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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mardi 4 juillet 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Grippe aviaire -- Communication

La commission a entendu une communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire », qui a indiqué, de manière liminaire, qu'elle avait procédé, au cours du premier semestre 2006, à une vingtaine d'auditions de responsables administratifs et d'experts nationaux et internationaux compétents sur le sujet de la grippe aviaire, ainsi qu'à des déplacements dans quatre départements.

Puis elle a précisé que son contrôle, effectué en application de l'article 57 de la LOLF, avait pour objet de répondre à trois questions principales : d'abord une question relative à l'opportunité du plan gouvernemental, son contenu ainsi que ses points forts et faibles, qui l'avait conduite à mener une réflexion sur l'architecture administrative de l'Etat ainsi que sur l'articulation entre l'expertise et la décision publique, ensuite une question relative au financement du plan gouvernemental, son montant et sa lisibilité, enfin une question relative à la réalité de la coopération européenne et de la coordination internationale dans le domaine de la lutte contre la grippe aviaire, qui l'avait menée à une réflexion « politique » afin de savoir si tous les Etats étaient suffisamment armés pour faire face à cette crise. Elle a également indiqué que la conclusion qu'elle avait tirée de son contrôle était, au plan national, la nécessité de vivre avec un risque durable et de s'organiser en conséquence. Au plan international, elle a évoqué la nécessaire émergence d'une gouvernance mondiale de la sécurité sanitaire afin d'aider les pays les plus démunis, mais aussi d'obliger les pays les plus réfractaires à mettre en place des infrastructures sanitaires efficaces.

Dans un premier temps, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a estimé que l'efficacité globale du dispositif était réelle, en distinguant toutefois les deux volets du plan de lutte, le volet relatif à l'influenza aviaire, c'est-à-dire à la maladie animale, d'une part, le volet relatif à la pandémie grippale humaine, d'autre part.

S'agissant de la lutte contre l'influenza aviaire, elle a relevé que le système français fonctionnait bien grâce à un maillage territorial vétérinaire de bonne qualité, contrairement à d'autres pays européens, notamment le Royaume-Uni. Elle a toutefois fait valoir la fragilité de ce maillage, soulignée par plusieurs de ses interlocuteurs, et notamment par l'Académie vétérinaire de France dans un avis en date du 2 février 2006. Elle également relevé certains points faibles du dispositif, notamment le problème de la surveillance et du recensement des basses-cours familiales, tout en soulignant qu'il était sans commune mesure avec celui observé en Asie. De même, le nombre de laboratoires de criblage sur le territoire national, aujourd'hui limité à six, mais qui devrait être augmenté pour arriver à au moins dix laboratoires de criblage sur le territoire national. Enfin la question de la généralisation des visites des vétérinaires sanitaires dans les élevages avicoles, au nombre de 30.000 sur le territoire national, qui pourrait avoir un coût non négligeable en cas de durabilité du risque d'influenza aviaire.

S'agissant de la prévention et de la lutte contre la pandémie grippale, elle a indiqué ne pas avoir d'inquiétude sur l'aspect théorique du plan gouvernemental, qui avait été bien noté par les experts internationaux de la « London School of Hygiene and Tropical Medicine », ni sur l'achat de masques et de médicaments antiviraux par le gouvernement. Toutefois, elle a souligné les difficultés pratiques auxquelles pourrait se heurter l'application du plan en cas de pandémie avérée et a estimé qu'il ne fallait pas négliger l'effet psychologique d'une telle situation. Elle a également relevé des points qui devraient être améliorés, en citant notamment la trop faible association des médecins libéraux à la préparation du plan, ce dont le gouvernement avait pleinement conscience, puisqu'il avait lancé un travail de formation et d'information en direction des médecins. Elle s'est également inquiétée de l'insuffisante coordination entre la médecine de ville et l'hôpital, alors même que le maintien à domicile des malades était préconisé par le plan. A cet égard, elle a toutefois souligné que le ministère de la santé réfléchissait à la constitution d'un corps de réserve sanitaire constitué d'étudiants en médecine ou de médecins retraités. Elle a précisé que l'inégale couverture médicale des zones rurales et périurbaines constituait également une source d'inquiétude et que les capacités hospitalières actuelles ne permettraient, sans doute pas, de faire face au nombre d'hospitalisations prévues en cas de pandémie, compte tenu, de l'engorgement actuel des services d'urgence notamment.

D'une manière générale, elle a estimé que la mobilisation des services déconcentrés n'était pas suffisante et que la gestion de crise reposait sur les mécanismes classiques de sécurité civile et intérieure, alors que le déclenchement d'une pandémie nécessiterait de faire intervenir d'autres mécanismes. Elle a également souligné que les mécanismes de surveillance épidémiologique fonctionnaient bien, mais qu'ils devraient être renforcés, notamment pour assurer une plus grande égalité entre les régions.

S'agissant de l'architecture administrative associée à la mise en oeuvre du plan, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a constaté qu'il existait une réelle interministérialité opérationnelle, surtout au niveau des administrations centrales, moins au niveau déconcentré. Elle a cité le rôle du délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire, soulignant que ce dernier avait été nommé en la personne du directeur général de la santé du ministère de la santé et des solidarités, ce qui avait eu pour avantage de le rendre immédiatement opérationnel, mais ce qui l'avait privé d'une réelle autorité politique.

En outre, elle a regretté l'absence d'interministérialité budgétaire au sein de la mission « Sécurité sanitaire », déjà soulignée dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2006. D'une part, la mission « Sécurité sanitaire » ne regroupe pas l'ensemble des crédits dédiés à la politique de sécurité sanitaire, d'autre part, une réforme en profondeur de la maquette de l'Etat s'impose afin de rendre effective l'interministérialité budgétaire.

S'agissant toujours de l'architecture administrative associée à ce plan, elle a évoqué la structuration du système des agences sanitaires, en précisant que l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) avait bien joué son rôle d'évaluateur en rendant, entre le mois d'août 2005 et le mois de mai 2006, une vingtaine d'avis scientifiques. Elle a toutefois estimé que la décision politique était prise sur d'autres critères que les seuls critères scientifiques et qu'il convenait de créer en France un système comparable à celui qui existait au Royaume-Uni, permettant, par exemple, d'éclairer les choix politiques via le recours à des instances intermédiaires tenant compte de données socio-économiques.

S'agissant du financement du plan, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a rappelé que le gouvernement avait annoncé un coût de l'ordre de 700 millions d'euros sur trois ans s'agissant du plan de prévention et de lutte contre une éventuelle pandémie grippale.

Elle a indiqué que le financement avait d'abord été sous-évalué par le gouvernement, puis abondé par décret d'avance. Elle a rappelé le contexte de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2006, qui avait permis de mettre en évidence une sous-évaluation du coût du dispositif de lutte contre l'influenza aviaire. Elle a souligné qu'un décret d'avance portant ouverture de crédits, sur lequel la commission s'était prononcée dans un rapport ad hoc, était paru le 27 mars 2006 permettant au ministère de l'agriculture et de la pêche de couvrir ses besoins dans la mise en oeuvre du dispositif de lutte contre l'épizootie.

S'agissant de l'exécution du plan de lutte contre la pandémie, elle a précisé que le ministère de la santé et des solidarités avait souligné, à ce stade, un solde négatif du financement du Plan, de l'ordre de 27 millions d'euros en 2006. Toutefois, elle a précisé qu'en cas de déclenchement de la phase 6 du plan, c'est-à-dire en cas de pandémie grippale avérée, les sommes qu'il faudrait débloquer seraient sans doute beaucoup plus importantes. En outre, sur le plan des principes, elle a estimé que le financement du plan gouvernemental devait relever de la solidarité nationale, et donc du budget de l'Etat. Dès lors, elle a considéré que si la participation financière de l'assurance maladie pouvait être envisageable dans le domaine de la prévention sanitaire, la santé publique relevait, elle, des missions régaliennes de l'Etat.

Enfin, elle a rappelé le volet économique du dispositif de lutte contre l'influenza et estimé que les aides débloquées par le gouvernement, à hauteur de 63 millions d'euros pour l'ensemble de la filière, étaient aujourd'hui suffisantes. Toutefois, elle a précisé que cette crise devait être l'occasion pour la filière de se restructurer afin de faire face à la concurrence internationale.

S'agissant de la coopération européenne et de la coordination internationale, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a indiqué que, dans le domaine de la santé animale, la coordination européenne était très poussée, mais a regretté qu'elle soit encore embryonnaire dans le domaine de la santé humaine qui relève de la compétence des Etats, conformément au principe de subsidiarité. Elle a souhaité que des progrès soient réalisés à cet égard.

Sur le plan international, elle a d'abord fait état d'une recrudescence des épizooties et de la multiplication concomitante des zoonoses, maladies transmissibles de l'animal à l'homme, pouvant être mortelles. Elle a cité les facteurs explicatifs de cette recrudescence, parmi lesquels la mondialisation des échanges commerciaux, la densité démographique dans certains pays à proximité des élevages, enfin le rôle non négligeable des migrations d'oiseaux. Elle a constaté la vulnérabilité des pays à l'influenza aviaire en indiquant que, sur le continent européen, onze pays avaient été touchés par cette maladie animale, et précisé que, dans le monde, dix pays avaient présenté des cas humains de grippe aviaire, c'est-à-dire de transmission de la maladie de l'animal à l'homme. A cet égard, elle a fait référence au premier cas confirmé de transmission interhumaine de la maladie en Indonésie. Elle a précisé que des progrès pouvaient être notés en matière d'éradication de la maladie dans certains pays d'Asie du Sud-est, mais que la situation était inquiétante en Afrique en raison de la faiblesse des infrastructures sanitaires et de la difficulté de venir en aide à des régimes incapables de faire face à la crise. Enfin, elle a fait référence au cas de la Russie, où l'absence de structures sanitaires à la hauteur de l'ampleur de la crise constituait un sujet d'inquiétude.

Dès lors, elle a estimé nécessaire, sur le plan international, de coordonner la gestion de la crise et de mobiliser des financements. A cet égard, elle a précisé que l'harmonisation entre les trois principales instances internationales, en charge de ce dossier, l'Organisation mondiale de la santé (OMS), l'Organisation mondiale de la santé animale (OIE) et l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), avait tardé à se mettre en place alors même que l'OIE et la FAO avaient, dès le début, insisté sur la nécessité de lutter prioritairement contre la maladie animale. Elle a indiqué que l'OMS avait initialement mis l'accent sur la lutte contre une éventuelle pandémie humaine sans se préoccuper de la maladie animale.

Toutefois, elle s'est félicitée de l'organisation, en janvier 2006, de la Conférence de Pékin réunissant les grands bailleurs de fonds internationaux qui avait permis d'enregistrer l'engagement de ces bailleurs de participer, à hauteur de 1,9 milliard de dollars, à la lutte contre la grippe aviaire, tant dans son « volet animal » que dans son « volet humain ». Elle a précisé qu'une nouvelle conférence serait sans doute organisée à l'automne 2006, après la conférence de Vienne de juin 2006, qui avait permis de dresser le bilan des premiers versements et de chiffrer les besoins ultérieurs.

Pour conclure, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a estimé qu'il faudrait s'habituer à l'idée de vivre, à l'avenir, avec un risque durable d'influenza aviaire, du point de vue agricole. Dès lors, elle a précisé que la durabilité de ce risque imposerait, d'une part, d'adapter les mesures de sécurité sanitaire mises en oeuvre ainsi que l'organisation des élevages, d'autre part, de restructurer la filière avicole qui se trouvait déjà fragilisée. Puis elle a évoqué l'idée de constituer un véritable pôle de santé publique permettant de prendre en compte concomitamment les problématiques de santé animale et de santé humaine. Enfin, sur le plan international, elle a estimé nécessaire l'émergence d'une véritable gouvernance mondiale de la sécurité sanitaire, caractérisée par des normes sanitaires internationales applicables à tous les pays et des structures sanitaires adaptées dans les pays plus exposés. Elle a également fait référence à la notion de droit d'ingérence sanitaire sur laquelle tous les experts internationaux ne s'accordaient pas, mais qui méritait d'être étudiée.

Puis un débat s'est instauré.

M. Jean Arthuis, président, a remercié Mme Nicole Bricq pour son intervention et estimé qu'il était encore difficile de prendre la mesure du risque encouru par le déclenchement d'une pandémie grippale. Il a estimé que, dans ce cas, les services hospitaliers seraient sans doute désorganisés et pourraient éprouver des difficultés pour y faire face. Il a retenu de la communication qui venait d'être présentée que le plan gouvernemental était globalement bien construit et qu'il fallait tenir compte de la durabilité potentielle du risque d'influenza aviaire.

M. Maurice Blin a fait état de son ignorance scientifique du sujet, notamment du point de vue de la transmission de la maladie de l'animal à l'homme. Il a estimé que les imprécisions scientifiques actuelles pouvaient faire le jeu des intérêts pharmaceutiques et économiques des grands laboratoires. Puis il s'est interrogé sur le rôle des oiseaux migrateurs dans la transmission de l'influenza aviaire, ainsi que sur les capacités de mutation génétique du virus.

M. Auguste Cazalet a estimé que la concentration des élevages et la multiplication des élevages industriels avaient eu un rôle non négligeable dans l'apparition de la maladie animale.

En réponse, Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale, a précisé qu'elle avait porté un regard assez détaché sur les aspects scientifiques de la crise, mais que les intérêts économiques et corporatistes n'étaient pas étrangers à la détermination des positions de certains organismes internationaux. Elle a rappelé que la recrudescence des épizooties et zoonoses au cours des dix dernières années était un fait avéré, ainsi que la porosité actuelle entre le monde animal et celui des êtres humains. Elle a regretté la surexposition initiale du risque humain, qui n'avait pas permis de mettre l'accent suffisamment tôt sur la nécessité de lutter prioritairement contre la maladie animale. Enfin, elle a précisé que les élevages industriels étaient sans doute aujourd'hui les mieux protégés contre les risques sanitaires, puisqu'ils devaient respecter des normes strictes.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de Mme Nicole Bricq, rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire » sous la forme d'un rapport d'information.

Mercredi 5 juillet 2006

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Agence française pour les investissements internationaux (AFII) - Communication

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a tout d'abord entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII).

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que cette communication était le fruit d'un contrôle sur pièces et sur place du bureau de l'AFII à Tokyo, que la délégation du bureau de la commission, en déplacement dans cette ville, avait chargé M. Philippe Marini, rapporteur général, de réaliser en application de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Marini, rapporteur général, a tout d'abord précisé que l'idée de ce contrôle provenait de remarques de chefs d'entreprises français installés au Japon, qui s'étaient étonnés de la dissonance entre la campagne de communication « Image de la France », gérée par l'AFII, qui se traduit notamment par des publicités dans la presse, et le traitement de la France dans les médias japonais, par exemple à l'occasion des manifestations contre le « contrat premier embauche ». Il a, en outre, estimé que le départ annoncé de l'actuelle présidente de l'agence pouvait fournir une opportunité de réforme de l'agence, si cela devait s'avérer nécessaire.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que la création de l'AFII en 2001 s'était faite par le biais d'un amendement du gouvernement lors de la première lecture au Sénat du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques (devenu la « loi NRE »), dont il était le rapporteur. Il a ajouté que, considérant que cet amendement « arrivait trop tard pour que la commission des finances puisse disposer de tous les éléments nécessaires », il s'en était alors remis à la sagesse du Sénat. Il a, par ailleurs, rappelé que, dans son rapport spécial relatif aux crédits de l'aménagement du territoire pour 2002, M. Roger Besse, estimant que cet amendement avait été déposé « un peu à la sauvette », avait également « déploré cette méthode qui avait interdit à la commission des finances d'examiner dans le détail le projet du gouvernement et d'envisager les aménagements qui auraient pu se révéler nécessaires ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite rappelé que l'AFII était, concrètement, issue de la fusion des agences à l'étranger de l'ancienne Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR) et de la Délégation aux investissements internationaux (DII). Il a précisé que les services centraux de l'AFII réunissaient 60 personnes et son réseau à l'étranger 80 personnes, réparties sur 20 bureaux (10 en Europe, 3 aux Etats-Unis et 7 en Asie), auxquelles s'ajoutaient 9 correspondants de missions économiques (3 en Europe, 3 au Canada et 3 en Asie). Il a souligné qu'au total, l'AFII était représentée dans 19 pays, sans que les critères de choix aient toujours paru très clairs.

Il a ensuite relevé qu'au sein du budget de l'AFII, la campagne « Image de la France » représentait 13,5 millions d'euros, soit 51% des crédits de l'AFII pour 2006, les crédits de la campagne étant inclus dans la subvention imputée sur la mission « Développement et régulation économiques ».

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait part des constats qu'il avait pu effectuer. Il a ainsi indiqué que le bureau de Tokyo, dont les locaux étaient situés dans un quartier aux loyers modérés, ne semblait pas gérer de façon dispendieuse l'argent des contribuables. Il a déclaré que les 13 postes du bureau de Tokyo se répartissaient ainsi : 5 agents expatriés de droit français (le directeur, son adjoint et 3 prospecteurs) ; 8 agents de droit local, dont le régime était analogue au CDI français (un responsable administratif et financier, une prospectrice, un « lobbyiste » venant d'une grande entreprise japonaise, un responsable de la communication, 2 assistantes à Tokyo, une assistante à Osaka et une assistante à Nagoya).

Il a estimé que le budget global, soit 632.000 euros, n'était pas choquant pour un pays aussi important et au coût de la vie aussi élevé que le Japon, relevant au passage que la moyenne des investissements annuels japonais en France de 1996 à 2003 s'était élevée à 463 millions d'euros, ce qui en faisait le 14e investisseur dans notre pays sur cette période.

M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est ensuite intéressé à la direction de l'AFII. Il a souligné que le président de cet établissement public était l'ambassadeur délégué aux investissements internationaux, nommé à ce titre par décret du président de la République en Conseil des ministres (article 13 de la Constitution), ce qui réduisait sans doute l'influence des tutelles de l'agence. Il a jugé que ce statut pouvait se traduire par une ambiguïté pour les personnels de l'AFII basés à l'étranger, ceux-ci devant répondre à la fois à l'ambassadeur territorial du pays dans lequel ils se trouvent, et à l'ambassadeur extra-territorial qui préside l'agence.

Puis M. Philippe Marini, rapporteur général, a évoqué le conseil d'administration de l'AFII. Il a indiqué que ledit conseil comptait 18 membres, dont seulement 7 représentaient l'Etat, les 2 tutelles que sont le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'une part, et le ministre chargé de l'aménagement du territoire d'autre part, n'en ayant que 2 chacun. Il a par ailleurs souligné, pour le regretter, que le ministre chargé du commerce extérieur n'était pas représenté au sein de ce conseil. Il a précisé également que, aux représentants de l'Etat, s'ajoutaient 4 représentants des collectivités territoriales, 4 personnalités qualifiées, 2 représentants élus du personnel et le président de l'AFII.

Il a estimé que, pour rétablir une véritable tutelle, il semblait nécessaire de remettre en cause le statut d'ambassadeur du président de l'AFII, de renforcer la proportion des représentants des 2 ministères les plus concernés au conseil d'administration, au sein duquel le ministre chargé du commerce extérieur devrait aussi être représenté. Il a jugé qu'il convenait également de regrouper l'ensemble des crédits de l'AFII sur un programme unique, le programme « Développement des entreprises », situé au sein de la mission « Développement et régulation économiques », dans l'orbite de Bercy, lui paraissant le plus approprié car la première mission de l'AFII relève de l'efficacité économique de la France.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite orienté son propos sur la campagne de communication « Image de la France », gérée par l'AFII. Il a rappelé que ladite campagne, lancée en 2004, devait durer 3 ans, c'est-à-dire s'achever en 2007, remarquant que l'AFII semblait à présent penser qu'une action de ce type devait s'inscrire dans le long terme. Il a souligné que, à l'automne 2005, lors du débat sur les crédits de la mission « Développement et régulation économiques », figurait dans le projet de loi de finances pour 2006 un amendement de M. Gérard Cornu, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires économiques, adopté par le Sénat, qui avait ramené les crédits alloués à la campagne de 15 à 10 millions d'euros, soit le même montant que pour l'année 2005. Il a rappelé que la commission mixte paritaire avait ensuite fixé ces crédits à 13,5 millions d'euros.

Puis, s'intéressant au volet publicitaire de la campagne « Image de la France », il a indiqué que les achats d'espaces publicitaires concernaient, pour 2006, des médias qualifiés par l'AFII de « mondiaux » pour 1,1 million d'euros ; des médias américains pour 1,1 million d'euros ; des médias japonais pour 0,8 million d'euros ; un journal dit « européen » pour 0,4 million d'euros et enfin des médias britanniques pour 0,5 million d'euros. Il a expliqué que cette campagne était également diffusée sur 3 sites internet à vocation économique.

Il a indiqué que l'agence de publicité détentrice du marché de la campagne et sa filiale d'achat d'espaces percevaient 11 % du prix des espaces achetés au titre des commissions d'achat d'espaces, soit 0,5 million d'euros, auquel il convenait d'ajouter un montant total forfaitaire de 1,8 million d'euros au titre d'honoraires en « conseil en communication, suivi événementiel, coordination de campagne ou encore suivi hors médias ».

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le volet « événements et relations publics » de la campagne « Image de la France », dont il a estimé le coût à plus de 2,9 millions d'euros. Il a expliqué qu'il s'agissait, d'une part, de « faire parler » de la France dans des forums tels que celui de Davos, et d'autre part, de susciter des articles favorables de journalistes étrangers ou encore de « laboratoires d'idées ». Il a relevé qu'à ces chiffres s'ajoutaient des « frais divers », notamment le personnel temporaire (0,5 million d'euros), les post-tests (0,2 million d'euros), ou encore la réalisation d'outils pour les salons (0,7 million d'euros).

M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la campagne « Image de la France » visait 5 pays : les Etats-Unis, le Royaume-Uni, l'Allemagne, le Japon et la Chine, relevant que ce dernier pays restait, du fait de son développement, un investisseur modeste, doutant de surcroît que les investisseurs chinois puissent être influencés dans leurs décisions par une telle campagne de publicité.

Il a observé qu'alors que l'AFII affirme ne viser que les dirigeants les plus importants des groupes susceptibles d'investir en France, la campagne s'appuyait sur des médias souvent à large diffusion. Il s'en est étonné, estimant que cela ne pouvait qu'augmenter le coût de la campagne sans cibler précisément le public visé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite évoqué le message diffusé par l'agence, l'estimant exagérément optimiste, ce qui pourrait parfois susciter la méfiance des individus informés que sont généralement les investisseurs potentiels.

Puis, au sujet des résultats de la campagne « Image de la France », il a relevé que, d'après les « post-tests » réalisés à la demande de l'AFII, le souvenir spontané de la campagne s'élevait de 3 à 7 % selon les pays, et les scores de reconnaissance, quand on montrait de nouveau les images aux intéressés, à 12 ou 13 %. Il a précisé que ces résultats étaient vraisemblablement dans la moyenne des campagnes de promotion, mais qu'ils montraient les limites de l'intérêt de l'utilisation des vecteurs de communication choisis. Il a souligné, d'autre part, que les mêmes « post-tests » ayant démontré l'inutilité de la campagne publicitaire allemande, celle-ci avait été abandonnée.

Il a déclaré qu'à l'avenir, l'AFII souhaitait privilégier les publicités sur internet et la partie « relations publiques et relations presse » de la campagne et que le budget envisagé pour 2007 était ainsi de 10 millions d'euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite abordé le sujet de la place de l'AFII au sein de l'organisation française de soutien au développement économique extérieur. Remarquant que, dans plusieurs pays, l'AFII n'avait pas de bureau, mais seulement un correspondant au sein de la mission économique, il a plaidé pour une intégration plus forte de l'agence au sein desdites missions. Dans le même esprit, il s'est demandé, en outre, s'il n'était pas opportun d'envisager un rapprochement de l'AFII et d'Ubifrance, l'Agence française pour le développement international des entreprises.

S'intéressant enfin à la performance globale de l'AFII, M. Philippe Marini, rapporteur général, a critiqué le principal indicateur de l'agence, c'est-à-dire son « taux de couverture », mesuré, dans chaque pays par la fraction suivante :

- au numérateur, le nombre d'emplois créés ou sauvés par les investissements des entreprises du pays concerné, pour lesquels l'AFII est intervenue à un moment quelconque du dossier et qu'elle « labellise » en conséquence ;

- au dénominateur, le nombre d'emplois créés ou sauvés par les investissements totaux des entreprises de ce pays en France.

Il a estimé qu'un tel ratio était largement artificiel, l'AFII pouvant ne pas avoir un rôle moteur dans un projet qu'elle s'attribue. Il a toutefois indiqué que l'AFII semblait en avoir pris conscience, se référant à la « lettre de cadrage » envoyée par la direction de l'agence aux directeurs de bureaux, fixant leurs objectifs et leurs moyens pour l'année 2006. Constatant qu'il ne disposait donc pas, pour l'heure, d'indicateur représentatif de la « valeur ajoutée » de l'agence, il a simplement souligné que, lorsqu'il avait interrogé les prospecteurs du bureau de Tokyo sur les réalisations dont ils étaient « le plus fiers » et pour lesquelles leur rôle avait été décisif, ceux-ci lui ont tous cité des projets de taille très modeste.

M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir renouvelé ses critiques concernant la campagne de communication « Image de la France », a déclaré en conclusion qu'il convenait de définir clairement les responsabilités de chacun, aussi bien en termes de définition des missions que de gouvernance de l'AFII.

Un large débat s'est ensuite instauré.

En réponse à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Marini, rapporteur général, a précisé que la commission de déontologie aurait à se prononcer sur le changement de poste de l'actuelle présidente de l'AFII. M. Jean Arthuis, président, a estimé qu'il aurait été préférable que cette commission se prononce avant l'annonce de ce changement.

M. Aymeri de Montesquiou a tout d'abord affirmé que les questions concernant le rôle et l'organisation de l'AFII devaient pouvoir se poser à tout moment, c'est-à-dire même s'il n'y avait pas de perspective de changement à la tête de cet établissement public. Il a ensuite déclaré que l'agence avait des objectifs et disposait de moyens, mais ne semblait pas avoir de stratégie, relevant qu'il paraissait difficile de distinguer, parmi les investissements résultant des dossiers dans lesquels l'AFII était intervenue, ceux réellement dus à l'action de l'agence. Il s'est, en outre, interrogé sur le type d'investissements engendrés par cette action. Enfin, s'appuyant sur des exemples étrangers, il s'est demandé si une entreprise privée, intéressée aux résultats, ne pourrait être plus efficace pour la promotion des investissements en France.

Après une intervention de M. Maurice Blin sur le mode de gouvernance de l'AFII, Mme Nicole Bricq a constaté que, malgré ses critiques à l'égard du fonctionnement de l'agence, M. Philippe Marini, rapporteur général, n'en proposait pas la disparition, s'interrogeant, pour sa part, quant au bien-fondé de son existence même. Par ailleurs, elle a souhaité savoir si l'AFII fonctionnait en liaison avec les agences régionales de développement.

M. Denis Badré a estimé nécessaire que l'éventuelle nomination d'un successeur à l'actuelle présidente de l'agence n'intervienne pas avant une réflexion de fond sur le rôle de cet établissement public. Il s'est inquiété des possibles manques d'efficience résultant de doublons entre ses activités et celles des missions économiques. Au sujet du budget de l'AFII et de la campagne « Image de la France », il a jugé qu'il convenait d'aller « au bout de la logique de la LOLF », selon laquelle un budget doit correspondre à une mission et être proportionné à l'atteinte des objectifs fixés.

Après une demande de précision de M. Yann Gaillard, M. Philippe Marini, rapporteur général, a répondu aux commissaires qui s'étaient exprimés.

Il a tout d'abord expliqué que le but de sa communication était de susciter un débat, et qu'il tiendrait compte des interventions de chacun pour finaliser les conclusions de son rapport d'information, rejoint sur ce point par M. Jean Arthuis, président.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a ensuite souligné que, comme l'avait remarqué M. Denis Badré, il y avait une redondance entre l'AFII et les missions économiques, qui accomplissent, dans une large mesure, les mêmes fonctions. Il a en outre ajouté qu'Ubifrance, qui peut s'assimiler à un « service d'information et de conseil greffé sur les missions économiques », agissant sous la tutelle du ministre chargé du commerce extérieur, s'inscrivait également dans ce cadre. Il en a conclu que, dès lors, une des propositions de son rapport d'information pourrait consister à rapprocher l'AFII et Ubifrance, dont la tête commune n'aurait pas vocation à conserver le titre d'ambassadeur délégué aux investissements internationaux.

Puis, répondant à Mme Nicole Bricq, il a déclaré que les interlocuteurs de l'AFII au niveau territorial étaient les conseils régionaux. Plus précisément, il a indiqué que l'agence saisissait les structures de développement dépendant des conseils régionaux des dossiers qu'elle avait détectés, celles-ci ayant la charge de les répartir à l'échelon local.

En réponse à M. Aymeri de Montesquiou, M. Philippe Marini, rapporteur général, a, en premier lieu, expliqué que si la réflexion sur les structures ne saurait se réduire à une affaire de personne, le départ annoncé de l'actuelle présidente de l'AFII pouvait constituer une opportunité afin d'envisager une réforme de fond.

Il a ensuite déclaré que les statistiques utilisées par l'agence, notamment dans le calcul de son « taux de couverture », ne comportaient pas de distinction sectorielle.

Enfin, au sujet du dispositif français des missions économiques, il a souligné que les chefs et les personnels de ces missions avaient beaucoup évolué et étaient, dans leur grande majorité, des personnes motivées et efficaces, qui avaient su adapter leur outil de travail à leur environnement, même s'ils se sentaient parfois « un peu isolés ». Il a jugé souhaitable une reformulation des objectifs de ces missions : il conviendrait ainsi d'accroître les prestations de services facturées aux entreprises à des tarifs en rapport avec les prix pratiqués sur chacun de leur marché.

M. Aymeri de Montesquiou a estimé que ce débat constituait une occasion opportune de réfléchir à l'organisation du dispositif national en matière de commerce extérieur. Tout en reconnaissant la valeur des personnels des missions économiques, il a exprimé ses doutes quant à leur répartition géographique. Il s'est également demandé si ces missions correspondaient bien à la réalité de l'économie contemporaine, soulignant que les petites entreprises disposaient de nombreux moyens d'information, notamment grâce à internet, et que les grandes entreprises avaient leurs propres réseaux. Appuyant sa réflexion par l'exemple de l'Allemagne, il a déclaré qu'il convenait peut-être de réfléchir à une organisation entièrement nouvelle d'appui au commerce extérieur, les indicateurs de performance de la LOLF pouvant fournir d'utiles informations afin de déterminer le cadre optimal.

M. Denis Badré a souligné que les missions économiques, l'AFII et Ubifrance constituaient le premier contact avec la France pour de nombreuses entreprises étrangères et que, dès lors, notre organisation se devait d'être exemplaire et ne pas offrir l'image d'un pays suradministré.

M. Jean Arthuis, président, tout en reconnaissant la nécessité de ce type de réflexion, a tenu à recentrer le débat sur l'AFII, objet du contrôle de M. Philippe Marini, rapporteur général.

La commission a alors autorisé la publication du rapport d'information de M. Philippe Marini, rapporteur général, celui-ci indiquant qu'il tiendrait compte du débat de la commission afin de préciser sa conclusion, notamment en ce qui concerne l'hypothèse d'un rapprochement entre l'AFII et Ubifrance.

Contrôle budgétaire - Flotte aérienne de la sécurité civile - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sur la flotte aérienne de la sécurité civile.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a tout d'abord rappelé qu'il avait annoncé à la commission, lors de l'audition du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, le 22 novembre 2005, son intention de mener un contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, portant sur la flotte aérienne de sécurité civile et de lutte contre les incendies. Il a précisé que cette volonté avait été motivée par deux éléments :

- des incertitudes sur l'état réel de la flotte, compte tenu des pertes de l'été 2005 : 4 pilotes auxquels il a rendu un hommage tout particulier et 3 avions ; et la totalité des Canadair immobilisée en plein mois d'août pour des contrôles techniques ;

- des questions portant sur les modalités de gestion budgétaire, l'application de la LOLF et le remplacement des trois appareils accidentés durant l'été 2005.

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, il a indiqué que, pour mener à bien cette mission, il avait effectué plusieurs auditions, et s'était déplacé sur les bases de Nîmes et de Marignane au mois d'avril 2006. Il a précisé qu'il s'était également rendu à l'unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile de Brignoles, regroupant des militaires qui avaient la capacité de se projeter en moins de 48 heures dans n'importe quelle partie du monde, pour secourir les populations. Il a expliqué que les personnels qui vivaient sur la base, dans des conditions relativement inconfortables, lui avaient fait une démonstration de leur entraînement face au feu et de leurs méthodes de recherche des victimes de séismes. Il a relevé que la base, bien que située dans une pinède, donc un cadre supposé « idyllique », ne disposait pas d'eau potable, et il a appelé de ses voeux qu'une solution à ce problème soit rapidement trouvée.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'était également rendu au service de déminage de Toulon où les personnels, issus de l'armée pour la plupart, menaient une action remarquable, en intervenant sur les obus de la dernière guerre, en identifiant les colis suspects, et en sécurisant les rencontres entre chefs d'Etat. Il a rendu hommage à leur compétence, reconnue dans le monde entier, ces hommes exerçant un métier « hors norme », avec un dévouement exemplaire et une grande humilité.

S'agissant de la flotte de lutte contre les incendies, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a ensuite présenté les différents aéronefs -trois types d'hélicoptères et quatre types d'avions- à la disposition de la lutte contre les feux de forêt, soulignant qu'il était préférable de s'interroger dès maintenant sur les conditions d'activité de la flotte, plutôt que de déplorer le manque de moyens dans quelques mois :

- l'EC 145, d'Eurocopter, qui constituait l'armature de la flotte d'hélicoptère de sécurité civile, composée de 30 engins dont l'action, bien que marginale dans la lutte contre les feux de forêt, était d'une grande importance dans le dispositif comme vecteur d'aide aux personnes en difficulté. Il a salué la qualité de l'engagement des pilotes, qu'il avait rencontrés lors de sa visite. Il a signalé, par ailleurs, qu'une version légèrement modifiée de cet appareil, d'un coût de 7,5 millions d'euros l'unité, venait d'être achetée par l'armée américaine et que la commande, qui représentait, au total, 3 milliards de dollars, constituait une excellente nouvelle pour EADS ;

- l'Alouette III, appareil de la sécurité civile, également utilisé pour le secours aux personnes ;

- l'Ecureuil, petit hélicoptère destiné, durant les incendies, à assurer les missions de commandement, de reconnaissance et de guidage des avions ;

- le Tracker, appareil déjà ancien, qui pouvait larguer 3 tonnes de produit retardant, et donc poser des « barrières » contre les incendies. Il a précisé que le ministère de l'intérieur avait lancé un programme de révision technique des 9 appareils qui resteront en activité, afin de les maintenir en service jusqu'en 2020. Deux appareils ayant été détruits durant la saison des feux 2005, entraînant la mort des pilotes, le ministère avait décidé de les remplacer par deux exemplaires d'un appareil qui avait provoqué quelques polémiques, le Dash ;

- le Dash, un avion polyvalent, conçu à la base pour le transport de personnes, mais qui avait été configuré par son constructeur, le canadien Bombardier, pour un usage similaire à celui des trackers, et qui permettait de larguer 10 tonnes de retardant, ce qui apportait un gain d'efficacité. Le rapporteur a expliqué que la polémique sur cet appareil était née du rejet que son introduction avait suscité chez certains pilotes, les facteurs de charge autorisés par l'autorité canadienne étant moins importants que ceux prévus à l'origine dans le marché d'acquisition. Cette modification, qui semblait tenir à une approche plus prudente de l'autorité canadienne, avait provoqué de vives inquiétudes. Compte tenu des incertitudes pesant sur cet appareil, le ministre de l'intérieur avait décidé de « mettre le Dash en observation », avant de se lancer éventuellement dans une politique d'achat plus ambitieuse. La sécurité civile disposant actuellement de deux appareils, la campagne 2006 devait permettre de les tester. Le rapporteur spécial a annoncé son intention de suivre cette expérimentation ;

- le Beechcraft, avion de liaison léger qui assurait les missions de surveillance ;

- enfin, le Canadair, le plus connu des avions de lutte contre les incendies. Il a mis en évidence qu'à la différence du Dash et du Tracker, le Canadair avait la capacité de s'attaquer au coeur du feu, ce qui faisait de son pilotage une activité à haut risque, comme en témoignaient les dramatiques accidents, le dernier datant du 1er août 2005, qui malheureusement s'étaient traduits par la mort, en service, de leurs pilotes.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a alors évoqué plusieurs points concernant ces avions Canadair.

Il a souligné que la flotte disposait actuellement de 11 appareils, depuis la livraison cet été d'un aéronef. Il a déclaré que, lors de son déplacement, il avait exprimé le souhait que la sécurité civile se dote d'un 12e Canadair, la stratégie mise en oeuvre avec ces avions étant de les faire « tourner » par noria de 4. Il s'est félicité que son voeu ait été exaucé par la décision du ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, de doter la sécurité civile de ce 12e appareil pour l'été 2007, ce qui imposerait une imputation des crédits correspondants en loi de finances pour 2007.

Il a indiqué qu'il s'agissait d'un avion très onéreux à l'achat  - 24 millions d'euros-, l'industriel n'écoulant pas de « gros volumes ». Il a observé qu'à ce prix, il n'était pas illégitime de chercher des solutions de remplacement mais que toutes les pistes étudiées se révélaient, pour l'instant, peu probantes, que ce soit le projet d'EADS ou le projet russe de Beriev, et qu'en tout cas, ces aéronefs n'étaient toujours pas opérationnels.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a ensuite abordé la maintenance, l'efficacité et le coût des moyens aériens. Il a reconnu, face à la perte d'aéronefs, et compte tenu des drames humains qui étaient ainsi provoqués, qu'il était légitime de s'interroger sur l'état de maintenance de la flotte. Il a affirmé que dans le domaine de la sécurité des pilotes et des populations qu'ils avaient la charge de protéger, il ne pouvait être question de réaliser des économies sur la maintenance et la qualité du matériel, économies qui ne seraient d'ailleurs que de très court terme.

Il a ajouté que, lors de son déplacement, il s'était efforcé de mesurer, par les échanges qu'il avait pu avoir avec les personnels, de manière formelle et informelle, si ces agents, directement en charge de cette activité, avaient le sentiment que des moyens suffisants étaient mis à leur disposition.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé qu'un accident pouvait être provoqué par deux facteurs : l'erreur humaine ou les conditions climatiques. Il a relevé que les facteurs « impondérables » étaient par nature peu contrôlables, même s'il était toujours possible d'améliorer la formation des pilotes ou d'affiner les techniques mises en oeuvre à bord des aéronefs. A l'opposé, il a jugé que les accidents dus au matériel étaient « évitables », si l'on y affectait des crédits en quantité suffisante, mais qu'il convenait de faire la part entre le « prévisible » et « l'imprévisible ». Si, quels que soient les efforts, il était inévitable que cette activité comporte toujours une part de risque, il avait constaté, lors de son contrôle, que le matériel bénéficiait d'un haut niveau d'entretien.

Il a relevé que les Canadair volaient peu, puisqu'ils ne servaient que pendant la saison des feux, et avec de très fortes variations d'une année sur l'autre. Il a rappelé que l'activité entre 1999 et 2005 avait été très variable, avec une pointe en 2003. Il a précisé également que, sur une année, les heures de vol étaient concentrées autour de l'été, les autres heures de vol étant destinées à l'entraînement.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a donc estimé que cet appareil n'était pas « usuel » au sens propre du terme, ce qui pouvait entraîner des risques d'accidents.

Il a alors évoqué le coût total de la maintenance de l'ensemble des aéronefs, indiquant qu'elle représentait 30 millions d'euros par an, ce qui était beaucoup pour 26 avions. Il a observé que la maintenance des Canadair, des Trackers et des Beechcraft King 200 était assurée en totalité par deux sociétés privées, indiquant qu'il s'agissait, à titre principal, de TAT industries, sauf pour les moteurs, maintenus en condition par Standard Aero.

Il a observé que ce coût élevé était lié aux caractéristiques structurelles de la flotte de sécurité civile. Il a noté que ces avions, qui volaient peu en moyenne, étaient soumis à des conditions d'exercice particulièrement « extrêmes », et subissaient une corrosion importante, notamment lors de la phase de récupération de l'eau pour les Canadair. Il a ajouté également que le coût de la maintenance connaissait de fortes variations avec, sur les quatre dernières années, un maximum de 36,6 millions d'euros en 2003 et un minimum de 28,4 millions d'euros en 2004.

Après avoir présenté un tableau permettant d'établir une distinction entre les différents types de maintenance, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a observé qu'il existait :

- une maintenance dite de « type 1 », maintenance « normale » préconisée par le constructeur, précisant que, dans ce cas, les marchés passés avaient un coût fixe, sur la base d'une prestation forfaitaire ;

- et une maintenance dite de « type 2 », qui regroupait la maintenance « hors forfait », résultant des avanies et dégradations de matériels, ne pouvant être planifiée à l'avance.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a alors noté que le coût d'entretien des Canadair était particulièrement élevé par rapport aux autres avions, puisqu'il représentait les deux tiers du budget, précisant que les 3,7 millions d'euros pour les Trackers en « type 2 » en 2005 résultaient de la mise en place du plan « 2020 » qui visait à les maintenir en activité.

Il a fait valoir que la mission d'audit et de modernisation, menée conjointement par l'inspection générale de l'administration et le contrôle général des armées, s'était livrée à un exercice utile en calculant le coût d'une heure de vol en fonction des différentes dépenses. Il a présenté le tableau retraçant ces résultats. Il a constaté que l'essentiel du coût venait de la maintenance qui représentait à elle seule 66 % du budget de la base avions de sécurité civile (BASC), soit environ 30 millions d'euros par an, et que, par ailleurs, l'heure de vol en Canadair était extrêmement onéreuse : 15.800 euros en moyenne. Il a alors précisé que, selon les informations transmises par la direction générale de l'aviation civile, l'heure de vol « tout compris » d'un A 320 revenait, avec toutes les réserves méthodologiques d'usage, à un peu moins de 5.000 euros, pour une taille très nettement supérieure.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a alors proposé d'examiner deux hypothèses de travail, afin de savoir si l'on pouvait diminuer les coûts de maintenance.

Il a expliqué que la première consistait à limiter les dépenses de maintenance, notamment en réexaminant les marges de sécurité autorisées par le constructeur. Il a estimé qu'une telle solution n'était pas envisageable, compte tenu des risques humains et des drames qu'un accident occasionnait. Il a rappelé que, lors de son déplacement, il avait eu l'opportunité de discuter avec les intervenants de la maintenance, et qu'à aucun moment il n'avait eu le sentiment que des « petites économies » étaient faites sur ce chapitre, ce qui était éminemment rassurant. Il a précisé que, bien au contraire, il avait eu le sentiment d'un engagement de tous les personnels et d'une implication de l'ensemble des acteurs.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a reconnu que cette impression positive ne devait cependant pas empêcher de réfléchir à la structure des coûts, et notamment aux conditions des contrats de maintenance. Sur cette question, deux propositions de la mission d'audit méritaient d'être étudiées :

- l'amélioration des contrats au moment de la passation des marchés, notamment en augmentant leur durée de 4 ans à 10 ans et en réalisant une publicité plus large afin d'attirer plus de prestataires ;

- l'intervention sur la disponibilité imposée à la flotte durant les saisons feux et hors feux. Il a indiqué qu'actuellement, les contrats imposaient une disponibilité de 80 % le matin et de 95 % l'après-midi durant la saison des feux, et de respectivement 40 % et 60 % hors de cette saison. Il a souligné que la mission jugeait que ces niveaux étaient trop élevés par rapport à la réalité de l'utilisation de la flotte pendant la saison des feux (7 jours d'utilisation du potentiel de 95 % en 3 ans), mais également hors saison.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a alors jugé que ces deux propositions pourraient être approfondies et éventuellement mises en oeuvre, en 2008, lors de la négociation des prochains contrats.

Présentant la seconde hypothèse qui visait à dimensionner différemment la flotte, il a relevé que l'exercice s'avérait particulièrement délicat. Il a ajouté que deux impératifs, en partie contradictoires, devaient être pris en compte :

- d'une part, ne pas disposer d'une flotte « trop large », ce qui présenterait un coût disproportionné d'entretien par rapport aux besoins réels du territoire ;

- d'autre part, être en mesure de faire face aux années particulièrement risquées, comme 2003, ce qui nécessitait la disponibilité d'un grand nombre d'appareils.

Il a déclaré que cette réflexion était au centre du rapport de la mission d'audit et de modernisation, qui proposait de réduire la dimension de la flotte en prenant comme base de référence une « année moyenne », et de faire appel à des intervenants extérieurs pour les années exceptionnelles.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, s'est montré circonspect sur cette démarche, pour trois séries de raison :

- le coût des solutions de remplacement serait élevé. En effet, compte tenu des délais, la location d'appareils supplémentaires dans des délais très contraints pouvait s'avérer onéreuse, et ce d'autant plus que les années difficiles l'étaient en général pour l'Europe entière ;

- la place des appareils loués dans le dispositif, selon le ministère de l'intérieur, serait délicate à mettre en oeuvre par la sécurité civile. Il n'était pas certain que des avions sur lesquels les pilotes seraient moins expérimentés seraient tout aussi efficaces et que le commandement central aurait la faculté de les utiliser à bon escient ;

- enfin, un impératif national : la sécurité des populations doit être assurée dans les meilleures conditions. Ainsi, il fallait se féliciter que la flotte ait été dimensionnée de manière large lors de la campagne 2003, cette situation pouvant vraisemblablement se reproduire.

Il a estimé qu'en conséquence on ne pouvait espérer réaliser de « grosses économies », à court terme du moins, mais qu'il fallait plutôt chercher à améliorer de manière progressive la gestion de la flotte.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a rappelé que sur cette optimisation de la gestion, l'idée de mettre en place des financements « innovants » avait été avancée au Sénat le 6 décembre 2005 par M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, lors de l'examen des crédits de la mission « Sécurité civile ». Celui-ci avait ainsi annoncé que le ministère étudiait le financement d'un Canadair par un crédit-bail, assorti d'une assurance. Un appel d'offres portant à la fois sur le financement et l'assurance de l'appareil avait donc été lancé et la procédure de marché avait été poursuivie jusqu'à son terme, mais elle n'avait toutefois pas été fructueuse, en raison principalement de l'appréciation réservée portée sur le risque par les opérateurs sur le marché des assurances aéronautiques. Il a constaté que l'opération avait donc, en définitive, été financée comme une acquisition budgétaire classique.

Il a indiqué que le ministère lui avait fait part de son souhait de réaliser d'autres tentatives pour diversifier les modes de financements, en tirant les leçons de cette expérience. Il a souligné, pour le futur, tout l'intérêt qu'il y aurait à chercher à optimiser les structures de financement de la flotte de sécurité civile.

M. Claude Haut, rapporteur spécial, a alors complété son exposé par quelques commentaires sur la mise en place de la LOLF. Il a rappelé que la commission des finances avait proposé la création d'une mission interministérielle « Ecologie et maîtrise des risques », qui aurait permis une meilleure articulation entre prévention des risques et gestion des crises. Il a noté que cette approche n'avait pas été retenue dans l'architecture définitive de la LOLF. Le gouvernement avait préféré regrouper dans la mission « Sécurité civile » les moyens du ministère de l'intérieur, et constituer un document de politique transversale (DPT) extrêmement large.

Il a précisé que cette architecture posait plusieurs types de problèmes. Tout d'abord, elle n'associait pas la logique de gestion et la logique de prévention des risques. Ensuite, la faible taille des deux programmes de la mission était pénalisante. Les possibilités d'amendement se trouvaient donc réduites de facto, de même que les redéploiements en cours d'exercice. Il s'est enfin étonné, lors de son contrôle sur place, de constater que le nouveau « bleu budgétaire » et donc le projet annuel de performances (PAP) n'avaient pas été transmis aux personnes les plus concernées par les indicateurs, à savoir les chefs de base. Ces derniers n'avaient été ni consultés ni informés sur les objectifs qu'ils devaient remplir et les indicateurs qu'ils devaient mesurer. Il a toutefois apprécié que le ministère se soit engagé à mieux communiquer sur ce thème.

En conclusion, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a souhaité revenir sur deux points :

- en premier lieu, il a confirmé qu'il avait été rassuré sur l'état de la flotte et la qualité de la maintenance de même que, en règle générale, par l'implication des personnels, tout en reconnaissant que la meilleure technologie ne permettrait jamais d'atteindre le « risque zéro » dans une telle activité ;

- en second lieu, concernant les sources d'économie possible, il a constaté que la sécurité avait un coût qu'il ne pouvait pas juger disproportionné. Il a estimé que des marges de progression étaient cependant possibles, notamment sur la négociation des contrats de maintenance, la recherche de nouveaux moyens de financement des aéronefs, ou bien encore l'optimisation des plans de vol annuels.

Un débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a souligné l'intérêt de cette communication à l'orée de la saison des feux. Il a pris acte du message d'apaisement adressé par le rapporteur quant aux inquiétudes portant sur l'état de la flotte, à la suite des dramatiques accidents récents, et de l'appel à une gestion encore plus rigoureuse des crédits de maintenance en y associant les différents acteurs. Il a toutefois relativisé la portée des indicateurs, soulignant que l'amélioration du ratio du coût des moyens rapporté à la quantification des interventions pouvait, surtout, signifier une recrudescence des incendies.

M. Philippe Marini, rapporteur général, faisant état de contacts avec l'avionneur du Canadair, la société Bombardier, a souligné qu'un achat unitaire, dans un marché aussi étroit, était plus coûteux qu'une commande groupée, d'autant que la variabilité des commandes avait aussi, pour conséquences, des interruptions des chaînes de montage. Il s'est référé aux importants renouvellements des flottes de bombardiers d'eau de nos voisins européens (notamment la Grèce et l'Espagne), tout en préconisant une comparaison sur l'ensemble de l'Europe méditerranéenne. Constatant, d'une part, que l'âge moyen de la flotte était élevé et que, d'autre part, sa durée de vie était limitée, il a préconisé une organisation de son renouvellement permettant une commande groupée.

M. Auguste Cazalet s'est inquiété de la répétition de dramatiques accidents d'hélicoptères, tant militaires que de la sécurité civile, dans les Pyrénées. Il a fait état de causes liées à des erreurs humaines mais également aux conditions extérieures, notamment la présence de câbles de haute tension. Il a demandé si des mesures de balisage de ces lignes avaient été prises. Rappelant que deux accidents successifs étaient survenus dans la même vallée, il a suggéré d'éviter l'entraînement des pilotes dans les zones trop dangereuses de cette région.

M. Paul Girod a fait remarquer que les pilotes de Canadair restaient les derniers à piloter un aéronef manuellement et que les accidents dus aux erreurs humaines étaient principalement liés à la fatigue. Il a exposé l'intérêt pour notre pays d'organiser une flotte commune aux pays méditerranéens.

Tout en précisant que la Grèce et l'Espagne engageaient leur action dans le cadres des armées, M. Claude Haut, rapporteur spécial, a estimé qu'il était difficile pour la France de rentrer dans un marché groupé avant qu'il soit nécessaire de renouveler une part significative de la flotte aérienne, ce qui n'était pas envisagé avant 2020. Il s'est cependant montré favorable à toute démarche commune permettant de réduire les coûts d'acquisition, à la condition qu'elle soit compatible avec nos propres échéances de renouvellement de la flotte. Commentant ensuite les accidents, il a précisé que, pour une intervention efficace, les pilotes pouvaient être amenés à prendre des risques inhabituels et que les sites d'entraînement, pour avoir un sens, devaient se rapprocher de la réalité des interventions. Il a considéré que, dans ces situations, l'erreur humaine était toujours possible, ainsi qu'il ressortait des enquêtes sur certains des accidents récents. Informant la commission des premiers résultats de l'enquête concernant l'accident du Canadair survenu le 1er août 2005 en Corse, il a précisé que la seule raison actuellement évoquée était celle d'un fort courant ascendant résultant d'une phase d'embrasement de l'incendie, ce courant ayant entraîné la perte de l'aéronef.

Quant à la mutualisation des moyens européens, le rapporteur spécial a fait remarquer que si les appuis avaient pu être apportés par la France à l'Espagne et au Portugal, les feux dans la zone méditerranéenne se produisaient souvent à la même période. Enfin, il a précisé que la base avions de la sécurité civile (BASC) disposait de 90 pilotes pour l'exercice de sa mission.

M. Paul Girod a nuancé cette remarque en observant que les « pics » de feux de forêts ne se produisaient pas systématiquement en même temps. Il a suggéré, à titre expérimental, de mettre à la disposition d'une action commune une noria d'appareils (4 avions).

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de M. Claude Haut, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) - Communication

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a entendu une communication de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, rapporteurs spéciaux, sur l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué qu'il avait annoncé, en accord avec M. Roger Karoutchi, son intention de mener un contrôle en application de l'article 57 de la LOLF sur l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), seize mois auparavant, alors que l'agence était un sujet de polémique, des doutes étant émis sur sa capacité à fonctionner, sur les règles d'attribution des subventions et sur ses sources de financement.

Il a précisé que dans le cadre de ce contrôle, ils avaient effectué de nombreuses auditions et plusieurs déplacements à Orly, Saint-Etienne, Aulnay-sous-Bois, Amiens, Nogent-sur-Oise et Creil. Il a noté également que, dans le cadre de la mission commune d'information sur les quartiers en difficulté, il avait été amené à visiter de nombreux autres sites concernés par les opérations de rénovation urbaine. Il a ensuite souligné que l'Agence nationale pour la rénovation urbaine avait été créée, en 2003, sur une idée innovante s'inscrivant en rupture par rapport aux outils antérieurs de la politique de la ville, qui visait à mettre en place un guichet unique, une équipe légère d'environ 70 personnes et des moyens financiers concentrés et contractualisés.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, est alors revenu sur les débuts parfois difficiles de l'ANRU, marqués notamment par le temps qui s'était écoulé entre le vote de la loi n° 2003-710 du 1er août  2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et son installation effective par le décret du 9 février 2004. Il a observé, ainsi, que l'agence n'avait été véritablement opérationnelle que depuis mai 2004, ce qui correspond à un délai qui n'est pas excessif mais qui a suscité des critiques dans la mesure où il créait une période d'incertitude. Il a souligné que le gouvernement avait, en outre, fait précéder l'installation de l'ANRU de mesures transitoires et que 14 projets avaient été autorisés selon une procédure dérogatoire avant d'être validés par le conseil d'administration, dès sa première réunion.

Il a observé également que l'ANRU n'avait pas suffisamment communiqué sur son action et qu'elle avait élaboré progressivement ses règles de fonctionnement et son corps de doctrine, s'agissant en particulier des taux de subvention. Il a considéré qu'en raison de la nécessité de répondre à la diversité des situations, les règles de fonctionnement de l'agence étaient nécessairement complexes, comptant près d'une vingtaine de catégories d'opérations subventionnables selon des modalités différentes et avec des possibilités variées de modulation des taux de prise en charge.

Il a ensuite évoqué les interrogations et les critiques entendues « sur le terrain » lors des déplacements, parmi lesquelles revenaient souvent : les contraintes de délai imposées par l'ANRU qui ralentissent ou accélèrent la réalisation des projets et qui sont difficilement supportables en raison des faiblesses de la maîtrise d'ouvrage des collectivités ; le sentiment qu'une place trop importante est accordée aux démolitions, bien que cette impression soit contredite par les faits ; l'opacité des règles de sélection des projets ; l'absence de retour d'information de la part de l'agence après l'envoi des projets par les élus qui crée un « effet de tunnel » ; les lacunes de la concertation avec les habitants.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a observé que ces critiques avaient eu tendance à s'estomper avec la montée en puissance de l'ANRU. Il a ensuite constaté l'explosion des demandes formulées à l'ANRU, estimant que celle-ci risquait d'être dépassée par son succès. Il a rappelé que les objectifs exprimés en termes physiques du programme national de rénovation urbaine (PNRU) avaient été réévalués par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, en ce qui concerne la mise à disposition de logements locatifs sociaux, passée de 200.000 logements dans le texte initial à 250.000, la réhabilitation de logements locatifs sociaux portée de 200.000 à 400.000 et, enfin, l'objectif de démolition qui a été fixé à 250.000 logements locatifs sociaux contre 200.000 dans le texte initial.

Il a ajouté que deux mesures législatives étaient intervenues pour allonger la durée du PNRU et renforcer la participation financière de l'Etat fixée initialement, en autorisations de programme, à 2,5 milliards d'euros sur la période 2004 à 2008, avec la contrainte qu'aucune dotation annuelle au cours de cette période ne peut être inférieure à 465 millions d'euros. Ainsi, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a étendu ce programme jusqu'en 2011 et, en conséquence, porté le montant global de la participation de l'Etat à 4 milliards d'euros sur la période, et la loi portant engagement national pour le logement, récemment adoptée, a étendu ce délai jusqu'en 2013 et fixé à 5 milliards d'euros le montant global de l'effort de l'Etat.

Il a souligné qu'au total, la capacité de subvention de l'ANRU, incluant la contribution de l'Union d'économie sociale pour le logement (UESL), atteignait 10 milliards d'euros et que le programme national de rénovation urbaine pourrait ainsi mobiliser, grâce à l'effet de levier de l'intervention de l'ANRU, plus de 30 milliards d'euros pour des travaux rénovant en profondeur les quartiers, qui concerneront plus de 3 millions d'habitants.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a remarqué que le pari gagné de l'ANRU avait une contrepartie dans l'augmentation très rapide de ses besoins financiers. Il a souligné que les besoins en moyens d'engagement seraient concentrés sur les années 2008 à 2010 et, qu'en raison du décalage des réalisations et de leur concentration dans le temps, l'ANRU se trouverait confrontée à des difficultés de trésorerie importantes à compter de 2011. Il a indiqué que le besoin complémentaire de financement était estimé par l'ANRU entre 577 millions d'euros et 337 millions d'euros par an sur la période 2007 à 2011, selon que l'on retient le rythme d'approbation actuel des nouveaux projets ou une modération du calendrier de conventionnement qu'il a jugée ni probable ni souhaitable.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, est ensuite intervenu pour présenter les orientations et les solutions qu'il proposait dans le cadre du contrôle engagé. Il a, au préalable, souligné que l'ANRU avait atteint l'objectif qui lui était assigné de mettre en place un guichet unique efficace au profit des collectivités territoriales. Il a jugé indispensable d'étayer, par tous les moyens, cette réussite pour éviter une perte de confiance des élus et des habitants. Revenant sur les propositions, il a tout d'abord observé qu'une large partie des critiques adressées à l'ANRU concernait le volet social et de développement économique de la rénovation urbaine qui ne relève pas de l'agence. Il s'est déclaré, à cet égard, critique sur l'orientation prise par le comité d'évaluation et de suivi de l'ANRU, dont il a jugé qu'il avait excédé sa mission, en réclamant notamment de fixer les critères de sélection des dossiers, alors que cette compétence relève du conseil d'administration de l'ANRU. Il a rappelé que cet organisme avait été mis en place en juillet 2004 pour jouer, selon les termes mêmes de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le rôle de « vigie républicaine » et qu'il était composé de personnalités diverses issues du monde associatif et caritatif, de la presse, de l'architecture, de partenaires sociaux et d'experts du monde économique. Il a souhaité une clarification rapide du rôle et de la place de ce comité dont il s'est étonné de l'augmentation très forte du budget de fonctionnement.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite considéré que l'ANRU et sa tutelle devaient afficher plus clairement encore leurs priorités. Constatant que la liste des 188 quartiers prioritaires dits de catégorie 1, sur lesquels l'ANRU concentre 70 % de ses crédits, est connue, il a observé qu'il n'en était pas de même des quartiers dits de catégorie 2. Il a vivement souhaité la publication par l'ANRU de cette liste, établie sur les propositions des préfets de région, et dont l'adoption définitive doit intervenir au prochain conseil d'administration de l'ANRU prévu le 12 juillet 2006.

S'agissant de la maîtrise d'ouvrage au niveau local considérée comme une des lacunes majeures révélées par le PNRU, il a souligné qu'elle était une condition indispensable de la réussite du montage des projets et de leur réalisation future. Il a préconisé, à cet égard, la généralisation de la création d'équipes dédiées « rénovation urbaine » auprès des délégués territoriaux de l'ANRU, indiquant que cette formule avait très bien fonctionné en Seine-Saint-Denis.

Abordant ensuite les aspects financiers, il s'est prononcé pour l'application la plus rapide possible de la règle des trois tiers qui permet d'assurer une répartition équilibrée de l'effort financier entre l'Etat, les partenaires bailleurs et les collectivités territoriales.

Soulignant que les villes et EPCI assuraient 11 % des financements des projets, il a regretté l'insuffisante participation des départements et surtout des régions. Il s'est félicité que plusieurs régions aient conclu des conventions avec l'ANRU ou soient en cours de négociations en vue de réévaluer leur contribution, citant le Nord-Pas-de-Calais, l'Auvergne, la Basse-Normandie, la Bretagne, l'Ile-de-France, la région Rhône-Alpes, la Bourgogne, Poitou-Charentes et les Pays de Loire.

Il a regretté que seuls quatre départements se soient engagés dans une démarche similaire : l'Eure, le Val-de-Marne, la Seine-Maritime et les Hauts-de-Seine.

M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a considéré que cette contribution des collectivités était indispensable à la réussite des projets ANRU, et qu'elle devait être encouragée, y compris par un renforcement de la représentation de ces collectivités au conseil d'administration de l'ANRU.

Soulignant, ensuite, qu'il n'était pas envisageable que l'agence soit contrainte de recourir à l'emprunt, il s'est déclaré en faveur d'un redressement de la contribution du budget de l'Etat, qui assure certes le respect strict des engagements de la loi de programmation du 1er août 2003, mais dans des conditions qui font appel à des ressources extra-budgétaires, progressivement augmentées au fil des années. Il a émis des doutes sur le montage de la participation de l'Etat pour 2006 qui associe à une dotation initiale de 305 millions d'euros inscrite sur le programme « rénovation urbaine » de la mission « Ville et logement », un versement de 100 millions d'euros issu du Fonds de renouvellement urbain (FRU) et l'affectation de 60 millions d'euros de ressources non budgétaires, jugeant cette construction trop fragile.

Estimant cette évolution inquiétante, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a ensuite évoqué l'hypothèse de la reconstitution d'un nouveau fonds de rénovation urbaine, logé au sein de la Caisse des dépôts et consignations. Il a souligné que cette idée ne manquerait pas de se heurter à des réticences de principe, la Caisse des dépôts et consignations n'étant pas destinée par nature à servir de « caisse budgétaire ». Il a fait état, cependant, de la possibilité d'alimenter un tel fonds par une contribution annuelle de la Caisse des dépôts et consignations, imputée sur ses obligations de financement de missions d'intérêt général, qu'elle ne semble pas avoir satisfaites dans leur totalité au cours des derniers exercices. Il a ajouté que cette reconstitution d'un FRU faisait l'objet d'une étude poussée du ministère du budget qui pourrait envisager d'en poser les principes dans le projet de loi de finances pour 2007. Il a précisé que la proposition qui serait faite pourrait intégrer parmi les ressources du fonds, outre une contribution récurrente de 100 millions d'euros par an, une participation exceptionnelle assise sur les bénéfices réalisés par la Caisse des dépôts et consignations.

En conclusion, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, s'est déclaré convaincu que, six mois après les émeutes urbaines de l'automne 2005, il était impératif de donner à l'ANRU les moyens de son action car un ralentissement ou un blocage des programmes aurait des conséquences graves sur la politique de « reconquête » des quartiers les plus difficiles.

M. Jean Arthuis, président, a remercié les rapporteurs pour leurs interventions et constaté qu'après un démarrage qui avait suscité des impatiences, les structures opérationnelles de l'agence étaient désormais en place et qu'elle avait prouvé son efficacité. Il s'est interrogé sur les possibilités d'augmentation des contributions des collectivités territoriales dans un contexte où les plus concernées d'entre elles avaient d'ores et déjà bénéficié d'un supplément de crédits grâce à la réforme de la dotation de solidarité urbaine. Il a, enfin, déclaré que l'éventualité d'une reconstitution du FRU ne devait pas inciter à la débudgétisation de l'effort de l'Etat pour la rénovation urbaine.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, a indiqué que les villes, qui portent la plupart des projets soumis à l'ANRU et sont les bénéficiaires de la réforme de la DSU, s'investissaient de manière importante dans leur financement. Il a jugé que la difficulté se situait au niveau de la participation des départements et, plus encore, des régions qui sont moins concernées par les transferts de compétences. Il a fait valoir que l'ANRU compensait actuellement l'insuffisante contribution des régions par des taux de subventions plus importants mais que l'équilibre des projets pourrait être mis en cause si une solution n'était pas trouvée.

Répondant à M. Jean Arthuis, président, qui s'interrogeait sur le niveau de contribution accepté par les régions, M. Roger Karoutchi, rapporteur spécial, a indiqué que pour la région Ile-de-France, actuellement en négociation avec l'ANRU, la participation pourrait atteindre 150 millions d'euros par an, soit le doublement de son niveau de financement actuel.

En réponse à M. Auguste Cazalet, les rapporteurs spéciaux ont enfin donné des précisions sur la répartition régionale des projets acceptés par l'ANRU.

La commission a ensuite décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication de la communication de MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi, rapporteurs spéciaux, sous la forme d'un rapport d'information.