du droit communautaire, à hauteur de 909.331 euros.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, elle a indiqué qu'environ 85 % du droit de l'environnement français avait une origine communautaire, ce qui avait un impact important sur le budget de l'écologie. Elle a souligné que la mise en oeuvre de Natura 2000 mobilisait ainsi, en 2006, 40 millions d'euros en autorisations d'engagement et 25,4 millions d'euros en crédits de paiement, tandis que dans le domaine de la politique de l'eau, la mise en place des directives communautaires représentait près de 40 % des moyens d'engagement des agences de l'eau sur la période 2003-2006, soit près de 3,2 milliards d'euros.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que les sanctions pécuniaires liées à la non-application du droit communautaire de l'environnement représentaient une « épée de Damoclès » budgétaire pour la France. En effet, elle a rappelé que l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne prévoyait les solutions à la disposition de la Commission européenne en cas de manquements des Etats membres à leurs obligations communautaires. Elle a précisé que l'article 228 du même traité fixait la procédure en cas de non-exécution des arrêts de la Cour de justice des communautés européennes, celle-ci pouvant alors infliger à l'Etat membre le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte. Elle a observé que la Grèce fut ainsi condamnée à des sanctions pécuniaires en 2000, l'Espagne en 2003, puis la France en 2005 et en 2006.

Elle a ensuite détaillé l'important arrêt rendu le 12 juillet 2005 par la Cour de justice des communautés européennes à l'encontre de la France dans l'affaire dite des « Poissons sous taille ». Après avoir rappelé que la Cour de justice exerçait en matière de sanctions pécuniaires un pouvoir de pleine juridiction et qu'elle ne se sentait pas liée par les propositions de la Commission, elle a noté qu'elle avait interprété de manière extensive l'article 228 du traité instituant la Communauté européenne en condamnant la France à payer à la fois une somme forfaitaire (20 millions d'euros) et une astreinte (57,8 millions d'euros par période de six mois). Elle a précisé que cet arrêt avait conduit à une prise de conscience des enjeux au sein de l'administration française et que le paiement de ces sanctions pécuniaires avait été ventilé entre cinq ministères.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté qu'à la suite de cet arrêt, la Commission européenne avait revu, dans un sens plus restrictif, sa doctrine relative aux sanctions en cas de non-application des arrêts de la Cour de justice par les Etats membres. Elle a, en particulier, relevé la décision de la Commission de demander systématiquement à l'avenir le cumul d'une astreinte et d'une somme forfaitaire, un montant minimal étant fixé pour chaque Etat membre, ainsi que sa volonté de ne plus se désister en cas de régularisation en cours d'instance.

Elle a indiqué que le commissaire européen chargé de l'environnement lui avait fait part de la préférence de la Commission pour la coopération avec les Etats membres, la voie contentieuse et les sanctions pécuniaires n'étant considérées que comme l'ultime moyen de parvenir à la pleine exécution du droit communautaire.

Elle a estimé, toutefois, que la France se trouvait dans une position difficile, l'environnement étant le premier domaine de risque de sanctions pécuniaires. Elle a précisé que le ministère de l'écologie et du développement durable était directement responsable de 82 procédures précédant un premier arrêt de la Cour et que l'on comptait, en janvier 2006, 14 affaires environnementales à risque (sur 30 au total) au titre de l'article 228 CE, dont 9 relevaient de la responsabilité du ministère de l'écologie, trois de celle du ministère de la santé et deux de celle du ministère de la recherche. Elle a cité, parmi les affaires sensibles, celles concernant les dossiers Natura 2000, la pollution par les nitrates en Bretagne, l'étang de Berre ou l'application de la directive « Eaux résiduaires urbaines ».

Elle a précisé que deux affaires avaient récemment été classées par la Commission, tandis que le ministère de l'écologie avait annoncé le respect des engagements pris sur le dossier Natura 2000, les sites manquants ayant été désignés. Elle a toutefois observé que le coût potentiel des sanctions pécuniaires demeurait élevé, puisqu'il se situait entre 109 millions d'euros et 1,2 milliard d'euros, pour la seule somme forfaitaire, si la clôture des contentieux Natura 2000 était confirmée.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a ensuite analysé les carences des procédures d'élaboration et d'application du droit communautaire de l'environnement.

Elle a relevé que les études d'impact réalisées par la Commission restaient lacunaires, en particulier d'un point de vue budgétaire, même si l'accord inter-institutionnel « Mieux légiférer », passé entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission, y portait une attention particulière. En outre, elle a observé que celles-ci n'étaient pas déclinées à l'échelon national, au moins d'un point de vue budgétaire, et a fait valoir que les ministres et les parlementaires européens n'avaient donc pas toujours conscience de la portée budgétaire, pour les Etats membres, des projets de directive ou de règlement qui leur étaient soumis. Elle a également estimé que l'application différée dans le temps des directives, en raison du délai de transposition, pouvait avoir un effet « déresponsabilisant ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté, par ailleurs, que l'approche gouvernementale des projets de législation communautaire était jugée trop administrative par MM. Michel Barnier et Serge Lepeltier, qu'elle avait auditionnés en leur qualité d'anciens ministres de l'écologie. Elle a relevé que les relations entre le Parlement national et le gouvernement s'étaient accrues au cours des années récentes, la circulaire du Premier ministre du 19 décembre 2005 les ayant encore renforcées en prévoyant, notamment, que les ministres devraient présenter systématiquement les enjeux et les résultats de chaque Conseil des ministres européens. Enfin, elle a observé que les relations avec le Parlement européen demeuraient encore insuffisantes, alors que la procédure de codécision s'appliquait dans ce domaine.

S'agissant de la transposition des directives, elle a précisé que, d'une manière générale, la France se situait en « milieu de tableau » : 15e sur 25, au 8 mars 2006. Elle a relevé que de réels efforts avaient été accomplis au cours des dernières années, en raison de l'implication forte du Premier ministre d'alors, M. Jean-Pierre Raffarin : le stock de directives environnementales à transposer au 1er janvier était ainsi revenu de 28 en 2002 à 23 en 2003, 2004 et 2005 puis à 13 en 2006 (dont 9 en retard de transposition). Elle a noté que le ministère de l'écologie et du développement durable s'était doté d'une « task force juridique » pour faire face à cet enjeu, ce qui permettait à la ministre de l'écologie et du développement durable de considérer que le risque financier lié au retard de transposition des directives devrait être « quasi nul ».

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que, selon le commissaire européen chargé de l'environnement qu'elle avait rencontré lors de son contrôle, la France devait mieux gérer le délai de transposition, et a observé que la stratégie de négociation de dernière minute pour retarder les échéances avait gravement porté atteinte à la crédibilité de la France auprès de la Commission.

Elle a souligné que le pilotage de l'application et la coordination interministérielle devaient être renforcés, le ministère de l'écologie et du développement durable restant un « petit ministère », dépendant d'autres ministères pour la mise en oeuvre des actions par les services déconcentrés. Elle a également estimé que l'éclatement des polices de l'environnement (24 au total) ne favorisait pas le respect des obligations communautaires. En outre, elle a observé que le ministère de l'écologie et du développement durable n'était pas toujours chef de file sur les sujets environnementaux.

Par ailleurs, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a noté que l'Etat était responsable devant les institutions communautaires de la mise en oeuvre des règlements et directives, mais que certaines décisions dépendent des collectivités territoriales. Elle a fait mention de la suggestion de Mme Nelly Olin, ministre de l'écologie et du développement durable, d'examiner les possibilités, pour l'Etat, de prévoir l'inscription de pénalités au sein du budget des collectivités territoriales, lorsque des manquements leur sont imputables. Elle a estimé que cette solution appelait une très grande réserve, dans la mesure où les collectivités territoriales n'étaient que peu associées au processus décisionnel.

A l'issue de ce constat, elle a jugé que la prise de conscience des enjeux était aujourd'hui réelle, mais que l'on « payait les défaillances passées ». Elle a ainsi considéré que le dispositif de suivi du droit communautaire de l'environnement devait être revu pour être rendu plus efficace, ce qui nécessitait de mener plusieurs actions :

- sensibiliser davantage les agents publics à l'importance du droit communautaire dans le domaine de l'environnement et accroître, de manière générale, leur « culture communautaire » ;

- se saisir très en amont des dossiers, dès les livres verts et livres blancs, plusieurs personnalités auditionnées lors de son contrôle ayant relevé la faiblesse de la France sur ce point ;

- disposer d'études d'impact juridiques, mais également budgétaires ;

- utiliser pleinement le délai de transposition et « banaliser » les transpositions de directives, en prévoyant des rendez-vous réguliers pour cela ;

- renforcer la coordination interministérielle et le pilotage, alors que le ministère de l'écologie et du développement durable est largement dépendant d'autres ministères pour l'application des mesures sur le terrain ;

- simplifier l'organisation des polices de l'environnement ;

- assurer, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), un suivi systématique des actions entreprises par le ministère de l'écologie et du développement durable pour traiter les dossiers faisant l'objet de litiges.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a également estimé qu'il faudrait développer à l'avenir une approche plus politique des dossiers européens, ce qui impliquait :

- de renforcer la place du Parlement national au sein du processus d'élaboration des textes communautaires ;

- de fortifier les relations entre le gouvernement, le Parlement national et le Parlement européen, afin d'établir de véritables relations de travail entre ces trois acteurs ;

- d'associer davantage les collectivités territoriales au processus de décision, le Sénat pouvant jouer, pour cela, un rôle majeur ;

- de développer une analyse coûts/bénéfices des mesures communautaires de l'environnement.

Au total, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a considéré que l'enjeu était bien de « changer de culture », pour prendre la mesure de l'importance de l'Union européenne dans le domaine de l'environnement. Elle a souligné qu'il s'agissait d'une nécessité pour restaurer la crédibilité de la France dans ce domaine, aujourd'hui très entamée.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le rapporteur spécial pour la grande qualité de son intervention et a relevé que les ministres de l'écologie et du développement se sentaient parfois « les coudées plus franches » à Bruxelles qu'à Paris. Il a estimé que la présidence française de l'Union, en 2008, aurait un rôle majeur à jouer pour restaurer le crédit de la France auprès de ses partenaires européens.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le travail du rapporteur spécial, par sa qualité et sa précision, mettait en évidence à la fois des dysfonctionnements communautaires et des dysfonctionnements nationaux. Il a souligné, notamment, la lenteur d'élaboration des projets de législation communautaire et l'absence de véritable perception des enjeux juridiques et budgétaires. Il a estimé que les ministres de l'écologie et du développement durable ne s'inquiétaient pas toujours suffisamment des conséquences budgétaires des textes communautaires. Il a jugé, par ailleurs, que la simplification de l'organisation des polices de l'environnement constituait une piste de réflexion intéressante.

Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a suggéré que, dans le cadre des audits de modernisation de l'Etat, une étude soit menée sur la simplification des polices de l'environnement et a relevé l'insuffisance du temps consacré au contrôle effectif du respect des obligations communautaires. Elle a souligné que les évaluations des coûts et des bénéfices résultant des normes communautaires devraient être renforcées.

M. Jean-Jacques Jégou a félicité le rapporteur spécial pour la qualité de son intervention, puis a souhaité savoir s'il lui avait été possible de comparer l'organisation et le fonctionnement du ministère de l'écologie et du développement durable français avec ceux des ministères correspondants dans d'autres pays de l'Union. Il a également souhaité obtenir des précisions sur le paiement de l'astreinte infligée à la France dans le cadre de l'affaire dite des « Poissons sous taille ».

M. Philippe Adnot a souhaité connaître les dossiers litigieux en cours impliquant l'action des collectivités territoriales.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la pertinence de concevoir les directives en termes de normes à atteindre. Il a relevé les difficultés que ceci entraînait lors du passage en droit interne. Il a souligné, dans le cas de la pollution par les nitrates en Bretagne, qu'une éventuelle astreinte pourrait courir sur une longue période. Il a également indiqué, s'agissant de la simplification des polices de l'environnement, que l'action et la détermination des préfets de région était essentielle.

En réponse à ces interventions, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué qu'elle n'avait pas pu comparer l'organisation des ministères en charge de l'environnement dans les différents pays de l'Union, mais a observé que, dans certains Etats, les décisions n'étaient pas prises à l'échelon central.

Elle a confirmé que, dans l'affaire dite des « Poissons sous taille », la France avait bien dû payer la somme forfaitaire de 20 millions d'euros, puis l'astreinte de 57,8 millions d'euros, même si notre pays contestait cette dernière.

S'agissant des dossiers litigieux impliquant l'action des collectivités territoriales, elle a notamment mentionné les dossiers concernant l'application de la directive relative au traitement des eaux résiduaires urbaines ou la décharge de Saint-Laurent du Maroni. Après que M. Philippe Adnot eut fait remarquer que les agences de l'eau se montraient réticentes à subventionner certains projets d'assainissement, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a observé que les données transmises par le ministère de l'écologie et du développement durable ne correspondaient pas toujours à la perception qu'en avaient les élus locaux.

Elle a ensuite estimé que le modèle actuel des directives, s'il avait permis par le passé des avancées dans le domaine de l'environnement, avait peut-être atteint ses limites et qu'il conviendrait de prêter, à l'avenir, une attention plus importante au coût et à l'efficacité des mesures proposées. Elle s'est également interrogée sur l'opportunité d'instaurer une écotaxe, sur le modèle de la « TVA sociale ». Elle a annoncé, enfin, qu'elle suivrait avec attention l'état des contentieux dans le cadre de l'examen du prochain projet de loi de finances.

Répondant à une question de M. Philippe Marini, rapporteur général, Mme Fabienne Keller, rapporteur spécial, a indiqué que certains indicateurs associés au projet annuel de performance de la mission « Ecologie et développement durable » concernaient la transposition des directives et les contentieux communautaires.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé s'il ne convenait pas de faire une « pause législative » dans le domaine de l'environnement, afin de mettre fin à une sorte de « fuite en avant ».

La commission a alors, à l'unanimité, donné acte au rapporteur spécial de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Economie - Situation financière internationale - Audition de M. Edouard Tétreau, président de Médiafin

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Edouard Tétreau, président de Médiafin.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que M. Edouard Tétreau, qui conseillait quelques dirigeants d'entreprises françaises cotées, était l'auteur d'un ouvrage qui avait reçu le prix du livre d'économie du Sénat en 2006, décerné par 6.600 lecteurs internautes. Il a indiqué que les propos de ce livre constituaient une réflexion stimulante sur la place des marchés financiers et la financiarisation de l'économie, justifiant ainsi son audition devant la commission.

M. Edouard Tétreau a qualifié la situation financière actuelle de « magnifique ». Il a en effet insisté sur le fait que le monde connaissait une période de « surabondance » en matière financière, le paradoxe étant que les économies réelles, les territoires et les peuples, et singulièrement la France, ne profitaient pas ou pas assez de cette « surabondance ». Il a indiqué que sa réflexion s'orientait autour de deux thèmes : les conséquences d'un arrêt ou d'une inversion de la dynamique financière et les failles du système. Il a estimé que cette économie de la surabondance aurait nécessairement un terme et que la question à se poser était celle des moyens de préparer ou d'anticiper ce choc. A l'appui de sa thèse sur la surabondance, il a évoqué le rapport du Fonds monétaire international (FMI) d'avril 2006, qui relevait que l'économie mondiale n'avait jamais connu depuis l'après-guerre une situation économique aussi favorable, avec une quatrième année consécutive de croissance supérieure à 4 %. Il a noté que ce cercle, en apparence vertueux, s'organisait autour de deux moteurs, qui étaient la Chine et les Etats-Unis, ce dernier pays s'endettant constamment auprès de la Chine, ce qui rendait possible, pour cette dernière, d'écouler sa production. Il a remarqué que les Etats-Unis semblaient avoir fait le choix de ne jamais retrouver un équilibre économique et que cette situation pouvait s'apparenter à une forme de « pacte stratégique » entre les deux pays. Il a souligné, cependant, les risques qui pourraient résulter d'un changement de comportement de la Chine, le jour où ce pays choisirait de réorienter son épargne vers la consommation intérieure.

M. Edouard Tétreau a évoqué la situation des entreprises qui se trouvaient actuellement à la tête de trésoreries très abondantes, prenant en exemple les entreprises des pays du G7 qui affichaient des bénéfices cumulés de 1.300 milliards de dollars en 2004. Il a remarqué que l'essentiel était réinvesti suivant deux canaux : la réduction du capital par le biais du rachat d'actions et du versement de dividendes massifs d'une part, la croissance externe via les OPA d'autre part. Il a rappelé que, dans le passé, les profits étaient considérés comme « les investissements de demain et les emplois d'après-demain » alors que les dividendes d'aujourd'hui pourraient être qualifiés de « bulles de demain et de krachs d'après-demain ». Il a observé que certaines nations tentaient de se réapproprier les richesses ainsi produites, à l'image de la Russie, du Vénézuela et de la Bolivie, en ce qui concernait les matières premières, ou du Japon et des Etats-Unis dans d'autres domaines, ce qui appelait à une réflexion sur la manière dont les Etats, et singulièrement en Europe, pouvaient organiser, de manière républicaine, des circuits économiques qui, livrés à eux-mêmes, suscitaient spontanément ces phénomènes dangereux de surabondance financière et d'appauvrissement économique.

M. Jean Arthuis, président, a relevé que ces propos paraissaient peu rassurants. Il a regretté que les entreprises utilisent leurs bénéfices pour le rachat d'actions et la croissance externe, ce que montrait le nombre d'OPA actuellement en cours, relevant les facilités juridiques offertes par la possibilité de domicilier les capitaux dans différents pays.

M. Jean Jacques Jégou s'est interrogé sur la répartition des richesses dans cette économie de la surabondance, ainsi que sur les relations entre les Etats-Unis et la Chine, compte tenu des conséquences d'un retournement du « pacte » passé entre les deux pays.

En réponse à M. Jean Jacques Jégou, M. Edouard Tétreau a rappelé le montant total de la dette publique française tel qu'estimé par le rapport de M. Michel Pébereau, soit 2.000 milliards d'euros, chiffre qu'il a rapporté au bénéfice des sociétés du CAC 40, soit 80 milliards d'euros en 2005, alors même que la création nette d'emplois marchands au premier semestre 2006 était proche de 0. Il a évoqué trois moyens d'améliorer la situation : le premier, qui consistait à taxer davantage les profits des entreprises, lui paraissait peu applicable ; le deuxième, qui lui semblait d'une efficacité supérieure, était une utilisation plus affirmée du droit de la concurrence, appliqué à la création de richesses sur un territoire national, ce qui lui semblait plus réaliste qu'une taxation de flux financiers ignorant totalement les frontières de la géographie ; le troisième était une réforme de la participation, afin d'aligner davantage les intérêts des trois partenaires au sein de l'entreprise, à savoir les actionnaires, les managers et les salariés.

M. Jean Arthuis, président, a, à ce propos, rappelé le récent déplacement du bureau de la commission au Japon, observant que le système de distribution dans ce pays constituait un frein à toute tentative de pénétration du marché par les produits étrangers, alors même que la France et l'Europe avaient tendance à faciliter les importations.

M. Edouard Tétreau a indiqué qu'il lui semblait qu'un retour sur fonds propres (ROE) structurellement supérieur à 15 % dans un secteur donné pouvait être le révélateur de marchés dont la situation concurrentielle était perfectible, ce qui pourrait justifier une application plus stricte du droit de la concurrence, à l'échelle d'un territoire, et cela sans sous-estimer les difficultés de définition des « marchés pertinents » sur lesquels appliquer ces règles de concurrence.

M. François Marc a évoqué les conclusions du rapport de M. Michel Pébereau, qui le conduisait à qualifier la situation des finances publiques de « calamiteuse », mettant ces termes en parallèle avec l'économie de la surabondance décrite par M. Edouard Tétreau. Il s'est interrogé sur les raisons de ce déséquilibre. Il a observé que les investissements des entreprises étaient le plus souvent orientés vers le court terme, ce qui était préjudiciable à la croissance. Il s'est interrogé, enfin, sur la participation et le mode de gouvernance de l'entreprise.

M. Edouard Tétreau a illustré son propos par l'exemple du rachat d'une entreprise par une autre, montrant que le prix dépendait des synergies de coûts et de revenus qui pouvaient être envisagées par l'opération de fusion, ce qui se justifiait économiquement, alors même que le rachat par un fonds de « private equity » pour un prix supérieur ne pouvait pas conduire aux mêmes synergies et pouvait donc s'avérer sous-optimal à long terme. Il a indiqué que le système financier était extrêmement performant en l'état, énonçant cependant trois failles possibles : les enjeux énergétiques, et notamment pétroliers, le niveau anormalement élevé du marché immobilier mondial et le déséquilibre commercial entre les Etats-Unis et la Chine, qui pouvait se traduire par une forte baisse du dollar dans les années à venir. En ce qui concerne plus spécifiquement le pétrole, il a rappelé les propos tenus par le président-directeur général de Total, à l'occasion de ses résultats de l'exercice 2005, qui avait fait état de son souhait de voir se ralentir la demande mondiale pour les produits pétroliers. Il a relevé le paradoxe de cette déclaration, notant que les groupes pétroliers avaient intérêt à augmenter les dividendes plutôt qu'à investir dans l'exploration ou la recherche, et que cette situation pourrait entraîner une demande supérieure à l'offre, ce qui se traduirait par un krach pétrolier qui pourrait conduire à une très forte hausse du prix du baril. Il a suggéré, ainsi, que les chiffres fournis par les pays producteurs de pétrole étaient largement sujets à caution, car ils constituaient, en réalité, des armes de communication tendant à fortifier leur place à l'échelle mondiale.

M. Denis Badré s'est interrogé sur les conséquences d'un possible retournement de la conjoncture actuelle et sur les moyens de lutter contre un changement de stratégie de la Chine ou un épuisement des ressources pétrolières.

M. Edouard Tétreau a souligné que la correction lui paraissait inévitable, mais qu'il était possible, au niveau d'une nation, de s'y préparer afin d'en limiter les conséquences. A ce titre, il a noté que les Etats devaient impérativement disposer de marges de manoeuvre financière, ce qui passait par une forte baisse des déficits publics afin de rendre possible, le moment venu, l'utilisation d'une forte capacité d'endettement, déplorant le niveau actuel de l'endettement de l'Etat qui empruntait pour financer des dépenses de fonctionnement, au lieu de préparer l'avenir.

M. Maurice Blin a rappelé que si le capitalisme et le libéralisme avaient fait la preuve de leur efficacité, la spéculation et le comportement des actionnaires lui paraissaient de nature à remettre en cause l'ensemble du système, en privilégiant le court terme sur le long terme. Il a souligné les différences entre le capitalisme des pays européens, qui se caractérisait par de fortes dépenses sociales, et le capitalisme de type anglo-saxon qui privilégiait la consommation, s'interrogeant sur les moyens de répondre à deux situations aussi dissemblables.

M. Edouard Tétreau a insisté sur l'idée qu'il convenait d'être prêt pour le retournement de tendance, ce qui supposait une action politique forte et des réformes structurelles, afin, en cas d'éventuel conflit futur, de disposer de trois atouts essentiels à la survie d'une nation : un crédit financier ; une unité sociale pouvant être fortifiée par la participation accrue aux profits, aux organes de direction et au capital des entreprises ; et des alliés géopolitiques. En ce qui concerne l'énergie, il a rappelé les récents évènements en Europe de l'Est et l'influence des groupes énergétiques russes, contrôlés par le gouvernement de ce pays, qui profitaient de leurs bénéfices pour accroître leur influence dans le reste de l'économie russe mais aussi européenne, ce qui tendait à rappeler l'importance des Etats-nations. Il a constaté, cependant, que le fort taux d'épargne des ménages français pouvait constituer un fait positif et qu'à ce titre, les nouvelles facilités de crédit lui paraissaient potentiellement déstabilisatrices pour l'économie.

M. Jean Arthuis, président, a déploré que l'épargne des ménages soit orientée vers les placements sans risque, et notamment les bons du Trésor, au détriment notamment de la recherche et de l'innovation.

M. Edouard Tétreau a exprimé son accord et a ajouté que le seul actif économique qui n'ait pas été réévalué ces dernières années était le travail, qui devait être rendu plus attractif en France, pour l'employeur comme pour l'employé.

M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Edouard Tétreau pour le caractère extrêmement « stimulant » de ses propos.