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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Mercredi 4 octobre 2006

- Présidence de Jean-Paul Emorine, président. -

Energie - Secteur de l'énergie - Audition de M. Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire de la Confédération générale du travail (CGT)

Au cours d'une première séance qui s'est tenue le matin, la commission a entendu M. Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire de la Confédération générale du travail.

Après lui avoir souhaité la bienvenue devant la commission des affaires économiques, M. Jean-Paul Emorine, président, a précisé que cette dernière, regroupant 78 des 331 sénateurs, était la plus importante numériquement des six commissions permanentes, intervenait sur l'ensemble des sujets de nature économique et recevait régulièrement des chefs d'entreprise et responsables d'organisations syndicales.

Disant apprécier l'invitation et rappelant que son organisation syndicale avait déjà eu l'occasion d'être entendue par la commission, M. Jean-Christophe Le Duigou a d'abord présenté les personnes l'accompagnant : M. Jean-Pierre Sotura, secrétaire général de l'Union fédérale des ingénieurs, cadres et techniciens ; M. Eric Roulot, de la Fédération nationale mines-énergie ; et M. Olivier Barrault, administrateur de Gaz de France.

Abordant ensuite le thème de la mondialisation et de sa perception par son organisation syndicale, qu'il a jugée nuancée, il a rappelé que des processus analogues avaient déjà eu lieu, distinguant trois dimensions à la situation actuelle :

- l'un culturel, marqué par le rapprochement des peuples, l'interconnexion planétaire des évènements et l'émergence d'une solidarité internationale. Le caractère commun des objectifs à y défendre lui a paru justifier la création d'une centrale syndicale internationale, au mois de novembre, à Vienne ;

- l'autre technique, correspondant à la libre circulation des informations et des hommes, à travers les moyens de communication et de transport modernes ;

- le dernier financier, dont il a déploré que les flux correspondants, maîtrisés dans le précédent processus de mondialisation, ne le soient plus désormais.

Exposant le point de vue de son organisation syndicale à l'égard de ces trois éléments, il a regretté d'une façon générale le déficit d'appréhension des questions sociales à l'échelle internationale. Pointant les retards institutionnels en ce domaine, il a fait observer que l'organisation internationale du travail (OIT) et son bureau (BIT), organisme tripartite créé lors du premier processus de mondialisation, étaient dépourvus de force contraignante, regrettant par ailleurs que les firmes multinationales ne soient pas des sujets de droit international. Réfutant la construction d'un marché mondial du travail, il a évoqué l'instauration de règles communes de base rendant possible le développement économique et social, la gestion de biens publics tels que l'énergie, l'eau ou la monnaie, et la question du financement de l'économie mondiale. Il a rappelé à cet égard que le compromis défectueux trouvé en 1943 à travers les accords de Bretton-Woods, prévoyant des parités fixes ou faiblement ajustables, avait volé en éclats en 1971, des transferts d'actifs ou de population permettant depuis lors d'ajuster le système. Estimant en définitive que les organisations syndicales avaient une nouvelle place à prendre dans cette globalisation, à condition d'être capables d'articuler les échelons d'action nationaux et mondiaux, mais aussi de se faire reconnaître comme acteurs internationaux, il les a exhortées à favoriser la production de normes à l'intérieur des sociétés multinationales, ainsi que de droits transversaux s'appliquant à chacune d'elles.

Il a acquiescé à la remarque de M. Michel Bécot, qui avait fait observer, en se référant à l'exemple des négociations menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) à Cancun, le manque d'engagement et de volontarisme des mouvements syndicaux à l'échelle internationale. Notant cependant que les forums sociaux s'étaient multipliés et avaient progressivement imposé un débat commun, M. Jean-Christophe Le Duigou a jugé que la constitution d'une nouvelle internationale syndicale serait un progrès important à cet égard. Soulignant que les organisations syndicales étaient intervenues en vue de réguler les échanges économiques internationaux, il a estimé que la dimension sociale devait conserver son identité et son autonomie, et ne relever que de l'OIT.

Qualifiant son discours de général et théorique, M. Dominique Braye a souscrit à l'idée d'un rapprochement des peuples, tout en faisant remarquer que celui-ci, qui ne pouvait concerner que des entités proches les unes des autres, n'était déjà pas envisageable pour la société française. Partisan d'une égalisation et d'une unification des droits internationaux, il s'est demandé dans quelle mesure les entreprises françaises seraient encore viables une fois cet objectif atteint, au regard de l'intensité de la concurrence mondiale. Stigmatisant le caractère conservateur et hostile au changement de la CGT, il a relevé l'existence de divergences entre les positions de la centrale syndicale et celles des délégations d'entreprises.

Soulignant l'absence de discipline militarisée à l'intérieur de son organisation syndicale, M. Jean-Christophe Le Duigou a distingué les problématiques globales des enjeux propres aux entreprises. Rappelant que la CGT était le deuxième syndicat signataire d'accords au sein des entreprises, il a appelé les milieux patronaux et politiques à mieux entendre la critique syndicale.

Abordant ensuite le débat concernant la fusion de Gaz de France (GDF) et Suez, dont il a précisé qu'il n'était pas clos par l'adoption du texte à l'Assemblée nationale, il a jugé que les enjeux véritables et les questions de fond n'avaient pas réellement été évoqués. Regrettant que les assemblées aient à se prononcer sans avoir connaissance des contreparties exigées par la Commission européenne d'ici au 17 novembre, il a précisé intervenir, non pour défendre le seul statut des salariés des deux groupes concernés, mais au nom de considérations d'intérêt général. Il a ainsi critiqué le projet de fusion selon trois motifs :

- la perte de contrôle effectif de l'Etat dans un secteur stratégique, alors que les notions de sécurité d'approvisionnement et d'indépendance énergétique s'affirment. Le nouvel ensemble résultant de la fusion ne sera en mesure de mieux négocier les contrats gaziers qu'à hauteur de 15 % supplémentaires. La dimension politique, prépondérante en ce domaine, appelle la création d'un consortium européen apte à conduire ce type de négociations. La stratégie communautaire consistant à favoriser les oligopoles de grands groupes privés dans le secteur de l'énergie est contraire aux intérêts des consommateurs en tant qu'elle va se traduire par une hausse des prix non accompagnée d'une revalorisation des investissements de capacité ;

- l'augmentation prévisible des tarifs de l'énergie. L'exigence d'une rentabilité de 12 ou 13 %, qui va s'imposer au groupe résultant de la fusion, ne peut entraîner une diminution des prix, leur niveau étant en France plutôt inférieur à celui ayant cours dans les autres pays membres. La remise en cause de leur pérennité par les actionnaires et la Commission européenne paraît contraire à la logique de libre concurrence. Les tarifs règlementés auront probablement disparu d'ici à une dizaine d'années, tandis que le maintien des tarifs à caractère politique ne sera que provisoire. Le projet de loi, qui prévoit la suppression de la péréquation nationale, devrait s'appliquer ensuite au secteur de l'électricité ;

- les risques induits pour l'avenir d'Electricité de France (EDF). Il paraît injustifié d'appeler, à travers la fusion entre GDF et Suez, à la constitution d'une entreprise de taille mondiale : EDF, qui représente déjà un groupe d'envergure internationale, va se trouver directement concurrencé par le nouvel ensemble ainsi créé.

Annonçant que son organisation encourageait la signature de pétitions et l'organisation d'une manifestation pour le 14 octobre, il a présenté les trois propositions avancées par la CGT : la constitution d'un pôle public de l'énergie regroupant GDF et EDF, la mise en place d'une agence européenne de l'énergie et la recherche d'autres moyens propres à répondre aux menaces d'offre public d'achat sur Suez, tels que l'augmentation des participations au sein du groupe.

M. Jean-Paul Emorine, président, l'ayant interrogé sur la position de la délégation CGT du groupe Suez sur le projet de fusion, M. Jean-Pierre Sotura a précisé que si certains représentants du syndicat au sein de la holding étaient plutôt favorables à la fusion, cela ne représentait que quelques personnes. Il a insisté sur le fait que l'ensemble des élus au comité de groupe rejoignaient entièrement la position de la centrale syndicale.

M. Roland Courteau a ensuite questionné les intervenants sur l'impact de la libéralisation du secteur de l'énergie sur le niveau des prix ces dernières années, sur les conséquences tarifaires de l'ouverture du marché à la concurrence, sur la possibilité pour l'Etat de conserver le contrôle du groupe à travers des instruments tels que la golden share ou la minorité de blocage, sur la méthode ayant permis à la CGT d'estimer à 20 000 le nombre de pertes d'emplois potentielles, sur la façon dont le projet de loi traitait des 60 000 salariés travaillant dans des services communs et sur le risque que la Commission européenne préconise la mise en concurrence de la distribution de gaz et d'électricité, dont le monopole repose sur une loi de 1946.

M. Michel Bécot a regretté la suspicion de principe pesant sur les entreprises privées quant à leur tarification. Citant l'exemple de France Télécom, il les a jugées capables de bonnes performances leur permettant d'abaisser leurs prix.

M. Jean-Christophe Le Duigou a apporté les éléments de précision suivants :

- réfutant se livrer à un procès d'intention et admettant que le secteur public n'était pas par principe préférable au secteur privé, il a jugé que les révolutions technologiques, incessantes en matière de télécommunications, expliquaient la baisse des prix unitaires dans ce domaine. Soulignant les particularités du secteur de l'énergie, il a estimé avérées les pratiques oligopolistiques s'y produisant, en l'absence de tout moyen d'intervention sur les prix ;

- louant le dévouement et la compétence des 60 000 personnes travaillant dans les services communs, il a douté de leur pérennité dès lors que les deux entreprises dont elles relèvent seraient mises en concurrence. Prévoyant que l'ouverture d'un abonnement au service de distribution du gaz nécessiterait désormais, du fait de la disparition prévisible de ces services communs, de multiples démarches, il a fait référence à la mise en place par GDF et EDF de factures séparées, pour un coût de 340 millions d'euros ;

- il a précisé que l'évaluation à 20.000 du nombre de salariés risquant d'être affectés par la fusion provenait des institutions financières souhaitant investir dans le nouveau groupe et reposait sur des critères financiers tels que la hausse du retour sur investissement exigé de 7 ou 8 % aujourd'hui à 12 ou 13 % prochainement. Il a ajouté que le nouvel ensemble ainsi formé devrait, selon ces mêmes institutions, se séparer de ses secteurs « environnement » et « eau » ;

- si la possession d'une golden share était un moindre mal, il a regretté que l'Etat entende conserver un simple pouvoir de blocage, au lieu de chercher à garder les moyens de peser positivement sur l'évolution du groupe.

Sur les autres éléments d'interrogation, M. Jean-Pierre Sotura a apporté les compléments de réponse suivants :

- l'ouverture à la concurrence du secteur de l'électricité a entraîné une augmentation du niveau des prix de 70 % pour les industriels, du fait du passage d'une logique de service public à une logique de marché. Cette libéralisation ouvre la possibilité de manipuler artificiellement le marché pour faire augmenter les prix, comme l'a illustré l'exemple de la Californie. Il est aujourd'hui nécessaire de réaliser le bilan de ce processus de déréglementation, prévu par la directive européenne pour 2006, mais non encore effectué. Il serait opportun de reconnaître aux Etats une clause de lock out leur laissant la liberté d'ouvrir ou non entièrement leur marché au 1er juillet 2007 ;

- l'ouverture à la concurrence des concessions énergétiques est risquée. Si le projet de loi maintient les contrats en l'état pour celles existantes, le renouvellement de celles arrivant à terme donnera lieu à une multiplication des concessionnaires, en l'absence de successeur obligé. L'assimilation par le projet de loi de la distribution de gaz à un service public local aura pour conséquence la suppression de la péréquation à l'échelle nationale.

M. Jean-Pierre Bel a souhaité savoir si la CGT avait obtenu, de la part du ministre en charge du secteur de l'énergie lors de la discussion en 2004 de la loi de programmation, l'engagement de ne pas privatiser GDF et de ne pas réduire la participation de l'Etat à moins de 70 % du capital du groupe.

Ironisant sur la nouveauté que constituait pour la CGT la référence à la dimension européenne du débat et la reconnaissance du caractère non systématiquement optimum de certains services publics, M. Dominique Braye a interrogé les intervenants sur le caractère réaliste du consortium européen proposé et les raisons pour lesquelles cette suggestion n'avait pas été faite antérieurement. Prenant acte de ce qu'ils prétendaient que l'ouverture à la concurrence aboutirait à la vente de gaz à l'extérieur si les conditions y étaient plus favorables, il a évoqué à cet égard la pratique consistant pour EDF à vendre de l'électricité à l'étranger afin de pouvoir conserver de justes tarifs sur le marché intérieur. Soulignant que l'anticipation d'une augmentation des tarifs du gaz dans la décennie à venir intervenait dans une conjoncture déjà haussière, il a considéré favorablement le fait pour les élus locaux d'être prochainement confrontés à une pluralité d'opérateurs, estimant que ce serait un moyen d'ouvrir de nouveaux réseaux de distribution. Enfin, il s'est interrogé sur le financement de la différence actuelle entre le prix du gaz facturé au consommateur et son prix de marché.

Après avoir fait remarquer que la juridiction communautaire venait d'interdire la pratique des golden share, et que celle-ci s'appliquait en tout état de cause à la seule gestion courante et non aux assemblées générales extraordinaires, M. Daniel Raoul a interrogé les intervenants sur les contreparties qu'exigerait la Commission européenne à la fusion.

Estimant que cette dernière était difficile à justifier d'un point de vue industriel, M. Michel Billout s'est demandé dans quelle mesure les contreparties potentiellement requises à un rapprochement entre GDF et EDF n'auraient pas été inférieures à celles exigées pour la fusion entre GDF et Suez.

Confirmant que des promesses avaient été faites par le Gouvernement en 2004, M. Jean-Christophe Le Duigou a précisé toutefois que son organisation, sceptique quant à la capacité de leurs auteurs à les tenir, ne les avait jamais réclamées. Jugeant favorablement le mémorandum adressé en 2004 par la France à ses partenaires européens, il a regretté qu'elle ne se soit pas mobilisée autour des objectifs qu'il contenait. Estimant que les organisations syndicales européennes partageaient des opinions convergentes sur les dossiers énergétiques, il a appelé à un débat communautaire sur le sujet.

M. Eric Roulot a apporté les compléments d'information suivants :

- concernant la sécurité d'approvisionnement énergétique, le Livre vert européen, qui préconise un rapprochement des positions nationales sur le sujet, a fait l'objet d'un accord et d'une déclaration commune des chefs d'Etat de l'Union ;

- l'augmentation des tarifs du gaz ces derniers mois, due pour partie à la hausse des coûts d'approvisionnement du fait de leur indexation sur les cours du pétrole, s'explique également par la revalorisation par les opérateurs de leur marge, selon la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il est à craindre que ce phénomène ne s'accélère du fait de certains éléments tels que la mise à l'index par la Commission européenne dans sa lettre de grief des contrats à long terme, le durcissement prévisible des exigences des actionnaires ou encore l'alignement sur les tarifs du marché des tarifs mentionnées dans le contrat de plan entre l'Etat et GDF ;

- suite au processus de libéralisation enclenché en 2000 pour l'électricité et en 2003 pour le gaz, les plus importants des professionnels éligibles ont créé un consortium leur permettant de s'approvisionner à des tarifs préférentiels. Les petites et moyennes entreprises, quant à elles, ont été affectées par une hausse de 80 % des tarifs en un an. Le projet de loi leur propose un tarif d'ajustement de retour, dont EDF paiera le différentiel par rapport au prix de marché.

M. Olivier Barrault a souhaité préciser certains éléments :

- sur la pérennité du distributeur mixte, il a rappelé que la mise en concurrence de Total et GDF, qui étaient liés par deux filiales communes, avait entraîné la suppression de ces dernières. Le rapporteur du projet de loi au Sénat, M. Ladislas Poniatowski, a d'ailleurs reconnu le 22 mai dernier, a-t-il ajouté, que le maintien d'un système de distribution mixte avec deux entreprises en concurrence poserait des problèmes et aurait des conséquences sur la qualité du service public. Selon lui, il ne pourrait y avoir d'agents mixtes ;

- concernant le développement du réseau gazier, il a rappelé que s'il avait occasionné des conflits importants de 1996 à 1998 au sein du groupe, l'article 50 de la loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier prévoyait un plan triennal de desserte de 1.500 communes permettant un doublement des raccordements annuels. Ce développement avait été rendu possible grâce à l'abaissement des critères de rentabilité. La déréglementation, en séparant la marge sur la molécule et sur le transport, a remis en cause ce dynamisme. De plus, la rentabilité sera davantage liée aux exigences des actionnaires, comme le confirment les positions des administrateurs les représentant. La réévaluation des critères de rentabilité de 6 ou 7 % à 12 % s'opposera à la réalisation de nouveaux raccordements. Par exemple, sur le département de Saône-et-Loire, le programme de développement initial de 70 km a été ramené à moins de 20 km en 2006. Cette baisse d'activité durable induit à terme la suppression de 200 emplois de développeurs ;

- sur l'augmentation des prix, il a rappelé que l'Europe gazière, et particulièrement la France, se sont développées grâce à la coopération entre pays producteurs et pays consommateurs, sur la base de contrats de long terme d'Etat à Etat. Ceux-ci ont historiquement permis d'obtenir, depuis leur conclusion dans les années 50, des tarifs intéressants, puisque les plus faibles en Europe. Or, malgré les tarifs régulés, on assiste à une déconnexion des prix par rapport aux coûts réels, avec pour objectif un alignement tarifaire sur la moyenne européenne. Cette hausse est illustrée par les résultats du groupe. Ainsi, au premier semestre 2006, le résultat de GDF est passé de 1 à 1,6 milliard, cette progression s'expliquant notamment par une augmentation de marge commerciale de 400 millions d'euros liée à une hausse des tarifs supérieure à l'augmentation des coûts d'approvisionnement. Ces évolutions tarifaires sont liées à l'objectif annoncé aux investisseurs de faire passer les dividendes de 420 millions d'euros à 840 en 2007, soit un doublement. Les administrateurs représentant les actionnaires exigent désormais qu'ils atteignent 1,2 milliard d'euros, soit un triplement, afin de maintenir le caractère attractif du groupe. Ils ont fait pression sur l'entreprise afin qu'elle exerce un recours pour exiger le soi-disant retard tarifaire. Sachant que la création d'un euro de dividende supplémentaire implique la réalisation de 4 euros de marge, il est inévitable que ce phénomène induise une augmentation des prix. Il est à noter par ailleurs que le montant des dividendes (700 millions d'euros), égal à celui affecté aux salaires, devrait prochainement le dépasser.

M. Jean-Pierre Sotura s'est dit choqué par la confidentialité des discussions au sein de la Commission européenne, qu'il a estimée contraire au principe de transparence des débats parlementaires et aux exigences d'information du public. Prévoyant des contreparties largement supérieures à ce qui est prévu, il a souligné que la Commission européenne, qui attaque les contrats de long terme et les tarifs règlementés, vise à terme à établir une séparation patrimoniale entre les gestionnaires de réseau et de transport. Rapportant que GDF et Suez proposaient de céder des contrats de long terme à hauteur de 20 % et de filialiser leurs terminaux méthaniers, il a prédit, au vu de l'évolution actuelle des discussions, notamment en Belgique, que le groupe serait contraint de faire davantage de concessions. Il a estimé que les contreparties à un rapprochement entre GDF et EDF, qui ne seraient pas supérieures à celles exigées pour la fusion entre GDF et Suez, permettraient à tout le moins de sauvegarder la propriété publique du groupe et de conserver le personnel travaillant dans les services communs.

M. Olivier Barrault a indiqué partager l'inquiétude des parlementaires sur la transparence nécessaire du dossier de fusion. Il a rappelé que les administrateurs salariés avaient dû exercer un recours en justice pour obtenir connaissance de la lettre de griefs de la Commission européenne et une délibération pour obtenir la réponse correspondante. Regrettant que les administrateurs du groupe se soient aujourd'hui dessaisis des choix stratégiques, il a souligné, en effet, que le président avait, à l'issue du conseil d'administration et avec l'assentiment du ministre en charge de l'économie, comme le confirme le vote des administrateurs représentant l'Etat, proposé une délibération lui conférant tout pouvoir de négociation avec les institutions communautaires en vue de mener à bien la fusion. Il a estimé cette attitude contraire au fonctionnement normal du conseil d'administration, notamment en termes de définition des choix stratégiques, ainsi qu'aux règles de l'OCDE.

M. Jean-Christophe Le Duigou a renchéri, en déplorant que la puissance publique se soit dessaisie de son pouvoir de négociation.

Mme Bariza Khiari a interrogé les intervenants sur l'exigence pour le pôle public que constituerait le rapprochement de GDF et EDF de se séparer d'une partie de son parc nucléaire. D'une façon plus générale, elle les a également questionnés sur la conciliation entre l'objectif d'un partage du travail entre pays industrialisés et pays en voie de développement, et la nécessité de préserver les emplois au niveau national.

Sur ces deux éléments, M. Jean-Christophe Le Duigou a apporté plusieurs éléments de réponse :

- le démantèlement du parc nucléaire n'est absolument pas envisagé, Suez étant d'ailleurs candidat pour être opérateur nucléaire. Au titre des contreparties de l'entrée d'EDF dans le capital d'une firme allemande, a été requise la mise aux enchères de capacités ; dès lors, il est inexact de prétendre que cela constituerait une nouvelle contrepartie. En outre, il n'y a aucun rapport entre l'ouverture à la concurrence et la structuration du parc nucléaire ;

- un marché unique du travail risquant d'être préjudiciable au développement, il serait plus judicieux d'établir d'abord des coopérations entre les pays. Observant que l'essentiel des délocalisations se faisait en direction de pays de l'OCDE et que la mobilité internationale du capital ne profitait pas aux pays les moins développés, laissant de grandes zones à l'écart, il a souligné que l'ouvrier polonais ou chinois ne constituait pas en tant que tel un danger pour le travailleur français. Il a appelé à une stratification des droits en deux degrés, les plus basiques étant reconnus partout, quel que soit le niveau de développement, et les plus évolués dans certains ensembles seulement, suite à un travail en amont à l'intérieur des grandes firmes.

Remerciant les intervenants, M. Jean-Paul Emorine, président, a fait remarquer que la durée du débat avait illustré l'importance de ses enjeux.

Energie - Secteur de l'énergie - Audition de M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et de M. François Loos, ministre délégué à l'industrie

Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue l'après-midi, la commission a tout d'abord entendu M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, sur le projet de loi n° 3 (2006-2007) relatif au secteur de l'énergie.

M. Jean-Paul Emorine, président, a d'abord remercié les deux ministres d'avoir accepté l'invitation de la commission à venir présenter le projet de loi relatif au secteur de l'énergie, observant que les membres du groupe d'études sur l'énergie avaient été conviés à cette audition.

A titre introductif, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a voulu souligner l'importance du projet de loi, dont ont témoigné la durée et la profondeur du débat que les députés ont mené avec son collègue M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, et lui-même à l'Assemblée nationale.

Il a en effet observé qu'avec la diminution annoncée, d'ici au milieu du siècle, des ressources en énergies fossiles, et de leur enchérissement qui en serait le corollaire, une phase nouvelle devait s'ouvrir pour permettre aux générations futures, qui seront du reste plus nombreuses, d'accéder au progrès. Il a ajouté qu'à cet objectif légitime se conjuguait le souci de protéger le consommateur, en particulier contre des coûts excessifs. A cet égard, s'il s'est félicité que la France ait pu garantir, grâce à son programme nucléaire, qui fournit aujourd'hui 85 % de ses besoins en électricité, que les tarifs électriques pour les particuliers n'augmenteraient pas plus que l'inflation au cours des cinq prochaines années, et il a rappelé que notre pays n'était désormais plus producteur de gaz naturel.

Puis, après avoir fait état de la concertation et des débats parlementaires menés ces derniers mois par le Gouvernement pour formaliser les réponses aux nouveaux défis énergétiques, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a présenté le contenu du projet de loi.

Il a tout d'abord indiqué que les articles 1er à 9 assuraient l'achèvement de la transposition des directives énergétiques devant conduire à la libéralisation des marchés de l'énergie, conformément aux engagements pris en mars 2002 au sommet de Barcelone à l'unanimité des Etats membres. Faisant référence à la date butoir du 1er juillet 2007 fixée pour l'ouverture des marchés aux consommateurs particuliers, il a souligné que la transposition des directives permettait d'adapter le droit national aux spécificités de l'organisation française des marchés de l'énergie, notamment en matière de réglementation des tarifs du gaz et de l'électricité, d'institution de tarifs sociaux pour les plus démunis de nos concitoyens, d'obligation d'informer précisément et de manière pertinente les consommateurs, ou encore de création d'un médiateur de l'énergie.

S'agissant du second volet du projet de loi, consacré à l'évolution du statut de Gaz de France (GdF), M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a tout d'abord souligné que si, au plan national, cette entreprise comptait parmi les plus importantes du pays, avec notamment plus de 11 millions de clients, elle était de taille moyenne au niveau mondial et au regard des enjeux des marchés internationaux de l'énergie. Il a en particulier rappelé que dès lors qu'elle achetait l'intégralité du gaz qu'elle distribue, et qu'elle le faisait du reste à un nombre de pays producteurs limité, elle était confrontée à une problématique de sécurisation de ses approvisionnements. Il a indiqué que, face aux rapprochements que les grands producteurs avaient engagés pour peser davantage sur les distributeurs et les consommateurs, tels celui récent du russe Gazprom et de l'algérien Sonatrach, les distributeurs avaient eux-mêmes cherchés à se rassembler. Il a ainsi précisé que, dans ce contexte général, GdF avait demandé depuis plusieurs mois, avant même l'offre faite par ENEL, à pouvoir se rapprocher de Suez, l'échange d'actions étant préféré à l'achat afin de préserver les capacités d'investissement, notamment dans la filière du gaz naturel liquéfié (GNL), et l'intégralité bilantielle de la structure issue de la fusion.

Observant que la saisine du Parlement d'un projet de loi permettant à GdF d'aller de l'avant s'inscrivait dans le droit fil des évolutions connues par l'entreprise depuis plusieurs années, qui l'avaient conduite d'un statut d'administration publique à celui de société anonyme en passant par celui d'établissement public, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a insisté sur le fait que l'ouverture du capital et la diminution de la part de l'Etat de 70 % à un tiers de celui-ci ne remettaient nullement en cause les missions de service public de GdF, auxquelles l'Etat reste très attaché. Il a ajouté que celui-ci aurait, par la minorité de blocage, la possibilité de s'opposer à toute décision qu'il jugerait contraire à ses intérêts et, par une « action spécifique », la faculté de protéger les intérêts stratégiques de la France. Enfin, il a souligné l'importance du renforcement, proposé par le projet de loi, des pouvoirs du régulateur afin que, dans l'intérêt des consommateurs français, le contrôle sur les prix et les tarifs soit efficace.

Après avoir indiqué que le travail qu'il avait mené depuis juillet, en liaison notamment avec M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, et les collaborateurs des cabinets et des services ministériels, le conduirait à limiter le nombre de ses questions, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a tout d'abord exprimé son soutien à l'article 10 du projet de loi, relatif à l'abaissement de la part de l'Etat dans le capital de GdF, et au projet industriel de fusion entre cette entreprise et Suez, qui en est la conséquence. Puis il a demandé l'avis des ministres sur les modifications apportées par les députés à la composition et aux compétences de la CRE, ainsi que sur la création d'un médiateur de l'énergie, soulignant qu'il aurait lui-même des propositions alternatives à soumettre à ses collègues de la commission. De même, s'il s'est félicité que l'Assemblée nationale ait cherché à résoudre les importantes difficultés rencontrées par les entreprises ayant accédé au marché libre de l'électricité, il s'est inquiété de l'accueil que pourrait réserver la Commission européenne au mécanisme de « tarif de retour » ainsi institué.

Au nom du groupe socialiste, M. Roland Courteau a tout d'abord déploré les conditions de travail imposées au Sénat et, singulièrement, aux membres de la commission, appelés à examiner le rapport moins de vingt-quatre heures après l'adoption du projet de loi par l'Assemblée nationale et ne disposant que de cinq jours pour travailler avant l'examen en séance publique. Puis il s'est étonné que le Gouvernement revienne sur des engagements pris dans un passé encore très récent, tant ceux de M. Nicolas Sarkozy lorsqu'il était ministre des finances que ceux de la loi de programme sur l'énergie de juillet 2005, dont l'article 1er réaffirmait la nécessité du maintien des deux entreprises publiques que sont EdF et GdF. Il a ensuite posé une série de sept questions :

- pourquoi la France n'a-t-elle pas demandé que soient satisfaites les deux conditions actées lors du Sommet de Barcelone comme préalables à la libéralisation totale des marchés du gaz et de l'électricité, à savoir la réalisation d'une étude d'impact et la mise en oeuvre d'une directive cadre sur les services d'intérêt général ?

- n'existe-t-il pas le risque qu'à terme, les tarifs réglementés du gaz et de l'électricité soient alignés sur les prix de vente sur le marché libre ?

- les 700 millions d'euros que devraient coûter à EdF sa participation au financement du « tarif de retour » mis en place pour les entreprises ayant accédé au marché libre ne vont-ils pas être obtenus par une augmentation des tarifs administrés applicables aux particuliers ?

- la Commission européenne va-t-elle d'ailleurs accepter le dispositif du « tarif de retour » ?

- va-t-elle aussi accepter celui de « l'action spécifique », mécanisme sur l'efficacité duquel il s'est au demeurant interrogé ?

- ne va-t-elle pas, par ailleurs, avec la privatisation de GdF, exiger la mise en concurrence préalable de la concession de service public de distribution du gaz, dès lors que le monopole de GdF reposait depuis 1946 sur le caractère public du concessionnaire ?

- enfin, quel est l'avenir susceptible d'être réservé au service commun à EdF et GdF, qui compte 60.000 salariés, alors que les deux opérateurs vont désormais se livrer à une concurrence frontale sur les marchés du gaz et de l'électricité ?

Avant de céder la parole aux ministres, M. Jean-Paul Emorine, président, a rappelé que les sénateurs disposaient jusqu'au lundi 9 octobre à 16 heures pour déposer leurs amendements au projet de loi, ce qui lui semblait être un délai suffisant et conforme aux durées traditionnelles.

Après avoir indiqué que le Gouvernement partageait le souhait exprimé par le rapporteur que la CRE dispose de pouvoirs importants lui donnant une forte capacité d'action et attendait avec attention et bienveillance ses propositions d'amendements en la matière, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a reconnu la nécessité d'oeuvrer à la définition d'un cadre « eurocompatible » pour les « tarifs de retour » institués pendant la période transitoire.

Puis M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a répondu à la série de questions posées par M. Roland Courteau :

- en ce qui concerne les deux conditions posées à l'Accord de Barcelone, il a indiqué, d'une part, que si aucune étude d'impact n'avait effectivement été réalisée au niveau européen, un bilan propre à la France avait été soumis par le Gouvernement au Conseil supérieur de l'énergie, et, d'autre part, qu'aucun autre Etat membre ne s'étant associé à la demande de la France quant à la directive cadre sur les services d'intérêt général, celle-ci était restée lettre-morte ;

- s'agissant du rapprochement éventuel entre tarifs réglementés et prix de marché, il a souligné qu'il fallait distinguer la situation du gaz de celle de l'électricité. Sur le marché du gaz, la différence est faible, de l'ordre de 10 % ; mais le mécanisme de régulation assuré par la CRE permet d'assurer la pertinence des tarifs, comme l'a du reste démontré la hausse décidée en mai 2006, limitée à 5,8 % au lieu des 8 % demandés, alors que les prix du gaz au niveau mondial étaient multipliés par 2,5 ; quant à la formule du contrat de service public du gaz, qui évoque une clause de sauvegarde en cas de circonstances exceptionnelles, elle ne peut précisément être mise en oeuvre que de manière exceptionnelle. Quant au marché de l'électricité, où les différences entre tarifs et prix sont incomparablement plus élevées, le récent contrat de service public garantit une progression des tarifs inférieure à l'inflation sur les cinq prochaines années pour les particuliers ;

- en ce qui concerne les tarifs transitoires, il a indiqué que le Gouvernement estimait que Suez et EdF étaient en mesure de supporter le coût du financement ;

- s'agissant de « l'action spécifique », après avoir rappelé que ce principe existait et fonctionnait dans d'autres circonstances, il a précisé que le commissaire européen au Marché intérieur et aux services, M. Charlie McCreevy, avait reconnu le bien-fondé de cette action pour la préservation des outils gaziers en matière de terminaux portuaires, de réseaux de transports et de sites de stockage, qui sont stratégiques pour le pays ;

- en ce qui concerne les concessions de gaz accordées par les communes, il a annoncé que l'analyse juridique menée par le Conseil d'Etat concluait à la possibilité du maintien du système institué en 1946, même si GdF devenait une entreprise privée, maintien auquel le Gouvernement était attaché ;

- s'agissant enfin des services communs à EdF et GdF chargés de l'entretien des réseaux, il a assuré que l'association de GdF à un partenaire privé ne modifierait pas la nature de leur activité, ni, par conséquent, leur charge de travail et le nombre de leurs salariés.

Puis M. Dominique Braye, faisant écho à diverses interrogations suscitées par le projet de loi, et à nouveau formulées pour certaines au cours de l'audition menée par la commission dans sa séance de la matinée, a posé une série de sept questions :

- la fusion d'EdF et de GdF, préconisée par certains pour renforcer les synergies des deux groupes, aurait-elle été possible et à quelles conditions ?

- des négociations secrètes sont-elles menées entre GdF et Suez pendant que le Parlement légifère ?

- la création d'un « tarif de retour » pour les entreprises confrontées aux évolutions insupportables du prix du marché de l'électricité n'est-elle pas contradictoire avec la volonté de libéraliser les marchés du gaz et de l'électricité pour les ménages ?

- les attentes des nouveaux actionnaires en termes de résultats financiers ne vont-elles pas conduire à des suppressions d'emplois à GdF, qui pourraient atteindre le nombre de 20.000 salariés ?

- la nouvelle organisation gazière ne va-t-elle pas aboutir à la disparition de la péréquation nationale dans le gaz et, par conséquent, à d'importantes difficultés pour de nombreuses collectivités territoriales ?

- les contrats d'approvisionnement à long terme vont-ils être remis en cause, ce qui conduirait à une augmentation des tarifs et des prix du gaz pour les consommateurs ?

- l'accès des consommateurs au gaz ne sera-t-il pas rendu plus difficile dans certaines collectivités territoriales, en raison des critères de rentabilité devenus plus exigeants ?

M. Bruno Retailleau a souhaité savoir si, réellement, la non-transposition de la directive communautaire avant le 1er juillet 2007 entraînerait son application automatique et provoquerait la perte de l'actuelle possibilité de pratiquer des tarifs régulés. Il a également demandé des éclaircissements sur le mécanisme de formation des prix, après avoir relevé que l'écart entre les tarifs réglementés et le tarif du marché était de 30 euros pour l'électricité et de seulement un euro pour le gaz. Enfin, il a posé la question de savoir si la détention par l'Etat de 34 % du capital représentait un seuil effectif de blocage pour contrer un projet d'absorption.

M. Daniel Reiner a voulu connaître l'identité de celui à qui profitait l'augmentation des prix du gaz, augmentation que le consommateur ne pouvait que subir. Il a fait observer que le Gouvernement aurait pu soumettre au Parlement un texte encourageant les énergies renouvelables, plutôt qu'un texte revenant à privatiser la rente gazière sur le modèle de la rente pétrolière. Il s'est interrogé sur l'existence d'autres solutions que celle proposée par le projet de loi du Gouvernement, sur la réelle capacité de négociation que l'ouverture du capital de GDF lui permettrait d'acquérir et sur l'étendue des contreparties que Bruxelles demanderait dans le cas d'une fusion entre GDF et Suez. Il a également déploré le défaut d'information des parlementaires, à qui le Gouvernement demandait un blanc-seing sans lui communiquer les lettres échangées avec la Commission européenne. Il s'est enfin demandé s'il n'était pas possible, pour GDF, de trouver une alliance plus appropriée, soulignant notamment que la construction d'un groupe d'apparence nationale était peut-être réductrice au regard de la politique européenne de l'énergie.

M. Henri Revol a évoqué l'amendement adopté par l'Assemblée nationale au sujet de la composition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Partageant le souci de renforcer le contrôle parlementaire sur la régulation, il a toutefois soulevé la question de savoir si ses collègues députés avaient mesuré la charge de travail -équivalant à deux ou trois jours par semaine- que représentait l'appartenance au collège de la CRE. Après avoir évoqué l'audition, par la commission, de M. Jean-Christophe Le Duigou, secrétaire de la CGT, qui avait dénoncé l'opacité du Gouvernement au sujet de la lettre de griefs adressée par la Commission européenne, il a demandé s'il était vrai que la Commission interdirait la permanence des contrats de long terme en matière d'approvisionnement en gaz, contrats qui avaient permis à GDF d'obtenir des prix intéressants.

En réponse à M. Dominique Braye, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a abordé le sujet de l'éventualité d'une fusion entre EDF et GDF, sujet qu'il a qualifié de « serpent de mer ». Il a d'abord souligné que plusieurs rapports, de longue date, avaient conclu à l'impossibilité de cette fusion, le premier d'entre eux étant le rapport de Mme Nicole Bricq, alors députée. Citant également le rapport Roulet établi en 2004, à la demande de M. Nicolas Sarkozy, par une commission indépendante, il a noté que ce rapport concluait aussi à l'impossibilité de la fusion EDF/GDF, à moins qu'EDF démantèle le parc nucléaire français, alors même que sa force réside dans l'homogénéité de ses 58 centrales. Le rapport Bredin Prat a lui aussi montré que si la Commission européenne, compétente pour cette question, acceptait une telle fusion, elle exigerait également le démantèlement d'EDF. Enfin, il a rappelé que la Commission européenne avait même été jusqu'à interdire un projet de fusion identique envisagé au Portugal, avant de conclure qu'en tout en état de cause, il ne s'agissait pas de légiférer sur un mariage entre GDF et Suez.

M. Thierry Breton a fait valoir que la facilité, pour le Gouvernement, aurait consisté à ne rien faire et que, s'il avait choisi de soumettre un projet de loi au Parlement, c'est parce qu'il avait la conviction qu'il était nécessaire de donner à GDF la possibilité d'aller de l'avant. Il a rappelé que les entreprises à qui l'Etat n'avait pas donné à temps cette possibilité l'avaient payé très cher -70,8 milliards d'euros de dettes financières pour France Télécom- et que celles à qui cette possibilité avait été offerte l'avaient utilisée librement : Air France s'étant marié avec KLM plutôt qu'avec British Airways et Renault avec Nissan au lieu de Volvo.

Concernant la déréglementation des tarifs, il a confirmé que le vote du texte empêcherait cette déréglementation, dans la mesure où, en l'absence d'une loi, le vide juridique qui apparaîtrait au 1er juillet 2007 empêcherait de proposer des tarifs réglementés.

Répondant à l'inquiétude de certains relative à la gourmandise des nouveaux actionnaires et à la suppression de 20.000 emplois, M. Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, a précisé que cette inquiétude était née de la diffusion d'un rapport du cabinet Alpha comportant une annexe dans laquelle les analystes de la société ING avaient imaginé un scénario de suppression de 20.000 emplois permettant à GDF de dégager de meilleurs résultats, mais dans laquelle d'autres banques d'affaires n'évoquaient aucune suppression d'emploi. Il a par ailleurs insisté sur le fait que les nouveaux actionnaires avaient exactement les mêmes droits que les autres, conformément à l'article 17 du Traité de Rome, et que l'entrée de nouveaux actionnaires au capital d'une entreprise ne modifiait en rien sa gestion.

M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, a précisé que le projet de loi ne changeait strictement rien en matière de péréquation, la péréquation des tarifs du gaz n'étant effectivement pas nationale mais régionale. Il en est de même pour l'obligation relative aux contrats de long terme, qui s'impose aujourd'hui à GDF comme elle s'imposera demain à l'éventuel groupe GDF/Suez pour assurer la sécurité de l'approvisionnement. Si Bruxelles a pu autrefois se prononcer contre ce type de contrats, sa position a depuis évolué grâce à une prise de conscience générale de leur nécessité. De même, aucun changement ne sera opéré concernant le taux minimal de rentabilité des investissements de desserte gazière fixé par la CRE, chaque commune pouvant librement faire appel à GDF ou à un autre distributeur de réseau.

Revenant sur la question des tarifs, il a insisté sur le fait qu'en l'absence de loi, l'éligibilité prévue par la directive s'appliquerait à tous les consommateurs et empêcherait le maintien des tarifs. A ce propos, il a rappelé que le Gouvernement disposait d'un vrai pouvoir de décision sur les prix : si l'analyse des différents facteurs entrant dans la composition du prix est fournie par la CRE, c'est au Gouvernement qu'il revient de décider in fine, ce qui lui a ainsi permis, récemment, de préférer une hausse de 5,8 % des tarifs aux 8 % proposés par la CRE. Ce processus de fixation des prix s'applique déjà, aujourd'hui, à Suez.

M. Thierry Breton a expliqué en quoi la détention du tiers du capital de GDF assurait à l'Etat une minorité de blocage. Si la propriété de plus de 50 % du capital assure la majorité au sein du Conseil d'administration, puisque les administrateurs sont élus par l'assemblée générale, la détention du tiers du capital permet, quant à elle, de contrôler l'assemblée générale extraordinaire dont la convocation est requise pour toute augmentation de capital, fusion, offre publique d'achat (OPA)... Le seuil de 5 % de détention du capital a également son importance : en effet, pour absorber une entreprise cotée, il faut posséder plus de 95 % de son capital. Si les actionnaires minoritaires possèdent 5 % ou plus du capital, ils ne peuvent être expropriés pour procéder à la fusion. L'exemple d'Arcelor en est l'illustration, M. Dominique Strauss-Kahn ayant choisi de céder les 7 % de capital que détenait encore l'Etat et qui empêchait l'absorption d'Usinor.

M. Thierry Breton a conclu que détenir 34 % du capital ainsi qu'une action spécifique permettait à l'Etat d'empêcher le Conseil d'administration de Gaz de France de vendre un actif stratégique. Evoquant l'inquiétude de certains quant à une OPA éventuelle sur le futur groupe gazier, il lui a semblé plus probable que des géants comme Gazprom se contentent de contraindre GDF, à partir du 1er juillet 2007, à transporter leur gaz dans ses gazoducs, comme les opérateurs alternatifs de télécommunications avaient exigé, notamment avec l'appui de M. Pierre Hérisson, d'utiliser le réseau de France Télécom. Dans un tel scénario, GDF, pour conserver ses onze millions de clients finals (dont trois millions déménagent chaque année), devra se différencier en offrant plus de services ou des services mixtes associant l'électricité, l'environnement ou l'eau.

En réponse à M. Daniel Reiner, M. Thierry Breton a expliqué que la hausse des prix a été provoquée par les cinq ou six pays producteurs, qui s'en servaient pour se désendetter -la Russie et l'Algérie ayant d'ores et déjà épongé leurs dettes, le Nigéria étant en train d'y parvenir- mais qui pourraient également consacrer les revenus du gaz -et les excédents budgétaires en résultant- à des investissements en infrastructures, la France ayant, là aussi, une carte à jouer.

Concernant le rôle de la CRE, il a jugé qu'elle devait vérifier que le coût d'acquisition du gaz se reflétait exactement dans le prix payé par le consommateur. A ce sujet, il a fait observer que la majorité d'aujourd'hui n'avait pas contesté la hausse de 30 % des prix du gaz qui avait eu lieu en 2000-2001, sous le gouvernement de M. Lionel Jospin.

Quant à la question de savoir si d'autres solutions auraient été préférables pour GDF, M. Thierry Breton a répété que le Gouvernement s'était décidé à proposer ce projet de loi précisément parce qu'il jugeait que cela répondait à une vraie nécessité pour GDF, qui risquait, sinon, d'être condamnée à terme. La solution pour GDF consiste donc à trouver un partenaire pour diversifier son offre et accroître sa capacité d'achat afin de devenir un acteur européen incontournable et, même, le premier mondial dans le gaz naturel liquéfié. Ainsi, une fusion entre Gaz de France et Suez rendrait plus favorables les conditions de renouvellement du contrat de long terme avec Gazprom, dans la mesure où contracter avec le premier acheteur européen en nombre de clients garantissait à Gazprom d'écouler durablement des volumes importants.

Revenant sur les propos de M. Henri Revol, M. Thierry Breton a considéré que ses excellentes remarques relatives à la composition de la CRE témoignaient de la sagesse reconnue du Sénat et a confirmé que s'informer et siéger à la CRE représentaient un travail important. Quant à la lettre de griefs adressée par la Commission européenne, il a assuré que tous les éléments d'information seraient mis à la disposition de la commission, permettant à celle-ci de s'assurer que les contrats de long terme ne seraient pas interdits à l'avenir.

M. Xavier Pintat a insisté sur le rôle des collectivités territoriales dans le nouveau paysage énergétique français, rôle ancien puisque ces collectivités organisent la distribution d'énergie depuis 1906, rôle réaffirmé en 1946 ainsi que dans le présent projet de loi qui les rend propriétaires des réseaux de distribution. A ce sujet, il a appelé à reconnaître la fourniture de gaz comme un service public, ce qui permettrait de clarifier diverses situations et, notamment, de sécuriser les entreprises nationales de distribution à Bordeaux, Strasbourg... Il a également insisté sur la nécessité de maintenir une taille minimum pour la concession d'électricité afin d'assurer une péréquation entre urbains et ruraux et d'optimiser l'entretien des réseaux. Il a regretté qu'un amendement en ce sens n'ait finalement pas été retenu par l'Assemblée nationale pour des questions de forme.

Mme Bariza Khiari est revenue sur la possibilité de fusionner EDF et GDF, s'étonnant que le ministre semble préjuger d'une réponse de la Commission européenne identique à celle donnée au projet portugais. Elle a notamment cité l'étude du cabinet Lévy-Gosselin qui démontre qu'une fusion EDF/GDF ne serait pas de dimension communautaire et n'exigerait donc pas de cessions en contrepartie. Elle a également abordé le sujet des tarifs : alors que les analystes financiers annoncent un retour sur investissement de 12 à 15 %, et que le futur groupe GDF / Suez ne pourrait faire sa marge ni sur les prix, ni sur les coûts, elle a fait part de son inquiétude que ce groupe soit contraint de rogner sur les investissements futurs, sur la sécurité et sur l'emploi. Enfin, revenant sur les projets prévisibles de Gazprom, elle a jugé qu'il n'était pas écarté que l'entreprise russe veuille absorber un groupe comme GDF/Suez afin d'intégrer la production et la distribution de gaz.

M. Daniel Raoul a exprimé le souhait de disposer de la lettre de griefs de la Commission européenne et de la liste des cessions qui seraient exigées de GDF, ainsi que de la lettre adressée à M. Thierry Breton par le commissaire européen au marché intérieur et aux services sur la question de l'action spécifique. Il a ensuite déploré que le rapporteur du texte s'apprête à présenter son rapport devant la commission, alors même que la petite loi adoptée par l'Assemblée nationale n'avait pas été distribuée au Sénat. Après avoir évoqué le débat qui s'était tenu à l'Assemblée nationale sur les tarifs de retour, il a regretté que la réponse du ministre ait porté sur le Conseil d'Etat, et non sur la Commission européenne. Enfin, il a attiré l'attention sur le caractère incompatible des actions spécifiques avec le Traité de Rome, comme l'illustrait l'exemple néerlandais.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a expliqué que la petite loi n'était pas encore disponible, mais a fait valoir que son texte était accessible en ligne depuis jeudi soir et qu'il pouvait être imprimé.

M. François Loos, répondant à M. Xavier Pintat, s'est déclaré favorable à encourager une taille minimum des concessions d'électricité, sans pour autant rendre obligatoires des regroupements entre elles. De même, sans être opposé à la reconnaissance d'un service local de fourniture d'énergie, relevant des autorités organisatrices, il a appelé à être vigilant sur la rédaction exacte de l'amendement.

M. Thierry Breton, en réponse à Mme Bariza Khiari, a dénoncé l'erreur grossière sur laquelle reposait l'étude du cabinet Lévy Gosselin : GDF réalisant 36 % de son chiffre d'affaires en dehors de France, la Commission européenne est compétente, comme l'atteste la lettre de griefs bientôt mise à la disposition de la commission. Quant à la rentabilité attendue du nouveau groupe GDF/Suez, il a rappelé que le montant très élevé des investissements nécessaires -1.000 milliards d'euros en Europe sur une génération- exigeait précisément des regroupements entre entreprises.

M. François Loos est revenu sur la question des concessions pour indiquer que la Commission européenne n'ignorait pas la loi de 1946 sur laquelle sont bâties les concessions monopolistiques françaises et qu'elle reconnaissait le caractère de service public que la France attribuait à certaines activités et aux privilèges associés. De même, il a fait observer que, si la Commission européenne avait pu s'opposer à la détention d'actions spécifiques par l'Etat néerlandais, le cas français était différent, dans la mesure où pour Gaz de France cette action porterait sur des actifs stratégiques.

M. Bruno Retailleau a confirmé ce dernier point, l'action spécifique détenue par l'Etat belge dans Distrigaz ayant été validée.

M. Jean Desessard est revenu sur l'étude du cabinet Lévy Gosselin, avec lequel la CGT avait l'habitude de travailler, et sur la proportion exacte du chiffre d'affaires de GDF hors de France.

M. Thierry Breton a rappelé que ces chiffres étaient connus de tous, puisque toute entreprise cotée doit les publier tous les six mois.

M. Jean-Paul Emorine a conclu en annonçant qu'un exemplaire de la lettre de griefs serait adressé sans délai à chaque groupe politique du Sénat.

Energie - Secteur de l'énergie - Examen du rapport

La commission a ensuite examiné le rapport de M. Ladislas Poniatowski, sur le projet de loi relatif au secteur de l'énergie n° 3 (2006-2007).

Ayant souligné que l'audition des ministres en charge du projet de loi et le large débat qui avait suivi avaient déjà permis de faire une présentation approfondie du projet de loi, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a souhaité insister sur les principaux apports du texte et les modifications adoptées par l'Assemblée nationale.

Il a tout d'abord rappelé que ce projet de loi constituait la dernière étape du processus de transposition en droit interne des directives européennes relatives aux marchés énergétiques, autorisant l'ouverture à la concurrence et l'unification de ces marchés au niveau communautaire. Ce processus entamé il y a plus de vingt ans avec l'acte unique européen et relancé lors du sommet européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002 n'a jamais été remis en cause par aucun des gouvernements français successifs.

Puis il a fait constater que ce mouvement de libéralisation s'inscrivait dans une conjoncture énergétique très particulière, caractérisée par des prix très élevés, même si la France bénéficie encore d'un prix de l'électricité parmi les moins chers d'Europe, ce qui lui assure un avantage compétitif certain et ce, grâce au parc de centrales nucléaires et hydroélectriques d'EDF. En outre, a-t-il ajouté, la répercussion sur les consommateurs de cet avantage est garantie par l'existence d'un système administré de fixation de prix de l'énergie, qui n'est pas remis en cause par les directives et qu'au contraire, le projet de loi affermit.

A propos des causes de la forte hausse des prix de l'énergie au niveau européen, il a évoqué l'insuffisance chronique des moyens de production, encore rappelée par M. Pierre Gadonneix, président d'EDF, au cours de son audition récente devant la commission des affaires économiques, la hausse des prix du pétrole, ainsi que la mise en place d'un marché des permis d'émission de dioxyde de carbone : le prix de la tonne de CO2 qui oscille autour de 20 euros a un impact non négligeable sur le prix du MWh. Il a considéré qu'il était indispensable pour la France qui a amorcé le mouvement, comme pour ses partenaires européens, d'investir dans la production d'électricité.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, s'est ensuite félicité, qu'au chapitre du service public, l'article 3 du projet de loi prévoit la création d'un tarif social en gaz calqué sur le système mis en oeuvre en 2004 en matière d'électricité, soulignant que les ménages les plus modestes, allocataires de la couverture médicale universelle de base, pourront en bénéficier dès l'hiver prochain.

Puis le rapporteur a présenté les modifications adoptées par l'Assemblée nationale, dans le titre Ier du projet de loi concernant la Commission de régulation de l'énergie.

Il a considéré que la plus emblématique d'entre elles, qui remaniait profondément la composition de cette commission en prévoyant l'intégration progressive de quatre parlementaires et d'un représentant des consommateurs, était inacceptable. Sur le plan des principes, cette disposition menace l'indépendance de l'autorité de régulation et contrevient au principe de séparation des pouvoirs. Sur le plan pratique, a-t-il ajouté, la nomination de parlementaires posera des problèmes d'agenda, la CRE se réunissant près de deux jours et demi par semaine, les mardi et mercredi notamment.

En revanche, il a considéré que les extensions des compétences de la commission de régulation adoptées par les députés étaient globalement opportunes et il a annoncé qu'il proposerait un amendement de rédaction globale de l'article 2 bis du projet de loi rétablissant la composition initiale de la commission, confirmant les compétences telles que définies par l'Assemblée nationale et créant un comité de règlement des différends, de la médiation et des sanctions, cette disposition s'inspirant des récentes réflexions de M. Patrice Gélard sur le statut des autorités administratives indépendantes.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a ensuite présenté la disposition insérée par les députés permettant aux entreprises ayant fait le choix de la concurrence de bénéficier d'un tarif réglementé transitoire d'ajustement du marché ou tarif de retour, applicable de plein droit pendant une période de deux ans renouvelable, ainsi que l'avait souhaité la commission des finances de l'Assemblée nationale. Après avoir rappelé les hausses des prix de l'électricité très importantes subies par les entreprises ayant exercé leur éligibilité, qui les placent parfois dans une position intenable vis-à-vis de leurs concurrents, il a jugé la proposition raisonnable, tout en s'interrogeant sur l'eurocompatibilité du caractère pérenne de la mesure.

Rappelant que la France faisait l'objet d'une mise en demeure de la Commission européenne portant sur le système tarifaire en vigueur, il a jugé plus sage de proposer un mécanisme limité dans le temps dont le bilan serait fait au bout de deux ans avant d'envisager, s'il y a lieu, sa prolongation.

Enfin, il s'est félicité de ce que le projet de loi donne à GDF les moyens de son développement, ce qui justifiait d'abaisser la part de capital détenu par l'Etat en dessous de la barre des 50 % en modifiant la loi du 9 août 2004. Ceci permettra, si les assemblées générales des deux entreprises l'approuvent, la fusion entre GDF et Suez et il a considéré que ce projet industriel apparaissait extrêmement intéressant et créateur de richesses, du fait de la complémentarité des deux entreprises et surtout de la création, du fait de la fusion, d'une entreprise énergétique française, numéro un mondial du gaz naturel liquéfié. Face aux évolutions industrielles majeures en cours dans le secteur de l'énergie, il a jugé incontournable de favoriser la constitution de grands groupes et il a fait valoir que l'Etat conserverait des moyens de contrôle important avec une minorité de blocage fixée à un tiers du capital et le dispositif de la « golden-share », que la Commission européenne n'avait pas jugé, en l'état, contraire à la législation communautaire.

M. Daniel Reiner a souhaité soulever deux questions. Relevant que les problèmes liés au tarif de retour devraient inciter à la circonspection pour l'avenir, il a observé qu'on ne semblait pas tirer toutes les conséquences de ce retour à un système administré. Il a ensuite jugé que la nécessité de l'adossement de GDF à un électricien faisait certes l'objet d'un consensus, mais qu'il ne s'agissait pas là d'un argument pouvant justifier à lui tout seul la privatisation de l'entreprise. Il a ajouté qu'un deuxième texte de loi serait nécessaire pour adosser EDF à un gazier, dans la mesure où des charges nouvelles allaient peser sur cette entreprise et qu'on risquait de la mettre en difficulté du fait de la fusion opérée entre Suez et GDF. Enfin, il a estimé qu'on créait une situation lourde de risques pour l'avenir, alors même que le système actuel fonctionnait à des coûts raisonnables.

M. Bruno Retailleau a observé, au sujet de l'ouverture du marché de l'électricité à la concurrence, que même une entreprise publique comme EDF avait largement bénéficié de l'augmentation des prix. Il a ensuite estimé, s'agissant de la commission de régulation de l'énergie, qu'il était particulièrement important de dissocier le collège chargé de la régulation de celui chargé des sanctions, afin de disposer d'un régulateur efficace, ce dernier devant veiller également, au-delà des questions d'investissements, à la prise en compte des intérêts des consommateurs.

Après avoir adressé ses félicitations au rapporteur, M. Bruno Sido a jugé nécessaire de clarifier le champ des bénéficiaires et le coût de la mesure relative au tarif de retour. Il s'est également demandé si les entreprises ayant choisi de rester soumises au tarif réglementé ne pourraient pas porter plainte pour concurrence déloyale contre celles qui ont pris des risques et qui souhaiteraient désormais bénéficier du tarif de retour. Enfin, il a demandé des éclaircissements sur les caractéristiques exactes de l'action spécifique de l'Etat au sein du capital de GDF-Suez. M. Jackie Pierre a déclaré s'associer entièrement à ces propos.

Insistant sur le caractère éminemment politique du débat, M. Gérard Le Cam a relevé que la fusion répondait à une volonté claire du Gouvernement, celui-ci souhaitant « casser » les services publics créés après la seconde guerre mondiale. Après avoir estimé que le projet de loi était « truffé de mensonges » et que ses dispositions allaient au-delà des exigences européennes, il a évoqué les risques d'un mécontentement croissant dans le pays lié à la hausse des prix du gaz. Enfin, il a indiqué que le groupe communiste défendrait quelques centaines d'amendements de fond et a souligné que celui-ci était favorable à la constitution d'un grand service public européen de l'énergie.

En réponse aux différents intervenants, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a fait part des éléments suivants :

- les 26 millions de clients en électricité et les 11 millions de clients en gaz qui pourront changer de fournisseur à compter du 1er juillet 2007 seront informés des hausses de tarifs qu'ont subies les entreprises ayant renoncé au tarif réglementé, ce qui devrait les inciter à rester « fidèles » aux opérateurs historiques ;

- il n'existe plus vraiment aujourd'hui de scénario alternatif à la fusion GDF-Suez : un rapprochement entre GDF et l'électricien espagnol aurait pu être opportun dans la mesure où leurs caractéristiques sont similaires, mais il a été refusé par le gouvernement espagnol ;

- le grand bénéficiaire de l'ouverture du marché a été EDF, dans la mesure où 69 % des entreprises ayant exercé leur égibilité lui ont acheté de l'électricité sur le marché libre ;

- l'augmentation des prix a pénalisé les entreprises qui ont renoncé au tarif réglementé, notamment celles qui ont effectué ce choix tardivement ; il est à noter qu'en Espagne, par exemple, la loi permet à celles qui le souhaitent de bénéficier à nouveau du tarif, alors qu'en France elles ne pourront être soumises qu'au tarif de retour, qui reste supérieur ;

- conformément au voeu des députés, la nouvelle mission de médiation des litiges commerciaux entre fournisseurs et consommateurs impartie à la CRE devrait inciter celle-ci à prendre davantage en compte les préoccupations des consommateurs, ce qui apparaît souhaitable ;

- la meilleure défense contre une OPA est certes la « golden share », mais aussi la participation de l'Etat dans le capital à hauteur de 34 %.

En réponse à M. Gérard Le Cam, le rapporteur a rappelé que le projet industriel de rapprochement était plus ancien que la menace d'une OPA d'Enel, puisqu'il en était déjà question, à l'époque où M. Pierre Gadonneix était président de GDF. Après avoir souligné que les missions de service public s'imposaient aux entreprises privées, il a relevé que la hausse des tarifs était antérieure au projet de fusion et dépendait de nombreux facteurs, comme l'augmentation des prix du pétrole ou encore les coûts liés à la mise en place d'un marché d'émissions de CO2. Il s'est enfin réjoui que le nombre d'amendements déposés par l'opposition soit plus faible qu'à l'Assemblée nationale, ce qui permettrait un débat fructueux et approfondi.

Mme Bariza Khiari s'est interrogée sur la possibilité que Gazprom achète, dans un avenir proche, des actions de GDF et sur les conséquences d'un tel achat sur le fonctionnement de l'entreprise.

Après avoir relevé que la capitalisation boursière de Gazprom atteignait certes 460 milliards de dollars, mais que l'entreprise avait probablement d'autres intérêts, M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a rappelé que les participations combinées de l'Etat, de la Caisse des dépôts et consignations et du noyau dur des actionnaires actuels de Suez représenteraient 46 % du nouvel ensemble, et que l'Etat français avait les moyens de se défendre contre une OPA. Par ailleurs, il a souhaité que la qualité de service fournie par les prestataires de maintenance d'EDF et de GDF ne diminue pas du fait de la mise en concurrence de ces entreprises.

M. Bruno Sido s'étant interrogé sur les conséquences d'une augmentation de capital du groupe GDF-Suez, Mme Bariza Khiari a estimé à son tour que la nécessité de procéder à des investissements importants entraînerait une hausse de capital, celle-ci aboutissant à une dilution de la présence de l'Etat.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur, a répondu qu'une telle hausse de capital nécessiterait l'accord de l'actionnaire disposant de plus de 33 % des actions, donc de l'Etat, et que le financement des investissements pourrait également s'effectuer par l'emprunt.

Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur, le groupe communiste républicain et citoyen ayant exprimé son opposition globale à l'ensemble des amendements et le groupe socialiste ayant fait savoir qu'il ne souhaitait pas prendre part au vote sur ces derniers.

A l'article 1er (Articles 2, 4, 5, 15, 18, 22 et 46-4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité) (Eligibilité de tous les consommateurs d'électricité), la commission a adopté, outre trois amendements rédactionnels, trois amendements de précision visant d'une part, à harmoniser les terminologies utilisées dans le projet de loi pour les renvois effectués aux dispositions relatives à l'éligibilité des consommateurs dans la loi du 10 février 2000, d'autre part, à indiquer que le paragraphe consacré au rôle des autorités organisatrices concerne la distribution publique d'électricité et enfin, à adapter la rédaction du code général des collectivités territoriales s'agissant de la fourniture d'électricité de secours. Elle a aussi adopté un amendement de simplification du paragraphe II de l'article 1er ainsi qu'un amendement visant à intégrer à l'article 1er la liste des maîtres d'ouvrages susceptibles de percevoir la contribution complétant le financement des raccordements au réseau.

A l'article 1er bis (nouveau) (Article 128 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005) (Obligation de présenter chaque année pour la discussion du projet de loi de finances un document de politique transversale sur la politique de l'énergie), la commission a adopté un amendement de suppression.

A l'article 2 (Articles 3, 4 et 7 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie) (Eligibilité de tous les consommateurs de gaz naturel), la commission a adopté un amendement de simplification, supprimant la référence à un décret en Conseil d'Etat, comme elle l'avait déjà fait à l'article 1er.

A l'article 2 bis (nouveau) (Article 28 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) (Réforme de la composition du collège de la commission de régulation de l'énergie), la commission a adopté un amendement visant à modifier la composition de la commission de régulation de l'énergie, ainsi qu'à préciser son organisation et ses modalités de fonctionnement. Sur cet article M. Bruno Retailleau a souhaité que la commission de régulation de l'énergie puisse contrôler l'application des missions de service public et annoncé le dépôt d'un sous-amendement le prévoyant.

A l'article 2 ter (nouveau) (Articles 28-1 [nouveau] et 3 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) (Missions de la Commission de régulation de l'énergie), la commission a adopté par coordination un amendement de suppression du paragraphe I.

Après l'article 2 ter, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel définissant, au moyen d'un nouvel article 28-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000, les conditions dans lesquelles les missions de médiation seront exercées par la commission de régulation de l'énergie (CRE).

A l'article 2 quater (nouveau) (Article 35 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) (Obligations de communication des informations aux commissions parlementaires et aux autorités de régulation européennes), la commission a adopté un amendement rédactionnel.

A l'article 2 septies (nouveau) (Article 21 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) (Approbation par la CRE des programmes d'investissement des gestionnaires de réseaux de transport de gaz naturel), la commission a adopté un amendement visant à préciser les modalités d'exercice de son pouvoir d'approbation par la commission de régulation de l'énergie.

Ce vote est intervenu après que M. Bruno Retailleau eut souligné l'importance du suivi des programmes d'investissement par la CRE et qu'un débat fut intervenu entre M. Jean-Paul Emorine, président, M. Dominique Braye et M. Michel Bécot sur l'adaptation des capacités des infrastructures en cas d'entrée de nouveaux fournisseurs, le rapporteur faisant valoir que le dispositif proposé s'inspirait très largement de celui applicable au Réseau de transport d'électricité (RTE).

Après l'article 2 septies, la commission a adopté un amendement insérant un article additionnel tendant à remplacer les obligations de séparation comptable actuelles par une distinction, établie dans les comptes des opérateurs, entre les clients bénéficiant de tarifs réglementés de vente et les clients qui n'en bénéficient pas, et ce, au moyen d'une modification de l'article 25 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et de l'article 8 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003.

A l'article 3 (Articles 7, 16, 16-2 [nouveau] et 31 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) (Création d'un tarif social de vente du gaz naturel), la commission a adopté deux amendements : l'un précisant que les modalités d'application du tarif spécial de solidarité s'appliquent de la même façon au gaz et à l'électricité et l'autre prévoyant que la totalité de ces charges est prise en compte s'agissant du tarif social du gaz.

A l'article 3 bis (nouveau) (Article 30-1 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières) (Possibilité pour les consommateurs ayant exercé leur éligibilité pour leur fourniture d'électricité de bénéficier d'un tarif réglementé), après les interventions de MM. Thierry Repentin, Bruno Retailleau et Dominique Braye, la commission a adopté deux amendements, l'un visant essentiellement à supprimer le caractère renouvelable du tarif réglementé transitoire et l'autre proposant, par voie de conséquence, un réexamen de la situation avant le 31 décembre 2008, afin d'envisager, s'il y a lieu, la prolongation du dispositif.

A l'article 4 (Article 66 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique) (Maintien des tarifs réglementés de vente d'électricité et de gaz), la commission a adopté un amendement tendant à harmoniser les terminologies et un deuxième amendement transférant du code de la consommation vers la loi du 13 juillet 2005 des dispositions relatives aux offres duales (électricité et gaz) et un troisième amendement supprimant le paragraphe III de l'article 66 de la loi du 13 juillet 2005, jugé superflu.

Après l'article 5 bis, la commission a voté un amendement insérant un article additionnel visant à ouvrir le bénéfice de la contribution au service public de l'électricité à tous les fournisseurs achetant de l'électricité produite à partir de sources renouvelables.

A l'article 6 (Articles 13, 14, 15 et 15-1 [nouveau] de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 et article 23 bis de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946) (Séparation juridique des entreprises chargées de la distribution), la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels, deux amendements visant respectivement à préciser la liste des missions des entreprises gérant un réseau de distribution et à prendre en compte tous les cas de sous-traitance et de concession actuellement en vigueur, notamment celui de la ville de Metz, et enfin à clarifier la rédaction de l'article.

Après l'article 6, la commission a adopté deux amendements tendant à insérer un article additionnel, le premier permettant au gestionnaire du réseau public de transport d'électricité de participer à l'identification des actions favorisant la maîtrise de la demande d'électricité, par une modification de l'article 8 de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004, et le second conférant au gestionnaire du réseau de transport une exonération fiscale équivalente à celle des gestionnaires de réseaux de distribution.

A l'article 9 quater (Article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000) (Précisions relatives à la contribution finançant les extensions des réseaux électriques non couvertes par les tarifs), la commission a adopté, par coordination, un amendement de suppression.

Après l'article 9 quater, après les interventions de MM. Jackie Pierre, Dominique Braye, Daniel Reiner et Bruno Sido, la commission a adopté un amendement visant à insérer un article additionnel permettant aux communes de conserver la maintenance de l'éclairage public, lorsqu'elles ont transféré la compétence de maîtrise d'ouvrage des investissements sur les installations.

A l'article 13 (Section 12 [nouvelle] du chapitre Ier du titre II du livre Ier du code de la consommation, article L. 141-1 du code de la consommation, article 22 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 et article 3 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003) (Protection du consommateur d'électricité et de gaz naturel), la commission a, outre deux amendements de coordination -dont l'un vise à supprimer le I bis de cet article- voté cinq amendements visant respectivement :

- à informer le client du délai prévisionnel de changement de fournisseur ;

- à prévoir la possibilité d'informer les clients, par tout moyen, en vue de la signature du contrat ;

- à encadrer les coûts pour le client liés au changement de fournisseur ;

- à maintenir le système de facturation sur la base d'une évaluation de la consommation régularisée périodiquement ;

- à supprimer certaines dispositions d'ordre réglementaire obligeant les fournisseurs à adapter leur communication aux éventuels handicaps des consommateurs.

A l'article 13 bis (nouveau) (Application des dispositions de l'article 13 pour les petits consommateurs professionnels d'électricité ou de gaz naturel), la commission a adopté un amendement prévoyant que soient précisées par voie réglementaire les modalités d'extension aux petits clients professionnels des dispositions relatives à la protection des consommateurs.

A l'article 14 (Entrée en vigueur différée des articles 1er à 5), la commission a adopté un amendement de coordination.

A l'article 16 (Dispositions transitoires relatives aux organes dirigeants des gestionnaires de réseaux de distribution), la commission a adopté un amendement relatif à la représentation de l'Etat au conseil d'administration de Gaz de France pendant la période transitoire durant laquelle l'opérateur demeurera public.

A l'article 17 (Application de certaines dispositions du projet de loi à Mayotte), la commission a adopté un amendement de coordination.

Puis la commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié, le groupe communiste républicain et citoyen votant contre et le groupe socialiste déclarant ne pas prendre part au vote.

Nomination de rapporteurs

Enfin, la commission a désigné :

M. René Beaumont comme rapporteur sur la proposition de loi n° 22 (2005-2006), adoptée par l'Assemblée nationale, visant à rendre obligatoire l'installation de détecteurs de fumée dans tous les lieux d'habitation ;

- M. Jean-François Le Grand comme rapporteur sur la proposition de loi n° 482 (2005-2006) visant à faciliter le transfert des ports maritimes aux groupements de collectivités ;

- M. Pierre Hérisson comme rapporteur pour avis sur le projet de loi n° 467 (2005-2006) relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.