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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES


Mardi 26 septembre 2006

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Nomination d'un rapporteur

La commission a tout d'abord nommé M. Louis de Broissia rapporteur du projet de loi n° 467 (2005-2006) relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.

Organismes extraparlementaires - Désignation de candidats

La commission a ensuite décidé de proposer à la nomination du Sénat :

- M. Jean-François Picheral pour siéger au sein du conseil d'administration du Centre national d'art et de culture Georges Pompidou (application de l'article 4 du décret n° 92-1351 du 24 novembre 1992 modifié par l'article 2 du décret n° 2000-931 du 22 septembre 2000) ;

- M. Robert Tropeano pour siéger au sein du conseil d'administration du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (application des articles 5 -modifié par le décret n° 79-369 du 9 mai 1979- et 7 du décret n° 75-1136 du 11 décembre 1975, modifiés par le décret n° 2003-839 du 29 août 2003) ;

- M. Yves Dauge pour siéger au sein du conseil d'administration de la Commission supérieure des sites, perspectives et paysages (application de l'article 14 du décret n° 98-865 du 23 septembre 1998).

Médias - Modernisation de la diffusion audiovisuelle - Audition de M. Dominique Baudis, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

La commission a ensuite procédé à l'audition de M. Dominique Baudis, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), accompagné de MM. Philippe Levrier et Francis Beck, membres du conseil et respectivement président de la commission « Audiovisuel numérique terrestre » et président du groupe de travail sur les nouveaux médias du CSA.

M. Jacques Valade, président, a précisé que cette audition, à laquelle ont été invités les membres du groupe d'études Nouvelles technologies, médias et société, s'inscrivait dans la perspective de l'examen du projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat et dont le caractère technique nécessitait un travail approfondi de la part des membres de la commission.

M. Dominique Baudis, président du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), a d'abord rappelé que l'avis rendu par le CSA le 11 juillet dernier sur le projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur comportait trois parties, la première consacrée à l'extinction de la diffusion analogique, la deuxième à l'extension de la couverture numérique terrestre du territoire et la troisième à la télévision du futur. Il a ensuite donné la parole à M. Philippe Levrier et à M. Francis Beck pour la présentation détaillée des différents volets de cet avis.

Evoquant le volet du projet de loi consacré à l'extinction de l'analogique, M. Philippe Levrier, président de la commission « Audiovisuel numérique terrestre », a déclaré que l'avis du CSA portait, en premier lieu, sur les caractéristiques du mécanisme proposé par le Gouvernement.

Il a rappelé que le dispositif initialement soumis au Conseil d'Etat comportait trois phases, dont deux seulement subsistaient dans le projet de loi déposé sur le bureau du Sénat.

Au cours de la première phase, le CSA sera autorisé à procéder à des extinctions dès lors que celles-ci paraîtront nécessaires au déploiement de la télévision numérique terrestre. Ce dispositif est indispensable dans la mesure où le Conseil d'Etat, dans un avis rendu le 23 mai 2006, a affirmé que, dans le cadre législatif actuel, le Conseil ne pouvait procéder d'autorité à l'extinction de services diffusés en analogique, quand bien même leur seraient substitués partiellement ou totalement des services diffusés en numérique. Cette situation vise essentiellement les zones frontalières.

Il a affirmé que le Conseil avait obtenu, en revanche, la suppression de la phase d'extinction concertée avec les chaînes. Cette deuxième phase risquait, en effet, de ne pas trouver sa place dans le calendrier d'extinction du signal analogique et comportait une prolongation de cinq ans de l'autorisation des chaînes historiques dont le caractère proportionnel paraissait discutable.

La troisième et dernière phase dite d'« extinction planifiée » commencera, quant à elle, en novembre 2008, pour se terminer en novembre 2011. Il a insisté sur la complexité de sa mise en oeuvre, puisqu'interviendront respectivement le Gouvernement, chargé d'élaborer un schéma national d'extinction, un groupement d'intérêt public, chargé de réaliser sur le terrain les opérations d'extinction, et le CSA, appelé à publier le calendrier d'arrêt de la diffusion analogique région par région.

A cet égard, il s'est étonné que le dispositif législatif fixe une date impérative concernant la publication du calendrier d'extinction par le CSA, alors qu'aucune obligation du même type n'est prévue pour la publication du schéma national d'extinction déterminé par le Gouvernement après avis du groupement d'intérêt public.

M. Philippe Levrier a indiqué que l'avis du CSA portait, en second lieu, sur les compensations proposées aux chaînes historiques existantes afin d'assurer le passage de l'analogique au numérique dans des conditions favorables, notamment la continuité de réception des programmes sur l'ensemble du territoire.

Après avoir précisé que les compensations retenues par le projet de loi prenaient deux formes différentes, à savoir la prolongation des autorisations délivrées en analogique ainsi que l'attribution d'un service supplémentaire sur le numérique terrestre au moment de l'extinction effective des services analogiques, il a fait part des interrogations du CSA quant au caractère proportionné de ces compensations, compte tenu des risques encourus par les éditeurs concernés et des dates de renouvellement des autorisations des services diffusés en analogique.

Compte tenu de cette analyse, il a affirmé que le CSA ne voyait pas d'obstacle à ce que TF1 et M6 bénéficient de ce dispositif, puisque leur autorisation court théoriquement jusqu'en 2012, soit un an après la date prévue par le texte pour l'extinction de leur diffusion analogique, conduisant ainsi les pouvoirs publics à revenir sur un droit acquis. Il s'est interrogé, en revanche, sur l'opportunité d'en faire bénéficier Canal +, dont l'autorisation devra être renégociée dès 2010.

Il a souligné que, par rapport à l'avant-projet sur lequel le CSA a été consulté, le projet de loi définitif comprenait trois améliorations : la suppression de la deuxième phase du calendrier d'extinction et la prolongation de 5 ans qui lui était attachée, la faculté donnée au CSA de renégocier les conventions d'autorisation à chaque échéance de prolongation et la possibilité de ne pas donner suite à une demande de chaîne supplémentaire dont le service paraîtrait constituer un risque pour le pluralisme du paysage audiovisuel existant.

Réagissant aux propos de M. Philippe Levrier, M. Jacques Valade, président, a fait part de sa satisfaction de voir le Gouvernement proposer la mise en place d'une date butoir pour l'extinction de la diffusion des services de télévision en mode analogique. Ce dispositif confirme ainsi l'amendement en ce sens défendu par la commission des affaires culturelles et adopté par le Parlement lors de la discussion du projet de loi relatif aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

Partageant la satisfaction exprimée par le président Jacques Valade, M. Louis de Broissia, rapporteur du projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur, s'est interrogé sur les critères permettant de qualifier une chaîne « d'historique », ainsi que sur le réalisme du calendrier d'extinction prévu par le projet de loi compte tenu du taux d'équipement des ménages en récepteurs adaptés. A cet égard, il s'est demandé si les opérations d'extinction du signal analogique menées dans les autres pays d'Europe permettaient de tirer d'ores et déjà quelques enseignements.

M. Dominique Baudis a précisé que l'expression « chaînes historiques » désignait les services télévisés nationaux diffusés en mode analogique hertzien, par opposition aux services nationaux diffusés sur la télévision numérique terrestre, habituellement regroupés sous l'étiquette de « nouveaux entrants ».

S'agissant du calendrier d'extinction de la diffusion analogique fixé par le projet de loi, M. Dominique Baudis a estimé que la disposition introduite en 2004 par le Sénat paraissait plus volontariste et plus réaliste, dans la mesure où l'extinction cinq ans près le lancement de la diffusion numérique était conditionnée par la constatation par le Conseil d'un niveau suffisant d'équipement des ménages en adaptateurs TNT. Or si celui-ci progresse actuellement de manière très importante, il risque de s'essouffler compte tenu de la faible pénétration des évolutions technologiques dans certaines catégories de la population. Il a considéré ainsi qu'en l'absence de la clause de sauvegarde introduite par le Sénat, l'opération de migration vers le numérique terrestre risquait d'être compliquée par la persistance, au terme des délais fixés par la loi, d'une part significative de la population non équipée en adaptateurs ou en récepteurs numériques.

Evoquant la situation de nos voisins européens, M. Philippe Levrier a jugé que la situation de l'Allemagne n'était pas comparable à la situation française, compte tenu de la faiblesse du nombre de foyers allemands dépendants exclusivement de l'antenne « râteau » pour la réception des programmes télévisés. Dans ce contexte beaucoup plus favorable, le passage au numérique hertzien se fait région par région et s'appuie sur des aides aux plus démunis et des mesures quasi coercitives vis-à-vis des foyers réfractaires.

En revanche, notre pays pourrait s'inspirer de l'exemple britannique, dont le calendrier d'extinction s'étend de 2008 à 2012, l'émetteur de Londres devant cesser d'émettre en analogique au moment des Jeux Olympiques. Il a fait remarquer, toutefois, que la Grande-Bretagne avait déjà pris de l'avance au niveau de la mise en place des dispositifs relatifs à l'extinction du signal analogique : les pouvoirs publics britanniques ont ainsi précisé que la diffusion numérique hertzienne couvrirait une population équivalente à celle couverte en analogique et l'organisme chargé d'assurer les opérations techniques a déjà été créé.

Enfin, M. Philippe Levrier a estimé que la France serait conduite à adopter une attitude à l'allemande dans les régions frontalières, puisque le démarrage de la télévision numérique terrestre nécessitera impérativement l'extinction totale du signal analogique.

M. Francis Beck, président du groupe de travail sur les nouveaux médias, a ajouté qu'il ne fallait pas sous-estimer les difficultés particulières liées aux ménages équipés de plusieurs récepteurs de télévision. En effet, si l'initialisation numérique peut être satisfaisante pour le téléviseur principal, celle du deuxième ou du troisième récepteur pourrait être plus longue et plus délicate.

Après avoir rappelé que le numérique et l'analogique pouvaient coexister, M. Ivan Renar s'est interrogé sur l'opportunité de choisir l'année 2011 comme date d'extinction définitive du signal analogique. En effet, il a fait remarquer que la perspective des élections présidentielles pouvait conduire les pouvoirs publics à renoncer à mener à son terme cette opération difficile à réaliser sur le plan technique et délicate à faire accepter sur le plan politique.

M. Philippe Levrier a indiqué que la coexistence de l'analogique et du numérique était possible sur des supports comme le câble ou le satellite, compte tenu de leurs importantes capacités de transport. En revanche, pour assurer la desserte numérique des grandes régions frontalières, il faudra éteindre totalement une partie des émetteurs analogiques.

Rappelant que les Pyrénées étaient une zone frontalière et seraient, par conséquent, confrontées au problème de la répartition des fréquences hertziennes, M. Paul Blanc s'est demandé qui financerait le passage au numérique des nombreux réémetteurs hertziens installés par les collectivités territoriales.

Affirmant que, comme aux États-unis, il convenait d'encourager le passage au numérique en interdisant la vente de récepteurs analogiques, M. Louis de Broissia, rapporteur, a souhaité savoir si le CSA s'était prononcé sur cette question et s'il accepterait d'autoriser, dans le cadre du dispositif compensatoire prévu par le projet de loi, la création d'une chaîne dont la programmation ne laisserait qu'une faible place à la création.

M. Dominique Baudis a rappelé qu'il avait eu l'occasion de souligner, notamment devant le Haut conseil sur le numérique, le paradoxe consistant à légiférer sur l'extinction de l'analogique tout en continuant à proposer au grand public des récepteurs analogiques. Cette attitude pourrait être un jour reprochée aux pouvoirs publics. Quant à la programmation des chaînes compensatoires susceptibles d'être attribuées aux opérateurs historiques, il a précisé que seraient appliquées les obligations de programmation et de diffusion fixées par la loi.

M. Jacques Valade, président, a estimé qu'il appartenait à la commission des affaires culturelles de veiller à ce que l'octroi des chaînes compensatoires aux opérateurs historiques soit assorti d'obligations en matière de création culturelle.

Rappelant que les pouvoirs publics avaient fait le choix de couvrir les zones blanches de la TNT à l'aide du satellite et qu'une telle solution ne permettait ni la retransmission des décrochages régionaux de France 3, ni celle des chaînes locales, M. Claude Belot s'est inquiété de la place réservée aux télévisions de proximité sur le numérique terrestre. Il a également souhaité connaître le niveau de couverture actuel des principaux réseaux hertziens.

M. Philippe Levrier a rappelé que la couverture de la télévision numérique terrestre reposait pour l'instant sur les 115 sites en cours de déploiement couvrant 85 % de la population. Bien que le satellite soit sollicité pour la couverture générale du pays, il a jugé impensable d'obliger les habitants de certaines agglomérations non desservies par ces 115 sites à acheter une parabole pour la réception des programmes diffusés en numérique terrestre. Par conséquent, il a insisté sur la nécessité d'équiper un certain nombre de sites terrestres en émetteurs ou en réémetteurs numériques.

M. Philippe Levrier a souligné que le projet de loi prévoyait, à cet égard, un dispositif incitatif à destination des éditeurs afin que ceux-ci acceptent de financer une couverture supérieure à celle assurée par les 115 sites planifiés en contrepartie d'une prolongation d'autorisation dont la durée serait fixée par décret en Conseil d'Etat.

Il a indiqué que les évaluations concernant la taille et le coût de ce réseau complémentaire étaient variées. Si TDF estime ainsi que ce réseau devrait être quasiment aussi étendu que le réseau analogique existant, une estimation plus réaliste tendrait à considérer que sur les 3.000 réémetteurs existants, un tiers desservent des bassins de population suffisamment importants pour qu'on puisse envisager de les équiper.

Au total, il a considéré, qu'à terme, ce réseau complémentaire permettrait de faire bénéficier 95 % de la population des décrochages locaux de France 3. Il a ajouté que, pour les 5 % de la population restants, France Télévisions envisageait de diffuser les 24 programmes régionaux de France 3 sur le satellite.

M. Philippe Levrier a précisé, enfin, que les réseaux de diffusion analogiques de France Télévisions et de TF1 couvraient entre 98 % et 99 % de la population métropolitaine.

S'agissant plus particulièrement des télévisions locales, il a indiqué que deux dispositions du projet de loi concernaient directement ou indirectement leur diffusion sur la télévision numérique terrestre.

La première prévoit une procédure d'attribution des fréquences numériques dérogatoire destinée à permettre aux services de télévision locale analogique existants d'obtenir un canal numérique sans passer par la procédure d'appel aux candidatures. M. Philippe Levrier a estimé que, compte tenu du délai nécessaire au vote de la loi et à la mise en place de cette nouvelle réglementation, il paraissait plus opportun d'utiliser la disposition législative en vigueur autorisant le CSA à attribuer prioritairement aux chaînes locales existantes des fréquences numériques dans le cadre d'un appel aux candidatures.

La seconde disposition du projet de loi concerne la composition des multiplexes de la télévision numérique terrestre. La législation actuelle autorise le CSA à recomposer les multiplexes en fonction du critère gratuit-payant. C'est sur cette base que le CSA a récemment lancé une opération de recomposition des multiplexes afin d'accueillir les chaînes locales sur le multiplexe R1. Le projet de loi propose d'introduire un nouveau critère de recomposition basé sur les engagements de couverture des chaînes de télévision. M. Philippe Levrier a indiqué que cette disposition introduisait un facteur de complexité dans l'état du droit susceptible de remettre en question le travail de recomposition en cours.

M. Daniel Raoul a constaté que se côtoyaient aujourd'hui sur le territoire national des zones desservies par tous les moyens de télécommunication et des zones d'ombre qui en sont totalement dépourvues. Il s'est demandé s'il n'aurait pas été plus judicieux de reporter en priorité les investissements effectués sur les zones suréquipées vers les zones d'ombre, voire de donner une priorité à la fibre optique aux dépens des multiples réseaux existants.

Présentant les dispositions du projet de loi relatives à la télévision du futur, M. Francis Beck a indiqué que celles-ci visaient à rendre accessibles au public le plus large deux services actuellement diffusés sur des réseaux spécifiques : la télévision haute définition et la télévision sur mobile.

Il a rappelé que des programmes en haute définition étaient déjà diffusés sur le satellite et que des autorisations avaient été délivrées afin que soit menées des expérimentations pour la diffusion de programmes TNT en haute définition. De même, il a souligné que les services de télévision sur mobile étaient commercialisés sur les réseaux de télécommunication de troisième génération mais que les caractéristiques intrinsèques des réseaux point-à-point limitaient leur développement.

Il a rappelé que deux réseaux existaient d'ores et déjà pour la diffusion de ces services : le réseau R5, pré-réservé pour un réseau de haute définition et le réseau multi-villes M7 à destination des services sur mobile. Ce dernier sera susceptible de couvrir dans les prochains mois un nombre important de grandes agglomérations.

Il a fait remarquer, cependant, que les capacités de diffusion étaient pour l'heure extrêmement limitées. Le multiplexe R5 ne pouvant accueillir que 3 chaînes haute définition courant 2007, il faudra utiliser une partie du dividende numérique pour envisager la diffusion de tous les services télévisés en haute définition. De même, pour le mobile, il faudra attendre l'arrêt définitif de l'analogique en 2011 pour pouvoir bénéficier d'un réseau susceptible de couvrir l'intégralité du territoire.

M. Francis Beck a noté que la première question relative au cadre juridique réglementant ces nouveaux services concernait l'affectataire des autorisations d'usages des fréquences radioélectriques. Conformément aux voeux formulés par le CSA, le Gouvernement a décidé que les fréquences affectées à la diffusion mobile seraient attribuées éditeur par éditeur avec une clause de rendez-vous en 2007 pour évaluer la possibilité d'évoluer vers une attribution directement aux distributeurs.

Il a souligné que, dans le domaine de la télévision mobile, les modèles économiques n'étaient pas complètement stabilisés, compte tenu de l'intervention de nouveaux acteurs dans la chaîne de valeur. Les expériences menées au Japon, en Corée ou, plus récemment, en Italie n'ont pas encore démontré la pertinence de l'un d'entre eux.

Il a déclaré que le Conseil s'interrogeait par ailleurs sur l'opportunité, comme le propose le projet de loi, de modifier l'ensemble de la procédure de sélection des éditeurs de services mobiles et de services en haute définition, dans la mesure où l'organisation d'appels à candidatures pour ces services dans le cadre de la législation en vigueur était parfaitement envisageable.

M. Francis Beck s'est demandé si le Gouvernement n'avait pas fait preuve, en ce domaine, de perfectionnisme juridique, et a estimé que la seule disposition absolument nécessaire était celle tendant à modifier le régime anti-concentration, afin d'éviter de décompter plusieurs fois une autorisation attribuée à un même service diffusé sur différents supports.

Evoquant les dispositions du projet de loi obligeant le CSA à favoriser la reprise en haute définition et sur les mobiles des services autorisés sur la télévision numérique terrestre, il a estimé que celles-ci pouvaient poser des problèmes. Citant, par exemple, l'attribution de fréquences aux services en haute définition, il s'est demandé comment le Conseil devrait instruire les éventuelles candidatures en haute définition des 18 services autorisés en gratuit sur la télévision numérique terrestre, sachant que, seuls, trois services peuvent être diffusés dans ce format. Pour le mobile, il a considéré que cette priorité n'apparaissait pas justifiée, dans la mesure où les expérimentations ont montré que les services les plus appropriés à cet usage ne correspondaient pas forcément aux services traditionnels.

Quant aux dispositions du projet de loi ouvrant la possibilité au CSA de favoriser la reprise sur la télévision mobile personnelle des services autres que de télévision, M. Francis Beck a rappelé qu'une disposition analogue existait déjà dans le cadre juridique actuel, son entrée en vigueur nécessitant toutefois l'édiction d'une mesure réglementaire. Dans ces conditions, il lui a paru inutile d'ajouter un nouvel étage législatif à cet édifice.

Il a regretté que le Conseil n'ait pas été suivi en matière d'interopérabilité entre les plateformes et les services pour la télévision mobile personnelle. L'objectif était de permettre à tous les usagers de mobiles de recevoir tous les programmes offerts sur les différentes plateformes.

Soulignant que les acteurs concernés par la haute définition étaient impatients de lancer leurs services dès 2007, il s'est interrogé sur l'opportunité d'anticiper le travail législatif en lançant, dans les meilleurs délais, une consultation publique concernant l'attribution de fréquences aux services en haute définition.

Enfin, il a proposé que les décrets en Conseil d'Etat prévus par le projet de loi soient pris après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel et souhaité, de manière plus générale, que l'avis du Conseil soit recueilli avant tout projet de loi relatif à l'audiovisuel.

M. Claude Belot s'est interrogé sur la nécessité de financer un réseau de télévision numérique terrestre, compte tenu du développement des réseaux Wimax permettant la diffusion de services audiovisuels. Il s'est également demandé si l'attitude du Conseil supérieur de l'audiovisuel vis-à-vis de l'Internet serait aussi ferme que vis-à-vis du réseau hertzien.

M. Francis Beck a déclaré que la norme Wimax actuellement autorisée ne permettait pas la réception en mobilité et n'était donc pas, pour l'heure, concurrente de normes telles que le DVB-h ou le DVB. Dans la mesure où le Wimax deviendrait une norme utilisée pour la diffusion de services en mobilité, il appartiendra aux opérateurs industriels investissant dans les réseaux et les terminaux d'opérer les arbitrages entre les normes.

S'agissant de la régulation d'Internet, il a estimé que la question de l'attitude du Conseil se posera vraiment lorsqu'existeront des réseaux Internet de très haut débit ouverts. Les réseaux Internet existants sont des réseaux fermés pour lesquels il est aisé d'identifier le fournisseur d'accès et le consommateur, ce contrôle intégral de la chaîne étant d'ailleurs exigé par les détenteurs de droit soucieux d'éviter la piraterie.

M. Louis de Broissia, rapporteur, s'est interrogé sur la qualité de réception des services de télévision mobile à l'intérieur des bâtiments. Dans l'hypothèse où l'examen du texte par le Sénat devait être repoussé, il s'est également demandé si le Conseil supérieur de l'audiovisuel disposait des moyens juridiques lui permettant d'assurer le lancement de la télévision mobile personnelle.

M. Francis Beck a déclaré que la qualité de réception des services de télévision mobile personnelle à l'intérieur des bâtiments était essentielle, dans la mesure où les consommateurs utilisaient ce type de service essentiellement chez eux ou sur leur lieu de travail. Une deuxième vague d'expérimentations lancée en juin tend à identifier les paramètres techniques optimum pour ce type de réception et à évaluer le coût de réseau induit par celle-ci.

S'agissant de la possibilité d'assurer le lancement des nouveaux services de télévision en l'état actuel de la législation, M. Francis Beck a affirmé qu'il convenait de distinguer le cas de la télévision haute définition et le cas de la télévision mobile personnelle. En effet, si l'attribution d'autorisations à destination de services diffusés en haute définition ne pose pas de problèmes juridiques insurmontables, il n'en va pas de même s'agissant des services de télévision sur mobiles, un certain nombre de services susceptibles d'être retenus étant de légères adaptations des services déjà autorisés en diffusion hertzienne. Il a estimé toutefois que, compte tenu des incertitudes existant en matière de normes et en matière de modèles économiques, les acteurs n'étaient peut-être pas complètement prêts à assurer immédiatement les investissements nécessaires au développement de ce service.