Mercredi 27 septembre 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président. -Etat civil - Validité des mariages - Examen du rapport
La commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-René Lecerf à l'examen du projet de loi n° 275 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, relatif au contrôle de la validité des mariages.
Après avoir indiqué que l'Assemblée Nationale avait examiné le projet en première lecture le 22 mars dernier, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que si le principe de la liberté du mariage, composante de la liberté individuelle, affirmé par le Conseil Constitutionnel dans ses décisions du 13 août 1993 et du 20 novembre 2003, interdisait de subordonner la célébration du mariage à la régularité du séjour d'un futur conjoint étranger, il ne s'opposait pas à ce que soient prises des mesures de prévention ou de lutte contre les unions contractées à des fins étrangères aux droits et aux obligations attachés au mariage par la loi.
Il a indiqué que le projet de loi entendait lutter contre les mariages simulés, en précisant que cette notion recouvrait à la fois les mariages de complaisance et les mariages forcés.
Tout en regrettant qu'il n'existe aucune statistique par sexe et par nationalité sur les mariages mixtes célébrés en France, le rapporteur a estimé que les chiffres disponibles faisaient état d'une montée en puissance des mariages simulés. Il a précisé que de 1999 à 2003 le nombre des mariages célébrés en France entre des Français et des ressortissants étrangers avait progressé de 62 %, pour représenter 50.000 des 275.000 mariages célébrés en France, tandis que les mariages mixtes célébrés à l'étranger avaient plus que triplé en 10 ans, passant de 13.000 en 1995 à 44.900 en 2004. Il a souligné que près du tiers des 320.000 mariages célébrés chaque année étaient mixtes.
Le rapporteur a souligné la concentration de ce phénomène au Maghreb, en Turquie et en Afrique subsaharienne francophone, où la pression migratoire est très forte. Ainsi, entre 1994 et 2004, le nombre de mariages à l'étranger de ressortissants français avec un conjoint algérien a augmenté de 595 %, avec un conjoint marocain de 506 % et turc de 656 %.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que le mariage avec un Français était désormais la première source d'immigration légale en France et qu'en 2004, 34.440 des 75.753 personnes devenues françaises par déclaration de nationalité l'étaient devenues à raison du mariage, contre 19.493 en 1994, soit une augmentation de 77 %.
Il a poursuivi en déclarant que le nombre des annulations de mariage était passé de 1995 à 2004 de 449 à 786, soit une augmentation de 75 %, tandis que les signalements transmis au Parquet par les services consulaires passaient de 346 en 1998 à 1.733 en 2005, dont 80 % en provenance du Maghreb et de la Turquie. Il a observé que compte tenu des exigences en termes de charge de la preuve conditionnant cette saisine, ces chiffres témoignaient plus de l'augmentation des mariages simulés que de leur ampleur.
Tout en refusant d'assimiler mariages mixtes et mariages simulés et de mettre en doute la sincérité de l'immense majorité de ces unions résultant de l'augmentation de la population française issue de l'immigration, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné l'étroite corrélation de l'envolée du nombre de mariages mixtes avec le renforcement des contraintes de l'immigration.
Il a ensuite évoqué la recrudescence de la fraude à l'état civil, en rappelant que la mission d'information de la commission des lois sur la nouvelle génération de documents d'identité et la fraude documentaire présidée par M. Charles Guené avait constaté le vol de 90.000 passeports entre 1999 et 2004, ainsi que la multiplication par quatorze des pertes et vols de cartes nationales d'identité de 1997 à 2003.
Il a poursuivi en indiquant qu'une étude de 2002 du ministère des affaires étrangères avait estimé, à partir de la consultation de certains postes consulaires, à 11.600 par an le nombre d'actes irréguliers, falsifiés ou inexistants, ces actes représentant une part importante de ceux présentés aux agents diplomatiques et consulaires (de l'ordre de 32 % au Niger, 60 % en Guinée et 90 % en République démocratique du Congo ou aux Comores).
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a ensuite rappelé le droit en vigueur en matière de lutte contre les mariages simulés.
Il a précisé que la loi du 30 décembre 1993 avait mis en place une procédure d'opposition à la célébration du mariage en France en cas d'indices sérieux laissant présumer l'absence de réelle intention matrimoniale, l'officier de l'état civil pouvant saisir le procureur de la République. Il a ajouté que depuis la loi du 26 novembre 2003, tant les officiers de l'état civil, pour les mariages célébrés en France, que les agents diplomatiques ou consulaires, pour les mariages célébrés à l'étranger, devaient auditionner les futurs époux avant la célébration du mariage afin de vérifier leur intention matrimoniale, sauf en cas d'impossibilité ou en l'absence de doute quant à une absence de consentement.
Le rapporteur a ajouté que ce contrôle s'exerçait également lors de la demande de transcription du mariage célébré devant une autorité étrangère sur les registres de l'état civil français, l'agent diplomatique et consulaire devant surseoir à la transcription en cas d'indices sérieux de mariage frauduleux et informer le parquet, à charge pour ce dernier de se prononcer dans un délai de six mois, la transcription étant à défaut de réponse, automatique. Il a précisé que ce contentieux était centralisé au tribunal de grande instance de Nantes depuis le 1er mars 2005.
Le rapporteur a ensuite évoqué le dispositif pénal instauré par la loi du 26 novembre 2003, punissant de cinq ans d'emprisonnement et de 15.000 euros d'amende les personnes ayant contracté un mariage aux seules fins d'obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour ou d'acquérir ou faire acquérir la nationalité française, et de dix ans d'emprisonnement et 750.000 euros d'amende les personnes ayant commis cette infraction en bande organisée.
Il a par ailleurs rappelé que la loi du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple avait permis deux avancées importantes en créant, d'une part, un dispositif spécifique de lutte contre les mariages forcés, notamment en relevant l'âge nubile des femmes de 15 à 18 ans, et d'autre part, en autorisant dans un souci de pragmatisme et au regard des difficultés matérielles rencontrées par les officiers de l'état civil et les autorités diplomatiques et consulaires, la délégation de la réalisation des auditions à des fonctionnaires titulaires.
Le rapporteur a enfin indiqué que la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration avait rendu moins attractif le mariage avec un Français au regard des règles en matière de droit au séjour ou d'acquisition de la nationalité française, en supprimant le caractère automatique de la délivrance de la carte de résident après deux ans de mariage et en portant le délai à compter duquel elle peut être sollicitée à trois ans de mariage, ainsi qu'en allongeant les délais pour l'acquisition de la nationalité par déclaration.
Tout en reconnaissant qu'il était trop tôt pour faire un bilan de l'application de ces deux dernières lois, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé que les résultats des législations de 1993 et 2003 s'étaient avérés largement insuffisants.
S'agissant de la lutte contre la fraude à l'état civil, il a observé que le mécanisme de sursis administratif et de vérification par le procureur de la République de Nantes des actes de l'état civil étranger était resté inutilisé, le procureur de la République de Nantes n'ayant été saisi qu'à dix-huit reprises en 2004 et dix fois en 2005, et aucune de ces saisines n'ayant abouti.
Le rapporteur a ensuite présenté les trois axes du projet de loi adopté par l'Assemblée nationale.
Il a indiqué qu'un premier axe consistait tout d'abord à renforcer le contrôle des mariages célébrés en France, quelle que soit la nationalité des époux :
- en obligeant les futurs époux à présenter une pièce d'identité officielle lors du mariage et à choisir les témoins dès la constitution du dossier de mariage ;
- en améliorant l'efficacité de l'audition préalable des futurs époux, notamment en prévoyant l'audition séparée du futur conjoint mineur, et la délégation de la réalisation de l'audition à des fonctionnaires titulaires ou à l'autorité diplomatique ou consulaire lorsque l'un des futurs conjoints réside à l'étranger ;
- en confortant le pouvoir d'opposition du ministère public, qui ne serait plus caduc au bout d'un an, mais continuerait à produire effet jusqu'à sa mainlevée judiciaire.
Le rapporteur a ensuite présenté les dispositions concernant les mariages contractés par les Français à l'étranger devant une autorité étrangère, en soulignant qu'elles privilégiaient les contrôles antérieurs à la célébration du mariage, contrairement au dispositif actuel centré sur les demandes de transcription du mariage dans les registres de l'état civil français.
Il a indiqué que les Français désirant se marier devant une autorité étrangère devraient obtenir préalablement un certificat de capacité à mariage attestant l'accomplissement des formalités requises et notamment de l'audition. En cas de doute sur la validité du mariage, le ministère public, saisi par l'autorité diplomatique ou consulaire, pourrait s'opposer au mariage, cette opposition ne pouvant empêcher l'autorité étrangère de célébrer le mariage, mais empêchant sa transcription à l'état civil français.
En outre, les époux mariés sans certificat de capacité à mariage devraient obligatoirement être entendus lors de la demande de transcription, sans dérogation possible. En cas de doute sur la validité du mariage, le parquet, saisi par l'autorité diplomatique ou consulaire, devrait répondre dans un délai de six mois. A défaut, les époux devraient saisir le tribunal de grande instance afin qu'il statue sur la transcription du mariage. Le rapporteur a précisé que l'Assemblée nationale avait ajouté que le tribunal devrait statuer dans le délai d'un mois ainsi que la cour d'appel, le cas échéant.
Il a poursuivi en déclarant que si la célébration du mariage s'était faite après présentation du certificat de capacité à mariage, la transcription serait en principe acquise, sauf éléments nouveaux mettant en cause la validité du mariage, les époux devant alors être auditionnés et le ministère public disposant de six mois pour statuer, l'absence de décision de sa part entraînant la transcription du mariage.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a indiqué que le projet de loi faisait en outre de la transcription du mariage une condition de son opposabilité en France, alors que la transcription n'est actuellement requise que si le conjoint étranger souhaite se prévaloir du mariage pour obtenir un titre de séjour ou la nationalité française par déclaration. Il a précisé qu'à l'initiative de l'Assemblée nationale, le mariage non transcrit produirait ses effets civils en France à l'égard des époux et des enfants et que cette inopposabilité ne concernerait donc que les tiers.
Le rapporteur a enfin présenté le dernier axe du projet de loi : la simplification des procédures de vérification des actes de l'état civil étrangers.
Il a rappelé que si l'article 47 du code civil posait traditionnellement une présomption de régularité des actes de l'état civil étrangers lorsque ceux-ci avaient été dressés selon les formes usitées localement, en vertu du principe de confiance et de réciprocité sur lesquels se fondent les relations internationales, les lois du 24 août 1993 puis du 26 novembre 2003 avaient largement atténué ce principe. Il a indiqué que le projet de loi supprimait les mécanismes de sursis administratif et de vérification par le procureur du tribunal de grande instance de Nantes créés par la loi du 26 novembre 2003, jugés trop complexes et en pratique restés inutilisés.
Il a toutefois ajouté que selon les informations communiquées par la Chancellerie, une procédure de vérification de la régularité des actes de l'état civil étrangers serait fixée par décret en Conseil d'Etat. En cas de doute sur l'authenticité ou l'exactitude de l'acte de l'état civil étranger, l'autorité administrative, saisie d'une demande d'établissement ou de délivrance d'un acte ou d'un titre, procéderait ou ferait procéder aux vérifications utiles près de l'autorité étrangère compétente. Dans un délai de deux mois, elle devrait informer l'intéressé de l'engagement de ces vérifications. Le silence gardé pendant huit mois vaudrait décision de rejet. Le juge administratif pourrait alors être saisi par le requérant.
M. Patrice Gélard a mis en avant les risques d'inconstitutionnalité et d'incompatibilité avec les conventions internationales, s'agissant d'un domaine éminemment sensible puisque touchant à la liberté du mariage.
Il a ensuite appelé à la prudence, afin que la lutte contre les mariages simulés n'aboutisse pas à une lutte contre les mariages mixtes, et préconisé de distinguer les mariages d'un Français avec un ressortissant de l'Union européenne de ceux de Français avec des ressortissants de pays non-membres.
Il a en outre jugé certaines dispositions du projet de loi totalement irréalistes et inapplicables. Enfin, dénonçant les dysfonctionnements du service central de l'état civil de Nantes et s'interrogeant sur la pertinence d'une centralisation en la matière, il a préconisé d'en renforcer les moyens.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a jugé contradictoire l'indigence des statistiques dénoncée par le rapporteur et l'abondance de statistiques ensuite citées par ce dernier. Il a regretté l'absence d'évaluation des conséquences de la loi du 4 avril 2006 portant l'âge nubile des femmes à dix-huit ans, et appelé à un arrêt des réformes en matière d'immigration.
Il a ensuite déploré qu'en dépit des assurances données par la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la liberté du mariage des étrangers en situation irrégulière, des expulsions d'étrangers sur le point de se marier interviennent régulièrement à la suite de signalements d'officiers de l'état civil aux procureurs de la République.
M. Richard Yung, s'exprimant en tant que sénateur représentant des Français de l'étranger, a déclaré partager les inquiétudes du rapporteur quant à l'augmentation du nombre de mariages et à l'effondrement de l'état civil dans certains pays.
Il a toutefois jugé peu pertinentes les réponses apportées par le projet de loi et a regretté que la commission n'ait pas procédé à l'audition du ministre des affaires étrangères ainsi que des chefs de juridiction du tribunal de grande instance de Nantes.
Il s'est également interrogé sur la conformité à la Constitution du projet de loi, en estimant que les obstacles mis au mariage d'un Français avec un étranger aboutissaient à une rupture d'égalité entre Français. Il a en outre dénoncé l'inversion de la charge de la preuve consistant dans le fait de devoir demander la mainlevée judiciaire de l'opposition du procureur de la République à la célébration d'un mariage.
M. Richard Yung a ensuite craint que la charge de travail supplémentaire pour les postes consulaires et le service central de l'état civil de Nantes ne conduise à une mise en oeuvre déficiente de la présente réforme, comme précédemment s'agissant des lois de 1993 et 2003, avant d'estimer que la réforme des procédures de vérification des actes de l'état civil étrangers viderait de leur contenu les conventions bilatérales prévoyant une dispense de légalisation des actes de l'état civil étrangers.
M. Christian Cointat a jugé le projet de loi préjudiciable aux Français résidant hors de France et au rayonnement de la France dans le monde. Il a rappelé que, d'une part plus de la moitié de ces Français étaient des binationaux, et, d'autre part, plus de la moitié avaient moins de trente-cinq ans et étaient donc susceptibles d'être concernés par ces mesures, d'autant plus gênantes depuis la réduction drastique du nombre des postes consulaires à l'étranger.
M. Christian Cointat a également douté de l'efficacité de ces dispositions, en estimant que les consulats ne seraient de toute façon pas en mesure de remplir leurs obligations en matière d'audition préalablement au mariage ou à la transcription du mariage.
Il a enfin déploré les difficultés rencontrées par les personnes dont l'un des parents était né à l'étranger pour obtenir une carte nationale d'identité, et s'est inquiété des atteintes portées par le projet de loi aux droits des ressortissants de l'Union européenne.
Mme Alima Boumediene-Thiery a pour sa part préconisé de substituer à l'expression « mariages mixtes » celle de « mariages binationaux » et a jugé scandaleuse la suspicion affichée à l'encontre de ces mariages.
Elle a en outre condamné l'exigence d'une pièce d'identité pour se marier, ainsi que l'inversion de la charge de la preuve et le choix d'opérer des contrôles avant même la célébration du mariage, tout en estimant que ces procédures complexes porteraient atteinte aux droits des ressortissants de l'Union européenne et aux conventions conclues par la France, sans pour autant répondre aux véritables problèmes.
En réponse à ces interrogations, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a estimé que le projet de loi comportait des éléments de simplification, en prévoyant une procédure homogène pour le mariage des Français, qu'il soit célébré devant une autorité française ou étrangère. Il a en outre jugé l'audition utile pour déceler des mariages simulés, tout en reconnaissant qu'il convenait d'en assouplir les modalités.
Il a ensuite indiqué que les statistiques qu'il avait citées émanaient de rapports parlementaires ainsi que du Gouvernement, mais qu'il déplorait l'absence de données portant sur les mariages binationaux célébrés en France ou sur la pérennité comparée des mariages de binationaux et de Français. Il a déclaré ne pas disposer d'évaluations sur les conséquences du relèvement de l'âge nubile des femmes, mais a jugé toujours pertinente l'obligation d'entendre le mineur séparément, des mineurs pouvant se marier lorsque leur loi personnelle le permet.
Le rapporteur a rappelé que l'audition des futurs époux et l'obligation de décliner l'identité des témoins avant la publication des bans s'appliqueraient à tous les mariages célébrés par les autorités françaises, qu'ils soient binationaux ou non.
En réponse à M. Richard Yung, le rapporteur a indiqué avoir procédé aux auditions préconisées.
Il a par ailleurs jugé que l'exigence d'une mainlevée de l'opposition du procureur de la République n'aboutissait pas à une inversion de la charge de la preuve, mais à un simple renversement de la charge de la saisine du juge, le procureur de la République devant toujours prouver l'absence d'intention matrimoniale.
Le rapporteur a ensuite rappelé que les conventions bilatérales dispensant de légalisation n'interdisaient pas de procéder à des vérifications de fond et non formelles des actes étrangers.
Il a souscrit à la nécessité d'une augmentation substantielle des moyens des postes consulaires et du service central de l'état civil de Nantes.
Le rapporteur a par ailleurs informé la commission que le souci de M. Christian Cointat d'assouplir l'exigence d'auditions préalables à la transcription du mariage serait pris en compte par l'un des amendements qu'il proposerait.
En réponse à Mme Alima Boumediene-Thiery, il a indiqué qu'en l'absence d'exigence légale de fournir une pièce d'identité lors de la célébration du mariage, un officier de l'état civil ne pouvait actuellement refuser de célébrer le mariage sans commettre une voie de fait.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé à M. Michel Dreyfus-Schmidt que les personnes « sans papier » disposaient en fait le plus souvent d'un titre d'identité, même si elles n'étaient pas en situation régulière. Il a en outre estimé, d'une part, que le mariage était le plus grand facteur d'intégration et, d'autre part, qu'il convenait de veiller à faciliter la présence française à l'étranger.
La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements.
A l'article premier (composition du dossier de mariage et audition des futurs époux), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que la présence, lors de la cérémonie, de témoins différents de ceux indiqués préalablement à la publication des bans n'empêchait pas la célébration du mariage.
M. Patrice Gélard ayant observé que les témoins n'avaient pas vocation à attester de l'identité des futurs époux, mais de leur consentement, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a observé que l'indication préalable des témoins visait à permettre de les contacter en cas de doute sur la validité du mariage projeté.
La commission a ensuite examiné, sans l'adopter, un amendement tendant à prévoir l'obligation pour les futurs époux de présenter une carte nationale d'identité ou un passeport avant la célébration du mariage.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a rappelé que la mission d'information sénatoriale relative à la fraude documentaire, dont il avait été le rapporteur, avait montré l'importance du nombre de faux papiers -en particulier de permis de conduire- en circulation, et estimé que pour que la biométrie soit efficace, il faudrait rendre la carte nationale d'identité, d'ores et déjà gratuite, obligatoire. Il a toutefois reconnu que le dispositif proposé poserait des difficultés s'agissant du futur conjoint étranger.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à supprimer des dispositions à caractère réglementaire.
Par ailleurs, M. Christian Cointat s'est inquiété des possibilités de délégation de la réalisation des auditions à des fonctionnaires subalternes, rappelant la gravité de ses conséquences pour les personnes. Il a estimé que la multiplication des obstacles pourrait conduire certains binationaux à renoncer à la nationalité française. Il a donc souhaité que seuls les consuls, consuls honoraires et chefs de chancelleries détachées puissent procéder aux auditions et que ces personnes bénéficient d'une formation spécifique, ce à quoi M. Richard Yung a souscrit.
Tandis que M. Michel Dreyfus-Schmidt marquait également son opposition à la possibilité de délégation à des fonctionnaires, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a néanmoins considéré que la suppression de cette disposition aboutirait à rendre ces auditions exceptionnelles, alors que l'interdiction de laisser des agents contractuels locaux réaliser ces auditions et le fait que seul l'officier de l'état civil ou l'autorité diplomatique ou consulaire puisse prendre la décision de saisir le procureur de la République constituaient des garanties suffisantes.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la possibilité de cette délégation avait déjà été prévue par la loi du 4 avril 2006 relative à la lutte contre les violences au sein du couple.
A l'article 3 (contrôle de la validité des mariages des Français à l'étranger), la commission a adopté un amendement de précision.
A l'article 171-3 du code civil, la commission a adopté un amendement tendant à supprimer des dispositions à caractère réglementaire.
A l'article 171-4 du code civil, la commission a adopté un amendement tendant à obliger l'autorité diplomatique ou consulaire à saisir le procureur de la République de Nantes en cas de doute sur la validité du mariage projeté « sans délai » afin d'éviter tout retard arbitraire, ainsi qu'un amendement tendant à supprimer des dispositions à caractère réglementaire.
A l'article 171-7 du code civil, la commission a adopté, outre un amendement de précision et un amendement de suppression de dispositions à caractère réglementaire, un amendement tendant à prévoir une possibilité de dérogation à l'obligation d'audition des époux lors de la demande de transcription d'un mariage célébré devant une autorité étrangère en l'absence de certificat de capacité à mariage, en l'absence de tout doute sur la réalité ou la liberté du consentement.
Le rapporteur a en effet considéré que le non-respect des formalités préalables pouvait s'expliquer par leur méconnaissance et non une volonté de fraude. Il a en outre indiqué qu'il convenait d'encourager la transcription des mariages célébrés à l'étranger devant une autorité étrangère afin d'éviter des difficultés ultérieures, notamment au moment de la succession du conjoint français, et que les formalités antérieures à la transcription ne devaient pas décourager les personnes de bonne foi de les accomplir.
En réponse à M. Patrice Gélard, qui considérait que les ressortissants de l'Union européenne devraient être dispensés d'audition, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est interrogé sur la possibilité d'opérer des discriminations entre les pays en cette matière.
A l'article 171-8 du code civil, la commission a adopté un amendement de précision ainsi qu'un amendement de suppression de dispositions à caractère réglementaire.
La commission a ensuite adopté un amendement de coordination tendant à insérer un article additionnel après l'article 3 (saisine du procureur de la République par l'officier de l'état civil) afin de prévoir que l'officier de l'état civil doit saisir le procureur de la République sans délai en cas de doute sur la validité du mariage projeté.
A l'article 4 (saisine du procureur de la République par l'officier de l'état civil), la commission a adopté un amendement de précision.
A l'article 6 (force probante des actes de l'état civil étrangers), la commission a adopté, outre un amendement de précision, un amendement tendant à prévoir dans la loi une procédure administrative de vérification des actes de l'état civil étrangers. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a en effet considéré qu'il n'était pas possible de remplacer une procédure judiciaire de vérification par une procédure administrative en prenant un décret en Conseil d'Etat.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 7 (décret en Conseil d'Etat) afin de prévoir un décret en Conseil d'Etat pour préciser notamment les modalités de réalisation des auditions, les délais dans lesquelles elles devront être réalisées, ainsi que les modalités de notification du compte-rendu de l'audition et de l'acte d'opposition.
A l'article 8 (entrée en vigueur), la commission a adopté un amendement de précision.