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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES


Mercredi 10 mai 2006

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale - Dette sociale - Communication

La commission a entendu une communication de MM. Alain Vasselle et Bernard Cazeau sur le rapport d'information de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss) relatif à la dette sociale.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que le rapport élaboré en commun avec M. Bernard Cazeau sur la dette sociale est le premier de la Mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale. Il se situe dans le prolongement du rapport Pébereau qui a mis en exergue l'ampleur et la situation préoccupante de l'endettement public global de la France, lequel a atteint 1.100 milliards d'euros à la fin de 2005.

Deux constats préalables peuvent être faits : d'une part, la multiplicité des facettes de la dette sociale qui en rend la consolidation extrêmement délicate, d'autre part, la profonde méconnaissance de plusieurs de ses composantes, alors même qu'elles peuvent se chiffrer en milliards d'euros.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a proposé d'adopter une présentation de la dette sociale de la France en quatre parties : la dette « identifiée », portée par la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) ; la dette « reniée », correspondant au déficit cumulé du fonds de solidarité vieillesse (FSV) et du fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (Ffipsa) ; la dette « cachée », c'est-à-dire les créances des organismes de sécurité sociale sur l'Etat ainsi que, de façon plus marginale mais non négligeable, les reports de charges des hôpitaux publics ; enfin, la dette « virtuelle », liée aux perspectives d'évolution des différentes branches à l'horizon 2009, terme fixé pour le retour à l'équilibre des comptes de l'assurance maladie.

Développant le chapitre de la dette identifiée, M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que la dette reprise par la Cades s'élèvera, à la fin de 2006, à près de 110 milliards d'euros, dont plus de 77 milliards resteront à amortir. Il a rappelé les termes de la loi organique du 2 août 2005, relative aux lois de financement de la sécurité sociale, qui prohibe tout nouveau transfert de dettes à la Cades en l'absence de transfert de ressources correspondantes permettant de ne pas rallonger la durée d'amortissement.

Dans sa décision du 29 juillet 2005, le Conseil constitutionnel a explicitement souligné le caractère organique de cette mesure, donnant une légitimité particulière au souci du législateur de ne plus reporter les charges de la solidarité sociale sur les générations futures.

Puis M. Alain Vasselle, rapporteur, a insisté sur la qualité de la gestion de la Cades. Evoquant le récent rapport de la commission des finances présenté par M. Paul Girod, ainsi que les termes de l'article 73 de la loi de finances pour 2006, adopté à l'initiative de la commission des finances du Sénat, autorisant le ministre des finances à emprunter pour le compte de la Caisse, il a estimé qu'il serait, à son avis, contre-productif de dissoudre la dette de la Cades au sein de la dette de l'Etat. De réels obstacles juridiques s'opposent à une consolidation des deux dettes, notamment du fait de l'inscription de la Cades dans la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale. En outre, l'addition des dettes de la sécurité sociale et de l'Etat pourrait entraîner un relèvement du coût de la ressource empruntée par l'agence France Trésor, équivalent au léger surcoût acquitté aujourd'hui par la Cades, ce qui annulerait de facto le gain attendu de ce rapprochement.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a insisté sur la nécessité d'interdire, à l'avenir, la réouverture de la « boîte » Cades, solution de facilité consistant à reporter sur les générations futures les charges actuellement non financées.

Puis il a exposé les déficits cumulés du FSV et du Ffipsa, composant la dette « reniée » par les pouvoirs publics : au 31 décembre 2005, le premier a atteint 3,7 milliards d'euros et le second 4,6 milliards d'euros, soit au total environ 8,3 milliards d'euros. Or, en droit, l'Etat doit assurer l'équilibre budgétaire de ces deux fonds.

Pour l'avenir, les projections laissent apparaître une progression des déficits, la dette du FSV atteignant 8,2 milliards d'euros fin 2009, soit un montant supérieur à la moitié des recettes prévues pour le fonds à cette date. Cette situation déficitaire a des conséquences dommageables pour la branche vieillesse qui en supporte un coût en trésorerie estimé à 150 millions d'euros pour 2006. Elle a également des effets négatifs sur l'évolution du fonds de réserve des retraites (FRR) qui aurait dû être en principe alimenté par les excédents du FSV.

Or, en estimant que la loi lui crée pour seule obligation une information du Parlement sur l'évolution des soldes, le Gouvernement détourne l'esprit de la loi qui fait obligation à l'Etat d'équilibrer les comptes du FSV. Cette interprétation laxiste a été dénoncée tant par la commission que par la Cour des comptes dont le Premier président, M. Philippe Seguin, avait clairement laissé entendre, à l'occasion de sa venue en novembre 2005, qu'elle pourrait en tirer les conséquences en allant jusqu'à refuser de certifier les comptes du FSV.

Décrivant ensuite la situation du Ffipsa, M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué que le bilan d'ouverture de ce fonds a fait apparaître d'emblée un déficit de 3,2 milliards d'euros au 1er janvier 2005. Une partie de cette dette, soit 2,5 milliards d'euros, a été reprise par l'Etat au début de 2006. Il n'en demeure pas moins que subsiste une dette de 700 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les déficits des exercices 2005 et 2006, soit 3,2 milliards d'euros.

Jusqu'en 2009, les déficits vont continuer à s'accumuler et le solde cumulé négatif du Ffipsa pourrait ainsi atteindre 9,4 milliards d'euros si l'Etat persiste dans son refus d'en assurer l'équilibre en dépit de l'obligation qui lui en a été faite par le législateur.

Le Gouvernement, à qui la commission avait dénoncé cette situation lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, a répondu par la création d'un groupe de travail sur la compensation. Bien que très imparfaite, cette réponse constituait déjà un premier pas. Il semble toutefois que les travaux, auxquels participent MM. Dominique Leclerc et Claude Domeizel, doivent prochainement conclure au statu quo. Le problème du Ffipsa reste donc entier.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a ensuite développé les éléments relatifs à la « dette cachée », et en premier lieu les créances des organismes sociaux sur l'Etat. L'article 17 de la loi organique de 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a instauré l'obligation pour le Gouvernement de communiquer au Parlement la situation semestrielle des sommes restant dues par l'Etat aux régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Le premier état semestriel, qui vient d'être transmis au Parlement, fait ressortir qu'au 31 décembre 2005 l'Etat devait 6,1 milliards d'euros aux organismes de sécurité sociale. Toutefois, après prise en compte d'opérations intervenues dans le courant du mois de janvier 2006, venant en partie apurer ses dettes, sa situation nette s'établit à 4,4 milliards d'euros, ce qui reste une somme assez considérable par rapport aux masses en jeu.

Les charges financières afférentes aux dettes de l'Etat sont estimées en outre à près de 150 millions d'euros pour 2006.

En définitive, l'Etat mauvais payeur s'affiche comme relativement vertueux en matière budgétaire, mais au détriment de la sécurité sociale qui est ainsi conduite à financer la politique de l'emploi en offrant une confortable variable d'ajustement budgétaire.

A la « dette cachée » de l'Etat, M. Alain Vasselle, rapporteur, a ajouté les reports de charges des hôpitaux publics qui étaient évalués à plus de 500 millions d'euros à la fin de 2004, tant par le conseil de l'hospitalisation que par la Fédération hospitalière de France. La Mecss s'attachera d'ailleurs à approfondir ses investigations sur le sujet lorsque la Cour des comptes aura présenté l'étude précédemment demandée par la commission sur le contrôle de gestion dans les hôpitaux publics.

M. Alain Vasselle, rapporteur, a indiqué qu'il convient d'ajouter aux montants déjà évoqués, une « dette sociale virtuelle » correspondant aux déficits cumulés du régime général prévisibles sur la période allant du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2009. Ce déficit atteindrait presque 19 milliards d'euros en l'absence de reprise totale ou partielle par l'Etat ou la Cades. Ce chiffre, préoccupant, montre la nécessité de nouvelles mesures de redressement.

En conclusion de ce tableau, l'addition des quatre composantes de la dette sociale donne pour résultat 105 milliards d'euros environ au 31 décembre 2009, en augmentation de 20 à 25 % par rapport à la fin du dernier exercice connu, soit 2005. Il était urgent que le montant de la dette sociale soit mieux connu afin de susciter un débat au fond et d'engager une réflexion à la fois sur les moyens d'y faire face et sur la meilleure manière d'éviter qu'une nouvelle dette sociale n'apparaisse dans notre pays.

M. Claude Domeizel a estimé que les chiffres figurant dans le rapport donnent le vertige et soulignent la « politique de gribouille » menée par les gouvernements successifs, mais qui s'est aggravée depuis deux ou trois ans.

Par ailleurs, pour être tout à fait complet, ce rapport devrait contenir des données sur les charges de trésorerie supportées par certains régimes spéciaux qui sont conduits à emprunter durant une partie de l'exercice afin de compenser des déséquilibres provisoires entre leurs ressources et leurs dépenses. Ce type de situation ne fait que s'aggraver comme par exemple à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) qui, pour faire face aux versements concomitants des pensions et des dotations au titre de la compensation démographique, est conduite à lever des emprunts de trésorerie sur une partie de l'année. Il s'agit là bien sûr d'une dette ponctuelle, voire marginale, mais dont le coût pour les régimes spéciaux est loin d'être neutre.

Abordant la question des deux fonds, FSV et Ffipsa, M. Claude Domeizel a rappelé que le président du FSV avait présenté sa démission et que le Ffipsa avait accusé un déficit d'emblée, dès le moment où il avait remplacé le budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) qui était, lui, mécaniquement équilibré par une subvention de l'Etat. Le seul élément rassurant concernant le Ffipsa est que son déficit annuel est à peu près stable avec 1,7 milliard d'euros par an.

M. Claude Domeizel a confirmé que le groupe de travail constitué sur le Ffipsa conclurait vraisemblablement au statu quo. En effet, dès lors qu'aucune économie ne paraît devoir être réalisée sur les dépenses du fonds, il conviendrait théoriquement de réfléchir sur les financements. Or, la seule solution semble devoir consister en une augmentation de la compensation, ce qui n'est pas envisageable. La compensation, en effet, est en pratique financée par l'Etat puis par la CNRACL, c'est-à-dire en définitive par les collectivités locales et les hôpitaux, et donc en fin de compte par les impôts locaux et l'assurance maladie.

M. Guy Fischer a souligné le caractère incomplet du rapport présenté, ce qui justifie le refus de son groupe de l'adopter, dès lors qu'il n'inclut pas le déficit du régime de l'assurance chômage.

En outre, au-delà de l'aspect médiatique des titres retenus par les rapporteurs, se dessine en filigrane l'échec des réformes mises en place en 2003 et 2004, supportées par des politiques inacceptables en matière d'emploi et de salaire. De plus en plus, les salaires et les pensions de retraite sont frappés de stagnation se traduisant par une régression du pouvoir d'achat. Pour la première fois cette année, les retraites complémentaires de l'association générale des institutions de retraite des cadres et de l'association des régimes de retraite complémentaire (Agirc-Arrco) n'ont pas été augmentées au 1er avril sous le prétexte d'un désaccord entre les partenaires sociaux.

Loin d'apporter des réponses à la situation de crise actuelle, le Gouvernement s'est contenté d'opérer des transferts de financement au détriment des collectivités locales et des budgets sociaux pour financer sa politique de l'emploi.

La question est dorénavant posée de l'efficacité de la politique menée en matière d'exonérations de cotisations sociales qui atteignent, selon les chiffres de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, 21,6 milliards d'euros dont 18,9 milliards au titre des allégements généraux et 2,7 milliards pour les allégements ciblés. Le résultat en matière de création d'emplois n'apparaît pas convaincant, d'autant plus que l'on assiste dans le même temps à l'explosion de la précarité avec l'accroissement des contrats de travail atypiques dont le nombre atteint aujourd'hui la vingtaine. Dans le même temps, les profits des entreprises du CAC 40 se sont élevés à 84 milliards d'euros au 31 décembre 2005.

M. Guy Fischer a enfin exprimé sa crainte que la conclusion logique du rapport présenté consiste en des propositions de réformes qui feront peser la charge de l'effort à fournir sur les salariés, dans la logique de la politique menée par le Gouvernement. Cette conclusion implicite des rapporteurs justifie son désaccord et celui de son groupe.

M. François Autain a confirmé son désaccord sur les conclusions du rapport, tout en soulignant le fait que celui-ci constituerait un outil utile contenant des données incontestables.

Il a regretté que la quatrième partie consacrée à la dérive des soldes du régime général ne comporte pas une projection à l'horizon 2007 qui aurait permis de dresser un bilan par anticipation de la majorité sortante.

Commentant les mesures de protection prises au bénéfice de la Cades et confirmées par le Conseil constitutionnel permettant de ne pas allonger la durée d'amortissement de la dette sociale déjà reprise, il a déclaré s'en féliciter tout en soulignant que la majorité en place avait commencé par rouvrir la caisse avant d'adopter ce dispositif protecteur.

Il a appelé de ses voeux la réalisation d'un bilan des exonérations de cotisations sociales accordées aux employeurs.

Enfin, M. François Autain a mis en doute la sincérité de M. Alain Vasselle au sujet des regrets exprimés par le rapporteur sur la faiblesse de l'alimentation du FRR en provenance du FSV.

En réponse aux différents intervenants, M. Alain Vasselle, rapporteur, a souligné le fait que le rapport se veut un simple état des lieux et que refuser de l'approuver ne peut avoir pour seule signification qu'un désaccord sur les chiffres qu'il contient.

Il a estimé que les arguments avancés par M. Guy Fischer pour rejeter le rapport, notamment tenant au caractère incomplet de celui-ci, procèdent d'amalgames révélateurs d'un malaise au sein de l'opposition. Toutes les majorités ont une part de responsabilité dans la situation actuelle.

Sur la question très spécifique de M. Claude Domeizel sur le coût en gestion des emprunts de trésorerie que les régimes spéciaux pouvaient être amenés à lever en cours d'exercice, M. Alain Vasselle, rapporteur, a rappelé que la Mecss avait inscrit à son programme de travail la question de la compensation démographique.

A propos de l'échec supposé des réformes entamées en 2003 et 2004 par l'actuelle majorité, M. Alain Vasselle, rapporteur, a insisté sur le fait que si celles-ci n'avaient pas été adoptées, la situation serait aujourd'hui beaucoup plus grave qu'elle ne l'est. Il a rappelé qu'en tout état de cause, il n'a jamais été question que le FRR suffise à combler les besoins de financement prévisibles à l'échéance 2020. Un nouveau rendez-vous attend le législateur en 2008 sur la question des retraites, quelle que soit la majorité qui sera alors en place.

La commission a alors autorisé la publication du présent rapport d'information consacré à la dette sociale.

Economie - Centre de décision économique - Mission d'information commune - Communication

M. Nicolas About, président, a informé la commission de la constitution prochaine d'une mission d'information inter-commissions consacrée à la notion de centre de décision économique et qui est susceptible d'aborder l'effet des politiques sociales sur l'attractivité du territoire national pour les investisseurs.

Jeudi 11 mai 2006

- Présidence de M. Nicolas About, président -

Fonction publique - Handicapés - Pension de retraite des fonctionnaires handicapés - Examen de l'amendement

La commission a procédé à l'examen de l'amendement aux conclusions de la commission sur la proposition de loi n° 289 (2005-2006) de M. Nicolas About, visant à accorder une majoration de pension de retraite aux fonctionnaires handicapés.

Elle a donné un avis défavorable à l'amendement n° 1, déposé par les membres du groupe communiste républicain et citoyen, portant article additionnel après l'article 2, tendant à appliquer à titre rétroactif, au 1er janvier 2004, la majoration de pension de retraite créée par la loi du 11 février 2005 au profit des fonctionnaires handicapés, en raison de son incompatibilité avec la jurisprudence du Conseil constitutionnel en matière de sécurisation des pensions.