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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 20 juin 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Loi de règlement - Loi de règlement de 2005 - Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie

La commission a tout d'abord procédé à l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, sur le projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005.

M. Jean Arthuis, président, a introduit le débat, précisant que l'audition était ouverte à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public. Il a exposé ses modalités, rappelant qu'elle était la première d'une série de dix, destinée à faire vivre l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et à accorder pour cela, à l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement, une plus large place à l'examen de l'exécution des crédits. Ainsi, le ministre ne présenterait pas de propos liminaire et l'audition serait organisée autour de questions-réponses dont la brièveté permettrait d'assurer, dans l'intérêt de tous, l'interactivité des débats. Outre le rapporteur général, le rapporteur spécial et les rapporteurs pour avis concernés, tous les sénateurs présents pourraient interroger le ministre.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que la nouvelle taxe de solidarité sur les billets d'avion, introduite par l'article 23 de la loi de finances rectificative pour 2005, devait entrer en vigueur au 1er juillet prochain. Son produit était estimé à 200 millions d'euros et devait être versé au fonds de solidarité de l'Agence française de développement, afin de financer la nouvelle organisation Unitaid, mécanisme d'achat à faible coût de médicaments destinés à lutter contre le sida, le paludisme et la tuberculose. Il a rappelé que cette taxe avait été naturellement contestée par l'industrie du transport aérien, qui s'estimait déjà soumise à de lourdes charges et craignait un impact récessif sur le trafic, et que si nombre de pays soutenaient officiellement cette initiative, peu semblaient encore prêts à la mettre en place dans la pratique.

Il s'est, dès lors, demandé si une étude d'impact sérieuse et complète avait été menée sur une éventuelle élasticité de la demande de transport aux hausses de tarifs, si on pouvait escompter que la taxe soit, à terme, mise en place au niveau communautaire, et quels étaient les principaux pays qui adhéraient à cette initiative.

Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, a indiqué que 43 pays avaient rejoint le groupe pilote et apportaient donc leur soutien de principe à cette taxe, que 14 avaient exprimé leur intention de la mettre en oeuvre, dont le Congo, le Gabon, le Luxembourg, le Chili et le Royaume-Uni, et que 5 pays - le Brésil, le Chili, la France, la Norvège et le Royaume-Uni - s'apprêtaient à lancer la Facilité internationale pour l'achat de médicaments (FIAM) dans le cadre d'Unitaid.

Elle a relevé que les études économiques existantes avaient conclu à un impact très faible de la taxe sur le secteur des transports aériens. Ce secteur, au niveau international, avait certes traversé des difficultés conjoncturelles depuis septembre 2001, aggravées par la hausse des cours du pétrole, mais l'Association internationale du transport aérien (IATA) estimait qu'il devrait réduire ses pertes à 2,4 milliards de dollars en 2006, avant de renouer avec les bénéfices en 2007. Elle a indiqué que l'élasticité de la demande de billets au prix était fonction des segments de marché, mais était généralement considérée comme faible compte tenu, en particulier, du taux réduit de la taxe pour les classes économiques. Elle a relevé qu'un rapport de la Banque mondiale de septembre 2005 avait estimé que cette élasticité s'inscrivait dans une fourchette de 0,5 à 1, et que les services de la Commission européenne évoquaient un impact négatif sur le trafic de 1 % à 4 %, selon le segment de marché considéré.

Quelles que soient les hypothèses retenues, l'impact global serait donc, selon elle, limité par rapport à la croissance structurelle du trafic aérien mondial, évaluée à 5 % par an pour la prochaine décennie, et pourrait donc être aisément absorbé par la demande, comme l'admettait la Commission européenne dans une étude du 1er septembre 2005. Elle a ajouté que le transport aérien demeurait un des premiers bénéficiaires de la mondialisation et bénéficiait de nombreuses exemptions fiscales, notamment sur le kérosène, et qu'il était donc légitime que ce secteur contribuât au développement des « laissés pour compte » de la mondialisation.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial de la mission « Aide publique au développement », a tout d'abord indiqué que l'exécution des crédits de coopération en 2005 avait atteint un niveau élevé, et s'est félicité du rythme d'accroissement de l'APD depuis 2002, qui permettrait vraisemblablement d'atteindre en 2007 l'objectif de 0,5 % du revenu national brut.

Puis il a rappelé que le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID), lors de sa réunion du 20 juillet 2004, avait posé le principe d'une extension du périmètre sectoriel d'intervention de l'Agence française de développement (AFD), par le transfert de certains secteurs auparavant pris en charge par le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) du ministère des affaires étrangères. A ce titre, des autorisations de programme et des crédits de paiement avaient été transférés en 2005 entre les deux chapitres budgétaires correspondants. Il a indiqué que la mission de contrôle qu'il avait réalisée, en application de l'article 57 de la LOLF, dans les Grandes Antilles en février 2006 l'avait conduit à constater que l'AFD ne connaissait pas de difficultés de paiements et avait bénéficié du transfert de l'intégralité des crédits nécessaires, alors que le FSP avait connu une crise réelle en 2003 et 2004. Il a également relevé que l'annulation de plus de 14 millions d'euros de crédits de paiement du FSP en novembre 2005 avait permis de couvrir en partie les besoins de financement exprimés par l'AFD. Il a enfin indiqué que l'AFD n'était pas reconnue comme opérateur au sens de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), ce qui tendait à renforcer son autonomie.

Il s'est, dès lors, interrogé sur l'apparente inégalité de traitement entre le FSP et l'AFD, et s'est demandé si la co-tutelle exercée sur l'AFD par le ministère des affaires étrangères permettait vraiment de peser dans les négociations budgétaires et d'éviter que cette agence, qui conduisait, par ailleurs, des actions efficaces de développement, ne se comportât en « électron libre » ou en satellite du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Il s'est enfin interrogé sur l'influence réelle du ministère des affaires étrangères sur l'AFD, et sur sa position concernant l'extension du périmètre d'intervention de l'AFD dans des pays émergents tels que la Turquie, l'Inde ou le Brésil, qui ne lui paraissait pas réellement conforme à la vocation de cet organisme.

Mme Brigitte Girardin a remercié M. Michel Charasse, rapporteur spécial, d'avoir rappelé l'importance de l'effort français d'augmentation progressive du niveau de l'aide publique au développement (APD), et a indiqué que son volume en 2007 représenterait un quasi-doublement par rapport à celui de 2001. Elle a considéré qu'il n'était pas pertinent d'établir une opposition entre l'AFD et le FSP, et que les réformes récentes répondaient à une volonté de rupture et de renforcement de la cohérence des interventions françaises, qui faisaient auparavant l'objet d'un « saupoudrage » et étaient compartimentées. Les nouveaux documents-cadre de partenariat étaient ainsi destinés à regrouper l'ensemble de ces interventions dans chaque pays bénéficiaire, quel que soit le canal utilisé et en incluant les partenariats public-privé comme la coopération non gouvernementale ou décentralisée.

Elle a insisté sur le fait que l'AFD n'avait pas d'autonomie de décision, et que le ministère des affaires étrangères était bien le chef de file de l'ensemble de l'APD française, le pilotage étant assuré, au niveau gouvernemental, par elle-même et par la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) de son ministère, selon un niveau de responsabilité renforcé, et par l'ambassadeur au niveau local. Elle a assuré que le FSP n'avait pas connu de difficultés de paiement en 2005 et que les demandes des postes avaient été honorées. Elle a précisé que le besoin supplémentaire de crédits de paiement de l'AFD, d'un montant de 30 millions d'euros, avait été financé sur ses propres ressources à hauteur de 16 millions d'euros, et par redéploiement de 14 millions d'euros de crédits de coopération du titre IV, sans que le FSP fût « amputé ».

L'AFD n'était pas, selon elle, un « électron libre », mais un opérateur-pivot chargé de contribuer à l'exécution des documents cadres de partenariat, s'inscrivant dans une cohérence d'ensemble et une nouvelle répartition des compétences. Le FSP continuait ainsi de financer des projets relevant des secteurs essentiellement régaliens, tels que le soutien à l'Etat de droit et à la gouvernance institutionnelle et financière, le soutien à la coopération décentralisée et non gouvernementale, et l'appui à la francophonie et à l'enseignement du français. Elle a ajouté que le CICID du 18 juin 2006 avait décidé qu'un logo unique, présenté en novembre prochain lors de la Semaine de la solidarité, serait à l'avenir utilisé pour identifier les projets de coopération française, quel que soit l'intervenant.

Concernant l'extension du périmètre géographique d'intervention de l'AFD, elle a indiqué que les implantations au Brésil, en Inde, au Pakistan et en Indonésie avaient été décidées à titre expérimental, pour assurer un meilleur positionnement de la France sur des domaines transversaux tels que la biodiversité, les changements climatiques ou la lutte contre les grandes pandémies, et n'auraient pas d'impact sur la priorité accordée à l'Afrique.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a constaté que l'AFD pouvait être autorisée à financer de nouveaux projets sur ses ressources propres, à la différence du FSP, et a rappelé que, malgré la cohérence affichée et l'absence d'autonomie de décision de l'AFD, les représentants du ministère délégué à la coopération au conseil de surveillance de l'Agence avaient parfois exprimé leur désaccord avec certaines orientations de cet organisme. Il a également souhaité obtenir l'assurance que les activités de l'AFD dans les pays émergents seraient bien comptablement isolées et distinguées de son rôle traditionnel dans les pays les moins avancés.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles de la mission « Aide publique au développement », a considéré que la francophonie était soumise à un problème de positionnement budgétaire, compte tenu de son rattachement partiel, pour la fraction multilatérale de ses crédits, à la mission « Aide publique au développement », et du maintien d'un certain éparpillement des dotations contribuant à cette politique centrale. Il a fait part de son attachement au programme de bourses de mobilité scientifique et universitaire, qui devait être financé, à hauteur de 10 millions d'euros, sur les crédits du plan de relance de la francophonie décidé au sommet de Beyrouth en novembre 2002, d'un montant de 20 millions d'euros.

Relevant que ce financement de 10 millions d'euros avait été reconduit par la loi de finances initiale pour 2005, mais que des difficultés de gestion n'avaient pas permis de verser l'intégralité de cette contribution, il a souhaité savoir si le versement du solde de 7 millions d'euros, qui dépendait de transferts externes, selon les propos tenus par Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, devant la commission des affaires culturelles à l'occasion de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, était désormais acquis.

Mme Brigitte Girardin a rappelé que l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) demeurait très attachée à la dimension de solidarité et de coopération de ses actions, à laquelle elle consacrait 50 millions d'euros par an, ce qui expliquait que le gouvernement ait opté pour un rattachement du financement budgétaire de cette organisation, éligible à l'APD, au programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ». Elle a confirmé que la subvention à l'Agence universitaire de la francophonie (AUF), d'un montant de 20 millions d'euros, avait été intégralement versée en 2005, et que la première tranche au titre de l'exercice 2006 l'avait été le 31 mai 2006. Elle a précisé qu'une convention quadriennale, permettant de simplifier les relations, avait été conclue entre la DGCID et l'AUF, et que la France consacrait, tous moyens confondus, un montant de 600 millions d'euros par an à la défense de la langue française, incluant une contribution de 57 millions d'euros à l'OIF.

Elle a indiqué que la France consacrait près de 100 millions d'euros par an à la promotion de la mobilité et des échanges entre la France et le monde, dont 5,9 millions d'euros pour la formation des Français à l'étranger et 93,8 millions d'euros pour celle des jeunes étrangers en France, auxquels pouvaient être ajoutés les 10 millions d'euros que l'AUF consacrait au programme de bourses de mobilité. Elle a affirmé que le développement de ces bourses constituait une priorité de son ministère, et que cela passait, notamment, par la création de partenariats public-privé permettant de faire financer des bourses de mobilité par des grandes entreprises françaises, telles que Total et Thalès.

M. Jacques Legendre, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles de la mission « Aide publique au développement », a considéré que ces propos et la variété des actions conduites par le ministère confirmaient que la définition de la francophonie ne pouvait être réduite à l'APD, et s'est réjoui que la ministre ait rappelé l'importance des bourses de mobilité.

M. Jean Arthuis, président, a constaté que la francophonie constituait une politique transversale, qui animait l'ensemble de l'action gouvernementale.

Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, des crédits d'action culturelle et scientifique extérieure de la mission « Action extérieure de l'Etat », a également déploré la séparation des actions de francophonie entre les missions « Action extérieure de l'Etat » et « Aide publique au développement ». Evoquant un récent rapport du Conseil économique et social, elle s'est interrogée sur la place réelle du secteur de la santé dans l'APD française et a regretté que les médecins et infirmières français ne fussent plus guère présents sur le terrain. Elle a déploré qu'un seul document-cadre de partenariat, celui du Niger, mentionnât la santé parmi les secteurs prioritaires, et s'est demandé quelles actions la France allait entreprendre pour améliorer la visibilité de sa coopération et préserver son important capital de connaissances, notamment dans le domaine des maladies tropicales.

Mme Brigitte Girardin a souhaité relativiser cette interprétation et a souligné que d'autres secteurs prioritaires de la coopération française, tels que l'eau et l'assainissement, étaient très liés à celui de la santé. Elle a indiqué que le soutien de la France dans ce domaine s'exerçait aussi, dans un souci d'efficacité compte tenu de l'ampleur des enjeux, par le canal multilatéral. Elle a ainsi mentionné le doublement, en 2006, de la contribution française au Fonds mondial de lutte contre le sida, la malaria et la tuberculose. Elle a rappelé que la coopération française ne poursuivait plus un objectif de substitution et que la promotion du co-développement facilitait la présence, dans leur pays d'origine, de personnels de santé issus des pays en développement. Elle a également relevé que les disponibilités en ressources humaines pour une longue durée étaient désormais réduites, mais que la réforme de l'assistance technique permettait de recourir davantage à des missions de courte durée.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a estimé qu'il subsistait un réel problème de visibilité et que les populations locales se plaignaient de ne plus bénéficier d'une présence durable des professionnels français de la santé. Elle a également exprimé ses doutes quant à la pertinence du nouveau cadre de l'assistance technique, dans la mesure où les missions de courte durée avaient un coût élevé et ne permettaient pas d'assurer la pérennité des connaissances acquises sur le terrain.

M. Yvan Renar s'est déclaré préoccupé par le recul de la langue française et la fermeture de nombreux centres culturels français, et a regretté le manque de cohérence stratégique de la francophonie. Il a estimé que l'usage de la langue anglaise se développait aussi au détriment d'autres langues européennes, et a déploré que certaines délégations françaises, dans des organisations internationales dont une langue officielle était pourtant le français, délaissent leur langue maternelle au profit de l'anglais.

Mme Brigitte Girardin a exprimé son profond désaccord avec cette appréciation, qui lui semblait trop influencée par un discours ambiant sur la supposée diminution de la pratique du français dans le monde, et contrastait avec la perception positive qu'elle avait acquise depuis sa prise de fonctions. Elle a indiqué que le nombre de personnes apprenant le français était en réalité en hausse et que des demandes d'ouverture d'écoles françaises étaient régulièrement enregistrées. Cet essor de la francophonie participait, selon elle, d'un engouement plus général pour la diversité culturelle, ainsi que l'avait confirmé l'adoption, à une large majorité, d'une convention sous l'égide de l'Unesco, avec la seule opposition des Etats-Unis et d'Israël. Elle a ajouté que la francophonie devenait une force politique importante, susceptible de peser dans les débats actuels, et que les fermetures actuelles de centres culturels procédaient uniquement de redéploiements et d'une volonté de rationalisation du réseau, sans que le nombre global fut diminué.

M. Yvan Renar a partagé l'exaltation que manifestait la ministre pour la francophonie, mais s'est déclaré relativement pessimiste sur l'évolution de l'usage du français, et a considéré que les pays francophones soutenaient finalement davantage la francophonie que la France elle-même.

M. Serge Vinçon, président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, après s'être félicité de l'organisation de telles auditions, s'est plu à relever l'augmentation continue du volume d'APD. Il s'est interrogé sur les effectifs actuels de l'assistance technique, dans la continuité de la réforme dont celle-ci faisait l'objet.

Mme Brigitte Girardin a indiqué qu'elle ne disposait pas des chiffres précis, mais qu'elle pourrait les communiquer ultérieurement. Elle a annoncé que la réforme de l'assistance technique et le transfert à l'AFD des projets du FSP s'effectuaient selon le rythme prévu, parallèlement à la restructuration du groupement d'intérêt public France coopération internationale.

Se référant aux données précédemment exposées, selon lesquelles les dépenses globales en faveur de la francophonie représentaient un montant global de 600 millions d'euros par an, M. Philippe Marini, rapporteur général, a constaté un certain enchevêtrement des compétence des nombreuses organisations dédiées à la francophonie. Il s'est, dès lors, interrogé sur ses perspectives de simplification, susceptibles de susciter des économies budgétaires. Il a également demandé si le choix des indicateurs de performance de la mission « Aide publique au développement » appelait des commentaires particuliers de la ministre, et quel était l'état d'avancement du projet de regroupement, sur un site unique, des différentes instances de la francophonie présentes à Paris.

Mme Brigitte Girardin a indiqué que le montant évoqué par M. Philippe Marini représentait l'ensemble des canaux de financement de la francophonie, et incluait donc, notamment, les dotations de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), de TV5 et des trois organisations qu'étaient l'Agence intergouvernementale de la francophonie (AIF), l'AUF et l'OIF, dont la fusion en un seul organisme avait été décidée en novembre 2005. Elle a précisé que des redéploiements de crédits en 2005 avaient permis un nouvel abondement de 10 millions d'euros au profit de l'AUF. Elle a approuvé le principe de la simplification des instances de la francophonie, dont les résultats seraient analysés fin 2006 à l'issue de la réforme, mais qui ne devait pas s'opérer au détriment des missions spécifiques de l'AEFE, de TV5 ou de l'Agence française d'action artistique. Elle a ajouté que le regroupement des implantations parisiennes sur un site unique aurait lieu en 2007.

Mme Marie-Christine Blandin a relevé qu'au-delà de l'effort consenti sur le volume global de l'APD, les collectivités territoriales manifestaient une implication croissante dans les actions de coopération décentralisée, dont elle a souhaité connaître le montant annuel cumulé des engagements, en comparaison du budget du ministère délégué à la coopération et sans intégrer ses cofinancements. Elle a estimé que les collectivités territoriales étaient légitimement attachées au maintien de l'identification de leurs actions de coopération, qui ne saurait, selon elle, s'effacer derrière un logo unique. Elle s'est enfin interrogée quant à l'impact des annulations de dette sur les crédits budgétaires de coopération et le résultat de la Coface, ainsi que sur le montant des dépenses liées aux opérations de reconduite des étrangers à la frontière.

Mme Brigitte Girardin a indiqué que l'APD des collectivités territoriales s'était élevée à environ 56 millions d'euros en 2005, dont 14 millions d'euros avaient transité par les organisations non gouvernementales. Elle a considéré qu'il importait d'identifier les projets français de coopération par un logo fédérateur, quel que soit le mode d'intervention, mais que cette signature n'était pas nécessairement exclusive de celle des collectivités territoriales. Concernant les annulations de dette, elle a rappelé que l'initiative bilatérale additionnelle des contrats de désendettement-développement (C2D) permettait de réinvestir le montant des annulations dans des projets de développement. Elle a annoncé que le C2D avec le Cameroun, longtemps retardé, serait conclu le 21 juin.

M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a ajouté que l'impact des annulations de dette sur le résultat de la Coface, comptabilisé en APD, mais ne relevant pas des crédits budgétaires, était estimé à 1,4 milliard d'euros en 2006. Il a également défendu le principe de la mention « République française » sur les actions de coopération de tous les intervenants français, qui avait été évoqué lors de l'examen de la proposition de loi relative au renforcement de la coopération décentralisée en matière de solidarité internationale, déposée par son collègue Michel Thiollière et adoptée en première lecture par le Sénat le 27 octobre 2005. Il a estimé qu'une telle mention devait également figurer sur les dons alimentaires de la France, ainsi que sur ceux accordés par le Programme alimentaire mondial et financés par la France.

Mme Brigitte Girardin a indiqué que le futur logo, encore en cours de définition, comporterait une marque tricolore, le terme « France » et la Marianne.

M. Jean Arthuis, président, a tenu à saluer la présence à cette audition de M. Christian Poncelet, président du Sénat, qui a insisté sur la nécessaire présence des couleurs tricolores sur ce futur logo, et a considéré que les acteurs de la coopération française se contentaient, parfois, de mettre en exergue la générosité, au détriment de l'identification de l'aide.

Puis en réponse à Mme Hélène Luc, qui regrettait qu'un thème aussi important que celui sur l'APD ne fût pas discuté en séance publique, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que l'encombrement de l'ordre du jour n'avait pas permis d'insérer un tel débat, et que la présente audition avait donc été rendue accessible à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public.

Mme Hélène Luc a approuvé la réalisation des objectifs gouvernementaux d'APD, en particulier à travers des mécanismes tels que la taxe de solidarité sur les billets d'avion et les allègements de dette, et a jugé que leur pérennité après 2007 n'était néanmoins pas assurée. Elle a illustré l'étendue des besoins en rappelant que 6 millions d'enfants mouraient chaque année de malnutrition, et que le sida avait causé le décès de 2,4 millions d'Africains en 2005. Elle s'est interrogée sur la formation des cadres des pays en développement, et s'est déclarée choquée de ce que le projet de loi sur l'immigration et l'intégration, en adoptant le principe de l' « immigration choisie », contribuât à priver ces pays des compétences qui leur étaient nécessaires.

Mme Brigitte Girardin a rappelé que l'APD française ne se situait qu'à 0,3 % du revenu national brut en 2001, et a confirmé qu'une éventuelle reconduction de la majorité actuelle se traduirait par la poursuite des objectifs d'APD et l'obtention du ratio de 0,7 % en 2012. Evoquant la nécessité de trouver des voies alternatives à l'APD traditionnelle, elle a souligné les initiatives prises par la France en matière de financements innovants, comme en témoignaient la Facilité de financement internationale et la taxe de solidarité sur les billets d'avion. Cette taxe permettait, selon elle, de garantir, sans aléa budgétaire, la stabilité et la prévisibilité des ressources destinées à la lutte contre le sida, qui se révélaient indispensables pour financer, sur le long terme, les traitements anti rétroviraux de 6 millions de malades, alors que seules 1,5 million de personnes pouvaient être actuellement traitées.

Revenant sur la « fuite des cerveaux » dans les pays en développement, elle a estimé que le projet de loi sur l'immigration et l'intégration procédait d'une démarche équilibrée, et qu'en son absence, les étudiants et cadres de ces pays continueraient vraisemblablement de s'expatrier aux Etats-Unis et au Canada. Elle a rappelé que la démarche de co-développement aujourd'hui promue par la France permettrait à ces cadres, formés en France, de retourner dans leur pays d'origine pour lui apporter une aide sous forme d'assistance technique.

Mme Hélène Luc a considéré que la recherche de moyens supplémentaires de financement de l'aide n'excluait pas des redéploiements entre dépenses, et s'est déclarée opposée à l'augmentation des budgets militaires, réitérée lors d'une récente réunion de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, dont elle était membre.

M. Michel Moreigne a souhaité que le ministère délégué à la coopération puisse rendre hommage aux actions passées de la coopération française en matière de santé, et plus particulièrement au médecin-colonel Eugène Jamot, qui avait contribué à la renommée de l'Ecole du Pharo et était souvent présenté comme le « vainqueur du trypanosome ».

M. Christian Poncelet, président du Sénat, s'est demandé comment s'exerçait le contrôle de la destination des fonds que le ministère consacrait aux ONG, et a déploré que certaines d'entre elles connaissent des coûts de fonctionnement élevés.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la Cour des comptes, à la demande de la commission et en application de l'article 58-2 de la LOLF, avait réalisé en 2005 une enquête sur les fonds octroyés par le ministère des affaires étrangères aux ONG françaises, qui avait donné lieu à la publication d'un rapport d'information de la commission. M. Michel Charasse, rapporteur spécial, a indiqué que cette enquête, et le rapport d'information auquel elle avait donné lieu, avaient été motivés par les irrégularités commises par certains de ces organismes, qu'il avait, notamment, pu constater lors de ses diverses missions de contrôle sur pièces et sur place dans les postes diplomatiques, effectuées en application de l'article 57 de la LOLF. Relevant qu'un montant de 12 millions d'euros avait été accordé aux ONG françaises au titre de l'aide aux pays affectés par le tsunami de fin 2004, il a souhaité obtenir un compte rendu précis de l'emploi de ces fonds.

M. Christian Poncelet, président du Sénat, s'est interrogé sur les décisions concrètes que le ministère délégué à la coopération avait prises en application des recommandations émises par la Cour des comptes dans son enquête, précédemment évoquée.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que la taxe de solidarité sur les billets d'avion, en dépit de son objet légitime, n'en constituait pas moins un prélèvement obligatoire supplémentaire, ce qui n'était pas, selon lui, pleinement cohérent avec la maîtrise des comptes de l'Etat. Il s'est demandé quelles étaient les sources possibles d'économies budgétaires sur la mission « Aide publique au développement », et si le Haut conseil de la coopération internationale (HCCI) apportait une contribution de nature à justifier la dotation budgétaire qui lui était accordée.

En réponse, Mme Brigitte Girardin a considéré que les avis rendus par le HCCI se révélaient pertinents et utiles. Elle a également reconnu que son ministère avait rencontré des difficultés avec certaines ONG, et avait été conduit à sanctionner, par une demande de remboursement de la subvention octroyée, une ONG dont les représentants avaient eu un comportement répréhensible dans un pays touché par le tsunami. Elle a souligné l'utilité du principe de la justification au premier euro, prévu par la LOLF, et a indiqué que les résultats des actions locales des ONG devaient être analysés en partenariat avec les pays bénéficiaires. Relevant qu'elle n'avait pas encore été conduite à s'entretenir avec le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat sur le cadrage budgétaire de la mission « Aide publique au développement », dans le cadre de la préparation de la loi de finances pour 2007, elle a estimé que la logique de la LOLF n'était pas encore pleinement intégrée au mode de fonctionnement intergouvernemental.

M. Jean Arthuis, président, a remercié la ministre pour la qualité et la précision des réponses qu'elle avait apportées aux nombreuses questions posées. Il y a vu le signe de l'intérêt que présentait ce nouveau type d'audition, reposant sur une participation effective du plus grand nombre de sénateurs, et sur une grande interactivité des échanges.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication

Puis la commission a procédé à l'audition de M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord posé au ministre trois questions relatives aux monuments historiques, concernant respectivement :

- leur prise en compte, conformément aux exigences de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), dans la comptabilité patrimoniale de l'Etat ;

- la complexité excessive des règles de maîtrise d'oeuvre et d'ouvrage des travaux concernés et les économies qui pourraient résulter d'une simplification de celles-ci ;

- l'insuffisance, enfin, des crédits de paiement disponibles par rapport aux besoins correspondant aux travaux en cours.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité, pour sa part, que la valeur des monuments historiques soit inscrite le plus tôt possible à l'actif des comptes patrimoniaux de l'Etat, ce qui aurait dû être fait, selon la LOLF, dès le 1er janvier 2006, et figure au sein du « bilan d'ouverture ».

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a souligné que la question de la valorisation par l'Etat du patrimoine que constituent ses monuments historiques était essentielle et que tout gaspillage devait être évité en la matière. Il a rappelé les mesures prises, à cet égard, pour encourager l'accueil des tournages de films dans les monuments historiques, dont la fréquence a augmenté de 35 % en 2005 avec l'extension du mécanisme du crédit-d'impôt cinéma et l'accroissement des crédits du Fonds de soutien à la production des collectivités territoriales. Il a noté que certaines simplifications en cours auraient pour conséquence, non pas tant une diminution qu'une meilleure fluidité des dépenses mettant fin, par exemple, à une situation choquante qui voyait le rythme du financement des travaux relatifs aux monuments historiques dépendre de celui des engagements de l'Etat, les concours des collectivités territoriales et des propriétaires privés ayant été, au préalable, consignés.

Evoquant la crise de paiement relative aux monuments historiques, il a fait valoir qu'après les difficultés ayant entraîné d'importants reports, provoquées par l'attribution de crédits spéciaux à la suite de la tempête de 1999, l'exécution budgétaire, dans ce domaine, était désormais excellente, avec un niveau de consommation des crédits passé de 289 millions d'euros en 2000 à 341 millions d'euros en 2004, revenant cependant à 313 millions d'euros en 2005. Il a reconnu que la situation n'était pas encore, pour autant, pleinement satisfaisante et a indiqué vouloir étendre aux monuments historiques privés le bénéfice des dispositions de la loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat. Il a insisté sur le caractère stratégique de la décision, prise en 2005, de transférer aux propriétaires de monuments historiques la maîtrise d'ouvrage des travaux concernés.

M. Jean Arthuis, président, a alors fait part de la préférence de la commission pour le recours à l'engagement de crédits budgétaires plutôt qu'au recours à des dépenses fiscales afin de financer les priorités culturelles.

M. Renaud Donnedieu de Vabres a mis en avant les relocalisations d'activités audiovisuelles permises par les crédits d'impôt instaurés à cette fin, et a déclaré que la promotion d'événements culturels, qui avaient rapporté, s'agissant des festivals, 1 milliard d'euros en 2005 à la région Provence-Côte d'Azur, ne relevait pas d'une « politique de troubadour ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors estimé que les engagements de l'Etat relatifs à la préservation de son patrimoine constituaient pour celui-ci une sorte de quasi-dette ou dette latente, qu'il devait honorer de façon planifiée. Or, il a fait observer que le ministère de la culture et ses services régionaux semblaient incapables de recenser les travaux rendus nécessaires par les périls menaçant les monuments historiques, tâche -il est vrai- difficile, et d'en évaluer le coût.

M. Renaud Donnedieu de Vabres a rappelé quelques chiffres situant l'importance des travaux considérés : 1 milliard d'euros pour les plus urgents d'entre eux, 6 milliards d'euros pour les autres restaurations, avec un rythme d'engagement annuel actuellement supérieur à 300 millions d'euros. Il a souligné qu'il s'agissait de persuader les Français que la conservation des « vieilles pierres » correspondait à la valorisation d'un véritable capital et ne relevait donc pas d'une logique de satisfaction d'une quelconque nostalgie.

M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la mission « Culture », a alors interrogé le ministre au sujet de l'utilisation de la dotation en capital de 89,9 millions d'euros reçue par l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels (EMOC), en provenance du compte d'affectation spéciale « Produits de cession de titres, parts et droits de société » et financée à partir des recettes de privatisation des autoroutes. Il a regretté :

- le manque de clarté de la procédure ;

- l'affectation exclusive de cette somme à des grands chantiers nationaux (Grand palais, Palais royal, Louvre, théâtre de l'Odéon), alors que le niveau des dettes en capital des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) demeurait préoccupant ;

- les problèmes budgétaires rencontrés au niveau régional (5,5 % seulement des besoins des DRAC couverts en septembre 2005, manque d'autorisations de programme pour financer les chantiers ouverts...) ;

- les difficultés qui en avaient résulté pour les entreprises locales spécialisées (factures impayées, travaux interrompus...).

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a indiqué qu'un certain nombre d'opérations lourdes arrivaient à leur terme (musée du quai Branly, Cité de l'architecture et du patrimoine...) et qu'une dotation en capital de 100 millions d'euros avait été versée à la fin de novembre 2005 (dont 89 millions d'euros à l'EMOC et 11 millions d'euros pour le château de Versailles). Il a également précisé que si 25 millions d'euros de crédits supplémentaires avaient été seulement attribués aux DRAC en 2006, près de 100 millions d'euros de plus leur seraient consacrés, l'année prochaine, afin de leur permettre d'honorer leurs factures et de rembourser leurs dettes, notamment auprès des collectivités territoriales. Il a annoncé des mesures de dégel de crédits déconcentrés et des mesures en faveur des spectacles vivants, dont les crédits sont gérés au niveau de l'administration centrale avec un suivi d'exécution précis au niveau de chaque région, ainsi qu'un redémarrage de nombreux chantiers arrêtés ou différés.

En réponse à une demande de précision de M. Jean Arthuis, président, M. Renaud Donnedieu de Vabres a évalué à 70 millions d'euros le montant de la dette à imputer sur les comptes patrimoniaux de 2006, au titre du « bilan d'ouverture », liée aux engagements de son ministère.

Il a reconnu, à la suite d'une observation de M. Yann Gaillard, rapporteur spécial des crédits de la mission « Culture », que les relations entre l'EMOC, maître d'ouvrage, et les établissements publics culturels et les musées, maîtres d'oeuvre, étaient complexes et perfectibles.

M. Philippe Nachbar, rapporteur pour avis de la mission « Culture » au nom de la commission des affaires culturelles, a alors interrogé le ministre sur les leçons à tirer, d'une part, de la création, en 2005, du nouvel établissement public du « Domaine national de Chambord » et, d'autre part, de la construction du musée du Quai Branly. En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a indiqué attendre, de la création de l'établissement public du château de Chambord, des gains en termes à la fois de productivité et d'attractivité, ainsi qu'une utilisation pour le spectacle vivant. Il a souligné les retombées extrêmement positives, en termes d'image culturelle de la France, de l'ouverture du musée du quai Branly, où des activités d'enseignement et de recherche seraient menées.

M. Serge Lagauche, rapporteur pour avis de la mission « Culture » au nom de la commission des affaires culturelles, a alors questionné le ministre au sujet :

- du décalage constaté, selon lui, en 2005 et -semble-t-il- également en 2006, entre le principe de la priorité accordée au spectacle vivant et la réalité des diminutions de subventions enregistrées ;

- les problèmes de trésorerie rencontrés par les compagnies et les établissements concernés (notamment les centres dramatiques nationaux) du fait de cette situation.

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a confirmé qu'une préférence avait bel et bien été accordée au spectacle vivant, dont les crédits avaient échappé à la régulation budgétaire, mais devaient être partagés entre de très nombreuses parties prenantes. Il a rappelé que l'emploi constituait une priorité avec la transformation de postes d'intermittents en emplois permanents.

Enfin, à propos des délais de notification de crédits, il a fait valoir que certains problèmes pouvaient s'expliquer par le fait que 2006 était la première année de pleine et entière application de la LOLF.

M. Michel Moreigne a alors fait part au ministre des difficultés rencontrées par les petites communes propriétaires de monuments historiques du fait de l'exercice de la maîtrise d'ouvrage, auparavant confiée aux DRAC, qui leur a été transférée. Il a regretté que les maires concernés soient obligés d'effectuer eux-mêmes des tâches complexes de coordination, entre l'architecte en chef des monuments historiques et les autres administrations concernées. Il a estimé à un an au moins l'allongement du délai de réalisation des travaux provoqué par cette réforme.

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a déclaré que les services de l'Etat apportaient aux communes leur savoir et qu'il importait que les personnels des DRAC demeurent suffisamment disponibles, toute diminution des effectifs de la fonction publique étant à exclure les concernant. Il a appelé de ses voeux une meilleure coordination, notamment sur le plan financier, des différents acteurs, s'agissant d'améliorer l'attractivité de nos territoires.

M. Eric Doligé s'est enquis de la situation de l'archéologie préventive, évoquant plusieurs dysfonctionnements :

- mauvais recouvrement de la redevance (20 millions d'euros, à ce jour, sur 80 millions d'euros prévus) ;

- problèmes de trésorerie de l'Institut national de recherche archéologique préventive (INRAP), entraînant des retards de paiement des fournitures et des difficultés pour les DRAC et les collectivités territoriales ;

- poids excessif des dépenses de fonctionnement et de communication, au détriment des emplois scientifiques et techniques et des emplois de terrain ;

- retards considérables des chantiers, etc.

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a tout d'abord rappelé que des avancées avaient eu lieu dans le passé au sujet de l'archéologie préventive, citant par exemple la suppression de taxes aberrantes ou de surcoûts. Mais il s'est déclaré prêt à réévaluer le système de la redevance, dont l'objectif était d'améliorer les rentrées de recettes et le contrôle des prescriptions. Il s'est dit sensibilisé au problème du niveau des dépenses de l'INRAP, qui se pose à lui lors des arbitrages budgétaires.

M. Eric Doligé a observé que la piste des économies devait être explorée avant d'envisager un éventuel changement du périmètre de l'assiette de la redevance.

M. Ivan Renar a alors interrogé le ministre au sujet :

-  de l'INRAP, en écho aux propos de M. Eric Doligé, dont il a estimé, en outre, que la gestion du personnel semblait mise en cause ;

- des monuments historiques (eu égard aux difficultés des entreprises de restauration et aux problèmes liés aux transferts de propriétés de l'Etat aux collectivités territoriales) ;

- de la pérennisation de la situation des intermittents du spectacle.

- et du maintien du pluralisme de la presse écrite.

En réponse, M. Renaud Donnedieu de Vabres a estimé que :

- l'INRAP devait consentir un effort de communication pour faire comprendre les enjeux de l'archéologie préventive, dont la prise en compte doit être conciliée avec les nécessités de l'urgence économique ;

- l'Etat ne se désengageait pas en matière de monuments historiques, mais conduisait des négociations avec les collectivités territoriales, devenues propriétaires à leur demande ;

- les intermittents restaient couverts, soit par le nouveau protocole, qui comportait de nouveaux avantages, s'il rentrait en application, soit par le précédent régime, sans aucune incertitude juridique.

Il a indiqué que la presse écrite, au profit de laquelle l'Etat avait augmenté ses aides directes de 30 % en 2005 par rapport à 2004, était confrontée à des défis, dont celui d'Internet, qui devaient l'obliger à fonder son salut sur une stratégie de contenus.

Répondant, enfin, à une dernière question de Mme Annie David sur les intermittents du spectacle, M. Renaud Donnedieu de Vabres a précisé que le fonds transitoire continuerait à fonctionner tant que le nouvel accord, qui prévoit un fonds permanent de professionnalisation, ne serait pas entré en vigueur. Il a regretté que tel ne fut pas encore le cas.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié le ministre pour la qualité et la précision de ses réponses, lui a demandé de bien vouloir remettre à la commission une note sur l'état de la dette de son ministère au 31 décembre 2005.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire

Enfin, la commission a procédé à l'audition, ouverte à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public, de M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire.

M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis de la mission « Politique des territoires » au nom de la commission des affaires économiques, a tout d'abord interrogé le ministre sur les premiers mois de mise en oeuvre des pôles de compétitivité. Après avoir souligné l'importance de ce dispositif, qui consacrait une approche territorialisée du développement économique, il a souhaité disposer d'éléments statistiques en ce domaine, connaître l'état d'application des exonérations fiscales prévues par l'article 24 de la loi de finances pour 2005, et s'assurer que la Caisse des dépôts et consignations, ainsi qu'Oséo, participeraient effectivement au financement desdits pôles.

En réponse sur le premier point, M. Christian Estrosi a indiqué que 68 pôles de compétitivité, au total, avaient été labellisés, compte tenu, d'une part, de la fusion intervenue entre deux pôles et, d'autre part, des deux nouveaux pôles retenus lors du Comité interministériel d'aménagement et de compétitivité des territoires (CIACT) du 6 mars 2006. Il a précisé que, si le financement des pôles de compétitivité, en tant que tel, avait démarré à compter du 1er janvier 2006, le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) avait permis, dès l'année 2005, d'octroyer des crédits d'ingénierie à certains projets relevant, désormais, de ce dispositif.

Sur le deuxième point, il a rappelé que les exonérations fiscales prévues par l'article 24 de la loi de finances pour 2005 étaient applicables aux résultats des exercices clos à compter de la date de délimitation, fixée par décret en Conseil d'Etat, des zones de recherche et de développement concernées. Il a expliqué que les projets des décrets de zonage correspondants avaient été transmis au Conseil d'Etat, et que leur examen était en cours. Il a déploré que cette procédure prenne plus de temps que prévu, alors que le gouvernement avait élaboré rapidement ses projets.

Quant au troisième point, il a confirmé que la Caisse des dépôts et consignations, ainsi qu'Oséo, étaient en état de participer au financement des pôles de compétitivité. Il a précisé que l'effort déployé pour ce dispositif représenterait, sur trois ans, tous financements confondus, 1,5 milliard d'euros, dont 18 millions d'euros, en 2006, étaient gérés par son ministère. Il a ajouté que l'objectif ultime des pôles de compétitivité consistant dans le dépôt de brevets, le financement, en ce domaine, devait être conduit au cas par cas, en sélectionnant les projets susceptibles d'aboutir à un tel résultat.

M. Christian Gaudin, rapporteur pour avis, s'est déclaré satisfait qu'une politique des pôles de compétitivité apparaisse, à présent, comme effective et dotée de moyens importants.

M. Dominique Mortemousque, rapporteur pour avis de la mission « Politique des territoires » au nom de la commission des affaires économiques, a questionné le ministre sur l'état de la couverture du territoire en téléphonie mobile et en haut débit. Ayant rappelé les objectifs fixés en la matière par le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 14 septembre 2004 consistant, à l'horizon de la fin de l'année 2007, dans la couverture par ces technologies de l'ensemble des communes et, en matière de téléphonie mobile, dans la résorption des zones blanches, il a souhaité connaître, à 18 mois de cette échéance, les avancées réalisées.

S'agissant de la téléphonie mobile, M. Christian Estrosi a rappelé que le plan de résorption des zones blanches lancé, en 2003, en partenariat avec les opérateurs, au bénéfice de 3.000 communes, prévoyait deux phases. Dans la première phase, concernant 2.000 communes, l'Etat devait contribuer à hauteur de 44 millions d'euros de crédits et 20 millions d'euros d'exonérations de TVA, complétés par l'investissement des collectivités territoriales. Dans la seconde phase, visant les 1.000 communes restantes, les opérateurs s'étaient engagés à assurer, à 100 %, le financement des investissements nécessaires. Le démarrage de cette seconde phase, cependant, supposait que 50 % des objectifs de la première soient atteints. Or, M. Christian Estrosi a indiqué qu'au moment de sa prise de fonctions, en juin 2005, seules 91 des 3.000 communes concernées étaient couvertes. Il a expliqué qu'il avait instauré, en conséquence, un rythme de travail plus soutenu avec les opérateurs, et que 32 millions d'euros avaient été débloqués à la fin de l'année 2005, de telle sorte qu'à la fin du mois de mars 2006, 700 communes se trouvaient effectivement couvertes. Dans ce contexte, il a estimé que la seconde phase du plan de résorption des zones blanches devrait être engagée très prochainement.

S'agissant du haut débit, il a indiqué qu'environ 92 % des foyers étaient aujourd'hui équipés, grâce, notamment, à l'appui fourni par les conseils généraux dans le cadre de la charte « Départements innovants » mise en place par France Télécom, ainsi qu'à l'expérimentation, pour certaines zones difficiles, de la technologie sans fil WiMax (World Interoperability for Microwave Access). Il a reconnu que, cependant, la qualité du haut débit n'était pas homogène sur l'ensemble du territoire. Surtout, il a souligné que des problèmes de tarification persistaient, les tarifs proposés par les opérateurs s'avérant parfois insuffisamment attractifs, en particulier du point de vue des entreprises. Il a annoncé que les contrats de projet Etat-régions, qui seraient mis en place pour la période 2007-2013, prévoiraient des crédits destinés à soutenir les initiatives des collectivités territoriales en ce domaine.

M. Dominique Mortemousque, rapporteur pour avis, a insisté sur le caractère essentiel que revêtait, aujourd'hui, l'accès au haut débit, pour le développement économique des milieux ruraux. Il a fait valoir que cette technologie modifiait sensiblement la problématique des besoins en services publics de ces territoires.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité revenir sur le sujet des pôles de compétitivité, pour évoquer les critiques formulées à l'encontre de ce dispositif par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), dans un rapport, réalisé à la demande de la Délégation interministérielle à l'aménagement et à la compétitivité des territoires (DIACT, ex-DATAR), publié au mois d'avril 2006. En particulier, il a interrogé le ministre sur la possibilité de mettre à la disposition du Parlement un instrument de suivi et d'évaluation des pôles de compétitivité.

M. Christian Estrosi, en réponse, a fait valoir que les critiques du rapport précité de l'OCDE avaient été élaborées avant le CIACT du 6 mars 2006, qui avait répondu à un certain nombre d'entre elles, notamment par la mise en place d'un comité interministériel, sorte de « guichet unique », statuant sur les demandes de subventions. Rappelant la chronologie de l'instauration des pôles de compétitivité, il a fait part de son scepticisme, d'une manière générale, quant au bien-fondé de jugements portant sur un dispositif qui n'était en place, de manière effective, que depuis le 1er janvier 2006. S'agissant plus précisément de l'évaluation des pôles, il a reconnu la nécessité d'un bilan annuel, notamment quant aux emplois créés et aux brevets déposés. Il a estimé que la prochaine discussion du projet de loi de finances initiale pour 2007 en serait la meilleure occasion. Toutefois, soulignant les spécificités de l'innovation industrielle, il a mis exergue le caractère exceptionnel des recherches qui aboutissaient au dépôt d'un brevet et, en tout état de cause, la durée de l'ordre, selon lui, de cinq à quinze ans dans laquelle s'inscrivaient, par nature, les projets en cause.

M. Joël Bourdin s'est enquis des perspectives d'avenir offertes aux pays et, en particulier, de l'exécution des contrats de plan Etat-régions, couvrant la période 2000-2006, en ce qui concernait ces institutions.

M. Christian Estrosi a distingué, d'une part, les pays qui avaient respecté l'esprit de leur statut, lequel, selon lui, faisait d'eux des organes de dialogue, de concertation et de projet, et, d'autre part, les pays devenus établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), organes de gestion et maîtres d'ouvrage. Il a déclaré que les premiers, constituant la très grande majorité des pays existants, devaient être soutenus, et que, les concernant, tous les projets inscrits au titre des contrats de plan Etat-régions seraient financés, l'exécution se poursuivant normalement en 2007. Les seconds, introduisant une superposition contraire à la lisibilité institutionnelle souhaitable, devaient être, au contraire, découragés.

M. Claude Belot, alors, a rejoint les propos tenus par M. Dominique Mortemousque concernant l'importance du haut débit pour le développement économique. Il a confirmé que la fracture, en la matière, n'était plus, aujourd'hui, d'ordre territorial, mais tarifaire. Par ailleurs, il a fait valoir que, dans certains cas, des préoccupations de rationalisation des coûts avaient conduit les collectivités territoriales à préférer la structure des pays aux institutions classiques de l'intercommunalité. Il a demandé que le ministre lui apporte des précisions quant à la nature exacte des pays qui, selon lui, avaient dénaturé l'institution.

M. Christian Estrosi, en réponse sur ce point, a précisé qu'il avait visé, dans son précédent propos, les seuls pays qui, en plus de leur fonction délibérative, assumaient un rôle de maître d'ouvrage.

M. Claude Belot, enfin, a souhaité connaître l'état du processus de démarrage des pôles d'excellence rurale.

M. Christian Estrosi a indiqué que la première réunion de la Commission nationale de pré-sélection des pôles d'excellence rurale s'était tenue le matin même, et qu'il revenait, maintenant, au Premier ministre d'arrêter la liste des pôles labellisés. D'ores et déjà, il a annoncé que, parmi les projets qui avaient été retenus par la commission précitée, 41 % concernaient des activités touristiques, 22 % l'exploitation des bio-ressources, 18 % l'accueil et les services à la population, et 18 % des systèmes productifs locaux et assimilés.

Puis M. Gérard Bailly a interrogé le ministre sur la politique menée en faveur des zones de revitalisation rurale (ZRR), au plan de leur développement économique et, plus particulièrement, quant à leur équipement en haut débit.

Concernant le haut débit, M. Christian Estrosi a fait observer que le relief des ZRR rendait souvent difficile, en pratique, leur raccordement numérique. Il a estimé que la technologie WiMax était de nature à permettre de surmonter ce problème. Pour le reste, il a exposé le nouveau dispositif issu de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, recentrant le zonage des ZRR sur les EPCI à fiscalité propre, et simplifiant le système des exonérations en vigueur tout en élargissant son champ. Il a par ailleurs souligné que c'était avec l'appui de la commission des finances que le Sénat, à l'occasion de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2005, avait introduit une disposition transitoire permettant aux communes qui ne répondaient pas au nouveau critère d'éligibilité en ZRR de se maintenir, cependant, deux années supplémentaires dans ce dispositif. Il a précisé, également, que 80 % des pôles d'excellence rurale se trouveraient en ZRR, bénéficiant ainsi de subventions majorées, à hauteur de 50 % des projets au lieu de 33 %.

M. Jean Arthuis, président, rappelant que les pôles d'excellence rurale n'avaient pas fait l'objet d'une ligne budgétaire spécifique dans la loi de finances initiale pour 2006, a souhaité connaître le montant de l'effort financier qui serait consacré, cette année, à ce dispositif.

M. Christian Estrosi, en réponse, a indiqué que ce financement était réalisé de manière transversale par l'ensemble des ministères concernés, dont le ministère de l'industrie et celui du tourisme, et devrait représenter environ 200 millions d'euros.

Pour conclure, M. Jean Arthuis, président, s'est enquis du niveau des économies budgétaires envisagé, à ce stade, par le ministère de l'aménagement du territoire, pour l'année 2007.

M. Christian Estrosi a répondu que l'effort qui serait demandé, à ce titre, à son ministère, devrait être, a priori, de 5 % du niveau des crédits de paiement votés pour l'exercice 2006. Il a estimé que ce niveau lui paraissait satisfaisant, compte tenu, en particulier, de la fusion de la DIACT et de la Mission interministérielle sur les mutations économiques (MIME), source d'économies d'échelle.

M. Jean Arthuis, président, a enfin remercié le ministre pour la qualité et la précision des réponses apportées aux questions qui lui avaient été posées.

Mercredi 21 juin 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Examen du rapport

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord examiné, sous réserve de son adoption et de sa transmission par l'Assemblée nationale, le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 2005.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que si ce projet de loi de règlement était le dernier à être présenté et discuté dans les formes prévues par l'ordonnance organique n° 59-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, la commission avait voulu, dès cette année, rénover profondément la discussion de la loi de règlement, anticipant d'une année les dispositions découlant de l'entrée en vigueur de la LOLF. Il a indiqué qu'à cette fin, la discussion du présent projet de loi de règlement était marquée par une triple innovation. Tout d'abord, la commission devait procéder, les mardi 20, mercredi 21 et jeudi 22 juin, à l'audition publique de dix ministres gestionnaires sur les crédits dont ils avaient la charge. Ces auditions, ouvertes à l'ensemble des sénateurs ainsi qu'au public et à la presse, étaient placées sous le signe d'une plus grande interactivité, grâce à des échanges sous forme de questions et de réponses. Ensuite, la Conférence des Présidents, à l'initiative de la commission, avait décidé d'organiser, à l'issue de la discussion générale, quatre discussions sectorielles en séance publique, les mardi 27 et mercredi 28 juin 2006. Enfin, le rapport de la commission relatif au présent projet de loi de règlement se composerait de deux tomes : un tome I contenant de façon classique un exposé général analysant de façon systématique les modalités de l'exécution budgétaire, suivi de l'examen des articles constituant la loi de règlement ; un tome II regroupant les observations et contributions des rapporteurs spéciaux sur l'exécution des crédits qu'ils étaient chargés de suivre, ainsi que le compte rendu de l'audition des dix ministres gestionnaires.

Il a enfin précisé que l'examen définitif du projet de loi de règlement aurait lieu le jeudi 22 juin 2006 au matin en commission, à l'issue de son adoption en première lecture par l'Assemblée nationale et de la transmission du texte.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il serait concis, rappelant qu'il avait déjà présenté les principales caractéristiques de l'exécution budgétaire pour 2005 à l'occasion d'une communication faite en commission le 12 avril 2006 et qui avait fait l'objet d'un rapport d'information (n° 313, 2005-2006).

Procédant à l'aide d'une vidéoprojection, il a souligné que les lois de finances pour 2005 étant les dernières à avoir été présentées et discutées dans les formes prévues par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 précitée, l'année 2005 était donc une année de transition technique. Il a considéré que, du fait des expériences de globalisation des crédits, les « anciens compteurs » étaient « déréglés », sans que l'on dispose encore des indicateurs de performance prévus par la LOLF.

Il a indiqué que le solde du budget de l'Etat, de - 43,5 milliards d'euros en exécution, contre - 45,2 milliards d'euros selon la loi de finances initiale pour 2005, avait été meilleur que prévu. Il a considéré que ce résultat était d'autant plus remarquable que la croissance du PIB en 2005 avait été particulièrement faible. Alors que la prévision associée au projet de loi de finances initiale pour 2005 avait été de 2,5 %, la croissance effective n'avait été que de 1,2 %. Il a expliqué que si les recettes fiscales auraient dû, compte tenu du ralentissement de la croissance du PIB, être inférieures d'environ 8 milliards d'euros aux prévisions, ce phénomène avait été compensé par des recettes fiscales 2004 supérieures aux estimations disponibles lors de l'élaboration du projet de loi de finances pour 2005 à hauteur de 2 milliards d'euros, par la réforme du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés réalisée par la loi de finances rectificative pour 2005 (+ 2,3 milliards d'euros), et par l'évolution plus favorable que prévu de plusieurs impôts ne reposant pas sur l'activité économique de l'année 2005. Il s'agit de l'impôt sur le revenu (+ 1,4 milliard d'euros), les impôts ou taxes sur les donations et successions (+ 1 milliard d'euros) et l'impôt de solidarité sur la fortune (+ 0,3 milliard d'euros). Il a indiqué qu'au total, les recettes fiscales nettes avaient été supérieures de 0,6 milliard d'euros aux prévisions. Les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée, qui tendaient à suivre l'activité économique, étaient en revanche inférieures aux prévisions à hauteur de 600 millions d'euros.

Il a indiqué que les reports de crédits avaient été divisés par deux en un seul exercice : si les reports « entrants » sur l'exercice 2005 s'étaient établis à 11,9 milliards d'euros, les reports « sortants », eux, de 2005 vers 2006, étaient de 5,2 milliards d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'il ne partageait pas toutes les appréciations de la Cour des comptes. Il a en particulier considéré que l'opposition de principe de cette dernière aux prélèvements effectués par l'Etat sur les « trésoreries dormantes », comme dans le cas de celui effectué sur la banque Natexis, était injustifiée, voire contre-productive, dans la mesure où elle pouvait inciter à la constitution de trésoreries inutiles. Il s'est en revanche interrogé sur la pratique consistant à décider, chaque année, d'allégements nets de prélèvements obligatoires de l'ordre de 2 milliards d'euros et ce, sans diminution concomitante des dépenses. Il a rappelé, par ailleurs, que la créance d'1,2 milliard d'euros de l'Etat vis-à-vis de l'Unedic, dont le recouvrement, initialement fixé à l'année 2002 par la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, avait été reporté à l'année 2003 par la loi n° 2002-1575 de finances initiale pour 2003 du 30 décembre 2002, n'avait toujours pas été recouvrée. Il a considéré que ce versement devait devenir exécutoire. A défaut, une loi de finances devait en aménager l'échéancier.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette créance devait figurer au bilan d'ouverture de l'Etat que la LOLF prescrivait d'établir au 1er janvier 2006.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a déploré le fait que le gouvernement ait artificiellement majoré le solde de l'Etat, au sens de la comptabilité budgétaire, en confondant opérations budgétaires et opérations de trésorerie : le versement de la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) au budget général pour 3 milliards d'euros était considéré comme une opération budgétaire, alors que la créance ainsi remboursée n'avait jamais été décaissée budgétairement. A l'inverse, mais toujours avec un effet de minoration du déficit budgétaire, la reprise de la dette du Fonds de financement des prestations sociales des non-salariés agricoles (FFIPSA) par le budget général, à hauteur de 2,5 milliards d'euros, était comptabilisée comme une simple opération de trésorerie, ce qui avait été contesté en séance publique par la commission, lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2005. Il a rappelé que, pour l'ensemble des administrations publiques, le déficit avait été de 2,9 % du PIB, la dette publique de 66 % du PIB, les recettes publiques de 50,9 % du PIB et les dépenses publiques de 53,8 % du PIB. Il a jugé que la situation restait donc alarmante.

Présentant un tableau réalisé par la Cour des comptes évaluant le ratio d'endettement de l'Etat, par rapport au total de son bilan, il s'est interrogé sur sa pertinence, alors que le montant des actifs de l'Etat n'était pas évalué avec précision. Rappelant que ce sujet avait été abordé lors de l'audition par la commission de M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication, le mardi 20 juin 2006, il a souligné, à titre d'exemple, que les monuments historiques ne figuraient pas dans le bilan de l'Etat. Abordant, de manière plus générale, les travaux relatifs au bilan d'ouverture 2006, il a jugé que si des progrès avaient été réalisés dans le cas du compte général de l'administration des finances, la comptabilisation des immobilisations demeurait perfectible, et certaines provisions pour risques avaient été omises.

En conclusion, M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que l'exécution des lois de finances pour 2005 présentait « des lumières et des ombres ». Si les autorisations de dépense avaient été respectées, si les reports avaient été divisés par deux, et si le déficit budgétaire avait été moindre que prévu, le niveau actuel de ce déficit n'était pas soutenable.

Procédant à l'examen des articles du projet de loi, il en a proposé l'adoption sans modification, à l'exception d'un amendement tendant à ce que le présent projet de loi de règlement, actuellement dénommé « Projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 », soit intitulé « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 ». Il a jugé qu'un tel intitulé permettrait de mettre en évidence le nouveau rôle de la loi de règlement, depuis l'entrée en vigueur de la LOLF, même s'il a tenu à rappeler que le présent projet de loi demeurait, en droit, soumis à l'ordonnance organique de 1959.

M. Jean Arthuis, président, a considéré que les propos du rapporteur général complétaient et confirmaient ceux figurant dans le rapport d'information précité du 12 avril 2006 (n° 313, 2005-2006), relatif à l'exécution budgétaire de 2005. Il a estimé que l'exécution budgétaire de 2005 montrait qu'aucune « rupture » n'avait été effectuée par rapport à la tendance antérieure.

Un large débat s'est alors instauré.

Mme Nicole Bricq a exprimé son « admiration » pour le titre proposé par la présentation faite par le rapporteur général, à savoir : « Des efforts méritoires en prélude aux réformes », considérant que ce titre relevait de la « litote ». Elle a estimé qu'il existait un important décalage de ton entre le rapport d'information précité du 12 avril 2006 et la présente communication, qu'elle a jugée beaucoup moins critique. Elle a affirmé que la Cour des comptes, dans son rapport sur les résultats et la gestion de 2005, avait utilisé le terme d' « insincérité ». Elle a jugé que le déficit public n'avait été en 2005 inférieur à 3 % du PIB que grâce à un « artifice comptable ». Elle a considéré que la loi de finances initiale pour 2005 dégradait le solde pour les années 2006 et 2007, et que le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, ayant alors défendu ce projet de loi, en était responsable. Elle a jugé que si les recettes fiscales de 2005 avaient été conformes aux prévisions, malgré une croissance du PIB beaucoup plus faible que prévu, c'était parce que les prévisions de recettes fiscales de la loi de finances initiale pour 2005 avaient été volontairement sous-évaluées. Elle a estimé que le Parlement ne devait pas hésiter à critiquer le gouvernement, lorsque cela était justifié, reconnaissant néanmoins que cela était plus facile lorsque l'on était dans l'opposition.

M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'ainsi, chacun était dans son rôle.

M. Denis Badré a jugé que la stratégie actuelle de la France, qui avait été en situation de déficit excessif en 2002, 2003 et 2004, était de maintenir en permanence un déficit public de l'ordre de 3 % du PIB, tout en repassant « de temps à autre » en dessous de ce seuil, afin de respecter l'interdiction d'avoir un déficit excessif plus de trois années consécutives. Il a considéré que cette pratique pouvait apparaître choquante, s'interrogeant alors sur les raisons qui pouvaient s'opposer à ce que la Lituanie adopte l'euro en raison de son insuffisant respect du critère d'inflation. Il a en outre déclaré, au vu de ces éléments, que d'aucuns pouvaient avoir « honte d'être Français ».

M. Jean-Jacques Jégou a déclaré qu'il était favorable à l'amendement proposé par le rapporteur général, et a considéré qu'il était nécessaire de dénoncer, en séance publique, les « manipulations » du solde budgétaire de 2005. Il s'est par ailleurs félicité des efforts accomplis à l'initiative de la commission pour faire de l'examen du projet de loi de règlement, « le temps fort » du contrôle de l'exécution budgétaire.

Répondant à l'invitation faite par le rapporteur général, M. Yann Gaillard a indiqué qu'il ne pourrait pas se pencher sur la question de l'évaluation du patrimoine historique de l'Etat avant l'année 2008. Il s'est déclaré favorable à l'amendement proposé par le rapporteur général et s'est également félicité de la volonté de la commission de rehausser le rôle du projet de loi de règlement.

M. Michel Charasse a estimé que la commission ne devait pas se contenter de critiquer le gouvernement, mais qu'elle devait, dès à présent, indiquer quelles mesures d'économie elle proposerait dans le cadre du futur projet de loi de finances pour 2007. Il a ainsi considéré que le Haut conseil de la coopération internationale, dont l'utilité avait été mise en cause lors de l'audition de Mme Brigitte Girardin, ministre délégué à la coopération, au développement et à la francophonie, le mardi 20 juin 2006, devait être supprimé. Il a estimé, en outre, que la majorité parlementaire devait présenter des contre-propositions, au lieu de simplement critiquer le gouvernement. Il a proposé que la commission auditionne M. Jean-Claude Juncker, Premier ministre du Luxembourg et président de l'Eurogroupe. Il a considéré que si, alors que l'Allemagne et l'Italie semblaient sur le point d'assainir significativement leurs finances publiques, la France était le seul grand Etat continuant à mener une politique budgétaire non soutenable, elle pourrait être sanctionnée par le Conseil.

M. Aymeri de Montesquiou, après s'être félicité de la qualité des travaux menés par la Cour des comptes, a considéré que la commission devait faire des propositions de méthode afin de réduire le déficit public.

En réponse, notamment, à l'intervention de Mme Nicole Bricq, M. Yves Fréville a précisé que la Cour des comptes ne mettait pas en cause la sincérité de l'exécution du budget de 2005. Il a en particulier souligné que personne ne contestait la sincérité du déficit de l'Etat notifié à la Commission européenne.

M. Jean Arthuis, président, a confirmé que les opérations critiquées par la Cour des comptes, relatives notamment à la CADES et au FFIPSA, avaient été neutralisées pour calculer le solde de l'Etat au sens de la comptabilité nationale. Il a indiqué que si M. Michel Charasse, en sa qualité de rapporteur spécial, déposait un amendement tendant à supprimer les crédits du Haut conseil de la coopération, il en proposerait son adoption par la commission.

Il s'est interrogé sur la possibilité d'améliorer l'intitulé du titre proposé par l'amendement du rapporteur général pour le présent projet de loi de règlement, « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 », considérant que le mot « règlement » devait en être exclu.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que cela n'était pas possible, la LOLF, en particulier dans ses articles 1er, 37 et 46, évoquant le terme de « loi de règlement ».

M. Michel Charasse a approuvé cette analyse.

En réponse à Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que la Cour des comptes n'avait ni utilisé le terme « d'insincérité », ni considéré que l'exécution budgétaire de 2005 était contraire au principe de sincérité budgétaire, même si elle avait jugé que tel avait été le cas de certaines opérations, en particulier celle relative au rattachement à la période complémentaire 2005 d'un versement de l'Agence centrale des organismes d'intervention dans le secteur agricole (ACOFA).

M. Denis Badré a tenu à préciser qu'il n'avait jamais contesté la sincérité du solde public notifié à la Commission européenne, mais qu'il critiquait l'attitude consistant à avoir en permanence un déficit public de l'ordre de 3 % du PIB, tout en jouant avec les règles du pacte de stabilité afin d'échapper aux sanctions.

En réponse à Mme Nicole Bricq, M. Philippe Marini a contesté que la prévision de recettes fiscales pour 2005 ait été délibérément minorée par le gouvernement, rappelant qu'en juin 2005, des moins-values significatives avaient été anticipées à l'unanimité, y compris par la commission. Il a exprimé son intérêt pour les propositions concrètes que Mme Nicole Bricq pourrait bientôt faire pour améliorer la soutenabilité des finances publiques. En réponse à M. Denis Badré, il s'est déclaré en désaccord avec ses propos, indiquant que d'aucuns pouvaient se sentir « honteux d'être français ». Citant un aphorisme prononcé au XIXe siècle par un officier de la marine américaine indiquant sa volonté de défendre son pays, « qu'il ait raison ou tort »,  et jugeant qu'il n'était pas justifié de faire preuve d'angélisme en matière de relations internationales, il a considéré que l'attitude de la France vis-à-vis des autres Etats membres de l'Union européenne n'était ni pire, ni meilleure, que l'attitude de n'importe quel Etat membre vis-à-vis de ses partenaires. Il a approuvé la volonté de M. Michel Charasse de supprimer les structures inutiles. En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, il a indiqué que la communication relative au débat d'orientation budgétaire pour 2007, qu'il allait bientôt effectuer, proposait des orientations concrètes pour réduire le déficit public.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il lui paraissait tout à fait judicieux d'auditionner M. Jean-Claude Juncker, mais que cela dépendrait, notamment, de ses disponibilités.

M. Michel Charasse a suggéré de prévoir que l'amendement proposé par le rapporteur général n'entre en vigueur qu'à compter de la loi de règlement de 2006.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter sans modification l'ensemble des articles, puis l'ensemble du projet de loi, sous réserve de l'amendement proposé par le rapporteur général, tendant à intituler ce projet de loi, actuellement dénommé « Projet de loi portant règlement définitif du budget de 2005 », « Projet de loi portant règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2005 ».

A l'issue de cet examen, la commission a toutefois décidé de se prononcer définitivement sur le projet de loi de règlement du budget pour 2005 le jeudi 22 juin, après son adoption et sa transmission par l'Assemblée nationale.

Loi de finances - Débat d'orientation budgétaire - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur le débat d'orientation budgétaire pour 2007.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord tenu à préciser que ses propositions tendaient à la définition d'objectifs visant à rendre le déficit et la dette plus soutenables pour la fin de la prochaine législature, et donc bien au-delà de 2007.

Il a ensuite salué certaines initiatives du gouvernement, en particulier l'engagement national pour le désendettement, la fixation d'une norme de progression des dépenses égale au rythme de l'inflation moins 1 point et enfin, l'annonce du non-remplacement de 15.000 emplois dans la fonction publique, qui constituait une mesure nécessaire.

Le rapporteur général a ensuite expliqué que sa démarche de réduction du solde budgétaire constituait un exercice à vocation pédagogique se décomposant en deux étapes : la définition d'un objectif suffisant pour assurer le reflux de la dette publique et le repérage des économies envisageables, tant pour les finances de l'Etat que pour les finances sociales.

Avant d'aborder le premier objectif, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tenu à prendre ses distances avec le « scénario catastrophe » que constituaient, selon lui, les analyses issues du rapport Pébereau prévoyant une dette pouvant atteindre 400 % du produit intérieur brut (PIB) en 2050, ce qui lui semblait totalement invraisemblable. Il a indiqué qu'un « scénario de crise » lui paraissait plus réaliste, avec un déficit public de 3 points de PIB chaque année, qui porterait la dette publique au niveau de 74 % du PIB en 2050. Il a expliqué que, si la dette publique augmentait mécaniquement chaque année du montant du déficit public, en sens inverse, le ratio dette publique/PIB tendait spontanément à diminuer du fait de la croissance du PIB.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé qu'il fallait ne pas céder à la facilité d'un endettement « au fil de l'eau », c'est-à-dire éviter de maintenir les choses en l'état, et qu'il était donc nécessaire de restaurer, s'agissant des dépenses, les marges de manoeuvre de l'Etat, qui sont actuellement, avec 1 milliard d'euros, trop fortement réduites par le paiement des intérêts de la dette et les charges de personnel.

Il a toutefois relevé que le bilan de la présente législature était loin d'être négligeable. Ainsi, il a indiqué que, malgré une action structurelle insuffisante sur les effectifs, les dépenses de l'Etat avaient été stabilisées en volume. Il a précisé que ce bilan trouvait ses limites au niveau des comptes sociaux encore insuffisamment maîtrisés en dépit d'un « premier coup d'arrêt » porté à leur dégradation. Enfin, il a souligné que sur les dix milliards d'euros d'économies à faire à échéance de 2011, un quart provenait de mesures relatives aux dépenses sociales à porter au crédit de l'actuelle législature.

En ce qui concerne les programmes de stabilité transmis par la France à la Commission européenne, M. Philippe Marini, rapporteur général, a relevé que, chaque année, le nouveau programme de stabilité décalait d'une année la trajectoire d'ajustement des programmes précédents, et entamait ainsi leur crédibilité. Il a précisé que les programmes de stabilité intégraient des hypothèses non tenables et qu'en l'absence de mesures destinées à réduire la croissance des dépenses des administrations publiques, cette croissance était toujours très supérieure à celle programmée, ce qui expliquait le décalage récurrent.

Le rapporteur général a ensuite abordé les enjeux de la prochaine législature, en soulignant que différents scénarios d'évolution du solde et de la dette publics étaient envisageables :

- le scénario de prolongation des tendances passées, dans lequel, sans nouvelles mesures de politique économique, la croissance de la dépense publique évolue comme le PIB ;

- le scénario du gouvernement, qui prévoit un retour à l'équilibre en 2010. Le rapporteur général a indiqué qu'il considérait ce scénario comme excessif. D'un point de vue macroéconomique, il s'est posé la question de savoir s'il était indispensable d'annuler totalement le déficit budgétaire en 2011. En effet, il a estimé que le niveau optimum de dettes se situait entre 30 et 40 % du PIB, et qu'il n'était pas nécessaire de parvenir, à long terme, à un ratio inférieur ;

- le rapporteur général a enfin abordé les perspectives élaborées par la commission des finances, en précisant qu'il était nécessaire de se fixer des objectifs ambitieux et réalistes. Il a indiqué que l'objectif de long terme était, selon lui, de ramener la dette publique à 40 % du PIB en 2030, et que pour atteindre ce chiffre, un objectif de moyen terme était de ramener le déficit public de 2,9 % du PIB en 2005 (60 milliards d'euros) à 1 % du PIB en 2011 (20 milliards d'euros), pour le maintenir ensuite à ce niveau. Il a précisé que ce dernier objectif s'entendait en termes de déficit structurel, c'est-à-dire corrigé des effets de la conjoncture économique.

Il a encore précisé que l'objectif proposé faisait reposer les efforts essentiellement sur l'Etat et la Sécurité sociale, la structure des collectivités territoriales ne permettant pas d'envisager de tels efforts.

Le rapporteur général a ensuite indiqué que, pour arriver à l'objectif d' 1 % de PIB de déficit en 2011, le volume d'amélioration du solde budgétaire devait aboutir à 40 milliards d'euros d'économies tant en dépenses qu'en recettes. Il a précisé que, compte tenu des 10 milliards d'euros acquis au cours de l'actuelle législature et découlant essentiellement de la réforme structurelle de l'assurance maladie, restaient à trouver 30 milliards d'euros d'économies nouvelles.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite indiqué que l'enjeu majeur, pour l'Etat, était de maîtriser sa masse salariale. Il a souligné que les effectifs et partant, le coût du personnel en place, augmentaient chaque année et que l'évolution de la rémunération moyenne de ce personnel avait ainsi toujours été supérieure à 3 % de 1995 à 2006. Il a précisé que ces dépenses, en 2006, représentaient 118 milliards d'euros, soit 44,4 % de la dépense totale de l'Etat. Il a ajouté que, dans le cas d'un remplacement d'un fonctionnaire partant sur deux, la baisse de l'emploi public atteindrait 8 %, soit une diminution annuelle de 5 milliards d'euros.

Le rapporteur général a estimé qu'une nouvelle stratégie de pilotage de la masse salariale était nécessaire et que, si la politique de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux entraînait une baisse de 190.000 fonctionnaires d'ici à 2011, dont la moitié à l'Education nationale, l'essentiel était de mieux articuler la modernisation des administrations et la réduction des effectifs. Il a estimé que des accords sectoriels dans la fonction publique devraient intervenir. Il a enfin souligné l'intérêt de mener une politique qualitative, et pas seulement quantitative.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ajouté qu'en matière d'administrations de sécurité sociale, des économies étaient également possibles et qu'un effort de 9 milliards d'euros pouvait être fait d'ici à 2011, particulièrement en responsabilisant financièrement les assurés sociaux.

Il a enfin estimé qu'il était nécessaire de mettre fin à la pratique des allègements fiscaux non compensés par des diminutions à due concurrence des dépenses, ce qui devrait permettre de dégager près de 10 milliards d'euros en cinq ans.

Il a ajouté que, parallèlement aux économies réalisées, des augmentations de dépenses étaient inéluctables, notamment en raison de la hausse des taux d'intérêt. Il a souligné que l'hypothèse d'une augmentation de 70 points de base entraînerait une aggravation de 5 milliards de la charge de la dette d'ici à 2011, indiquant à cet égard le caractère insuffisamment étayé sur ce point des prévisions du gouvernement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a enfin souligné que si certaines réformes se révélaient difficiles à appliquer, il fallait songer à mettre en oeuvre une nouvelle stratégie fiscale de nature à assurer une augmentation du rendement des impôts et des contributions sociales permettant de trouver dix à douze milliards d'euros de recettes supplémentaires. A cet égard, la piste la plus intéressante pour dynamiser le système fiscal et rendre les entreprises plus compétitives était la TVA « sociale ».

M. Jean Arthuis, président, après avoir remercié le rapporteur général, a estimé les mesures annoncées réalistes et considéré que la mise en perspective de l'esquisse budgétaire pour 2007 compensait l'effet partiellement négatif du rapport Pébereau sur l'opinion publique.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Michel Charasse a souhaité évoquer les difficultés rencontrées par les collectivités territoriales confrontées aux charges imposées par l'Etat et aux modifications répétées des normes leur étant applicables. Il a ensuite tenu à marquer sa réticence quant au non-remplacement des départs en retraite dans la fonction publique pour diminuer le nombre d'emplois, car cette méthode ne jouait pas sur la qualité du service public. Il a enfin souhaité que l'Etat cesse la pratique des contrats de plan qui rigidifient les dépenses.

M. Jacques Baudot a exprimé sa crainte de voir les propositions ici présentées du rapport Pébereau reprises lors des débats prochains de campagne électorale.

M. Yves Fréville a souligné la nécessité de développer le niveau de croissance pour équilibrer les finances publiques. En ce qui concerne les dépenses de sécurité sociale, il a déclaré que les dépenses de santé augmentant plus vite que le PIB, il incombait aux ménages de prendre en charge une plus grande partie de ces dépenses. Il a ensuite évoqué la perspective d'une augmentation de l'effort demandé aux collectivités territoriales, pour signaler que celle-ci risquerait d'entraîner une hausse des impôts perçus sur les contribuables locaux. Il a considéré qu'une forte diminution des dépenses d'intervention entraînerait les économies les plus fortes. Il a enfin souligné que les dépenses militaires avaient fortement diminué dans la décennie 90 (- 40 %), mais que les dépenses d'équipement militaire étaient désormais en augmentation en France comme dans le monde entier.

M. Gérard Longuet a souligné, en ce qui concerne l'éducation nationale, la nécessité d'assurer une meilleure répartition des enseignants selon les besoins géographiques. Il a souhaité également que des mesures de dégagement de cadres soient instaurées, qui permettraient des départs volontaires et représenteraient une solution équitable dans ce métier difficile, particulièrement dans le cas de l'enseignement professionnel. Il a souligné qu'il s'agissait d'un défi plausible, mais d'un coût politique élevé.

Après s'être déclaré totalement en phase avec les préconisations avancées par le rapporteur général, M. Jean Arthuis, président, a souhaité que les Français puissent mesurer rapidement les effets positifs du plan de désendettement du gouvernement. Il a estimé, à cet égard, que le bilan d'ouverture du gouvernement qui devait être établi au 1er janvier 2006 devait inclure toutes les dettes latentes, et qu'il était important que le gouvernement fasse un inventaire exhaustif des dettes et provisions.

Il a considéré qu'il fallait se préparer à négocier, particulièrement dans la perspective de la diminution des effectifs de la fonction publique. Il a précisé que le retour sur investissement en la matière avait été rapide au Canada.

En ce qui concerne la croissance, le président a précisé qu'à l'heure de la globalisation économique, les entreprises françaises ne pouvaient plus financer seules la solidarité et qu'il fallait que soit rétablie la compétitivité des entreprises. Il a enfin estimé que l'esprit de la LOLF devait s'incarner dans la gestion et que le Sénat pouvait donner l'exemple en la matière.

M. Philippe Marini, rapporteur général, en réponse à M. Jacques Baudot, a précisé que le Sénat devait pouvoir éclairer le débat. Il a considéré que les scénari excessifs n'avaient pas d'intérêt, et que les Français avaient besoin d'être réconciliés avec les finances publiques, avec des objectifs allant dans le sens de l'intérêt général.

En réponse à M. Yves Fréville, le rapporteur général a indiqué que l'exercice étant présenté en termes de solde structurel, le bonus réalisé en cas de croissance supérieure à la tendance ne serait pas pérenne. Il a précisé que la politique structurelle devait être de nature à améliorer le taux de croissance potentielle de l'économie et que les effets de la croissance permettraient de doser les efforts. Il a déclaré qu'il fallait tirer les conséquences des contraintes globales sur le plan sectoriel, et, notamment, qu'il conviendrait sans doute de se poser les questions de l'évolution des dotations et de la poursuite des lois de programmation sur leurs tendances actuelles.

En réponse à M. Gérard Longuet, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que des mesures de dégagement des cadres ne devaient pas être exclues.

Le rapporteur général a enfin précisé à M. Jean Arthuis, président, qu'il approuvait ses observations relatives à la globalisation de l'économie et ses conséquences sur les entreprises françaises.

M. Jean Arthuis, président, après avoir autorisé la publication du rapport, a souhaité qu'il soit distribué aux sénateurs avant le débat en séance publique.

La commission a ensuite donné acte au rapporteur général de sa communication et à décidé d'en autoriser la publication sous la forme d'un rapport d'information.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. Jean Arthuis, président, a préalablement rappelé l'importance que revêtait, dans le cadre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la discussion du projet de loi de règlement, et relevé que, par voie de conséquence, la présente audition était ouverte à tous les sénateurs, au public ainsi qu'à la presse.

Mme Annie David, rapporteure pour avis de la mission « Enseignement scolaire » pour l'enseignement technologique et professionnel, s'est d'abord inquiétée de l'avenir de la mission générale d'insertion (MGI) de l'éducation nationale, dont la continuité de l'action risquait d'être compromise par la suspension de versements en provenance du Fonds social européen (FSE), qui représentaient près de 45 % de ses financements. Puis elle s'est interrogée sur la situation des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement (GRETA), qui s'étaient vu imposer de nouvelles charges dont, en particulier, le paiement des cotisations de retraite sur les postes gagés. Par ailleurs, elle a souhaité connaître les moyens mobilisés par le ministère de l'éducation nationale pour accompagner le développement de la validation des acquis de l'expérience (VAE), et notamment les actions de formation mises en place à destination des enseignants appelés à participer aux jurys de validation. Enfin, elle a demandé quelle était la part supportée par l'enseignement professionnel concernant la mesure de suppression de 8.000 postes annoncée pour 2007.

En réponse à cette dernière question, M. Gilles de Robien a précisé que, sur un effectif total de 1,25 million de personnes, les décharges concernaient 28.000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) selon les estimations d'un audit de modernisation de l'Etat, auxquelles le ministère souscrit. En conséquence de la réforme des retraites votée en 2003, les enseignants avaient retardé leurs départs, tandis que, par ailleurs, si les effectifs scolarisés du primaire augmentaient, ceux du secondaire baissaient sensiblement. Ainsi, il a indiqué qu'il existait un gisement considérable de ressources humaines et qu'il fallait privilégier une approche qualitative plutôt que de se focaliser sur les effectifs. En tout état de cause, le taux d'encadrement en 2007 demeurerait le même que celui constaté en 2006 et en 2005.

Abordant les autres sujets évoqués par Mme Annie David, M. Gilles de Robien a assuré que les actions des MGI seraient pérennisées, malgré le remboursement de 50 % des crédits perçus au titre du FSE, grâce à des redéploiements au sein du budget de l'enseignement scolaire, et que les nouvelles charges pesant sur les GRETA, au titre du paiement des cotisations retraite, leur seraient intégralement compensées, à hauteur de 29,5 millions d'euros.

Mme Annie David, rapporteure pour avis de la mission « Enseignement scolaire », ayant souligné son intérêt pour le nombre de postes d'enseignants en lycées professionnels concernés par les réductions d'effectifs, M. Gilles de Robien a précisé qu'il n'était pas en mesure de fournir ce renseignement, car les arbitrages étaient en cours et seraient, bien évidemment, finalisés dans le projet de loi de finances initiale pour 2007.

M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a interrogé le ministre sur les progrès de la mobilité géographique qui devait accompagner l'évolution des effectifs d'élèves, lesquels progressaient dans les régions maritimes au détriment des régions continentales, sur l'évolution du statut des directeurs d'école dans l'enseignement primaire, qui avait fait récemment l'objet d'annonces gouvernementales, et sur le problème de la pertinence des taux d'encadrement, avec parfois un enseignant pour deux élèves dans les lycées, soit un taux largement supérieur à la moyenne observée dans l'OCDE, alors qu'il était comptabilisé, par exemple, 17 élèves pour un instituteur.

En réponse, M. Gilles de Robien a fait état du nombre et de la complexité des facteurs à prendre en compte pour le pilotage de la mobilité géographique, mais aussi du peu de moyens dont il disposait pour opérer des redéploiements massifs, tout en indiquant que la réforme des Instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) devait aboutir à une plus grande fluidité qui serait profitable, aussi bien aux enseignants, qu'à l'Education nationale dans son ensemble. Il a été décidé, en particulier, d'augmenter de 50 % le nombre de formations « bivalentes » proposées par les IUFM, qui concernaient déjà cette année 20 % des inscrits. Au sujet des directeurs d'école, M. Gilles de Robien a indiqué qu'un protocole d'accord avait été signé par le syndicat à l'origine de la grève administrative qui durait depuis 7 ans, aux termes duquel les directeurs d'établissement comprenant plus de 4 classes devaient bénéficier d'une décharge d'une journée par semaine, au cours de laquelle serait employé, en remplacement, un enseignant stagiaire. En outre, les directeurs devaient voir leur indemnité spécifique revalorisée à hauteur de 20 % et il était prévu qu'ils disposeraient de la faculté de requérir un « emploi de vie scolaire » émargeant pour 80 % de leur financement au budget du ministère de la cohésion sociale concernant les contrats d'avenir et les contrats d'accompagnement vers l'emploi.

A la demande de M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », il a indiqué que la journée de décharge précitée représentait 1.700 ETPT. Puis il a précisé à M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales, que la grève des directeurs d'école était en principe logiquement terminée, le syndicat précité ayant signé le protocole d'accord précité. Il a pris acte de l'observation de M. Jean Arthuis, président, selon laquelle les directeurs d'école n'étaient généralement pas recrutés parmi les anciens instituteurs, mais parmi les frais émoulus des IUFM, en raison d'un manque évident d'attractivité de la fonction.

Enfin, M. Gilles de Robien a reconnu que la France dépensait beaucoup pour l'enseignement secondaire, mais se refusait à parler de « surencadrement structurel », et constatait plutôt l'existence d'un problème d'aménagement du territoire qui devait pousser à optimiser le taux de remplissage des classes, quitte à renforcer les possibilités de transport des élèves. M. Gérard Longuet, rapporteur spécial de la mission « Enseignement scolaire », a remercié le ministre pour l'ensemble de ces éléments et pour la qualité de sa collaboration.

M. Jean Arthuis, président, a alors interrogé le ministre sur la pertinence de certaines décharges, évoquant, à titre anecdotique, la décharge pour « heures de vaisselle » des professeurs de chimie, ainsi que sur la résorption des « surnombres disciplinaires », évoquant notamment le problème des 2.300 professeurs d'allemand et de philosophie sans poste, faute d'élèves. En réponse, M. Gilles de Robien a estimé qu'un « volant » de 6 % d'effectifs sans affectation était nécessaire pour pourvoir aux absences, et que les « surnombres disciplinaires » ne pouvaient ainsi être décomptés qu'au-delà de ce « volant ». En 2005, les 4.600 ETPT en « surnombres disciplinaires », qui représentaient 1,2 % des enseignants du second degré, devaient être ramenés en 2006 à 3.600 ETPT, dont 1.100 concernaient l'enseignement des lettres, 850 l'éducation physique et sportive, 950 les langues et, enfin, 210 la philosophie. Afin de réduire les surnombres, le nombre de postes offerts aux concours externes était revenu de 14.000 en 2005 à 10.000 en 2006, avec la perspective d'une résorption complète à l'horizon 2008. En outre, la « bivalence » était encouragée, 15 % des candidats ayant passé une « mention complémentaire » en 2005. Par ailleurs, il a indiqué que les décharges, qui représentaient 28.000 ETPT, ne reposaient parfois sur aucun élément statutaire, et étaient pratiquées sans pilotage ni évaluation. Il allait de soi que ces décharges ne devraient plus être obtenues sans contrepartie.

Après que M. Jean Arthuis, président, eut indiqué à M. Gilles de Robien que ces démarches devaient être différentiées en fonction des dispositifs auxquels elles s'appliqueraient, M. Ivan Renar a interrogé ce dernier sur la baisse apparente du taux d'encadrement dans les académies socialement défavorisées et sur l'évolution des moyens destinés à l'enseignement artistique, qui lui paraissait constituer la « variable d'ajustement » du budget de l'enseignement.

En réponse, M. Gilles de Robien a indiqué que la diminution des postes dans les zones d'éducation prioritaire (ZEP) était, en proportion, inférieure à la diminution des effectifs, si bien que le taux d'encadrement n'avait pas baissé. Par ailleurs, 1.000 enseignants supplémentaires devaient être affectés dans les collèges prioritaires labellisés « Ambition réussite ». Concernant l'enseignement artistique, auquel était consacré 1 milliard d'euros de crédits, il a fait valoir que les moyens à destination des classes à projet artistique et culturel avaient été maintenus, M. Ivan Renar exprimant alors, en retour, son scepticisme.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a abordé la question de la recherche, en s'interrogeant sur l'existence d'un dispositif d'évaluation du crédit d'impôt-recherche dont la dépense fiscale correspondante, à la faveur d'améliorations du dispositif, devait passer de 730 millions d'euros en 2005 à 1 milliard d'euros en 2006. Concernant l'éducation, il a posé la question de la mise en place du dispositif de remplacement de courte durée que la loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école devait renforcer en permettant aux chefs d'établissement d'organiser les remplacements « en interne ».

En réponse à cette dernière interrogation, M. Gilles de Robien a indiqué qu'au 1er janvier 2006, 95 % des collèges et des lycées avaient formalisé un protocole pour organiser les remplacements « en interne », et que le taux de remplacement des absences prévisibles inférieures à 15 jours était passé de 30 % en 2004 à 52 % en 2005, les éléments disponibles sur l'année 2006 laissant augurer une nouvelle et substantielle amélioration de ce taux. Concernant le crédit d'impôt-recherche, des évaluations seraient menées en 2007 pour en estimer précisément les effets d'aubaine, M. Philippe Marini, rapporteur général, insistant alors sur l'importance de cette démarche compte tenu des montants en jeu.

Mme Annie David, rapporteure pour avis de la mission « Enseignement scolaire », s'est alors interrogée, d'une manière générale, sur la pertinence de la politique de lutte contre l'échec scolaire dans le contexte des suppressions actuelles de postes. En particulier, elle a souhaité savoir quand le nombre de postes offerts aux concours reviendrait à un niveau « normal » et quel avenir était plus précisément réservé à l'éducation physique. Elle a jugé, par ailleurs, « minimaliste » le contenu du socle commun de connaissances et de compétences en ne traitant pas, par exemple, des conditions de sa transmission et de son acquisition, notamment par les « apprentis junior ». Puis elle a voulu que lui soient détaillés les gels de crédits qui avaient été pratiqués en 2005, mentionnant, enfin, qu'elle partageait le constat des difficultés rencontrées par les directeurs d'école.

En réponse, M. Gilles de Robien a rappelé que, de 2000 à 2005, 4.800 postes avaient été créés alors que les effectifs scolarisés avaient baissé de 75.000, ce constat devant répondre globalement aux critiques formulées en termes d'effectifs alors même que, selon lui, les progrès de l'éducation nationale ne passaient pas par une démarche quantitative, mais par le lancement de nombreux « chantiers qualitatifs », dont, notamment, la mise en place de l'option « découverte professionnelle », l'amélioration des méthodes d'apprentissage de la lecture assortie d'une évaluation dès le CE1, la réforme des IUFM, avec notamment la diffusion de la « bivalence » et le développement de stages en entreprises pour les futurs enseignants, la relance de l'éducation prioritaire, la lutte contre la violence à l'école, les mesures en faveur de l'accueil des handicapés, l'« apprentissage junior » -dont le décret de mise en place serait prochainement signé- et le parrainage de 100.000 lycéens par 100.000 étudiants...

Mme Annie David, rapporteure pour avis de la mission « Enseignement scolaire », a alors réitéré ses doutes concernant la possibilité d'acquérir le « socle commun » dans le cadre de l'« apprentissage junior », et a de nouveau posé la question de la régulation budgétaire opérée en 2005. En réponse, M. Gilles de Robien a mentionné qu'il avait fallu dégager 447 millions d'euros en fin d'année en raison, d'une part, du moindre nombre de départs en retraite à hauteur de 85 millions d'euros et, d'autre part, de l'augmentation de la valeur du point à hauteur de 362 millions d'euros. Pour financer ce surcroît de dépenses, 170 millions d'euros avaient été transférés du budget des charges communes, le solde résultant de décrets d'avances gagés par des annulations de crédits.

M. Jean Arthuis, président, a alors évoqué un rapport de la Cour des comptes de janvier 2005, qui constatait la nécessité pour l'Education nationale d'abandonner, en raison de son opacité, la pratique consistant à mettre des personnels à disposition d'associations, au profit de subventions qui seraient versées dans la plus grande transparence.

En réaction, M. Gilles de Robien a précisé que ces mises à disposition, qui avaient concerné 1.024 ETPT pour un montant de 57 millions d'euros en 2005, devaient être progressivement supprimées au profit de subventionnements, et ce dès l'exercice 2006. M. Jean Arthuis, président, après en avoir accepté l'augure au bénéfice d'une vérification ultérieure, a remercié le ministre pour la qualité et la précision des réponses apportées aux nombreuses questions qui lui avaient été posées.

Loi de finances - Débat d'orientation budgétaire - Audition de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

Au cours d'une deuxième séance tenue dans l'après-midi, la commission a ensuite procédé à l'audition préalable au débat d'orientation budgétaire de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que cette audition se déroulait dans la perspective du débat d'orientation budgétaire fixé au jeudi 29 juin 2006, et qui serait, cette année, étendu à l'ensemble des finances publiques.

M. Jean-François Copé a rappelé le contexte du projet de budget qui serait proposé à l'automne 2006 au Parlement. Il a souligné que ce projet de budget tenait compte d'un objectif de désendettement, conformément à la feuille de route arrêtée par le Premier ministre, ainsi que de la possibilité de tirer partie de la mise en oeuvre de la LOLF et de la constitution d'un ministère du budget incluant la réforme de l'Etat.

Il a observé qu'au terme des lettres plafonds adressées aux ministres, pour la première fois, dans le prochain budget, les dépenses, de 268,3 milliards d'euros, baissaient en volume, et que leur progression était donc de 0,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2006, soit un point de moins que l'inflation. Il a ajouté que, selon les mêmes lettres plafonds, les effectifs diminuaient, par ailleurs, de façon importante, 15.000 emplois étant supprimés. Il a précisé que ces suppressions résultaient de la combinaison de 19.000 départs en retraite non remplacés et de la création de 4.000 emplois, et qu'elles n'entraînaient donc aucune dégradation de la qualité des services publics offerts aux Français.

Il a indiqué que les orientations budgétaires présentées reprenaient les grandes priorités du quinquennat : application de la loi de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI), augmentation du budget de la justice, mise en oeuvre de la loi de programmation militaire, aide publique au développement.

Il a affirmé que ce budget poursuivrait l'effort en matière de dépenses d'avenir, 1.500 emplois étant créés dans les universités et les établissements publics de recherche.

Il a relevé que de nouveaux outils, inspirés des meilleurs exemples étrangers, avaient permis d'aboutir à un budget permettant de concilier la baisse des dépenses, le financement des priorités et le soutien à l'investissement, tout en baissant les impôts.

Il a précisé que 2,2 milliards d'euros de marge de manoeuvre étaient initialement disponibles pour les dépenses supplémentaires, et que les priorités dégagées établissaient un équilibre entre les ministères, afin de faire en sorte qu'il n'y ait ni perdant, ni gagnant. Il a cité, notamment, l'exemple du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, qui a su tirer profit de deux chantiers transversaux : un audit transversal sur les achats de l'Etat, permettant d'économiser 1,3 milliard d'euros, dont un tiers dès 2007, et la réduction des effectifs, permettant un gain de 500 à 600 millions d'euros sur la masse salariale de l'Etat.

Il a décrit les nouveaux outils à la disposition du gestionnaire pour mener à bien la réforme en cours. D'une part, il a observé que les contrats de performance, signés en général pour trois ans, contribuaient fortement à la modernisation de l'administration, le ministère des affaires étrangères ayant, par exemple, réussi à économiser 141 emplois temps plein travaillés (ETPT) grâce à de tels contrats. D'autre part, il a souligné l'utilité des audits de modernisation, dont le nombre devrait s'élever à 100 d'ici à la fin de l'été, et qui devraient couvrir 100 milliards d'euros de dépenses de l'Etat. Il a indiqué, ainsi, que l'audit sur la télédéclaration de l'impôt sur le revenu concluait qu'il était possible d'économiser 750 ETPT.

Il a insisté, par ailleurs, sur les conséquences des évolutions démographiques, en prenant l'exemple de l'éducation nationale, où 600 postes seront créés dans le primaire, pour faire face à l'augmentation des effectifs des élèves, et où 2.400 postes seront supprimés dans le secondaire, du fait de la diminution du nombre d'élèves.

Il a rappelé que le budget en cours de préparation était centré autour de la satisfaction de l'usager, du contribuable et des fonctionnaires, et qu'il s'inscrivait dans l'effort de désendettement du pays.

Un large débat s'est ensuite instauré.

M. Jean Arthuis, président, a déclaré souscrire aux grandes orientations de ce budget, et a souligné que les audits de modernisation, lancés par le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, auxquels la commission avait accordé une très grande attention, mettaient en évidence des gisements d'emplois.

Il est revenu sur l'intervention de son collègue, M. Michel Charasse, lors d'une précédente séance tenue sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 2005, concernant un projet de revalorisation des personnels de catégorie C et son impact sur l'évolution des finances des collectivités territoriales. Il a interrogé le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat sur le degré de maturité de ce projet, dont la charge serait supportée, en premier lieu, et de façon exclusive, par les collectivités territoriales.

M. Aymeri de Montesquiou a fait part de son étonnement de constater que le désendettement était considéré par l'actuel gouvernement comme un objectif neuf. Il a, en effet, rappelé que le précédent Premier ministre avait déjà préconisé qu'un départ à la retraite sur deux, au sein de la fonction publique, ne donne pas lieu à remplacement. Il a ajouté qu'en tant que rapporteur spécial des crédits de la mission « Sécurité », il ne pouvait que déplorer la création nette de 2.000 emplois, annoncée dans le projet de loi de finances pour 2007, alors que le ratio du nombre de fonctionnaires affectés aux tâches de sécurité rapporté au nombre d'habitants, en ce domaine, était en France l'un des plus forts parmi les pays développés.

M. Marc Massion a observé que la préparation du budget 2007 était un exercice rendu difficile par la dégradation de la situation économique du pays. Il a regretté que le gouvernement n'insiste que sur les baisses de dépenses, en omettant de parler des baisses de recettes induites par les mesures qu'il a prises au cours des derniers mois, que ce soit la réforme de l'impôt sur le revenu, celle de la taxe professionnelle ou la mise en place du « bouclier fiscal » au seul profit des contribuables les plus aisés. Il a évoqué la possibilité de réduire la dette publique en empruntant une autre voie, sans porter atteinte à l'emploi public et sans augmenter l'impôt.

Il a critiqué le choix du gouvernement de supprimer 15.000 ETPT, dont la moitié concerne des emplois au sein de l'éducation nationale et, notamment, dans les collèges. Il a souligné que le collège, considéré comme le maillon faible du système éducatif dans notre pays, requérait, au contraire, une présence forte en personnels enseignants.

M. Paul Girod s'est interrogé sur les hypothèses retenues pour préparer le budget et, en particulier, sur les prévisions en matière d'évolution des taux d'intérêt.

M. Alain Lambert a tenu à souligner les qualités de pédagogue du ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat. Il a évoqué le non-remplacement des personnels partant à la retraite et la stabilisation éventuelle, en valeur, de la masse salariale, au cours des prochaines années. Il a indiqué souscrire aux orientations budgétaires proposées par le gouvernement, et a rappelé son attachement à une gestion fondée sur les objectifs et la performance, conformément à la logique de la LOLF, plutôt que sur la recherche systématique de moyens supplémentaires.

M. Michel Mercier s'est interrogé, dans le cadre de la préparation du budget pour 2007, sur les relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales. Il a remarqué que certaines règles budgétaires et comptables poussaient à la dépense publique, comme, par exemple, l'actuelle réglementation s'appliquant aux sapeurs-pompiers professionnels.

M. Henri de Raincourt a rappelé que, hier matin, s'était tenu un conseil d'orientation des finances publiques. Il a souhaité connaître le contenu des échanges ayant eu lieu au cours de ce conseil, et a insisté sur la diversité des relations entretenues par l'Etat avec les collectivités territoriales.

M. Serge Dassault a regretté que les grandes orientations du budget ici présentées ne se montrent pas suffisamment volontaristes en matière de réduction de la dépense. Il a critiqué la législation relative aux 35 heures, ainsi que le financement, par l'Etat, de charges de fonctionnement, en ayant recours à l'emprunt, ce dont attestait le niveau élevé du déficit de fonctionnement. Il a considéré que les contrats aidés et les allègements sur les bas salaires étaient néfastes à la croissance et à la création d'emplois. Il a ajouté que les prévisions de croissance ne lui semblaient pas très réalistes, eu égard aux contextes national et international.

M. Philippe Dallier s'est interrogé sur les économies attendues de la mise en place de guichets uniques destinés aux entreprises, puis aux particuliers.

M. Philippe Adnot s'est inquiété des conséquences du changement des règles comptables « International accounting standards/international financial reporting standards » (IAS/IFRS), notamment en matière d'amortissement pour les entreprises, sur les recettes des collectivités territoriales. Il a ainsi estimé que la réforme, à partir de 2008, des bases de la taxe professionnelle aurait un coût important sur les finances publiques de l'Etat et des collectivités territoriales.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur les bases de recettes retenues pour la préparation du budget 2007.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-François Copé a indiqué que le récent conseil d'orientation des finances publiques avait été l'occasion de proposer un « New deal » aux collectivités territoriales. Il a annoncé que M. Pierre Richard, président du conseil de surveillance de DEXIA, s'était, dans cette perspective, vu confier une mission relative à la maîtrise de la dépense publique territoriale.

Il a considéré qu'en matière de revalorisation catégorielle, comme de transferts de compétences nouvelles, de contrats de croissance, de dégrèvements, ou d'exonérations, les collectivités territoriales devaient être étroitement associées à la réflexion.

Il a estimé que les réductions d'effectifs devraient trouver un juste point d'équilibre, et a rappelé que, désormais, toutes les décisions en la matière étaient clairement exposées dans les documents budgétaires.

Il a souligné les progrès réalisés, en matière de déficit public, par la France, depuis 2003, ainsi que le respect, en 2006, de la règle du déficit inférieur à 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Il a assuré que, dans les collèges, aucune suppression de poste n'aboutirait à la fermeture de classe ou à l'augmentation du nombre d'élèves par professeur, et que de telles décisions s'appuyaient uniquement sur une plus juste appréciation des évolutions démographiques et du poids des « décharges ».

M. Jean Arthuis, président, a rappelé, sur ce point, les propos tenus le matin même, lors de son audition sur le projet de loi de règlement définitif du budget 2005, par M. Gilles de Robien, ministre de l'éducation nationale, sur le caractère obsolète des « décharges pour vaisselle », dont bénéficient les professeurs de physique-chimie.

M. Marc Massion a regretté que, dans son département, toutes les classes d'insertion ferment.

M. Jean-François Copé a expliqué que, si deux fonctionnaires sur trois partant à la retraite n'étaient pas remplacés à l'Education nationale, cette décision résultait des efforts de modernisation déployés dans ce ministère.

M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a tenu à rappeler le contexte macroéconomique d'ensemble dans lequel se tenait le débat d'orientation budgétaire. Il a insisté sur le plan quinquennal de désendettement, élaboré par le gouvernement conformément à l'engagement pris par le Premier ministre. Il a indiqué que l'objectif poursuivi était de revenir à l'équilibre budgétaire et de ramener la dette publique à moins de 60 % du PIB d'ici à 2010. Il a ajouté que ce plan reposait sur deux scénarios, l'un ambitieux, avec un taux de croissance de 3 %, et l'autre, fondé sur des prévisions plus conformes à la croissance moyenne enregistrée au cours des derniers trimestres, avec un taux de croissance de 2,25 %.

Revenant sur le contexte macroéconomique, il a annoncé un taux de croissance de 0,54 % pour le premier trimestre 2006, avec une progression de la consommation et des exportations de, respectivement, 0,5 % et 1,5 %, tandis que les investissements des entreprises ont connu, au cours de la même période, un recul de 0,7 %. Il a estimé que cette tendance devrait se poursuivre dans les mois à venir, et a souligné la très bonne tenue de la consommation des ménages au mois de mai 2006.

Il a rappelé les engagements pris pour 2007 et pour les années à venir : un déficit inférieur à 3 % du PIB, et un désendettement à hauteur de 2 points de PIB par an. Il a souligné que les efforts, d'ores et déjà engagés par la France, en matière d'assainissement budgétaire, commençaient à être reconnus par la Commission européenne, et qu'ils reposaient, notamment, sur une anticipation collective de l'endettement, pour renouer avec une dynamique vertueuse.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a considéré que le cadrage pour la loi de finances initiale pour 2007 correspondait à une saine discipline de la norme de dépenses, et à une volonté de maîtriser le déficit public, passant, en particulier, par le non-remplacement des personnels partant en retraite. Il a considéré que, dans ces conditions, le débat national serait empreint de plus de sincérité et de plus de sérénité.

Evoquant le plan quinquennal de désendettement, il a souligné que la commission des finances adhérait au caractère pluriannuel de cette démarche. Il est revenu sur le scénario qu'il avait proposé, dans son rapport préalable audit débat d'orientation budgétaire, et qui reposait sur une économie structurelle de dépenses pour parvenir à un excédent budgétaire d'1 point de PIB, en 2011, soit une amélioration du solde de 40 milliards d'euros, dont 10 milliards d'euros provenaient des effets des réformes accomplies en matière de retraite et d'assurance maladie, au cours de la période 2003-2004, et 30 milliards d'euros devaient résulter d'une meilleure maîtrise des dépenses de l'Etat, des régimes sociaux et d'une amélioration des ressources.

Il a observé que le plan proposé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, était ambitieux et supposait une réforme en profondeur du fonctionnement et de l'organisation de l'Etat, ainsi qu'une véritable politique de gestion des ressources humaines, fondée sur des critères quantitatifs et qualitatifs. A propos du mode de financement des régimes sociaux, il a rappelé la préférence de la commission des finances du Sénat pour une hausse du taux de la taxe à la valeur ajoutée (TVA), en contrepartie d'une baisse à due concurrence des cotisations sociales et les dégrèvements sur les bas salaires.

M. Marc Massion a précisé qu'un consensus pouvait s'établir sur l'objectif de désendettement national, mais que les avis divergeaient sur les moyens d'y parvenir.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la LOLF contraignait l'Etat à dresser l'état de sa situation patrimoniale, au 1er janvier 2006, sous la forme d'un bilan d'ouverture. Dans cette perspective, il a rappelé la nécessité de ne pas sous-estimer la dette, au risque de pénaliser les résultats positifs à venir.

M. Thierry Breton a remercié la commission des finances du Sénat pour ses encouragements à poursuivre l'effort d'assainissement des finances publiques. Il a relevé que cet objectif était unanimement partagé. Il a insisté sur la nécessité de gager toute baisse d'impôt par des économies et sur l'importance, dans cette perspective, des audits de modernisation, lancés depuis 2005 et assortis de plans d'action.

Il a rappelé, enfin, que même si le suivi de la dette était difficile, la transparence en la matière était le préalable de l'action.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat

La commission a ensuite procédé à l'audition, ouverte à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public, de M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, sur le projet de loi de règlement définitif du budget de 2005, et, plus particulièrement, sur les crédits relevant de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord rappelé que des contrats de performance avaient été mis en place à la direction générale des impôts (DGI) et à la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) pour améliorer la gestion de ces services. Dans ce cadre, il s'est interrogé sur les options qu'envisageait le gouvernement en termes de « présence territoriale » des administrations financières, compte tenu du petit nombre d'agents dans certaines trésoreries rurales.

Par ailleurs, il a souhaité connaître les progrès possibles en termes de rémunération à la performance, suite à la mise en place d'une provision relative à un dispositif d'intéressement, dans la loi de finances initiale pour 2006, dont le versement était subordonné à l'atteinte d'un « nombre suffisant d'objectifs représentatifs de l'activité et de la qualité de service ».

M. Jean-François Copé, ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, a répondu que la restructuration des trésoreries rurales devait concilier les impératifs de qualité du service public et de bonne gestion. S'il a rappelé que 900 des 3.164 trésoreries employaient moins de trois agents, il a souligné que la réorganisation devait s'effectuer en concertation étroite avec les élus locaux. Il a précisé que la réflexion sur la notion d'interlocuteur fiscal unique (IFU) devait conduire, soit à la création d'hôtels des finances, regroupant en un même lieu les services des trésoreries et des centres départementaux des impôts, soit à la mise en place de lieux d'accueil dédiés aux finances, utilisant les « compétences croisées des équipes de la DGI et de la DGCP ». Il a observé que près de 500 postes ruraux avaient été supprimés au cours des trois dernières années, mais que des permanences avaient été établies dans les trésoreries concernées.

S'agissant de l'intéressement collectif, il a souligné que ce dispositif figurait dans tous les contrats d'objectifs et de moyens des directions d'administration centrale à réseaux du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie : le montant de la prime était modulé en fonction du nombre d'objectifs atteints, au regard d'un nombre d'indicateurs limité à douze.

A une question de M. Bernard Angels, rapporteur spécial de la mission « Gestion et contrôle des finances publiques », sur l'évolution du nombre de télédéclarants de l'impôt sur le revenu, M. Jean-François Copé a mis en exergue le « fantastique succès » de la télédéclaration sur Internet : le nombre de télédéclarations s'était accru de 1,5 million en 2004 à 3,7 millions en 2005, tandis que la campagne 2006 faisait déjà état de 5,3 millions de télédéclarants à la mi-juin 2006. Il a ajouté que, compte tenu de l'engorgement du serveur informatique en 2005, des aménagements techniques avaient été apportés en 2006 afin que le portail Internet du ministère de l'économie puisse accueillir de 6 à 10 millions de télédéclarants.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, s'est interrogé sur la possible confusion, chez certains contribuables, entre la procédure de télédéclaration et la mise en place de la déclaration pré-remplie, adressée par courrier. Il a également indiqué avoir réalisé, le 18 mai 2006, un contrôle sur pièces et sur place dans un centre des impôts parisien, en application de l'article 57 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), pour faire le point sur la modernisation de la gestion de l'impôt.

M. Jean-François Copé a tenu à rassurer son interlocuteur, en observant que la télédéclaration permettait de corriger par Internet d'éventuelles erreurs sur le montant des revenus dans la déclaration pré-remplie.

M. Bernard Angels, rapporteur spécial, a ensuite fait état d'un référé de la Cour des comptes relatif à la gestion immobilière du patrimoine immobilier du ministère de l'économie des finances et de l'industrie, lequel restait affectataire d'un trop grand nombre de sites selon la Cour des comptes, tandis que sept des dix-sept principales opérations de construction et de rénovation conduites par le ministère de l'économie, entre 1998 et 2003, avaient duré plus de sept ans. Il a précisé que la Cour des comptes avait déploré des conditions révélant un respect insuffisant des procédures prévues par le code des marchés publics « de la part du ministère qui est le rédacteur de ce code ».

M. Jean-François Copé s'est déclaré pleinement disposé à faire parvenir à la commission des finances, si elle le souhaitait, la réponse en date du 12 juin 2006 adressée par le ministère de l'économie et des finances à la Cour des comptes.

Puis il a observé que des opérations de réimplantation étaient en cours pour les administrations centrales parisiennes du ministère de l'économie et des finances : en particulier, le siège de la direction générale des douanes et des droits indirects situé rue du Bac à Paris avait été vendu pour un montant de 157 millions d'euros, l'administration des douanes devant emménager à Montreuil avant la fin de l'année 2007.

Aussi bien a-t-il déclaré pleinement partager l'objectif de la Cour des comptes de rationaliser le nombre de sites occupés par le ministère de l'économie. A titre d'exemple, la direction générale des impôts s'était redéployée sur 34 sites (au lieu de 56) en l'espace de deux ans. En outre, il s'est félicité de ce que les contrats de performance de la DGI, de la DGCP et des douanes prévoient une réduction de 5 % de la surface du parc occupé en trois ans.

A une question de M. Bernard Angels, rapporteur spécial, sur le suivi des recommandations de la Cour des comptes concernant la mise en commun de l'outil de pilotage informatique, M. Jean-François Copé a répondu que le secrétaire général du ministère était garant de la cohésion de l'ensemble des actions conduites, notamment la construction d'hôtels des finances et la mise en place de lieux d'accueil dédiés aux finances.

Dans cette perspective, il a rappelé que le service des domaines avait été réorganisé sous le nom de France domaines, ayant vocation à être l'agence immobilière de l'Etat, c'est-à-dire le « service incarné de l'Etat propriétaire », selon la formule utilisée par le chef de l'Etat lors de ses voeux aux corps constitués, en début d'année 2006.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur la possibilité de progresser vers l'instauration d'un prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu. Il a également formulé le voeu que la déclaration pré-remplie serve d'exemple en matière d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF), au regard de la difficulté éprouvée par de nombreux contribuables à évaluer précisément leur patrimoine immobilier.

M. Jean-François Copé a souligné que la mise en place du prélèvement à la source nécessitait une réflexion préalable en termes techniques et de choix de société. D'une part, il fallait que l'ensemble des employeurs puisse adapter leur système informatique de paie ; d'autre part, il convenait que les citoyens acceptent le degré d'intrusion dans la vie privée que pouvait entraîner l'instauration d'un tel dispositif.

Concernant l'ISF, il a déclaré avoir demandé à M. Bruno Parent, directeur général des impôts, de réfléchir à une meilleure information du contribuable, en vue de relations toujours plus coopératives avec l'administration fiscale.

M. Paul Girod s'est demandé si le coût des amendes fiscales n'était pas disproportionné par rapport aux résultats financiers. Il s'est donc interrogé sur les mesures à prendre pour améliorer le recouvrement.

M. Jean-François Copé a reconnu que le taux de recouvrement des amendes n'était pas satisfaisant, puisque le paiement spontané atteignait 45 % pour les amendes de stationnement et 70 % pour les amendes liées aux radars. Toutefois, il a affirmé sa détermination à améliorer le taux de recouvrement contentieux de 33 % en 2005 à 45 % en 2008 : par conséquent, les taux cumulés de recouvrement spontané et contentieux pourraient dépasser 80 %.

M. Paul Girod a observé que le taux moyen de recouvrement de l'ensemble des amendes ne s'élevait qu'à 36 %, soit des résultats très en deçà de ceux relevés pour les amendes de stationnement (45 %) et les amendes liées aux radars (70 %).

M. Jean-François Copé a répondu que les amendes autres que celles liées au stationnement et aux radars ne relevaient pas de son ministère, mais du ministère de l'intérieur.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si l'objectif annuel d'économies sur les achats publics, évalué à 50 millions d'euros par an, pourrait être tenu après 2006, dans la mesure où les bons résultats obtenus en 2005 plaçaient chaque année la barre de plus en plus haut.

Par ailleurs, il s'est demandé si l'enjeu de la délocalisation des activités des PME françaises ne devait pas également être pris en compte par les acheteurs publics dans la conduite de leur politique de rationalisation des coûts les conduisant, par exemple, à réserver une part desdits marchés à ces PME. De cette façon, il a exprimé son souci d'accompagner la modernisation des activités des PME françaises, qu'il ne fallait pas confondre avec la soutien à des entreprises non compétitives.

M. Jean-François Copé a estimé que l'Etat, selon lui, n'optimiserait pas sa politique d'achats en recherchant la participation des PME françaises « en toutes circonstances ».

Dans le cadre d'un audit piloté par la direction générale de la modernisation de l'Etat (DGME), il a précisé souhaiter réaliser 1,3 milliard d'euros d'économies en trois ans, soit 10 % de l'ensemble des achats publics (13 milliards d'euros) effectués chaque année par l'Etat. Il s'est félicité de ce que cet objectif soit en passe d'être atteint par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Roger Karoutchi a demandé des précisions sur les améliorations concrètes qu'avait apportées la charte du contribuable dans les relations entre les citoyens et l'administration fiscale.

M. Jean-François Copé a souligné que la charte du contribuable avait pleinement impliqué les fonctionnaires de l'administration fiscale, qu'il s'agisse de l'accueil du public, du suivi personnalisé des demandes ou de la mise en place d'une procédure de relance amiable en cas d'erreur sur le montant des sommes déclarées. Il a salué l'engagement des fonctionnaires. Il a toutefois précisé que les « comportements indignes » qui lui avaient été signalés avaient donné lieu à des sanctions.

Puis il a rappelé l'alignement, à 4,8 % par an, des taux de l'intérêt de retard et de l'intérêt légal qui plaçait désormais les contribuables dans une situation identique vis-à-vis de l'Etat, selon qu'ils étaient débiteurs ou créanciers.

Après avoir relevé que 80 % des contrôles fiscaux étaient dorénavant strictement encadrés dans leur durée, il a souhaité que les progrès accomplis par l'administration fiscale puissent servir d'exemple dans d'autres ministères, notamment dans les administrations sociales.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si le versement, en janvier 2006, des pensions des agents de l'Etat dues pour le mois de décembre 2005 était pleinement conforme à l'exigence de sincérité budgétaire.

M. Jean-François Copé a fait part de sa volonté de suivre, en ce domaine, les recommandations de la Cour des comptes, en régularisant cette opération dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2006.

Au terme de cette audition, M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Jean-François Copé pour la grande qualité des réponses apportées aux questions des sénateurs.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités

Puis la commission a procédé à l'audition ouverte à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public, de M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné l'importance des dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale : 3,6 milliards d'euros au 31 décembre 2005 à l'égard du régime général et plus de 5,1 milliards d'euros à l'égard de l'ensemble des régimes obligatoires de sécurité sociale.

Il a relevé que, sur ce total, les dettes au titre du champ « Santé-solidarité » étaient évaluées par la commission des comptes de la sécurité sociale à 1,17 milliard d'euros, dont près de la moitié imputables à la dérive des dépenses liées à l'aide médicale de l'Etat (654 millions d'euros de dettes au 31 décembre 2005). Il a relevé que les dettes au titre de l'aide médicale de l'Etat représentaient près de trois fois les crédits inscrits en loi de finance initiale pour 2006 (233,48 millions d'euros) et a jugé que ces derniers étaient donc manifestement sous-évalués.

Il a souhaité connaître les actions envisagées pour résorber les dettes accumulées par le ministère de la santé et des solidarités, ainsi que l'échéance que s'était donnée le ministre pour cela. S'agissant plus spécifiquement de l'aide médicale de l'Etat, il a souhaité savoir quelle action le ministre entendait mener pour contenir la dépense et mettre en oeuvre la totalité des actions votées par le Parlement dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2002, en particulier l'institution d'un ticket modérateur.

M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a noté que les dettes de l'Etat à l'égard de la sécurité sociale étaient pour certaines anciennes et a souligné l'amélioration de l'information du Parlement sur ces dettes, grâce à la publication d'un tableau semestriel. Il a indiqué que cette information serait encore accrue à l'avenir grâce à la mise en place d'un compte de résultat et d'un bilan. Il a noté que toutes les dettes avaient vocation à être remboursées, mais a fait valoir que ceci dépendait également des crédits inscrits en loi de finances initiale.

Il a ensuite indiqué que les dépenses liées à l'aide médicale de l'Etat avaient connu une nette inflexion de tendance, revenant de 515 millions d'euros en moyenne annuelle au cours du premier trimestre 2004 à 376 millions d'euros au cours du dernier trimestre 2005. Il a relevé que cette évolution avait été observée sans mise en place d'un ticket modérateur.

Il a fait part de ses réserves à l'égard de cette solution, estimant qu'il ne fallait pas engager des frais de recouvrement qui seraient supérieurs aux économies attendues. Il a noté que l'évolution des dépenses avait été freinée grâce à la publication d'une circulaire relative aux soins urgents et au développement des contrôles relatifs à l'identité, à l'état civil et aux conditions d'ouverture des droits des bénéficiaires.

Il a indiqué que son ministère travaillait à la mise en place d'un titre sécurisé. En conclusion, il a estimé qu'il était possible de modérer l'évolution de la dépense sans changer de système et a conclu que les crédits inscrits en loi de finances initiale devraient donc être ajustés en fonction des besoins.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a observé que le ministre de la santé et des solidarités s'efforçait de maîtriser cette dépense, mais a noté la différence entre les crédits inscrits en loi de finances initiale et les dépenses constatées, qui avoisinait 140 millions d'euros.

M. Xavier Bertrand a souligné les avantages qui résulteraient de la mise en place d'un titre sécurisé, qui permettrait de réorienter les patients vers les soins de ville plutôt que vers l'hôpital.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité savoir si le ministre serait en mesure, dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2007, de prévoir des crédits répondant aux besoins constatés.

M. Xavier Bertrand a fait part de son espoir d'y parvenir.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », a relevé que tous les crédits dévolus à la lutte contre le cancer n'avaient pas été consommés en 2005 : 51 millions d'euros sur un total de 74,5 millions d'euros, d'après les données qui lui avaient été communiquées par les services du ministère. Il a observé que, dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, les crédits destinés aux différents programmes de santé publique étaient mal identifiés dans le projet annuel de performance. Il a souhaité que le ministre de la santé et des solidarités fasse le point sur l'exécution en 2005 des programmes de lutte contre le cancer et de lutte contre le SIDA, en indiquant, le cas échéant, les difficultés rencontrées.

Il a noté, par ailleurs, que le ministère s'appuyait sur de nombreuses associations pour mener à bien ces programmes de santé publique. Il a fait valoir qu'à la suite du transfert de 18 millions d'euros du programme « Santé publique et prévention » vers le programme « Drogue et toxicomanie » dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2006, il avait pu constater que les doctrines d'attribution pouvaient varier en fonction des directions ou organismes concernés. Il a souhaité obtenir des précisions sur le montant des subventions accordées aux associations par le ministère, sur la cohérence de son action en la matière et sur l'évaluation du « retour sur investissement ».

M. Xavier Bertrand a indiqué que les crédits de lutte contre le cancer, qui s'élevaient bien à 74,5 millions d'euros en 2005, avaient été engagés à hauteur de 60 millions d'euros au total, les 51 millions d'euros mentionnés par le rapporteur spécial comprenant uniquement les crédits gérés par la direction générale de la santé. Il a précisé que les crédits qui n'avaient pas été engagés correspondaient aux crédits destinés à favoriser le dépistage du cancer et a fait part de sa volonté de mener une action spécifique sur ce point. Il a relevé la difficulté de fournir des données précises sur la mise en oeuvre des autres plans de santé publique, mais a indiqué que l'ensemble des crédits destinés à la lutte contre le VIH/SIDA avaient été engagés en 2005.

S'agissant du financement des associations, il a jugé que celles-ci étaient irremplaçables et a indiqué que les différentes directions adoptaient une vision commune des critères d'attribution.

M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur spécial de la mission « Santé », a observé que les points de vue de la direction générale de la santé et de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) étaient parfois différents.

M. Xavier Bertrand a estimé que les retards qui pouvaient être constatés dans l'attribution des subventions à la suite du transfert de 18 millions d'euros n'étaient pas liés à un nouveau regard, mais plutôt au fait qu'ils avaient été transférés vers la MILDT.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué faire toute confiance au ministre pour remédier à ce problème administratif.

M. Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité et intégration », a noté que 4,86 milliards d'euros avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2005 afin de financer l'allocation adulte handicapé (AAH), mais que ces crédits s'étaient révélés insuffisants, puisqu'il avait fallu ouvrir près de 77,7 millions d'euros de crédits supplémentaires dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2005. En outre, il a observé que les dettes du ministère de la santé et des solidarités envers la sécurité sociale s'élevaient à presque 96 millions d'euros au 31 décembre 2005 au titre de l'AAH.

Il a souhaité que le ministre de la santé et des solidarités lui indique les raisons de ce dérapage par rapport à la prévision initiale, en relevant qu'il avait également émis des doutes sur les prévisions des dépenses effectuées dans le cadre du projet de loi de finances initiale pour 2006.

D'autre part, il a souhaité que le ministre lui précise comment et à quelle échéance il comptait mettre en oeuvre les recommandations de l'audit de modernisation relatif aux modalités de gestion et d'attribution de l'AAH et ce qu'il en attendait en termes d'économies.

M. Xavier Bertrand a indiqué que son ministère s'efforcerait de rembourser la totalité de ses dettes, mais que cette évolution dépendait également des crédits inscrits en loi de finances. Il a relevé que le nombre de bénéficiaires de l'AAH s'accroissait d'environ 2 % par an, mais a noté la difficulté d'effectuer des prévisions budgétaires fiables. Il a observé que la loi du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées visait à rendre plus attractif le travail des personnes handicapées et traduisait la volonté d'accroître leur réinsertion sociale.

Il a rappelé les principales conclusions et recommandations de l'audit de modernisation relatif aux modalités de gestion et d'attribution de l'AAH et a indiqué qu'un comité de pilotage se réunirait dès le 22 juin 2006 pour examiner le suivi de ses recommandations, afin d'obtenir des résultats concrets dès le projet de loi de finances initiale pour 2007.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité et intégration » au nom de la commission des affaires sociales, a noté que le fonds de financement de la couverture maladie universelle (CMU) présentait en 2005 un solde excédentaire de 43,8 millions d'euros et un solde cumulé de 48,4 millions d'euros. Après avoir rappelé que la dotation versée par l'Etat à ce fonds était destinée à assurer son équilibre, il a déploré que l'excédent constaté n'ait pas entraîné une action permettant soit d'assurer le financement d'autres actions sous-dotées, comme l'aide médicale de l'Etat, soit un redéploiement au profit de l'assurance maladie, confrontée à déficit important et qui a perdu le bénéfice du produit de la taxe sur les alcools au profit du fonds de financement de la CMU. Il a donc souhaité entendre les explications du ministre sur ce point.

M. Xavier Bertrand a relevé que le dispositif de la CMU, qui concernait près de 4,8 millions de bénéficiaires, attirait moins de critiques que par le passé. Il a précisé que des dispositifs de contrôle des bénéficiaires, notamment de leurs ressources, avaient été mis en place.

Il a indiqué que l'excédent constaté en 2005 lui avait permis d'envisager une amélioration de l'aide à la couverture complémentaire, pour un coût d'environ 12,7 millions d'euros, ainsi qu'une revalorisation des frais CMU pour les dentistes, devant entraîner des dépenses supplémentaires de 20 à 30 millions d'euros en 2006. Il a donc estimé que l'excédent serait finalement très faible en 2006.

M. Paul Blanc, rapporteur pour avis de la mission « Solidarité et intégration » au nom de la commission des affaires sociales, s'est félicité du renforcement du contrôle des ressources des bénéficiaires, estimant que cette mesure était indispensable.

M. Alain Vasselle, rapporteur du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie au nom de la commission des affaires sociales, a noté que l'excédent du fonds de financement de la CMU apparaissait donc neutralisé en quasi-totalité, mais a estimé que le reliquat qui pourrait subsister devrait être réaffecté à la sécurité sociale. Il s'est déclaré réservé sur la hausse des dépenses de solidarité induite par la décision du ministre de la santé et des solidarités, alors que la logique voulait plutôt que l'on cherchât à maîtriser les dépenses.

Il a souhaité obtenir des précisions sur les crédits ouverts en fin d'année 2005 destinés à financer le plan de lutte contre la grippe aviaire, ainsi que des éléments sur les solutions envisagées par l'Etat afin d'équilibrer en 2007 le Fonds de financement des prestations sociales agricoles (FFIPSA) et le Fonds de solidarité vieillesse (FSV).

M. Xavier Bertrand a indiqué que l'excédent du fonds de financement de la CMU serait minime en 2006 et a jugé que les mesures qu'il avait annoncées étaient nécessaires pour mettre fin à l'effet de seuil qui existait auparavant. Il a indiqué qu'il fallait raisonner en termes de coeur de cible de bénéficiaires de la CMU, et a souhaité que les personnes seules percevant le minimum vieillesse y soient éligibles.

S'agissant des crédits de 150 millions d'euros destinés à financer le plan de lutte contre la grippe aviaire, il a observé qu'ils avaient été reportés sur 2006 et que tous les crédits disponibles avaient été engagés.

Il a ensuite indiqué que la situation du FSV et du FFIPSA retenait l'attention du gouvernement. Il a relevé qu'un groupe de travail sur la question du financement du FFIPSA avait été mis en place et devrait rendre ses conclusions à la fin du mois de juin ou au début du mois de juillet 2006, afin de permettre d'élaborer certaines mesures en vue des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2007.

M. Gilbert Barbier, rapporteur pour avis de la mission « Sécurité sanitaire » au nom de la commission des affaires sociales, a souhaité obtenir des précisions sur le bilan tiré de l'expérimentation des agences régionales de santé (ARS) lancées en 2005, prévoyant une collaboration entre les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) et les unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM).

Il a relevé que le programme de médicalisation des systèmes d'information (PMSI) mené par l'agence technique de l'information sur l'hospitalisation (ATIH) semblait remis en cause par certains professionnels de santé et a souhaité connaître les intentions du ministre en la matière.

Enfin, il s'est interrogé sur la planification du déroulement des études de médecine et la gestion de l'évolution de la démographie médicale.

M. Xavier Bertrand a indiqué que le bilan 2005 des ARS était décevant et qu'il souhaitait favoriser leur développement en 2006, par le biais d'expérimentations. Il a souligné la nécessité de définir la finalité de la régionalisation de la politique de santé et a noté que des rapprochements entre les ARH et les URCAM s'étaient déjà opérés dans le cadre des missions régionales de santé. Il a annoncé que la seule véritable candidature structurée en matière d'ARS était, à ce jour, celle de la région Nord-Pas-de-Calais.

S'agissant de l'évolution de la démographie médicale, il a indiqué que le numerus clausus avait été porté de 4.300 à 7.000, nombre qui devrait être maintenu jusqu'en 2010. Il a souligné l'attachement des étudiants de médecine au maintien d'un « examen classant national », mais a observé qu'il faudrait trouver une solution pour orienter des médecins vers les zones les plus déficitaires en professionnels de santé.

Il a ensuite estimé que le PMSI et la réforme de la tarification à l'activité (T2A) n'étaient pas remis en cause et a noté qu'il fallait porter une attention particulière à la prise en compte des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (MIGAC).

M. Paul Girod a interrogé le ministre sur les perspectives d'évolution envisagées pour les praticiens hospitaliers titulaires d'un diplôme extracommunautaire.

M. Xavier Bertrand a indiqué que la situation des praticiens hospitaliers titulaires d'un diplôme extracommunautaire faisait l'objet d'un examen et que les problèmes rencontrés étaient en cours de traitement. Il a souligné que le principe d'égalité de rémunération pour un niveau de qualification équivalent devait être affirmé et que l'ancienneté pourrait être prise en compte pour leur accorder la faculté d'obtenir une autorisation de plein exercice. Il a relevé qu'une modification législative serait nécessaire pour régler ces questions.

Par ailleurs, il a estimé que des actions nouvelles en matière de co-développement devraient être menées et porter sur la situation des professionnels de santé.

M. Philippe Dallier a relevé que l'exécution 2005 avait été marquée par une réduction des effectifs budgétaires du ministère de la santé et des solidarités, majoritairement présents dans les services déconcentrés, puisque 122 emplois avaient été supprimés, après 94 emplois en 2004.

Il a noté qu'un audit de modernisation avait été mené sur la gestion des moyens de fonctionnement des services déconcentrés des ministères sociaux et en a rappelé les recommandations. Il a souhaité savoir comment et à quelle échéance le ministère de la santé et des solidarités entendait mettre en oeuvre les réformes proposées par la mission d'audit.

M. Xavier Bertrand a indiqué qu'une amélioration des services du ministère pouvait être recherchée, notamment s'agissant de la veille sanitaire, dans un contexte général de baisse des effectifs. Il a ainsi précisé que des redéploiements avaient été effectués, permettant d'accroître de 35 agents les effectifs en services déconcentrés en 2005, tandis qu'une nouvelle hausse de 25 agents dans ces services était envisagée en 2007.

Il a estimé qu'au-delà de l'évolution quantitative, une évolution qualitative devait être menée, afin de bien mettre en évidence les actions et les priorités de l'Etat. Il a relevé que 80 à 90 postes pourraient être créés, par redéploiement, pour répondre à la mission de veille sanitaire et a souligné la polyvalence des agents travaillant dans les services déconcentrés.

Au terme de cette audition, M. Jean Arthuis, président, a remercié M. Xavier Bertrand pour la qualité des réponses apportées aux questions des sénateurs.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a rappelé que l'une des avancées de la LOLF visait à mieux prendre en compte, et mieux évaluer, l'efficacité et la performance de la dépense fiscale et qu'à cet égard, la mission « Ville et logement », plus particulièrement dans sa composante « Logement », était exemplaire, puisque la dépense fiscale, de l'ordre de 9 milliards d'euros est largement supérieure aux crédits budgétaires proprement dits.

Notant que la loi de finances pour 2005 avait confirmé cette tendance en modifiant le mode de financement du prêt à taux zéro (PTZ), dont le coût est désormais compensé aux banques distributrices par un crédit d'impôt, et qu'elle avait parallèlement étendu ce prêt à l'ancien, il a interrogé le ministre sur le bilan, en termes de performance de la dépense publique, qu'il pouvait d'ores et déjà tirer de la « fiscalisation » du PTZ.

Il s'est également inquiété des risques encourus du fait de ce nouveau système en cas de retournement de la conjoncture immobilière.

M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, a indiqué à titre préliminaire que la politique du logement qu'il conduisait avait permis de sortir de la crise sur tous les segments de ce secteur de l'économie dans des proportions très importantes. Il s'est félicité également des retombées de ce sursaut sur l'économie française en termes d'emplois, les évaluant à 50.000 créations pour les grandes entreprises et pour les PME. Il en a conclu que cette évolution aurait nécessairement un effet positif sur les comptes publics.

S'agissant du processus de fiscalisation des dépenses, il en a attribué la responsabilité au ministère du budget, et non à celui en charge du logement, soulignant toutefois que cette modification restait neutre pour l'accédant à la propriété. Appuyant le choix politique de soutenir l'accession à la propriété, il a noté que le nombre de bénéficiaires devait progresser de 80.000 à 200.000 personnes, mais que le coût du nouveau dispositif, bien que la dépense soit engagée, serait reporté pendant deux années.

Répondant à M. Philippe Marini, rapporteur général, qui faisait valoir le risque que la solvabilisation des acquéreurs par le PTZ ait pour conséquence l'amplification d'un éventuel retournement de conjoncture, M. Jean-Louis Borloo a reconnu que la question du maintien de la formule actuelle pourrait se poser en cas de forte augmentation des taux d'intérêt. Il a cependant souligné le retard de la France dans le domaine de l'accession à la propriété par rapport à ses voisins européens et considéré que le nécessaire rattrapage prendrait entre 5 et 7 ans.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », a observé l'importance de l'année 2005 pour la politique de la ville avec d'une part la montée en puissance du plan de rénovation urbaine et d'autre part les émeutes urbaines.

Il s'est félicité de l'action de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui a permis la conclusion de nombreuses conventions avec les collectivités territoriales et les partenaires bailleurs, même si la réalisation effective des opérations connaît un certain retard, ce qui conduit à une sous-consommation des crédits de paiement. Il s'est interrogé sur les annulations qui ont affecté dans de larges proportions les crédits destinés aux opérations de réussite éducative.

S'agissant des évènements de l'automne 2005 dans certains quartiers, qui ont été l'occasion pour les associations de se plaindre des régulations budgétaires et des retards dans le versement des subventions dont elles seraient victimes, il a souhaité disposer d'éléments d'information précis qui permettraient d'éviter les malentendus. Au-delà des chiffres, il s'est interrogé sur la possibilité de modifier certaines procédures afin de rendre les crédits disponibles le plus tôt possible au cours de l'exercice.

M. Jean-Louis Borloo a reconnu que les crédits de paiement de l'ANRU avaient enregistré en 2005 une baisse significative par rapport à la loi de finances initiale, mais justifiée par les délais de mise en place des projets et le report, en conséquence, des besoins financiers. Il a souligné le respect des objectifs en termes d'autorisations de programme. En ce qui concerne les crédits à destination des associations, il a indiqué que leur diminution avait été compensée par la réforme de la dotation de solidarité urbaine, dont la progression représente annuellement l'équivalent du Fonds d'intervention pour la ville (FIV). Il a précisé que 95 % des crédits avaient été notifiés avant la fin du mois de mars 2005 et que les rumeurs sur les délais de versement des subventions relevaient de la « désinformation organisée ».

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », a observé qu'il n'y avait aucune garantie que les villes ayant bénéficié de l'augmentation de la DSU l'utilisent effectivement en faveur des associations dans le cadre de la politique de la ville. Il a toutefois récusé le terme de « détournement » de crédits, mais a regretté que les associations, dans les communes concernées, présentent leurs revendications uniquement à l'Etat.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », a souligné les différences entre le budget de la ville et celui du logement, indiquant que ce dernier avait subi moins de contraintes en termes d'annulations, qu'il avait bénéficié de reports importants de l'exercice 2004 et qu'il était complété par des dépenses fiscales tout à fait considérables.

Il y a noté cependant les difficultés de consommation de certains crédits, notamment de l'ANAH et des actions de résorption de l'habitat insalubre (RHI) qu'il a estimées pouvoir être attribuées à des procédures trop complexes ou longues.

Soulignant son attachement à un équilibre de la politique du logement entre les mesures prises par l'Etat en faveur du logement social stricto sensu et les mesures qu'il est amené à prendre en faveur des logements dits intermédiaires ou du parc locatif privé, il a regretté que la présentation des résultats de l'exécution budgétaire pour 2005 ne permette pas de mesurer l'effort que réalise l'Etat dans ces deux directions, qui sont toutes les deux aussi fondamentales pour une politique du logement équilibrée.

Il a observé que la présentation ancienne, telle que prévue par l'ordonnance organique de 1959, des résultats de l'exécution budgétaire pour 2005, dont la lecture était particulièrement complexe, reposait essentiellement sur un chapitre consacré aux aides personnelles au logement, toujours exécuté à 100 %, car répondant à une logique de guichet, et un chapitre « d'aides à la pierre », dont le suivi était rendu difficile par l'importance des mouvements de crédits effectués en cours d'exercice. Soulignant que cette présentation traduisait l'action de l'Etat en fonction des moyens mis en oeuvre, et non en fonction des populations concernées ou des résultats obtenus par grand secteur du logement (accession, logement locatif social, logement social privé, logement intermédiaire), il a regretté que, de ce point de vue, la LOLF n'ait pas encore fait évoluer suffisamment les mentalités.

Il a souhaité disposer, en améliorant les instruments actuels de suivi et d'évaluation, d'un tableau regroupant pour chacune des ces catégories l'ensemble des interventions de l'Etat sous leurs formes diverses, qu'il s'agisse de prestations sociales, de subventions ou d'aides fiscales.

M. Jean-Louis Borloo a indiqué que la nécessité d'évaluer la performance était également ressentie par le ministère du travail, de la cohésion sociale et du logement en ce qui concerne tant les aides directes que les aides indirectes. Evoquant les exemples de la suppression de la ponction exercée sur le 1 % patronal ou le financement apporté par les caisses d'allocations familiales, il a invité la commission des finances à participer à la finalisation d'un tableau de bord dont il a transmis une première ébauche.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », a remercié le ministre de cette transmission. Il a toutefois exposé sa préoccupation d'entendre parler exclusivement, y compris dans les médias, de politique du logement social, ce qui laisse supposer qu'il n'existe pas de politique globale du logement.

M. Jean-Louis Borloo a rappelé sa conviction que le logement constitue une chaîne dont aucun des maillons ne peut être négligé et qui sont tous concernés par la même évolution. Précisant que c'est l'acte de construire qui a une valeur déterminante, il a souligné, à titre d'exemple, que les prêts locatifs à usage social (PLUS) et les prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) progressaient au même rythme que les permis de construire dans le secteur privé. Il a regretté que le secteur du logement ait été trop longtemps contraint par des règles excessivement strictes dans les domaines de l'urbanisme et de l'environnement.

Répondant à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », sur le dispositif de réussite éducative, M. Jean-Louis Borloo a indiqué qu'il avait entendu préserver le caractère très expérimental et novateur de ce dispositif en refusant que soient agréées des actions qui ne viendraient que compléter des dispositifs existants. Estimant qu'il ne s'agissait pas d'une simple ligne de crédit au profit du ministère de l'éducation nationale, il a admis que cette exigence avait eu un effet sur la consommation des crédits. Il a annoncé qu'un bilan complet du dispositif serait effectué cet été.

M. Thierry Foucaud s'est inquiété de la répartition de l'action de l'Etat en fonction des différentes sortes de logements sociaux, craignant qu'ils ne soient pas suffisamment accessibles aux plus modestes. Il a demandé que soient précisés les chiffres de réalisation par catégories de logements.

M. Jean-Louis Borloo a indiqué que le programme et les objectifs annuels du plan de cohésion sociale étaient suivis et respectés dans toutes leurs composantes. Il a précisé, à ce titre :

- que le nombre de PLAI était passé de 5.188 en 2003 à 7.528 en 2005 et que l'objectif de 9.000 serait atteint en 2006 ;

- que le nombre de PLUS était passé, dans le même temps, de 32.000 à 45.744 et qu'il atteindrait 55.000 en 2006 ;

- que les prêts locatifs sociaux (PLS), au nombre de 55.344 en 2003 étaient de 76.990 en 2005.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », a interrogé le ministre sur son action concernant le problème du coût du foncier, notamment en Ile-de-France et dans certains secteurs des grandes agglomérations. Rappelant que plusieurs rapports avaient mis l'accent sur la nécessité de procéder à des ventes de terrains par l'Etat ou les grandes entreprises publiques, il s'est inquiété de la mise en oeuvre effective de ces préconisations, ne constatant pas une croissance du nombre des transactions. Il a demandé si des mesures étaient envisagées afin d'accélérer les procédures en ce domaine.

M. Jean-Louis Borloo, soulignant que le sujet était d'ampleur nationale, a reconnu que la phase opérationnelle avait été engagée très récemment, mais il a indiqué que les signatures devraient se multiplier dans les jours à venir. Il a cité les exemples de Ris-Orangis, Issy-les-Moulineaux et du quartier des Batignolles.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a demandé au ministre son appréciation sur les zones franches urbaines (ZFU), leurs résultats et leurs perspectives. Il s'est inquiété également de la valeur des inscriptions au fichier des demandes de logement dans les mairies, notant que les communes se heurtent, semble-t-il de plus en plus fréquemment, à des refus opposés par les demandeurs aux offres de logement qui leur sont faites.

S'agissant des ZFU, M. Jean-Louis Borloo a rappelé qu'il en existait deux générations et qu'une prochaine était suspendue à la décision de la Commission européenne. Il a considéré que la réussite d'une ZFU était directement liée à la mobilisation locale et que ce dispositif pouvait, dans ces conditions, constituer un outil performant, dont le coût restait modéré eu égard aux résultats en matière d'emploi. Mais il a estimé que l'avantage fiscal ne constituait pas l'essentiel de l'attrait d'une ZFU, au contraire de l'intérêt qu'elle peut présenter pour l'accompagnement ou la simplification des procédures en faveur d'entreprises en phase de démarrage. Il a estimé, enfin, qu'une évaluation individuelle de la performance de chaque ZFU serait très instructive sur l'implication des différents acteurs.

Concernant les fichiers de demandes de logement, il a constaté qu'il n'existait pas d'outil fiable et objectif du fait des inscriptions multiples ou motivées par des raisons secondaires. En conséquence, l'évaluation des besoins en logements est réalisée sur la base des observations menées dans les DDE.

Il est ensuite revenu sur la question du logement social privé pour souligner le rôle de l'ANAH, qui a atteint l'objectif de 40.000 logements conventionnés en 2005, et a exprimé sa conviction que la TVA à 5,5 % sur l'accession sociale à la propriété était un complément indispensable de la dissociation entre le foncier et le bâti comme de la création de prêts à très long terme sur le foncier. Il a observé que la conjugaison de ces trois mesures permettait de réaliser une accession sociale à un coût inférieur au PLUS.

Répondant à M. Philippe Dallier, rapporteur spécial de la mission « Ville et logement », concernant le document de politique transversale (DPT) sur la ville, amené à remplacer le « jaune » budgétaire, M. Jean-Louis Borloo a précisé qu'il serait disponible en septembre 2006, mais il a observé que certains ministères avaient tendance à compter abusivement certains de leurs crédits comme des crédits de politique de la ville.

M. Jean Arthuis, président, s'est inquiété, d'une part, de l'état d'avancement du dossier des sociétés anonymes de crédit immobilier (SACI), pour lesquelles le projet de loi portant engagement national pour le logement a prévu une modification de leur régime par ordonnance, et d'autre part, des mesures d'économies qui pourraient figurer dans le projet de budget pour 2007 au titre de la mission « Ville et logement ».

M. Jean-Louis Borloo a précisé que le projet d'ordonnance, élaboré dans un climat de consensus, serait présenté, le 28 juin 2006, au « comité des sages » mis en place par le gouvernement pour assurer une concertation sur ce sujet. Il a considéré que les budgets relevant de son ministère étaient gérés précautionneusement, notamment grâce à l'utilisation avisée des lignes fongibles. Il a toutefois constaté son impuissance devant les dépenses « mécaniques » à progression irréversible parmi lesquelles figurent les 20 milliards d'euros de dépenses en faveur de l'emploi. Faisant état de ses discussions avec M. Serge Dassault, rapporteur spécial de la mission « Travail et emploi », il a fait observer qu'il paraissait très difficile de réaliser des économies sur l'apprentissage, qui est en plein développement, mais qu'il espérait réaliser des économies d'échelle grâce au regroupement du service public de l'emploi.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre pour la précision de ses réponses.

Jeudi 22 juin 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères

La commission a tout d'abord procédé à l'audition ouverte à tous les sénateurs, à la presse, ainsi qu'au public de M. Philippe Douste-Blazy, ministre des affaires étrangères.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a, au préalable, rappelé les préconisations de ses récents travaux de contrôle menés en application de l'article 57 de la LOLF. Pour que les nouvelles règles budgétaires produisent une modernisation des administrations déconcentrées à l'étranger, il a souligné l'importance, au préalable, d'une gestion de l'ensemble des crédits supports d'un poste à l'étranger par une structure spécialisée et très professionnelle, « coiffée » d'un secrétaire général. Evoquant un contrôle récent, au mois d'avril 2006, sur l'office de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), ayant donné lieu à un rapport d'information n° 401 (2005-2006), il a appelé à une tutelle utile du Quai d'Orsay sur cet établissement.

En réponse, M. Philippe Douste Blazy a indiqué, s'agissant de la mise en oeuvre de la LOLF, que le Quai d'Orsay prévoyait la création de services administratifs et financiers uniques interministériels ayant pour vocation de gérer les crédits de fonctionnement, outre ceux du ministère des affaires étrangères, du ministère de l'intérieur et du ministère de la défense à l'étranger. Il ajouté que le contrat de modernisation pour la période 2006-2008 prévoyait des objectifs chiffrés relatifs à la mise en oeuvre de ces services administratifs et financiers uniques. En ce qui concernait la tutelle du Quai d'Orsay sur l'OFPRA, il a dit partager les préoccupations du rapporteur spécial s'agissant des délais de traitement des demandes d'asile et de la productivité des agents, dont il a considéré qu'elle baissait depuis quelques mois. Il a souligné que les objectifs fixés en matière de délai de traitement des demandes d'asile constituaient un engagement politique fort du gouvernement.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », s'est ensuite inquiété de la gestion de la masse salariale des recrutés locaux, qui avait tendance à progresser fortement, citant une évolution des rémunérations de l'ordre de + 5 % à + 8 % par an.

En réponse, M. Philippe Douste Blazy a reconnu que le droit local, s'appliquant aux recrutés locaux, pouvait parfois être la source d'une inflation de la masse salariale. Il a précisé qu'une part significative des agents de droit local était de nationalité française, et que les conditions salariales étaient telles que leurs rémunérations étaient supérieures à celle d'un agent de catégorie B ou C en France. Il a fait observer que le ministère des affaires étrangères avait pris des engagements de maîtrise de la masse salariale dans son contrat de modernisation, qui passerait notamment par des réductions d'emplois.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », en réaction aux propos du ministre, a exprimé ses préoccupations relatives au nombre de contentieux en matière de droit du travail auquel le Quai d'Orsay était exposé à l'étranger, dont le montant total n'était d'ailleurs visiblement pas connu.

M. Jean Arthuis, président, s'est demandé si ces risques contentieux ne devaient pas figurer au bilan d'ouverture 2006 de l'Etat, dans les conditions prévues par la LOLF.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite souhaité évoquer les projets d'optimisation patrimoniale du Quai d'Orsay, et notamment les perspectives de « colocalisation » de l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger, sur un même site. Il s'est inquiété de la sincérité des dotations inscrites en loi de finances initiale pour financer les opérations de maintien de la paix décidées par l'ONU.

M. Philippe Douste-Blazy a indiqué que le Quai d'Orsay avait vendu 21 biens à l'étranger en 2005. Il a évoqué plusieurs projets immobiliers d'importance, à Pékin notamment, mais aussi le projet de centre d'archives diplomatiques à La Courneuve, financé dans le cadre d'un partenariat public-privé. S'agissant de la localisation des administrations centrales parisiennes, il a plaidé pour un regroupement sur deux sites, dont celui de l'actuel Quai d'Orsay.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial de la mission « Action extérieure de l'Etat », a insisté pour que le regroupement des services de l'Etat à l'étranger ne conduise pas à des surcoûts par rapport à la situation antérieure. Il a cité le cas de Berlin, où la construction d'une nouvelle ambassade de prestige, et la colocalisation des services, avait entraîné des coûts de fonctionnement plus importants pour la mission économique par rapport à celui qu'elle assumait dans ses précédents locaux.

En ce qui concernait les opérations de maintien de la paix, M. Philippe Douste-Blazy a souligné que la France était le cinquième contributeur pour les opérations de maintien de la paix, dont elle finançait 7,31 % du total. Il a reconnu que les dotations inscrites en loi de finances initiale, qui étaient chaque année de 136 millions d'euros, étaient insuffisantes et conduisaient à des ajustements en cours d'année, rendus désormais plus difficiles, avec la mise en oeuvre de la LOLF, en raison de l'inscription des dépenses dédiées aux opérations de maintien de la paix dans la catégorie des « crédits limitatifs ».

A la demande de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Douste-Blazy a précisé qu'il ferait son possible pour que la dotation inscrite dans le projet de loi de finances initiale pour 2007 soit conforme aux besoins.

M. Jean-Guy Branger, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, pour les moyens de l'action internationale de la mission « Action extérieure de l'Etat », a souhaité savoir quel bilan financier il était possible de faire de l'évolution contrastée des réseaux diplomatique, consulaire et culturel amorcée en 2005, d'une part avec la création ou la suppression d'implantations, d'autre part avec la « colocalisation » de certaines d'entre elles, soit avec des services français, soit avec ceux d'autres pays comme l'Allemagne.

En réponse, M. Philippe Douste-Blazy a déclaré, au préalable, que la réduction du réseau n'était pas une fin en soi et que le Quai d'Orsay ne saurait être une variable d'ajustement budgétaire pour les autres ministères régaliens. Il a souligné les efforts déjà réalisés dans l'adaptation du réseau, faisant valoir que le nombre de centres culturels était revenu de 173 à 157 entre 1996 et 2006, et le nombre de consulats de 116 à 95 durant la même période. Il a indiqué que les dépenses devaient évoluer en fonction des missions dévolues à la diplomatie française, évoquant la création prochaine d'un bureau diplomatique dans le Nord de l'Irak ou la rationalisation du réseau en Amérique centrale. S'agissant du réseau culturel, il a montré que la réduction du nombre de centres culturels dans l'Europe des quinze avait eu pour contrepartie la création de nouveaux centres en Algérie, en Chine et en Russie.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis pour les moyens de l'action culturelle et scientifique extérieure, de la mission « Action extérieure de l'Etat » au nom de la commission des affaires étrangères, s'est inquiétée de la situation de l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE), où 250 emplois étaient vacants pour des raisons budgétaires. Elle a constaté une absence de moyens donnés aux consulats pour financer de nouvelles dépenses, comme celles liées aux visas biométriques. Enfin, elle a dénoncé l'absence de revalorisation des dotations accordées à Radio France International (RFI) ou à TV5, s'interrogeant sur un regroupement des crédits dévolus à l'audiovisuel extérieur au sein d'une seule mission. Elle a exprimé ses doutes quant au mode de calcul des indicateurs d'autofinancement des centres culturels, observant que ces indicateurs ne prenaient pas en compte les recettes liées à la certification des connaissances et à la passation des diplômes de français.

En réponse, M. Philippe Douste-Blazy a souligné la bonne gestion de l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont les dépenses étaient financées selon lui à 80 % par l'Etat et à 20 % par les familles. Il a précisé que l'agence avait reçu « en dotation » la gestion immobilière de huit établissements en 2008, dont l'entretien serait assuré en 2006 par le fonds de roulement de l'AEFE. Il a fait état de cinq projets de contruction ou de rénovation de lycées pouvant être menés dans le cadre de partenariats public-privé. Il a mis l'accent sur l'augmentation du nombre de bourses attribuées par l'AEFE, passées de 16.000 en 2000 à 19.000 en 2005.

Il a souligné le rôle majeur des centres culturels en matière de rayonnement de la langue française et indiqué qu'il soutiendrait toujours l'enseignement du français à l'étranger.

En ce qui concernait l'audiovisuel extérieur, qui serait regroupé au sein de la mission « Médias » dans le projet de loi de finances pour 2007, il a montré que RFI avait dégagé des économies en renégociant son contrat avec le groupe TDF (Télé Diffusion de France), et que TV5 bénéficierait d'une augmentation de sa dotation en 2007.

En réaction aux explications du ministre, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a contesté le pourcentage, donné par le ministre, concernant la participation de l'Etat au financement de l'enseignement français à l'étranger, qui n'atteignait, selon elle, que 50 %. Elle a regretté le « gaspillage » de certains crédits liés à la liquidation de la SOFIRAD (société financière de radiodiffusion), dont l'argent pourrait être mieux employé par TV5 ou RFI.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a souligné que, parmi les indicateurs de performance de l'AEFE, devait nécessairement figurer le pourcentage d'élèves étrangers accueillis par les lycées français à l'étranger, considérant que ces élèves constituaient un vecteur majeur pour l'influence de notre pays et la francophonie.

Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis, a précisé que la part des enfants français dans les lycées français à l'étranger n'était plus que de 40 %.

M. Philippe Douste-Blazy a approuvé l'idée selon laquelle les lycées français constituent un outil de rayonnement à l'étranger particulièrement important. En termes d'indicateurs de performance, il a ajouté, à celui préconisé par le rapporteur général, et figurant d'ailleurs dans le projet annuel de performances de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour 2006, le taux de réussite au baccalauréat dans les lycées français à l'étranger, particulièrement élevé, et le nombre d'élèves étrangers, provenant du réseau des lycées français, poursuivant leurs études en France. Il a jugé que, sur ce dernier point, des efforts importants devaient être faits.

En conclusion, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a appelé à décliner les indicateurs de performance présentés par les projets annuels de performance, dans les ambassades, notant que, dans la plupart des postes, cela n'avait pas encore été fait. A l'unisson de M. Jean Arthuis, président, il a enfin remercié M. Philippe Douste-Blazy pour la qualité des réponses apportées aux questions des sénateurs.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Audition de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche

La commission a ensuite procédé à l'audition, ouverte à tous les sénateurs, à la presse ainsi qu'au public, de M. François Goulard, ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche.

M. Jean Arthuis, président, a préalablement rappelé l'importance que revêtait la loi de règlement dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Il a indiqué que, pour assurer une plus grande interactivité aux débats, l'audition consisterait en de courtes séquences de questions et de réponses, sans déclaration liminaire du ministre.

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a évoqué la question de l'orientation des étudiants du premier cycle de l'enseignement supérieur. Il a souligné qu'une mauvaise orientation était préjudiciable aux étudiants, dont un grand nombre devait se réorienter, voire quitter l'enseignement supérieur, et constituait une source d'inefficience du point de vue des finances publiques. Il a alors interrogé le ministre délégué quant à ses intentions pour faire évoluer le système, rappelant que, dans son dernier rapport budgétaire, il avait suggéré d'instaurer la possibilité pour les étudiants de changer de formation après un semestre de cours. D'autre part, il a demandé au ministre délégué si des suites seraient données aux recommandations qu'il a exprimées dans le rapport d'information n° 341 (2005-2006), qu'il a récemment publié sur la valorisation de la recherche universitaire.

M. François Goulard, s'exprimant tout d'abord sur la question de l'orientation, a rejoint M. Philippe Adnot sur l'importance de ce sujet. Il a expliqué que le ministère poursuivait déjà deux pistes. D'une part, l'amélioration de l'information des étudiants préalablement à leur inscription, au moyen d'un portail internet dédié. D'autre part, la réforme de « l'offre universitaire », avec la volonté d'accentuer l'offre professionnelle, dont les taux de réussite sont plus élevés. Il a néanmoins estimé qu'il fallait aller plus loin : ainsi, chaque bachelier devrait, selon son profil, se voir recommander les filières qui lui conviennent le mieux et déconseiller les autres, sans pour autant remettre en cause le principe de la liberté d'inscription. Puis, revenant sur le dispositif suggéré par M. Philippe Adnot, M. François Goulard a précisé que cette idée était actuellement étudiée par la commission présidée par M. Patrick Hetzel dans le cadre du débat national « Université - emploi ».

Enfin, en réponse à la deuxième question de M. Philippe Adnot, il a indiqué qu'une des recommandations de son récent rapport d'information avait déjà été suivie d'effet, à savoir la suppression du dispositif de fonds de concours spécifique pour les dépenses de rémunération des personnels des universités affectés à leurs services d'activités industrielles et commerciales (SAIC).

M. Philippe Adnot, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », s'en est félicité et a demandé au ministre délégué ce qu'il en serait des autres recommandations du rapport précité.

M. François Goulard, évoquant le contenu de ce rapport, a reconnu la nécessité d'harmoniser les régimes de la TVA applicable aux subventions versées par l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui diffèrent actuellement selon que la subvention est versée à un établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST) ou à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP). Plus généralement, il a déclaré que la plupart des recommandations du rapport précité de M. Philippe Adnot seraient suivies d'effet.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », a évoqué le Centre national de la recherche scientifique (CNRS). Il a tout d'abord rappelé que cet organisme public de recherche avait reçu 2,3 milliards d'euros de crédits en 2005 et que ses emplois représentaient, cette même année, plus de 32.000 équivalents temps plein travaillés (ETPT), parmi lesquels un peu moins de 12.000 chercheurs. Il a souligné que ces chiffres imposaient que le CNRS soit exemplaire au regard des critères d'efficience de la LOLF. Cependant, s'il a salué la qualité de la recherche de nombreuses équipes du CNRS, notamment dans le cadre des unités mixtes de recherche, il a exprimé sa perplexité face à la gestion de l'organisme. Il a ainsi indiqué qu'il doutait que l'attribution du statut de fonctionnaire au personnel du CNRS, ou encore le principe de l'avancement à l'ancienneté s'accorde bien avec « l'esprit de conquête » qui doit animer le chercheur. Puis il a évoqué la crise au sein de la direction du CNRS au cours de l'année 2005, qui a abouti au départ du président et du directeur général de cet EPST. Il a alors demandé comment le gouvernement comptait résoudre le problème de la gouvernance du CNRS.

M. François Goulard a estimé que la crise de l'année 2005 s'expliquait par le manque de clarté du statut du CNRS, qui ne distingue pas bien le rôle du président et du directeur général de cet organisme de recherche, en particulier pour ce qui concerne la nomination des directeurs de départements. Il a expliqué que le problème immédiat avait été résolu par le départ des deux anciens responsables et que, pour résoudre le problème de fond, un décret de clarification, qui instaurera la prééminence du président du CNRS, était en « préparation avancée ».

Ensuite, revenant sur la question de l'efficacité des équipes de chercheurs, il a estimé que la création de l'Agence de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) par la loi de programme n° 2006-450 du 18 avril 2006 pour la recherche constituait une avancée majeure. Soulignant le caractère indépendant et universel de l'AERES, qui appliquera des critères uniformes d'évaluation aux différents opérateurs de la recherche, il a déclaré qu'il attendait de leurs responsables qu'ils sachent tirer les conclusions des évaluations de l'Agence.

Au sujet du double rôle du CNRS, à la fois opérateur de la recherche dans ses propres laboratoires et agence de moyens pour les unités mixtes de recherche, il a jugé que cela ne nuisait pas à son bon fonctionnement, n'écartant toutefois pas la possibilité d'une évolution.

Enfin, il a rappelé que l'ancienneté n'était pas le seul critère pour les avancements au CNRS, ceux-ci devant être validés par des commissions composées de chercheurs.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », s'est déclaré satisfait des réponses obtenues, insistant sur la nécessité que l'évaluateur soit extérieur à l'organisme évalué. Il a toutefois exprimé sa perplexité au sujet du déséquilibre entre les sciences « dures » et les sciences humaines au sein du CNRS, et a douté de la pertinence d'un statut de « chercheur à vie ».

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a rappelé l'importance qu'il attachait au développement des fondations de recherche en vue de développer les synergies public-privé. Il est ensuite revenu sur l'engagement du gouvernement, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, à ce que, lors de la constitution de leur capital initial, ces fondations bénéficient d'un complément par l'Etat égal à un euro, pour un euro d'origine privée. Il a donc souhaité obtenir des précisions sur le nombre de fondations de recherche qui ont été finalement aidées en 2005 et sur les montants réellement alloués par rapport aux engagements pris. Il a interrogé, par ailleurs, le ministre délégué sur la première réponse du tissu universitaire à l'égard des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) et des réseaux thématiques de recherche avancée (RTRA) institués par la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006.

Au sujet des fondations, M. François Goulard a indiqué que 13 fondations avaient été créées après les mesures de 2004, et que 8 autres étaient en cours de création, soit un total de 21. Il a déclaré que, pour ces fondations, les fonds apportés par l'Etat s'élevaient à 110 millions d'euros, l'ensemble de leur financement, en incluant la participation du secteur privé, s'élevant à 240 millions d'euros. Il a souhaité disposer, à l'avenir, d'une ligne budgétaire pour participer à la création de nouvelles fondations.

Il a ensuite expliqué que les PRES et les RTRA avaient connu un démarrage remarquable. Il a précisé qu'une commission présidée par M. Jean Dercourt, secrétaire perpétuel de l'Académie des sciences, devait, pendant l'été 2006, examiner les projets de RTRA en vue de la sélection d'une petite dizaine de réseaux à l'automne prochain, rappelant que les RTRA constituaient des regroupements de compétences d'ampleur internationale. Quant aux projets de PRES, il a observé que leur nombre important était le signe d'un besoin manifeste de création de telles structures, et que les universités en étaient souvent le moteur. Il a déclaré que les critères qui prévaudraient les concernant seraient la volonté des acteurs, ainsi que la valeur ajoutée des projets.

M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a rejoint M. François Goulard quant à la nécessité d'une nouvelle ligne budgétaire pour permettre la création de nouvelles fondations de recherche.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires économiques, a rappelé que le projet de loi de finances pour 2005 avait prévu l'affectation à l'ANR, qui n'existait pas encore, de 350 millions d'euros du compte des participations financières de l'Etat, autrement dit du produit des privatisations. Il a observé que cet engagement avait été tenu, et qu'une capacité d'engagement pluriannuelle de près de 540 millions d'euros avait été engagée la même année. Puis, relevant que l'ANR retenait environ un projet sur quatre qui lui étaient présentés, soit une sélectivité moindre que les agences étrangères comparables, qui en retiennent généralement entre 14 % et 20 %, il a interrogé le ministre délégué sur cet écart. Il a également demandé à M. François Goulard son sentiment sur le fait que, seuls, 100 millions des 540 millions d'euros de crédits de l'ANR engagés en 2005 ont financé des projets d'entreprises, soit un ratio moindre que celui des agences étrangères comparables, estimant qu'il était pourtant nécessaire de développer la recherche partenariale public-privé.

En réponse, M. François Goulard a qualifié l'ANR de « vraie réussite », car elle avait su, en quelques mois, lancer des appels à projets, puis sélectionner des projets et mettre en place les financements correspondants, avec un personnel de seulement 40 personnes. Au sujet du taux de succès, il a déclaré qu'il convenait d'observer un certain équilibre, un taux de réussite trop élevé manifestant un manque de sélectivité, alors qu'un taux trop faible aurait un effet décourageant à l'égard des équipes de chercheurs. Il a observé que les taux de réussite variaient considérablement selon les spécialités, allant de 11 % dans le domaine de la biodiversité à 64 % dans le domaine de la capture et du stockage du CO2.

Il a ensuite convenu avec M. Henri Revol que, seule, une part minoritaire des subventions de l'ANR se dirigeait vers les entreprises. Il a cependant souligné qu'il ne fallait pas réduire l'action partenariale dans la recherche à ces seuls financements, citant les 40 millions d'euros consacrés aux « labels Carnot » en 2006 et les 20 millions d'euros attribués au concours des jeunes entreprises innovantes.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires économiques, a souhaité qu'une meilleure communication soit assurée autour de ces dispositifs, notamment auprès des chambres de commerce et d'industrie.

M. Pierre Laffitte, s'exprimant au nom de M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a interrogé M. François Goulard sur les créations d'emplois dans l'enseignement supérieur en 2005 et sur la politique prévisionnelle de recrutement. Il a rappelé que, dans le budget 2005, 1.000 créations d'emplois avaient été prévues, dont 700 emplois d'enseignants-chercheurs, auxquels devaient s'ajouter, à la rentrée 2005, 150 emplois supplémentaires de maîtres de conférences. Il a souhaité savoir si le ministre délégué avait évalué a posteriori l'adéquation entre ces créations de postes et les besoins observés. Il lui a demandé, d'autre part, le cas échéant, s'il avait tiré de cette évaluation des enseignements quant aux conséquences de la mise en place du système « licence - master - doctorat » (LMD) sur ces besoins, ainsi que sur la politique prévisionnelle des recrutements au sein de son ministère.

M. François Goulard a confirmé l'ampleur de ces créations d'emplois et ajouté qu'il devrait y avoir 3.000 recrutements supplémentaires au cours de l'année 2006. Il a jugé délicate la question de l'adéquation entre les recrutements et les besoins, estimant qu'on avait trop tendance à considérer les besoins à partir du seul critère de l'inscription des étudiants en première année. Il a déclaré que cela avait entraîné un développement excessif de filières aujourd'hui « problématiques ». Il a expliqué qu'il convenait, dès lors, de définir une « politique de l'offre universitaire », fondée non seulement sur le critère de l'inscription des étudiants en première année, mais aussi, notamment, sur la politique nationale de la recherche ou sur le marché de l'emploi.

A M. Jean Arthuis, président, qui lui demandait s'il fallait comprendre que le ministère comptait exercer une fonction de pilote, M. François Goulard a répondu qu'il assumait ce terme, ce dont M. Jean Arthuis, président, s'est tout particulièrement félicité. M. Pierre Laffitte, rapporteur pour avis de la mission « Recherche et enseignement supérieur » au nom de la commission des affaires culturelles, a également exprimé sa satisfaction.

Mme Annie David, après avoir rappelé l'ampleur des mesures incitatives en faveur de la recherche privée, notamment du crédit d'impôt recherche, a souhaité savoir si le gouvernement avait procédé à une évaluation de l'efficacité de ce dispositif. Elle a également interrogé M. François Goulard sur la part accordée respectivement à la recherche fondamentale et à la recherche appliquée dans les financements de l'ANR. Puis, après avoir souligné que les EPST avaient subi des gels de crédits en 2003 et en 2004, elle a demandé au ministre délégué si cela s'était reproduit en 2005. Enfin, elle a déploré que plusieurs universités, à l'exemple de Lille III, aient dû faire des avances sur leurs fonds propres pour payer des travaux de sécurité, faute de financement de l'Etat. Elle a souhaité savoir si, depuis lors, l'Etat avait honoré ses engagements à leur égard.

M. François Goulard a tout d'abord répondu aux préoccupations de Mme Annie David au sujet du crédit d'impôt recherche, confirmant que, dans le milliard d'euros de crédits supplémentaires consacrés chaque année par l'Etat à la recherche d'ici à l'année 2010, un tiers serait constitué par des dépenses fiscales. Il a estimé que le crédit d'impôt recherche avait démontré son efficacité, ne serait-ce qu'au travers de sa montée en puissance, indiquant que la dépense fiscale correspondante était passée de 486 millions d'euros en 2004, à 664 millions d'euros en 2005, le montant pour 2006 devant s'élever à 730 millions d'euros et le montant pour 2007 à 880 millions d'euros. Il a souligné que la loi de finances pour 2006 avait amélioré la conception de ce système, d'une part en renforçant l'incitation à l'embauche des jeunes chercheurs, et d'autre part en encourageant l'activité de recherche des PME au moyen du déplafonnement du recours à la sous-traitance. Puis, après avoir déclaré que le Parlement disposerait, en octobre 2006, d'un rapport précis d'évaluation du dispositif, établi conjointement par un cabinet privé et une équipe universitaire, il a conclu sur ce point en estimant que le crédit d'impôt recherche était désormais bien connu des entreprises, auxquelles il n'inspirait plus de crainte de contrôle fiscal.

Il a ensuite indiqué que les EPST n'avaient pas subi de gels de crédits au cours de l'année 2005.

Puis il a précisé que les subventions de l'ANR étaient réparties de façon équilibrée, soit environ 50 % à destination de la recherche fondamentale et également 50 % pour la recherche appliquée.

Enfin, il a reconnu des retards en matière d'immobilier universitaire, en imputant la responsabilité à l'ensemble des gouvernements successifs. Il a expliqué que 110 millions d'euros de crédits avaient été débloqués en septembre 2005 au titre des travaux de sécurité des universités, jugeant ce chiffre « satisfaisant ».

Mme Annie David a remercié le ministre délégué. Elle a ensuite évoqué l'inquiétude qu'elle avait perçue au sein du comité de site regroupant les universités iséroises à propos de l'élaboration des projets Etat - régions. Elle a souhaité que la définition de ces projets ne soit pas fondée uniquement sur leur aspect financier, mais aussi en fonction de leur valeur en termes d'intérêt général.

M. Yannick Bodin est revenu sur le sujet de la lutte contre l'échec des étudiants, estimant qu'outre les problèmes d'orientation dont il avait été question au début de l'audition, ces échecs étaient souvent dus au statut social des étudiants. Il a en effet relevé que les étudiants contraints, pour des raisons financières, d'exercer une activité salariée, subissaient des horaires lourds et souvent décalés les conduisant à l'échec, voire à l'abandon des études. Il a donc interrogé le ministre délégué sur les bourses attribuées aux étudiants, sur son action en matière d'hébergement pour les étudiants, et sur l'évolution des classes préparatoires aux grandes écoles (CPGE) en termes de diversité sociale.

Au sujet des bourses, M. François Goulard a rappelé que le Premier ministre avait confié un rapport à M. Laurent Wauquiez, député de Haute-Loire, qui devrait être remis au début du mois de juillet 2006. Il a déclaré que ce rapport donnerait des pistes à l'Etat pour qu'il accélère le versement des bourses, soulignant toutefois que 92 % des bourses, qui représentent une dépense totale d'1,5 milliard d'euros par an, étaient versées avant la fin du mois de décembre.

A propos du logement étudiant, il a reconnu que, si les objectifs du « plan Anciaux » étaient tenus pour la partie concernant la rénovation annuelle de 7.000 logements, tel n'était pas le cas pour la partie concernant la construction de 5.000 logements neufs par an, tout en précisant que ce chiffre correspondait au rythme actuel des constructions. Il a rappelé, à ce sujet, que le concours des collectivités territoriales était indispensable, en particulier les disponibilités foncières. Puis, évoquant la préconisation faite par M. Philippe Adnot, dans son rapport spécial pour 2006, d'une plus grande implication du secteur privé dans le logement étudiant, il a indiqué que, si le gouvernement n'avait pas avancé sur cette voie jusqu'à présent, « des changements étaient à venir au niveau du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) ».

Ensuite, après avoir rappelé que les CPGE ne rentraient pas dans son domaine de compétence ministérielle, M. François Goulard, fondant son propos sur les grandes écoles, a estimé qu'il convenait d'accomplir des progrès pour briser le « plafond de verre » qui, culturellement, écarte les classes sociales défavorisées de ce type d'enseignement supérieur. Il a déclaré que de nombreuses initiatives se mettaient en place pour faire face à ce problème, citant l'appel à projets qu'il avait lancé avec M. Azouz Begag, ministre délégué à la promotion de l'égalité des chances, afin de favoriser l'accès des filières les plus prestigieuses aux jeunes issus de classes sociales défavorisées. Il a précisé que, sur la centaine de projets suscités par cet appel, environ les deux tiers avaient été retenus par un jury présidé par M. Louis Schweitzer, président de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE), et avaient à ce titre bénéficié d'un financement total de 3,7 millions d'euros.

M. Yannick Bodin a remercié le ministre délégué pour ses réponses, insistant sur l'urgence d'accélérer le versement des bourses.

M. Adrien Gouteyron, après s'être réjoui des propos de M. François Goulard au sujet de la « politique de l'offre universitaire », l'a interrogé sur l'avenir des Instituts universitaires de technologie (IUT).

En réponse, M. François Goulard a qualifié les IUT, créés il y a 40 ans, de « réussite incontestable ». Il a souligné que ces instituts correspondaient bien à l'objectif de professionnaliser l'enseignement supérieur. Puis, évoquant le reproche parfois adressé aux IUT selon lequel les deux tiers de leurs étudiants poursuivent leurs études une fois diplômés, il l'a écarté, soulignant d'une part que la proportion d'un tiers des diplômés entrant directement dans la vie active n'était pas négligeable, et d'autre part que certains des diplômés d'IUT obtenaient, en un an, une licence professionnelle, tandis que d'autres suivaient des cursus différents, notamment d'ingénieurs. Il a expliqué qu'en conséquence, le gouvernement souhaitait le développement des IUT, précisant qu'au moins neuf nouveaux départements d'IUT seraient ouverts à la rentrée 2006.

M. Maurice Blin, rapporteur spécial de la mission « Recherche et enseignement supérieur », est revenu sur sa préoccupation concernant le déséquilibre entre les sciences « dures » et les sciences humaines, notamment au sein du CNRS. Il a également interrogé le ministre délégué sur la répartition des moyens financiers au sein de cet EPST.

M. François Goulard a souligné que, s'il fallait encourager les vocations en faveur des études scientifiques, les sciences humaines pouvaient également constituer des cursus intéressants, qu'il convenait sans doute de diversifier en les ouvrant davantage, par exemple au monde de l'entreprise. Poursuivant sur le déséquilibre évoqué par M. Maurice Blin, il a expliqué qu'il ne partageait pas son diagnostic, relevant que les recherches en sciences humaines occupaient, certes, de nombreux postes, mais étaient relativement peu coûteuses en termes d'investissements.

Enfin, au sujet du CNRS, il a déclaré que sa politique scientifique devait être définie par ses directeurs de départements. Il a, d'autre part, indiqué à M. Maurice Blin qu'il lui ferait parvenir l'ensemble des chiffres dont il avait besoin concernant cet organisme public de recherche.

M. Jean Arthuis, président, a remercié le ministre délégué pour la qualité et la précision des réponses qu'il avait apportées aux questions posées.

Loi de règlement - Loi de règlement définitif pour 2005 - Audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer.

M. Jean Arthuis, président, a d'abord précisé que M. François Baroin était le dixième et dernier membre du gouvernement auditionné devant une commission des finances exceptionnellement élargie à l'ensemble des membres des autres commissions permanentes du Sénat. Il a rappelé que cette audition, ouverte à la presse et au public, s'inscrivait dans le contexte de la préparation du projet de loi de règlement et permettait, conformément à la lettre et à l'esprit de la LOLF, à la commission des finances de s'engager plus largement dans l'examen de l'exécution budgétaire en 2005.

Puis M. Jean Arthuis, président, a fait référence au rapport public pour 2006 de la Cour des comptes, qui émet un jugement particulièrement sévère sur le ministère de l'outre-mer. Il a ainsi relevé que la Cour des comptes notait que le ministère de l'outre-mer n'avait pas exercé la plénitude de la mission dont il était investi, faute d'une réelle volonté politique de le doter des moyens appropriés et d'avoir fait le choix entre une logique de mission et une logique de gestion. Il a également indiqué que la Cour des comptes mettait en lumière la nature hybride de ce ministère qui, d'une part, assure la gestion en direct de plusieurs politiques, comme celle du logement, et, d'autre part, remplit une fonction d'expertise juridique et de représentation des intérêts propres de l'outre-mer. A ce titre, il a relevé que la LOLF n'avait pas modifié l'architecture du ministère, l'idée d'une grande mission interministérielle « Outre-mer » n'ayant pas été retenue dans le schéma budgétaire et que les sujets budgétaires relatifs à l'outre-mer étaient donc dispersés sur l'ensemble de la discussion budgétaire. Il en est arrivé à la conclusion qu'il était nécessaire d'assurer une meilleure lisibilité des enjeux budgétaires de l'outre-mer et a posé la question de savoir s'il serait utile de privilégier un correspondant outre-mer dans chaque ministère ou s'il convenait plutôt de rassembler les crédits de l'outre-mer dans une vaste mission interministérielle.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer » au nom de la commission des affaires économiques, a d'abord indiqué que le rapport pour avis sur le budget de l'outre-mer présenté au moment de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 était essentiellement consacré à la politique du logement. Il a donc précisé que son propos porterait, de nouveau, sur ce domaine. En effet, il a relevé que la crise aiguë qui sévissait depuis 2003 était toujours d'actualité et que la reconduction à l'identique d'une année sur l'autre des crédits inscrits sur la ligne budgétaire unique, dite LBU, propre à l'outre-mer, n'avait fait qu'aggraver cette crise. Il a indiqué qu'en conséquence, l'offre de logements, depuis des années largement insuffisante pour répondre aux besoins, avait tendance à diminuer, notamment en Martinique, où, depuis 2002, le nombre de logements financés sur les crédits de la LBU est revenu de 687 logements locatifs sociaux (LLS) à 389, alors que les besoins sont estimés à 2.000 par an. Pour mémoire, il a rappelé que la moyenne de LLS financés était de 1.300 par an entre 1990 et 1998. En outre, il a constaté une diminution constante du nombre de logements ayant bénéficié d'une allocation aux adultes handicapés (AAH) (991 en 2005, contre 1.323 en 2002) alors que le taux de logements insalubres demeure toujours assez élevé.

Par ailleurs, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a noté que le retard croissant des crédits de paiement et le maintien d'une dette importante de l'Etat concouraient à pénaliser les quelque 400 entreprises artisanales oeuvrant, en Martinique, dans les secteurs de l'amélioration de l'habitat et de l'accession sociale. Il a précisé qu'au 19 juin 2006, le montant des factures impayées s'élevait à 12,9 millions d'euros. Dès lors, il a souligné que les conclusions de la mission d'audit de modernisation sur la politique du logement social outre-mer n'étaient pas de nature à le satisfaire, puisqu'au terme d'une analyse contestable, cette mission cautionnait la poursuite de l'actuel désengagement de l'Etat.

Il a donc souhaité interroger le ministre sur les mesures, notamment budgétaires, qu'il comptait prendre pour apporter une réponse immédiate à la crise financière qui touche les opérateurs sociaux, notamment en Martinique, mais également, de façon plus générale, sur la politique qu'il entendait mener pour relancer la production de logements sociaux, dans les DOM.

En réponse, M. François Baroin s'est d'abord adressé à M. Jean Arthuis, président, afin de préciser qu'il partageait l'essentiel de l'analyse exprimée par la Cour des comptes dans son rapport public pour 2006 sur le fonctionnement du ministère de l'outre-mer. Il a indiqué qu'il était nécessaire de mener une réflexion sur l'efficacité des politiques publiques mises en oeuvre en outre-mer et que l'idée d'un correspondant outre-mer dans chaque ministère était pertinente.

Puis M. François Baroin a reconnu être conscient du retard accumulé en termes de logements sociaux construits outre-mer et précisé que ce retard était aujourd'hui de l'ordre de 15.000 logements pour l'outre-mer dans sa globalité. Il a précisé qu'un travail de fond avec l'ensemble des partenaires et des bailleurs sociaux était aujourd'hui nécessaire. Puis il a souligné que des annonces seraient faites par le Gouvernement, vraisemblablement à la fin de l'été, et qu'elles déclineraient les pistes de réflexion suivantes : le nécessaire maintien dans le temps de l'effort budgétaire ; la mutualisation des moyens financiers engagés par les différentes agences compétentes en matière de logement social outre-mer ; la mobilisation des fonds européens ; la programmation pluriannuelle des moyens budgétaires ; enfin, l'aménagement de la défiscalisation dans le sens de la priorité donnée au logement social.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a souligné qu'à l'avenir, une politique forte et volontariste en faveur du logement social outre-mer serait nécessaire et a relevé les enjeux économiques, en termes d'emplois, associés à cette problématique. Il a précisé qu'une réponse urgente devait être apportée, notamment pour éviter l'accumulation de la dette de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, s'est ensuite fait le porte-parole de M. Henri Torre, rapporteur spécial des crédits de la mission Outre-mer et qui est actuellement en train de réaliser un contrôle budgétaire sur la question du logement outre-mer, en évoquant, de ce fait, la question du financement du logement social outre-mer. A cet égard, il a précisé que la mission d'audit précitée avait relevé un montant de 60 millions d'euros de factures impayées à la fin de l'année 2005 et une prévision de plus de 100 millions d'euros de factures impayées à la fin de l'année 2006. Dès lors, il a posé une double question : comment en est-on arrivé à cette situation et quelles mesures seront-elles proposées pour mettre un terme à ce déficit, qui met en péril les programmes lancés sur place ?

En réponse, M. François Baroin a précisé que si le montant des factures impayées était bien de 60 millions d'euros à la fin 2005, il devrait plutôt s'élever à 80 millions d'euros fin 2006. En outre, il a précisé que la Caisse des dépôts et consignations prendrait en charge 30 millions d'euros du montant de ses factures impayées, qui lui seraient ensuite remboursés par le ministère du logement. S'agissant du fait de savoir comment on en était arrivé à cette situation, il a indiqué que le fonctionnement et la structure du ministère de l'outre-mer était au coeur du problème, puisque sur les 11 milliards d'euros de crédits consacrés à l'outre-mer, seuls, 2 milliards étaient directement gérés par le ministère de l'outre-mer et que 9 milliards d'euros étaient donc gérés par d'autres ministères. Dès lors, il a estimé qu'un renforcement de la coordination interministérielle était nécessaire. En outre, il a rappelé que la procédure classique du gel de certains crédits en début d'année avait obéré la gestion par le ministère de certains crédits dédiés à des politiques spécifiques et qu'en la matière, le ministère agissait toujours « sur le fil du rasoir ».

Puis M. Christian Cointat, rapporteur pour avis de la mission « Outre-mer » au nom de la commission des lois, a d'abord regretté l'absence d'une mission « Outre-mer » qui répondrait aux objectifs de la LOLF et permettrait de regrouper l'ensemble des crédits dédiés à l'outre-mer.

Il a évoqué la question du désenclavement des départements et collectivités d'outre-mer correspondant à la mise en oeuvre du principe de continuité territoriale. A cet égard, il a précisé que la continuité territoriale constituait désormais une action du programme « Conditions de vie outre-mer ». Il a indiqué que ce principe se traduisait par une politique de mobilité bénéficiant plus spécialement aux jeunes, à travers le passeport mobilité. Il a précisé que cette politique consistait également, pour l'Etat, à verser aux collectivités d'outre-mer une dotation de continuité territoriale.

S'agissant du dispositif du passeport mobilité créé en 2002 et défini par un décret du 18 février 2004, il a souhaité interroger le ministre sur le bilan qui pouvait être fait de l'utilisation des crédits consacrés au désenclavement des départements et collectivités d'outre-mer en 2005. Plus précisément, il a demandé au ministre d'indiquer comment avait fonctionné le passeport mobilité en 2005 et quels effectifs en avaient bénéficié.

En réponse, M. François Baroin a indiqué que 48,8 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2005 au titre de la continuité territoriale, répartis sur trois chapitres budgétaires au sens de l'ordonnance organique de 1959, à savoir un chapitre relatif à la dotation de continuité territoriale, un chapitre relatif à la subvention aux collectivités territoriales au titre des dessertes maritimes ou aériennes et un chapitre relatif aux dispositifs d'échange, pour l'essentiel le passeport mobilité.

S'agissant de l'exécution pour 2005, il a indiqué que 39,6 millions d'euros de ces crédits avaient été dépensés au titre de l'année 2005, ce qui constituait un taux de consommation intéressant, mais pas pleinement satisfaisant.

A cet égard, il a précisé que, s'agissant de la dotation de continuité territoriale, 31 millions d'euros avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2005 mais que, seuls, 20,7 millions d'euros avaient été consommés. Il a expliqué ce faible taux de consommation par plusieurs raisons : tout d'abord, il a indiqué que la Guyane n'avait pas souscrit en 2005 à ce mécanisme et n'avait donc pas utilisé la somme d'1,3 million d'euros qui lui était destinée, ensuite il a précisé que la décision de la Commission européenne, qui conditionnait l'utilisation de ces crédits, était intervenue tardivement et que la Réunion n'avait pas pu utiliser les crédits consacrés à ce titre, à hauteur de 8,4 millions d'euros.

S'agissant plus spécifiquement du passeport mobilité, il a souligné que 14,8 millions d'euros avaient été consommés à ce titre en 2005, contre 11 millions d'euros inscrits en loi de finances initiale pour 2005 et que des mouvements règlementaires en cours d'année avaient permis de compléter ce chapitre. Enfin, il a précisé que, pour 2006, le projet était d'affecter 5,8 millions d'euros de la dotation de continuité territoriale au passeport mobilité.

M. François Baroin a indiqué qu'une réflexion sur la définition des critères d'attribution par les collectivités territoriales était nécessaire afin de les assouplir et de les rendre plus opérationnels.

M. Christian Cointat, rapporteur pour avis, a précisé que la définition des critères de la continuité territoriale était un sujet préoccupant, de même que celle de son champ d'application, qui ne recouvre pas le seul domaine des transports. Enfin, s'agissant de l'utilisation et de la consommation des crédits dédiés à la continuité territoriale, il a estimé qu'il existait un réel dysfonctionnement.

M. Maurice Blin est intervenu pour évoquer un sujet complexe, celui de l'exploitation des mines de nickel en Nouvelle-Calédonie. Il a rappelé l'ampleur de l'engagement financier de l'Etat dans ce domaine et s'est notamment interrogé sur la situation dans le Nord de la Nouvelle-Calédonie, évoquant le retard pris dans la construction de l'usine de traitement du Nord, ainsi que l'impression de désordre se dégageant de la multiplicité des offres publiques d'achat (OPA) rivales. Dès lors il a demandé au ministre s'il était possible de prévoir ce qu'il adviendrait de l'exploitation du nickel en Nouvelle-Calédonie si le projet du Nord n'aboutissait pas.

En réponse, M. François Baroin a rappelé que la Nouvelle-Calédonie était une région riche en nickel, qui revêtait aujourd'hui une dimension économique particulière, en raison notamment de la croissance économique forte de la Chine et de l'Inde. S'agissant de l'exploitation du nickel, il a rappelé que l'on se situait dans le cadre de la stricte application des accords dits de Bercy signés en 1998 et que les deux opérateurs n'avaient pas été spoliés. Il a précisé que l'objectif des accords de Bercy était la construction d'une usine dans le Nord dans un délai raisonnable, la décision irrévocable de construction de l'usine étant fixée au 1er janvier 2006, et que ces accords étaient aujourd'hui appliqués. S'agissant des questions de regroupement de sociétés à l'échelle mondiale, il a indiqué que les tentatives d'OPA échappaient au contrôle de l'Etat. Il a rappelé que le rôle de l'Etat dans ce dispositif était de faire respecter la parole donnée et les accords signés. En outre, il a précisé que l'Etat devait également faire appliquer la Charte de l'environnement ayant valeur constitutionnelle, y compris en Nouvelle-Calédonie.

M. Maurice Blin a reconnu qu'il existait des sujets de nature économique qui échappaient à la maîtrise de l'Etat.

Puis M. Jean Arthuis, président, a fait état de certaines incompréhensions qui pouvaient exister parfois entre les membres de la commission des finances et leurs collègues élus de l'outre-mer, notamment s'agissant de l'indemnité temporaire. A cet égard, il a rappelé que le coût de l'indemnité temporaire pouvait être évalué à 200 millions d'euros et que cette mesure « offensait l'idée qu'il se faisait de l'équité au sein de la République ». Il a indiqué que le nombre de bénéficiaires de cette indemnité était en progression très forte, avec 11.927 bénéficiaires en 2004, contre 10.579 en 2003 dans les collectivités d'outre-mer, soit une hausse de 12,75 % en un an et un montant par retraité de 9.500 euros en moyenne. Il a précisé, en outre, que la somme de 200 millions d'euros pouvait être rapprochée des crédits du ministère pour le logement, d'un montant de 173 millions d'euros en 2006 pour tous les départements d'outre-mer, cette ligne budgétaire connaissant une situation alarmante, avec 60 millions d'euros de factures impayées à la fin de l'année 2005 et, en l'état, plus de 100 millions fin 2006.

En réponse, M. François Baroin a indiqué qu'il était nécessaire de lutter contre les idées reçues sur l'outre-mer. Il a précisé que l'outre-mer se trouvait dans une situation sociale et économique particulièrement fragile avec un taux de chômage situé entre 20 et 30 % et une proportion de Rmistes particulièrement élevée. En outre, il a précisé que, compte tenu du dynamisme de la démographie, cette situation était vouée à se dégrader. Dès lors, il a estimé qu'une logique de dérogation au droit commun en outre-mer était nécessaire et qu'il n'était pas correct, selon lui, de parler de « niches » fiscales ou sociales. Enfin, il a souhaité revenir sur plusieurs sujets d'inquiétude, dont le stock de dettes important de l'Etat et la nécessaire évaluation des politiques publiques menées en outre-mer, dans le cadre notamment de la préparation du projet de loi de finances pour 2007.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité insister de nouveau sur la nécessité de lever le tabou de la suppression du mécanisme d'indemnité temporaire.

En réponse, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé qu'il était nécessaire de briser tous les tabous, des deux côtés.

Puis M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a souhaité aborder la question du transport interurbain de personnes à la Martinique. A cet égard, il a précisé que le transport terrestre interurbain de personnes était effectué à la Martinique par un très grand nombre de petites entreprises individuelles et que cette situation très spécifique réclamait des mesures adaptées tant sur le plan juridique que financier.

Sur le plan juridique, il a estimé que se posait le problème récurrent de l'adaptation de la loi Sapin. Il a précisé que le conseil général de la Martinique avait réalisé un travail très important en aidant à la restructuration de la filière, mais il a constaté que sur le millier de transporteurs existant il y a encore quatre ans, seuls, 489 demeuraient en fonction. Il a indiqué qu'il avait lancé, conformément à la loi, une procédure de délégation de service public (DSP) qui avait abouti, comme en 1996, à un échec, puisqu'elle n'avait recueilli que deux réponses. Or, il a précisé que le 1er juin 2006 correspondait au terme d'une situation dérogatoire provisoire.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a dès lors interrogé le ministre en lui indiquant que son prédécesseur avait laissé entendre que ce problème trouverait une solution grâce aux possibilités d'adaptations offertes par le nouvel article 73 de la Constitution. En réalité, il a relevé que la mise en oeuvre de cet article supposait que soit votée, au préalable, une loi organique, ce qui n'est toujours pas à l'ordre du jour des discussions parlementaires. Dès lors, il a estimé qu'il était urgent que le gouvernement prenne une initiative et a interrogé le ministre sur ses propositions pour que les transporteurs interurbains de la Martinique ne se retrouvent pas, comme en 1996, dans une situation de non-droit.

Sur le plan financier, M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a estimé que l'Etat n'avait jamais voulu prendre en compte les retards accumulés avant la décentralisation, tant en matière d'infrastructures que d'organisation du transport, dans les DOM, notamment en Martinique, en se retirant du plan de financement du Transport Collectif en Site Propre prévu dans le cadre du DOCUP Martinique. A cet égard, il a noté que les départements d'outre-mer n'avaient jamais bénéficié du programme d'aide au renouvellement du parc prévu par la loi d'orientation des transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982.

Dès lors, il a incité le ministre à mettre en oeuvre, pour les DOM, dans le domaine du transport interurbain, une véritable politique de rattrapage et l'a interrogé sur ses propositions afin de favoriser, par des dispositions, tant juridiques que financières, le transport maritime outre-mer, notamment en Martinique, où le conseil général a déjà pris d'importantes initiatives, comme la réalisation de gares maritimes et de nombreux appontements, ou encore l'adoption de certaines mesures de soutien aux entreprises de transport maritime.

En réponse, M. François Baroin a indiqué que le gouvernement se situait dans une logique d'application de la loi Sapin, qui était celle de la délégation de service public. Il a précisé qu'il avait saisi les préfets concernés, en même temps que la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), afin de prolonger les modalités d'application des délégations de service public ; que l'assistance technique de l'Etat pouvait être sollicitée par les collectivités territoriales, notamment s'agissant de la définition du cahier des charges. En outre, sur les délégations de service public, il a précisé que l'Etat s'était mobilisé pour faire adopter, dans les plus brefs délais, un projet de modification par la Commission européenne.

M. Claude Lise, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il n'était pas rassuré par les propos du ministre et a souligné la complexité de la procédure à suivre pour les conseils généraux. Il a souhaité que le gouvernement dépose un projet de loi organique ou procède par ordonnance pour régler cette situation.

En réponse, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a précisé qu'il était conscient de l'urgence de la situation et que la procédure de délégation de service public présentait des modalités d'application souples, mais qu'il fallait être prudent s'agissant de la définition du cahier des charges.

M. Adrien Giraud a souhaité évoqué la situation de la collectivité territoriale de Mayotte. Tout d'abord, il a indiqué qu'elle souhaitait que soit relancé le programme de l'allongement de la piste longue et qu'à cet effet un soutien financier avait été envisagé par la collectivité territoriale. A cet égard, il a souhaité savoir si, dans le cadre du prochain contrat de plan, l'Etat serait en mesure de s'engager fortement en intégrant cette opération majeure et structurante pour l'île. Il a également indiqué que, dans le cadre du deuxième contrat de plan, la collectivité territoriale avait réalisé des avances importantes, de l'ordre de 30 millions d'euros, sur des opérations cofinancées par l'Etat. Dès lors, il a souhaité savoir si l'Etat s'engagerait à rembourser intégralement ces reliquats d'ici à la fin de l'année 2006. Enfin, il a évoqué les difficultés financières récurrentes rencontrées par les communes de Mayotte pour assurer le financement de leur programme d'investissement, faute de ressources financières propres. Il a souhaité savoir si l'Etat envisageait de prendre des mesures pour assurer la pérennité des ressources financières de ces communes.

En réponse, M. François Baroin a souligné que le contrat de plan entre l'Etat et Mayotte était en cours de renouvellement, avec pour objectifs de réussir l'évolution vers la départementalisation et de développer la vocation touristique de Mayotte, d'où le caractère essentiel du sujet de l'allongement de la piste longue. En outre, il a précisé qu'à Mayotte, comme ailleurs, existait un réel problème de stock des dettes de l'Etat et qu'un plan de règlement de la dette, avec un engagement triennal ou quinquennal, sans remettre en cause le principe d'annualité budgétaire, était nécessaire, afin notamment d'assurer une meilleure lisibilité à la gestion de la dette. Enfin, il a précisé qu'il était nécessaire de rechercher une répartition plus équitable entre les communes et l'assemblée territoriale.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité évoquer le rôle majeur de l'évaluation des politiques publiques, inscrit dans la LOLF, et a estimé que cette évaluation pourrait porter, s'agissant de l'outre-mer, sur l'impact de la défiscalisation. En effet, il a indiqué que l'article 61 du projet de loi de finances pour 2006 prévoyait un plafonnement des avantages procurés aux contribuables par les « niches fiscales » mais qu'en cours de discussion budgétaire, le gouvernement avait choisi d'exclure l'outre-mer de ce champ, ce qui avait notamment motivé la censure constitutionnelle. Il a rappelé que dans son rapport général, M. Philippe Marini, rapporteur général, avait montré que chaque emploi créé par la défiscalisation représentait un coût de 248.000 euros. Il a dès lors indiqué que, même si la création d'emploi n'était qu'un des objectifs de la défiscalisation, on pouvait s'interroger sur ce chiffre eu égard à son montant, et ce, d'autant plus que la défiscalisation dans le logement avait produit de nombreux effets pervers en privilégiant largement des résidences de luxe qui ne servent que de « véhicules fiscaux », au détriment du logement social. Il a interrogé le ministre sur les solutions à apporter à ces effets pervers.

En réponse, M. François Baroin a précisé que la commission d'évaluation des dispositions de la loi de programme, établie par le gouvernement, composée de membres des commissions des finances des deux assemblées et d'élus de l'outre-mer, avait notamment pour objet d'évaluer l'application de la défiscalisation. En outre, il a indiqué qu'en matière de défiscalisation, des effets d'aubaine avaient pu exister et n'avaient donc pas permis de construire le nombre de logements sociaux attendus. Toutefois il a estimé que l'outre-mer ne pouvait être qualifiée de paradis fiscal et que les dispositifs consistant à financer des résidences de complaisance à la place de logements sociaux n'avaient plus lieu d'être.

Après avoir remercié le ministre pour la précision des réponses apportées aux questions posées, M. Jean Arthuis, président, a émis le voeu que la commission d'évaluation mise en place soit un lieu de bonne compréhension entre tous ses membres.

Loi de règlement - Loi de règlement pour 2005 - Examen du rapport

La commission a enfin procédé à l'examen définitif du projet de loi de règlement pour 2005 sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il appartenait maintenant à la commission, à l'issue de l'audition des 10 ministres gestionnaires, de statuer définitivement sur le projet de loi de règlement pour 2005 que l'Assemblée nationale avait adopté, avec modifications en 1ère lecture, la veille au soir.

En remplacement de M. Philippe Marini, rapporteur général, il a précisé que l'Assemblée nationale avait adopté deux amendements, l'un d'ordre rédactionnel à l'article 10 qui concerne les comptes spéciaux du Trésor et l'autre introduisant un article 14 (nouveau) créant une annexe au projet de loi de finances de l'année (un « jaune » budgétaire) afin de retracer les moyens budgétaires et en emplois des opérateurs de l'Etat.

La commission a alors confirmé son vote favorable sur l'article 10 tel que modifié par l'Assemblée nationale, ainsi que sur l'ensemble des autres articles, qui n'avaient pas été modifiés, et proposé au Sénat d'adopter sans modification l'article 14 (nouveau).

A l'issue de ces votes, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble du projet de loi de règlement, modifié par un amendement portant sur l'intitulé dudit projet de loi.