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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 3 octobre

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Outre-mer - Dispositions statutaires et institutionnelles - Audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer

La commission a procédé à l'audition de M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, sur le projet de loi organique n° 359 (2005-2006) et le projet de loi n° 360 (2005-2006) portant dispositions statutaires et institutionnelles relative à l'outre-mer.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a déclaré que le projet de loi organique et le projet de loi ordinaire répondaient à trois objectifs : la mise en oeuvre des dispositions de la Constitution définissant le nouveau cadre institutionnel et statutaire de l'outre-mer au sein de la République, le respect de la volonté exprimée par les populations de Saint-Barthélemy et Saint-Martin consultées le 7 décembre 2003 sur l'organisation institutionnelle de ces deux îles, et le renforcement de l'Etat de droit outre-mer, par une clarification des statuts en vigueur et par l'amélioration de la démocratie locale.

S'agissant de l'application des dispositions spécifiques relatives à l'outre-mer adoptées lors de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, il a indiqué qu'elles visaient à moderniser nos institutions afin de renforcer la démocratie de proximité en responsabilisant davantage les élus locaux. Il a précisé que le nouveau cadre constitutionnel ainsi défini apportait aux collectivités françaises d'outre-mer deux garanties essentielles concernant, d'une part, leur appartenance à la République, solennellement consacrée par la désignation nominative de chacune d'elles au sein de la Constitution, et, d'autre part, le principe démocratique fondamental selon lequel aucune évolution statutaire ne peut être conduite sans le consentement des électeurs de la collectivité intéressée.

Il a expliqué que la révision du 28 mars 2003 avait également assoupli le cadre institutionnel et juridique régissant l'ensemble des collectivités d'outre-mer en offrant des possibilités d'adaptation inédites.

Présentant tout d'abord le cas des départements et régions d'outre-mer, il a déclaré que l'article 73 de la Constitution réaffirmait avec force le principe d'identité législative, tout en prévoyant que les lois et règlements pourraient faire l'objet d'adaptations aux caractéristiques et contraintes particulières de chaque collectivité. Il a précisé que cet article permettait aux départements et régions d'outre-mer d'adapter, après y avoir été habilités par la loi, les lois et règlements et de fixer eux-mêmes les règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières.

Rappelant que, dans les deux cas, l'habilitation préalable par le législateur ne pourrait intervenir qu'à la demande des assemblées locales, il a souligné que le Parlement demeurait libre de sa décision et pouvait n'accorder qu'une partie de l'habilitation demandée ou revenir sur une habilitation qu'il avait accordée. Il a précisé que comme dans le cas des ordonnances de l'article 38 de la Constitution, l'habilitation pourrait procéder d'un projet de loi spécifique, d'une proposition de loi ou encore d'un amendement à un texte en discussion.

Estimant que l'étendue de ces nouveaux pouvoirs, de nature quasi législative, accordés aux assemblées départementales et régionales appelait un cadre juridique précis, il a indiqué que l'article premier du projet de loi organique visait à prévoir à cette fin :

- que les délibérations relatives aux actes intervenant dans le domaine législatif ou réglementaire devraient être adoptées à la majorité absolue des membres de l'assemblée intéressée ;

- que s'exercerait sur les actes ainsi adoptés un contrôle juridictionnel renforcé assorti d'un effet suspensif, à la demande du représentant de l'Etat, comme dans le cadre de l'expérimentation de droit commun définie par la loi organique du 1er août 2003 ;

- que le Parlement garderait toute liberté d'appréciation, non seulement lors de l'examen de la demande d'habilitation, mais aussi en raison de l'impossibilité de recourir au référendum décisionnel local sur les demandes d'habilitation comme sur les délibérations prises en application de l'habilitation.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que dans le cadre de la mise en oeuvre de la Constitution, les projets de loi organique et ordinaire tendaient à harmoniser les statuts de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon et des Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) avec les dispositions issues de la révision du 28 mars 2003, sans altérer les grands équilibres institutionnels de ces collectivités. Il a précisé que pour Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon, collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution, l'objectif était de reclasser en loi organique les dispositions statutaires figurant actuellement au sein de la loi ordinaire et d'apporter, à cette occasion, des précisions relatives aux règles de consultation des assemblées locales ainsi qu'aux modalités d'entrée en vigueur des lois et règlements.

Evoquant le statut de Mayotte, il a souligné que toute évolution institutionnelle de cette île supposerait que les électeurs, consultés à l'initiative du Président de la République, expriment leur consentement préalable. Soulignant que le législateur organique ne pouvait donc procéder unilatéralement à une telle réforme, il a considéré qu'il convenait seulement d'inscrire le statut de Mayotte dans le cadre de l'article 74 de la Constitution, dans la continuité de la loi du 11 juillet 2001. Il a indiqué que le projet de loi organique marquait toutefois pour Mayotte un nouveau pas vers le droit commun en faisant évoluer son régime législatif de la spécialité législative vers l'identité assortie d'exceptions qu'impose la situation de l'île en matière de fiscalité, de droit social, de régime foncier et de droit des étrangers.

Il a jugé que ce nouveau statut constituait une étape essentielle dans l'avancée de Mayotte vers le droit commun, conformément au souhait des élus locaux appelant à une évolution vers le statut de département d'outre-mer.

Il a ensuite rappelé que les deux projets de loi tendaient également à tirer les conséquences du choix massivement exprimé par les électeurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, lors des consultations du 7 décembre 2003, en faveur de l'accession de ces deux îles au statut de collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution.

Précisant que le Gouvernement s'était fidèlement inspiré, pour la préparation du projet de loi organique, des demandes formulées par les élus, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a souligné que la création de ces deux collectivités d'outre-mer était légitime. Il a par ailleurs considéré qu'elle était justifiée au regard de la géographie et de l'organisation administrative, puisque les îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin ont depuis longtemps suivi un destin différent du reste de l'archipel guadeloupéen, auquel elles n'ont été rattachées que par commodité.

Estimant que les nouveaux statuts devraient permettre de régler enfin la délicate et très ancienne question fiscale, il a précisé que la compétence qui serait accordée en cette matière aux deux nouvelles collectivités ne constituait pas une exception mais reprenait un dispositif déjà appliqué dans toutes les autres collectivités régies par l'article 74 et en Nouvelle-Calédonie.

Il a affirmé que le projet de loi organique mettrait fin, en ce domaine, à l'incompréhension mutuelle et à l'inapplication effective de la législation en organisant une autonomie fiscale pleinement responsable et encadrée par une convention conclue entre chacune des deux futures collectivités d'outre-mer et l'Etat.

Rappelant que les habitants de Saint-Barthélemy avaient pu croire que leur régime fiscal coutumier était garanti par le traité franco-suédois de rétrocession signé en 1877, alors que l'administration fiscale ne s'intéressait pas à l'île, il a expliqué que la situation juridique était devenue intenable à partir des années 1980, après plusieurs décisions du Conseil d'Etat revenant sur l'exemption fiscale. Il a estimé qu'il convenait par conséquent de clarifier la situation, non pour assurer le maintien de privilèges, mais pour assurer le respect de la loi et l'exercice des responsabilités locales. Il a indiqué qu'à cet égard l'excellente collaboration entre le ministère de l'outre-mer et le ministère des finances au cours de la préparation du projet de loi organique constituait la meilleure preuve du caractère raisonnable, sérieux et légitime de cette démarche.

Il a affirmé que Saint-Barthélemy et Saint-Martin ne constitueraient pas des « paradis fiscaux », puisque l'Etat conserverait les compétences en matière de droit pénal, de procédure pénale, de droit bancaire et de droit des sociétés, et que l'ensemble des engagements internationaux en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux auxquels la France a adhéré, seraient applicables de plein droit, comme la réglementation communautaire, dans les deux îles. Il a en outre estimé qu'il n'y aurait pas de risque d'évasion fiscale au détriment de la métropole puisque les personnes ne résidant pas depuis au moins cinq ans à Saint-Barthélemy ou à Saint-Martin resteront soumises à la fiscalité définie par l'Etat. Il a précisé que ce dispositif préserverait également les deux îles de l'arrivée massive de nouveaux habitants qu'elles ne pourraient accueillir convenablement eu égard à l'exiguïté de leur superficie.

S'agissant de Saint-Martin, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a considéré que le nouveau statut permettrait également à l'Etat de mieux assumer son rôle sur place, alors que sa présence ne répondait pas encore aujourd'hui à tous les besoins exprimés, notamment en matière de traitement de la délinquance ou face aux conséquences de l'immigration clandestine. Déclarant que l'évolution statutaire de l'île donnerait à l'Etat une souplesse accrue pour organiser ses services dans l'objectif d'une plus grande performance et d'une meilleure adaptation à la situation locale, il a jugé que la réforme ne signifierait pas un désengagement de l'Etat mais au contraire un renforcement de son implication.

Il a estimé que l'évolution statutaire constituerait pour les deux îles un appel à davantage de responsabilités. Rappelant que Saint-Martin rencontrait des difficultés particulières, il a jugé, citant M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois, lors du déplacement de la mission d'information de la commission dans les îles du nord de la Guadeloupe, que cette évolution représentait un véritable défi pour des responsables locaux ayant entretenu avec l'Etat et avec la Guadeloupe une relation ambivalente. Il a indiqué que ces difficultés expliquaient d'ailleurs l'approche prudente et évolutive du projet de loi à l'égard du statut de cette île.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a enfin expliqué que les projets de loi organique et ordinaire, en actualisant des statuts parfois anciens, visaient à renforcer l'intelligibilité du droit applicable outre-mer et à apporter aux collectivités intéressées les mêmes garanties en matière de démocratie locale qu'aux collectivités de métropole en leur permettant de recourir à la consultation des électeurs et au référendum local.

Il a souligné le caractère paradoxal des deux projets de loi, dont la présentation quelque peu austère, conséquence de la codification, imposait au Parlement un exercice législatif difficile afin de rendre le droit de l'outre-mer plus lisible et plus moderne. Il a expliqué que le volume relatif des deux textes tenait à la nécessité d'assurer à chaque collectivité un statut propre sans renvoi inutile à d'autres textes, aux contraintes de la codification et à l'obligation de respecter le partage défini par la Constitution entre la loi organique et la loi ordinaire.

Saluant l'important travail réalisé au cours de l'été par le rapporteur de la commission des lois, il a exprimé la volonté d'aboutir à un texte prenant en compte non seulement des améliorations techniques, mais aussi les apports substantiels tirés des nombreuses auditions conduites, afin de recueillir le plus large accord possible.

M. Christian Cointat, rapporteur, rappelant que l'article 3 du projet de loi organique relatif à Mayotte reprenait pour l'essentiel les dispositions de la loi du 11 juillet 2001, a souhaité connaître l'état d'avancement des travaux relatifs à l'établissement d'un état civil, dont est chargée la commission créée par l'ordonnance du 8 mars 2000, ainsi que l'état d'avancement des travaux visant à établir le cadastre.

S'agissant des nouvelles collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, il a demandé au ministre de préciser comment y serait organisée la représentation de l'Etat, en indiquant si le Gouvernement avait l'intention de nommer un représentant exerçant ses fonctions auprès des deux îles.

Rappelant que lors de son déplacement en décembre 2004 dans les îles du nord, la mission d'information de la commission des lois avait relevé la nécessité d'assurer à Saint-Martin la présence d'un magistrat du parquet et de construire une maison d'arrêt afin de renforcer la lutte contre la délinquance, il s'est interrogé sur le renforcement des moyens alloués au fonctionnement de la justice dans la future collectivité.

Soulignant que Saint-Barthélemy et Saint-Martin appartiennent aujourd'hui à la région de la Guadeloupe, bénéficient de son statut de région ultrapériphérique (RUP) et par conséquent des aides des fonds structurels, il a confirmé que Saint-Barthélemy souhaiterait probablement accéder, après son évolution statutaire, au statut de pays et territoire d'outre-mer (PTOM). Il a jugé que la question du choix du statut européen convenant le mieux à chacune des deux nouvelles collectivités en fonction de leur situation économique et de leurs intérêts particuliers n'était pas anodine puisqu'elle entraînait des conséquences significatives en matière de régime fiscal et douanier et par rapport aux sources de financement européen dont elle pourrait bénéficier.

Il a souhaité savoir quelle serait la situation des deux nouvelles collectivités au regard de l'Union européenne. Il s'est en particulier interrogé sur la nécessité d'engager des négociations alors que devait s'ouvrir début 2007 une nouvelle période de programmation des fonds structurels européens.

Enfin, indiquant que l'article 8 du projet de loi ordinaire tendait à moderniser le régime des TAAF, il a considéré que certaines décisions de l'Etat pouvaient avoir des conséquences préjudiciables sur les ressources de ce territoire, qui assure son autonomie financière à hauteur de 80 %.

Soulignant que la création du registre international français, mettant progressivement fin au pavillon des Kerguelen, entraînait pour le territoire une perte estimée à près de 900.000 euros par an, il a souhaité savoir si le Gouvernement envisageait d'assurer à l'avenir la stabilité des ressources financières des TAAF.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a tout d'abord indiqué que la commission de révision de l'état civil instituée à Mayotte par l'ordonnance du 8 mars 2000 avait rendu, entre son installation en avril 2001 et le 31 décembre 2005, environ 33.000 décisions fixant les noms et prénoms d'autant de personnes soumises au statut civil de droit local. Il a expliqué que ces résultats, nettement inférieurs aux prévisions, étaient dus aux difficultés rencontrées par cette commission, en raison de la nécessité de développer un logiciel spécifique, devenu opérationnel en 2004, et du conflit social suscité à la fin de l'année 2005 par les rapporteurs de la commission souhaitant obtenir une revalorisation de leur rémunération. Il a cependant estimé que deux causes structurelles qui ne pouvaient être anticipées en 2000 étaient venues remettre en cause l'équilibre du projet :

- les délais d'examen des demandes par la commission, qui demeurent trop longs pour les particuliers ;

- la saisine directe de la commission par les personnes concernées, si bien que seuls certains événements familiaux comme le mariage ou la naissance d'un enfant conduisent les Mahorais, en l'absence de toute contrainte, à présenter une demande auprès d'elle.

Il a déclaré ne pas se satisfaire d'une situation confrontant les habitants de Mayotte à des difficultés dans leur vie quotidienne alors que la fixation de leur état civil, tout en garantissant le respect de leur statut particulier, constitue un droit fondamental reconnu notamment par le Pacte international des droits civils et politiques du 19 décembre 1966. Annonçant qu'il envisageait d'entreprendre prochainement à cet égard une réforme législative visant à apporter plus de souplesse et d'efficacité au dispositif, il a souligné qu'une telle réforme devait s'accompagner de moyens administratifs et budgétaires appropriés. Il a ensuite précisé que si la couverture de Mayotte par le plan cadastral était totalement achevée depuis la fin de l'année 2004, il fallait maintenant procéder à la prise en compte progressive du bâti, tout en assurant la maintenance du plan sur les premières communes cadastrées, ces deux éléments constituant un préalable indispensable à la mise en place d'une fiscalité directe locale.

S'agissant de l'organisation de la représentation de l'Etat à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que sous réserve des arbitrages définitifs, celle-ci devait être confiée à un préfet délégué rattaché au préfet de la Guadeloupe. Il a par ailleurs indiqué que le Gouvernement envisageait la création à Saint-Martin d'un tribunal de première instance regroupant les compétences des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance. Annonçant qu'un juge des enfants devait très bientôt être désigné à Saint-Martin, il a par ailleurs déclaré avoir saisi le ministère de la justice d'une mission immobilière visant à évaluer les investissements nécessaires à la construction d'un palais de justice, d'une prison et d'un centre d'accueil des mineurs.

Considérant que le passage d'une collectivité relevant du régime défini à l'article 73 de la Constitution à celui défini par l'article 74 était avant tout une question d'organisation interne à l'Etat et donc de souveraineté, il a déclaré qu'il appartenait aux traités de fixer leur champ territorial d'application. Il a expliqué qu'une loi nationale ne pourrait par conséquent donner un statut de RUP à une collectivité d'outre-mer en la transformant en département d'outre-mer et qu'une partie d'un département d'outre-mer ne perdait pas son statut européen de RUP en devenant une collectivité d'outre-mer. Il a affirmé que l'article 299-2 du traité de Rome modifié par le traité d'Amsterdam, faisant référence aux départements d'outre-mer, devait être compris avec une acception géographique et non institutionnelle, embrassant le territoire soumis au statut départemental à la date de la signature du traité. Soulignant que seule une révision des traités pourrait définir une solution différente, il a souligné qu'il appartiendrait aux nouvelles collectivités d'outre-mer de respecter l'acquis communautaire, l'Etat devant s'en porter garant sous peine de s'exposer à une mise en cause par la commission européenne, par la voie de la procédure du recours en manquement.

Estimant cependant souhaitable que les deux nouvelles collectivités puissent bénéficier de la gestion guadeloupéenne des fonds structurels pour la période 2007-2013, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué avoir demandé à ses services d'engager à cette fin des discussions avec la Commission européenne. Il a précisé que la décision de la Commission du 4 août 2006 définissant les régions éligibles aux fonds structurels, alors que Saint-Barthélemy et Saint-Martin faisaient encore partie de la région de la Guadeloupe, permettait de considérer que ces deux collectivités peuvent bénéficier des fonds européens au titre de l'objectif « convergence » pour la période 2007-2013.

Jugeant qu'il conviendrait ensuite de prendre des dispositions en fonction du choix des élus, il a expliqué que l'accession de Saint-Martin au statut de RUP à part entière supposerait des démarches visant à l'intégrer au sein de la liste des régions bénéficiant de l'objectif « convergence » et à modifier le traité. Il a souligné que si les élus de Saint-Martin souhaitaient en revanche mettre en place des dispositifs dérogatoires, conduisant à remettre en cause le statut de RUP au-delà des adaptations autorisées par l'article 299-2 du traité, il leur appartiendrait d'en tirer les conséquences en demandant l'accession de la collectivité au statut de PTOM, qui permettrait une harmonisation institutionnelle avec la partie néerlandaise de l'île. Rappelant qu'à cet égard, rien ne pourrait être décidé sans l'accord de l'Etat et des 24 partenaires de la France au sein de l'Union européenne, il a jugé constructif le dialogue entretenu avec la Commission européenne.

S'agissant de la situation des Terres australes antarctiques françaises, il a rappelé qu'en leur conférant l'autonomie administrative et financière par la loi de 1955, l'Etat avait entendu leur garantir une indépendance justifiée par leur statut de territoire d'outre-mer. Il a indiqué que si les TAAF disposaient de ressources propres, l'Etat leur versait néanmoins une subvention de fonctionnement d'un montant de 5,2 millions d'euros, représentant environ 20 % des ressources du territoire, à laquelle s'ajoutait une subvention d'investissement de 260.000 à 300.000 euros par an. Expliquant que la loi du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français, en supprimant le registre des Kerguelen, visait à enrayer le déclin de la marine marchande française en rendant plus attrayante l'immatriculation des navires sous pavillon français, il a déclaré que le maintien de deux registres distincts aux objectifs contraires n'était pas envisageable.

Considérant que la création du registre international français privait effectivement l'Etat à compter du 1er janvier 2007 d'environ 900.000 euros de recettes, soit moins de 3 % des recettes ordinaires du territoire, il a affirmé que l'Etat envisageait la compensation progressive de ces pertes.

Rappelant que la gestion des droits de pêche était réglementée par la loi du 8 juin 1966 sur l'exercice de la pêche maritime et l'exploitation des produits de la mer, soumettant à autorisation toute activité de pêche et de chasse aux animaux marins ou toute exploitation des produits de la mer dans les zones économiques exclusives, il a expliqué que la pêche s'inscrivait également dans le cadre de la réglementation internationale puisque la France appartenait à la commission pour la conservation de la faune et de la flore marine de l'Antarctique (CCAMLR).

Soulignant que la fixation de totaux admissibles de capture (TAC) et leur répartition en quotas établis après avis du Muséum national d'histoire naturelle visait à assurer une exploitation maîtrisée des ressources halieutiques et respectueuses de l'environnement marin ainsi qu'à préserver l'équilibre économique des pêcheries, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que la reconstitution des stocks ne pouvait être envisagée qu'à moyen terme, les quotas étant fixés de façon à concilier la préservation des espèces, les intérêts sociaux économiques et les finances du territoire. Il a enfin souligné les enjeux de la présence française dans ces zones, en particulier à des fins de recherches et de préservation de la biodiversité. Déclarant avoir engagé une mission de réflexion sur la gestion des TAAF et sur les moyens qui leur sont alloués en concertation avec les ministères et les différents organismes chargés d'y intervenir, il a précisé que les conclusions de ces travaux seraient communiquées au Parlement à la faveur de la discussion du projet de loi.

Après avoir rappelé qu'il avait mené en 1997 une mission d'information sur le régime fiscal de Saint-Barthélemy et que la mission avait constaté sur place des dérives liées aux règles fiscales dérogatoires, M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est élevé contre les dispositions des projets de loi tendant à créer un statut particulier pour les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que la révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République menée en 2003 permettait d'élaborer un statut particulier pour les deux collectivités en cohérence avec leur éloignement de la Guadeloupe et leurs particularités.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé que la définition d'un statut particulier pour Saint-Barthélemy et Saint-Martin était possible et attendue par les populations locales. Il a indiqué que l'Etat s'était longtemps désintéressé des deux îles et que la réforme proposée permettrait une amélioration de sa présence. Il a constaté que les matières législatives sensibles, telles que le droit pénal ou le droit des sociétés demeureraient de la compétence de l'Etat et que les engagements internationaux de la France continueraient à s'appliquer dans les deux collectivités, évitant ainsi la constitution de « paradis fiscaux ».

En réponse à une question de M. José Balarello, il a précisé que l'Etat conserverait la maîtrise de la délivrance des licences autorisant l'ouverture de casinos dans les deux collectivités. Il a souligné que le dispositif proposé constituait une avancée en termes de transparence et de rigueur des politiques publiques menées à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

M. Bernard Frimat et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat ont interrogé le ministre sur le calendrier d'examen parlementaire du projet de loi constitutionnelle relatif au corps électoral de Nouvelle-Calédonie.

M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé que ce projet de loi avait été présenté au conseil des ministres en mars dernier et a précisé qu'il serait examiné par le Parlement avant la fin de la session, conformément aux engagements du Président de la République.

Marquant sa désapprobation à l'encontre des propos tenus par M. Michel Dreyfus-Schmidt, M. Gaston Flosse a estimé que la réforme examinée permettrait à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin de rester dans la République.

Remerciant le ministre pour son exposé, M. Georges Othily s'est interrogé sur la possibilité de résoudre les problèmes de continuité territoriale et d'ambiguïté du régime juridique de la navigation fluviale en Guyane, par voie d'amendements aux projets de loi. Il a également exprimé le souhait de modifier les modalités d'élection des députés européens outre-mer, issues de la réforme électorale de 2003, en rappelant que l'application de la représentation proportionnelle dans une circonscription unique représentant l'outre-mer pour l'élection de trois députés européens avait entraîné de réelles inégalités de représentation. Il a indiqué qu'il comptait aussi proposer l'adaptation à la Guyane de l'article 10 de la loi relative à la prévention de la délinquance en cours de discussion, afin de renforcer les prérogatives du juge administratif pour faire cesser les occupations illégales de terrains privés.

Après avoir noté que les questions posées n'étaient pas directement liées aux projets de loi, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué que la résolution des difficultés de continuité territoriale en Guyane nécessitait l'accord de la Commission européenne, car elle imposait des obligations de service public à des entreprises sur un marché concurrentiel, et que l'avis de cette dernière avait été sollicité.

Partageant le constat de M. Georges Othily sur les difficultés juridiques posées par la navigation fluviale en Guyane, il a indiqué qu'une réflexion était en cours au ministère, mais que ces difficultés ne pourraient être résolues par voie d'amendement dans les textes examinés, car ces dispositions risqueraient d'apparaître comme des « cavaliers » législatifs. Il a précisé que toute modification des modalités d'élection des députés européens outre-mer nécessitait par ailleurs une large consultation des élus locaux et de la représentation nationale.

Enfin, il a considéré qu'un amendement pourrait habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures nécessaires au renforcement en Guyane du dispositif de l'article 10 de la loi relative à la prévention de la délinquance.

Mercredi 4 octobre

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

Organismes extraparlementaires - Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres - Désignation de candidat

La commission a tout d'abord décidé de proposer M. Simon Sutour comme candidat à la nomination du Sénat pour siéger au sein du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, en remplacement de M. Raymond Courrière.

Etat civil - Validité des mariages - Examen des amendements

Puis la commission a procédé, sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 275 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, relatif au contrôle de la validité des mariages.

A l'article 3 (contrôle de la validité des mariages des Français à l'étranger), elle a tout d'abord rectifié son amendement n° 7 afin de prévoir que la dispense d'audition des époux lors de la demande de transcription du mariage devrait faire l'objet d'une motivation.

La commission a donné ensuite un avis défavorable à la motion n° 19 rectifiée bis, présentée par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité, ainsi qu'à la motion n° 35, présentée par Mmes Josiane Mathon-Poinat, Nicole Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à opposer la question préalable, et à la motion n° 18 rectifiée bis, présentée par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant au renvoi en commission de ce texte.

A l'article premier (composition du dossier de mariage et audition des futurs époux), la commission a donné un avis défavorable :

- aux amendements de suppression n°s 26 et 36, présentés respectivement par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mme Josiane Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen ;

- à l'amendement n° 27, présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à préciser les modalités de communication du compte rendu de l'audition.

La commission a ensuite donné un avis favorable, sous réserve d'une modification rédactionnelle, à l'amendement n° 20, présenté par M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues, tendant à autoriser les fonctionnaires dirigeant une chancellerie détachée et les consuls honoraires de nationalité française compétents à réaliser l'audition des futurs époux.

Puis, estimant la disposition de nature réglementaire, elle a demandé le retrait de l'amendement n° 21, des mêmes auteurs, tendant à prévoir pour les personnes autorisées à réaliser ces auditions à l'étranger une formation spécifique.

La commission a par ailleurs donné un avis défavorable aux amendements n°s 28 et 29, présentés par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, respectivement relatifs aux modalités de communication du compte rendu de l'audition, et à la formation des personnes autorisées à réaliser l'audition des futurs époux.

A l'article 3 (contrôle de la validité des mariages des Français à l'étranger), elle a donné un avis défavorable aux amendements de suppression n°s 30 et 37, respectivement présentés par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, et Mmes Josiane Mathon-Poinat, Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 40, présenté par M. Laurent Béteille.

Puis elle a donné un avis défavorable aux amendements n°s 31 et 32, présentés par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, respectivement relatifs aux modalités de communication du compte rendu de l'audition des futurs époux, et au délai de saisine par l'autorité diplomatique ou consulaire du procureur de la République en cas de doutes sur la validité du mariage projeté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est en effet interrogé sur le point de départ du délai d'un mois proposé par l'amendement, avant d'observer que cette question se posait également pour les mariages célébrés en France. Il a rappelé que la commission avait adopté deux amendements tendant à prévoir que cette saisine, qu'elle émane d'un officier de l'état civil ou d'une autorité diplomatique ou consulaire, devrait intervenir « sans délai ».

MM. Richard Yung et Christian Cointat ont cependant souligné que l'absence de délai de saisine du ministère public par l'autorité diplomatique ou consulaire aboutissait à des retards très préjudiciables pour les intéressés.

La commission a ensuite donné un avis favorable à l'amendement rédactionnel n° 41 présenté par M. Laurent Béteille, ainsi qu'à l'amendement de coordination n° 22, présenté par M. Christian Cointat et plusieurs de ses collègues.

Puis elle a donné un avis de sagesse à l'amendement de précision n° 23, des mêmes auteurs, avant de donner un avis favorable à l'amendement de coordination n° 24, des mêmes auteurs, et de décider de demander le retrait de l'amendement de coordination n° 25, des mêmes auteurs.

A l'article 5 (abrogation), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement de suppression n° 38, présenté par Mmes Josiane Mathon-Poinat, Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

A l'article 6 (force probante des actes de l'état civil étrangers), la commission a donné un avis défavorable à l'amendement n° 39, présenté par Mmes Josiane Mathon-Poinat, Nicole Borvo Cohen-Seat, Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, tendant à revenir à la rédaction de l'article 47 relatif à la validité des actes de l'état civil étrangers antérieure à la loi du 26 novembre 2003, ainsi qu'au sous-amendement n° 33, des mêmes auteurs, à son amendement n° 14, tendant à prévoir que le silence gardé pendant six mois par l'administration vaudrait reconnaissance implicite de la validité d'un acte de l'état civil étranger.

La commission a enfin donné un avis de sagesse à l'amendement n° 34, présenté par Mme Monique Cerisier-ben Guiga et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, tendant à insérer un article additionnel après l'article 8, afin de prévoir la présentation par le gouvernement d'un rapport annuel d'évaluation de l'exécution de la présente loi, tant le rapporteur que M. Pierre-Yves Collombat ayant regretté l'absence de données concernant les mariages binationaux célébrés en France.

Outre-mer - Dispositions statutaires et institutionnelles - Examen du rapport

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Christian Cointat, à un débat d'orientation sur le projet de loi organique n° 359 (2005-2006) et le projet de loi n° 360 (2005-2006) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

Soulignant l'intérêt permanent de la commission des lois pour les départements et collectivités d'outre-mer, M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que cette dernière avait conduit récemment plusieurs missions d'information :

- en 1997, à Saint-Barthélémy et à Saint-Martin, la mission étant composée de MM. François Blaizot et Michel Dreyfus-Schmidt ;

- en 1998, en Nouvelle-Calédonie la mission comprenant notamment MM. Jacques Larché, Guy Allouche et Jean-Jacques Hyest ;

- en 1999, dans les départements d'outre-mer, la mission comprenant notamment MM. Jacques Larché, Robert Bret, Pierre Jarlier et Georges Othily ;

- en 2001, à La Réunion et à Mayotte, la mission étant composée de MM. José Balarello et Simon Sutour ;

- en 2004, respectivement en Nouvelle-Calédonie et à Wallis-et-Futuna, la mission étant composée de MM. Jean-Jacques Hyest, Christian Cointat, Simon Sutour, ainsi qu'à Saint-Barthélémy et Saint-Martin, la mission étant composée des sénateurs précités ;

- en 2005, à Saint-Pierre-et-Miquelon, la mission étant composée de MM. Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, Christian Cointat, Philippe Arnaud, Nicolas Alfonsi et Bernard Frimat.

M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que les projets de loi organique et ordinaire tendaient à donner toute leur force aux dispositifs issus de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, relatifs à l'outre-mer en assurant :

- l'entrée en vigueur du nouvel article 74 de la Constitution donnant aux départements et régions d'outre-mer la possibilité d'adapter, après y avoir été habilités, les lois et règlements à leurs caractéristiques et contraintes particulières et de fixer dans les mêmes conditions et dans un nombre limité de matières les règles applicables ;

- l'actualisation des statuts de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, afin de les harmoniser avec les dispositions du nouvel article 74 de la Constitution régissant les collectivités d'outre-mer ;

- la création des nouvelles collectivités d'outre-mer de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, conformément au résultat des consultations conduites le 7 décembre 2003 dans ces deux îles.

Il a expliqué que le projet de loi organique tendait tout d'abord à déterminer les modalités selon lesquelles les assemblées délibérantes des départements et régions d'outre-mer pourraient exercer leurs nouveaux pouvoirs d'adaptation locale des lois et règlements et de fixation des règles dans un certain nombre de matières législatives, définis à l'article 73 de la Constitution.

Indiquant que la demande d'habilitation devrait prendre la forme d'une délibération motivée de l'assemblée, prise à la majorité absolue de ses membres, précisant le texte ou la matière devant faire l'objet d'une adaptation ou d'une réglementation locale, il a souligné que ces prérogatives ne pourraient être mises en oeuvre dans les matières régaliennes, demeurant de la compétence de l'Etat. Il a expliqué que le projet de loi prévoyait de nombreuses garanties, telles que la possibilité pour le représentant de l'Etat de demander une nouvelle lecture de la délibération, et que le Parlement demeurerait libre d'accorder, ou non, l'habilitation demandée.

M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite présenté les dispositions du projet de loi organique visant à créer les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Après avoir rappelé l'éloignement géographique de ces deux îles par rapport à la Guadeloupe, à laquelle elles sont rattachées, et leur revendication ancienne d'une plus grande autonomie, il a indiqué que le projet de loi organique visait à donner à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin le statut de collectivité d'outre-mer, régie par l'article 74 de la Constitution, conformément aux documents d'orientation adoptés par les conseils municipaux des deux communes avant la consultation locale de décembre 2003.

Il a indiqué qu'il existait un consensus local à Saint-Barthélemy pour le futur statut, que ce dernier avait été élaboré en concertation permanente avec les élus locaux, et, qu'en pratique, la commune jouissait déjà d'une grande autonomie.

Il a indiqué que le statut de Saint-Barthélemy se fonderait sur le régime de l'identité législative, à l'exception des domaines relevant de la compétence normative de la collectivité, et accorderait à celle-ci l'autonomie dans les conditions définies par l'article 74 de la Constitution. Soulignant que Saint-Barthélemy exercerait les compétences dévolues aux communes, aux départements et aux régions, il a précisé qu'elle pourrait en outre fixer les règles applicables, y compris dans le domaine de la loi, en matière d'impôts, droits et taxes, de cadastre, d'urbanisme, de construction, d'habilitation, de logement, de circulation et de transports routiers, de desserte maritime, d'immatriculation des navires, d'aménagement des ports, de voirie, de droit domanial, d'environnement, d'accès au travail des étrangers, d'énergie, de tourisme, de création et d'organisation des services publics de la collectivité et d'exécution du service postal. Il a expliqué que dans toutes les autres matières, s'appliquerait le principe de l'identité législative, la collectivité pouvant toutefois, comme les départements et régions d'outre-mer, demander à être habilitée à adapter certains textes aux particularités locales.

Il a expliqué qu'au titre de l'autonomie dont elle serait dotée, la collectivité de Saint-Barthélemy pourrait modifier ou abroger toute disposition législative intervenue dans ses domaines de compétence après l'entrée en vigueur de la loi organique, si le Conseil constitutionnel avait constaté cet « empiètement », participer aux côtés de l'Etat, et sous son contrôle, à l'exercice de certaines compétences non transférables, notamment en matière pénale, instituer un régime de déclaration des transferts de propriété foncière entre vifs et exercer un droit de préemption, pour la préservation du droit au logement de ses habitants et la sauvegarde des espaces naturels.

Il a relevé que la collectivité pourrait aussi développer des actions de coopération régionale, à l'image des départements et régions d'outre-mer.

M. Christian Cointat, rapporteur, a précisé que l'exécutif de la collectivité serait assuré par le président du conseil général, entouré d'un conseil exécutif, élu à la représentation proportionnelle et où la minorité serait donc certaine de pouvoir siéger.

Il a indiqué que le mécanisme de la motion de défiance constructive serait étendu à Saint-Barthélemy, si bien que toute motion visant à mettre en cause la responsabilité du président du conseil général devrait obligatoirement comporter le nom de son possible successeur.

Soulignant que le conseil général de Saint-Barthélemy serait élu pour cinq ans au scrutin de liste à deux tours, avec une prime majoritaire égale à un tiers des sièges, il a expliqué que le projet de statut donnerait par ailleurs à la collectivité et à ses électeurs la possibilité de mettre en oeuvre les dispositifs de démocratie locale tels que le droit de pétition, le référendum local et la consultation. Il a enfin noté qu'une possibilité d'accès à la compétence douanière était ouverte à Saint-Barthélemy si celle-ci souhaitait passer du statut communautaire de région ultra périphérique à celui de pays et territoire d'outre-mer.

Evoquant ensuite le projet de statut de Saint-Martin, il a constaté que, tout comme Saint-Barthélemy, cette nouvelle collectivité serait appelée à assumer les compétences attribuées aux communes, aux départements et aux régions, et pourrait mettre en oeuvre les mêmes compétences que celles des départements et régions d'outre-mer en matière de coopération régionale.

Il a souligné que le statut de la collectivité prévu par le projet de loi organique était, pour l'essentiel, proche de celui prévu pour Saint-Barthélemy, mais que l'autonomie n'était pas accordée à Saint-Martin, qui exercerait en outre des compétences normatives moins étendues.

Il a en effet indiqué que la collectivité de Saint-Martin ne serait pas compétente en matière d'urbanisme, de construction, d'habitation, de logement, de circulation routière, de desserte maritime, d'aménagement des ports, d'environnement, d'immatriculation des navires, de voirie et d'énergie, certaines de ces compétences n'ayant pas été demandées par le conseil municipal dans le document d'orientation qu'il avait adopté. Expliquant que le conseil général de la collectivité pourrait cependant, aux termes du projet de loi organique, adopter, à compter de la première réunion suivant son renouvellement postérieurement au 1er janvier 2012, une résolution portant sur la modification du statut en vue de lui conférer l'autonomie, il a indiqué que le projet de loi organique soumettait, par ailleurs, à titre transitoire, les actes de la collectivité à un contrôle de légalité renforcé.

Rappelant que la superficie de Saint-Martin était plus étendue que celle de Saint-Barthélemy, il a déclaré que le projet de loi organique prévoyait la création de conseils de quartiers dotés de compétences consultatives. Il a en outre souligné que la situation de Saint-Martin était caractérisée par le partage de l'île avec les Antilles néerlandaises.

Concernant l'actualisation du statut de Saint-Pierre-et-Miquelon, M. Christian Cointat, rapporteur, a expliqué que le régime législatif en vigueur demeurait celui de l'identité législative et que les lois et règlements y seraient applicables de plein droit, à l'exception des domaines relevant des compétences d'attribution de la collectivité. Il a précisé que la collectivité continuerait de fixer les règles applicables en matière de fiscalité, de régime douanier, d'urbanisme et de construction, d'habitation et de logement et qu'elle pourrait édicter des peines contraventionnelles réprimant les infractions pénales aux règles édictées par elle dans ces domaines. Il a ajouté que la collectivité assumerait en outre les compétences de l'Etat en matière d'immatriculation des navires de commerce.

Il a rappelé que le droit de pétition, la possibilité d'organiser un référendum local ou une consultation locale ainsi que le droit à la coopération décentralisée, seraient applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Il a constaté que le projet de loi organique prévoyait de réduire, de six à cinq ans, la durée du mandat des conseillers généraux de l'archipel en raison de l'importance des prérogatives accordées au conseil général, et dans un souci d'harmonisation avec la durée du mandat des futurs conseillers de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Le projet de loi organique ne tendant pas à accorder l'autonomie à Saint-Pierre-et-Miquelon, il a souligné qu'elle n'était pas demandée par la population locale. Il a par ailleurs indiqué que le conseil général avait décidé de procéder, le 5 octobre 2006 à une consultation « officieuse » de la population de l'archipel sur certaines dispositions des projets de loi.

Après avoir rappelé que le statut actuel de Mayotte avait été fixé par la loi du 11 juillet 2001, M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué qu'il devait être mis en conformité avec les règles constitutionnelles issues de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, notamment en reclassant dans la loi organique nombre de ses dispositions ainsi que le projet de loi le proposait.

Il a noté que la collectivité relevait désormais de l'article 74 de la Constitution et qu'il convenait de dissiper les craintes des élus mahorais sur un éventuel « retour en arrière » dans le processus de départementalisation de Mayotte. Il a ajouté que le projet de loi organique prévoyait formellement la possibilité d'une évolution de Mayotte vers le statut départemental et comportait en fait plusieurs avancées en ce sens.

Il a estimé que cette évolution statutaire éventuelle ne pouvait intervenir brutalement au risque de ne pouvoir être mise en oeuvre dans les faits, et qu'elle nécessitait à la fois que la collectivité dispose des moyens nécessaires pour l'assumer et que les élus locaux prennent leurs responsabilités.

Il a expliqué que la date, peu réaliste, d'entrée en vigueur du code général des impôts à Mayotte, fixée au 1er janvier 2007 par la loi du 11 juillet 2001 était ainsi abandonnée, mais que l'application du code des douanes à Mayotte devait être effective à compter du 1er janvier 2010.

Indiquant que les électeurs de Mayotte disposeraient désormais du droit de pétition et que la collectivité pourrait organiser des référendums locaux et des consultations locales, il a expliqué que la collectivité exercerait les compétences dévolues par les lois et règlements aux départements d'outre-mer, à l'exception de la construction et de l'entretien des collèges et des lycées.

Il a ajouté que les matières où l'identité législative prévaut dans la collectivité étaient étendues autant que possible par le projet de loi organique, les lois et règlements étant par conséquent applicables de plein droit à Mayotte, sauf pour la fiscalité, la propriété immobilière, le cadastre, l'urbanisme, la construction, l'habitation et le logement, l'aménagement rural, la protection et l'aide sociales, le droit syndical, le droit du travail, l'emploi et la formation professionnelle, l'entrée et le séjour des étrangers et le droit d'asile, ainsi que les finances communales.

M. Christian Cointat, rapporteur, a ensuite dressé une synthèse des observations recueillies sur les projets de loi organique et ordinaire au cours des auditions, soulignant que l'efficacité supposait que soit recherchée pour chaque collectivité la meilleure organisation possible par un statut suscitant l'approbation des élus et de la population.

Il a expliqué que la recherche de cet équilibre l'avait conduit à procéder à de larges consultations auprès de la plupart des élus des collectivités intéressées. Il en ressortait que le projet de statut de Saint-Barthélemy ne soulevait pas de problèmes de fond et que celui de Saint-Pierre-et-Miquelon n'appelait que quelques aménagements relatifs aux compétences des communes, ainsi que des précisions en matière d'exploitation des hydrocarbures, ces dernières pouvant être apportées par M. Gérard Grignon, député de l'archipel, lors de la discussion du projet de loi organique à l'Assemblée nationale.

Déclarant que les élus de Saint-Martin et de la Guadeloupe refusaient en revanche la limitation des compétences de la future collectivité ainsi que certaines dispositions laissant penser qu'elle serait mise sous tutelle, il a ajouté que se posait en outre la question de l'enseignement de la langue anglaise, pour tenir compte des spécificités culturelles de l'île.

S'agissant de Mayotte, il a expliqué que les élus avaient exprimé leurs craintes devant un possible recul de la collectivité par rapport au statut départemental en raison de l'adaptation de son statut aux exigences de l'article 74 de la Constitution.

Il a en outre souligné que le projet de loi organique, s'il prévoyait la représentation au Parlement des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, ne comportait en revanche aucune disposition définissant les modalités de cette représentation parlementaire.

Il a précisé que l'ensemble des élus intéressés par ces collectivités s'étaient prononcés contre la dénomination de conseil général, susceptible d'entraîner un amalgame avec le conseil général de la Guadeloupe. Il a enfin indiqué que les mesures relatives à la domiciliation fiscale dans les deux nouvelles collectivités, définissant une condition de résidence de cinq ans, soulevaient des oppositions en raison des risques de découragement des investisseurs et des pertes de recettes pouvant en résulter, en particulier, pour la collectivité de Saint-Martin.

Evoquant ensuite les modifications qu'il envisageait de proposer à la commission au cours d'une réunion ultérieure, M. Christian Cointat, rapporteur, a déclaré qu'il entendait répondre à l'attente des populations intéressées et de leurs élus, tout en mettant en place, lorsque cela est nécessaire, et après un travail d'explication, les précautions appropriées.

Il a souhaité inverser l'approche retenue par le projet de loi organique à l'égard de Saint-Martin, en lui attribuant d'emblée l'autonomie, assortie d'un calendrier de dévolution des compétences, afin de lui donner à terme un statut très proche de celui de Saint-Barthélemy. Il a estimé que les dispositions respectives des statuts de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin devaient en tout état de cause être similaires lorsque les situations des deux collectivités étaient comparables. Il a indiqué que le contrôle de légalité renforcé prévu pour Saint-Martin pourrait être maintenu, tout en prévoyant que le représentant de l'Etat assiste aux réunions du conseil exécutif par accord avec le président du conseil général.

Soulignant que les élèves de Saint-Martin étaient confrontés à de graves difficultés scolaires en raison de la pratique répandue de l'anglais dans les deux parties de l'île, il a estimé que la future collectivité pourrait être autorisée à déterminer les conditions dans lesquelles un enseignement complémentaire pourrait être délivré dans cette langue, afin de faciliter l'apprentissage du français. Il a en outre précisé que la mise en place d'une nouvelle collectivité devrait être accompagnée d'un engagement financier de l'Etat, qui avait déjà été évoqué avec M. François Baroin, ministre de l'outre-mer.

Rappelant que Saint-Barthélemy et Saint-Martin devraient exercer non seulement les compétences des communes, des départements et des régions mais aussi des compétences normatives propres, il a considéré que la dénomination de conseil territorial serait sans doute mieux adaptée à leur assemblée délibérante que celle de conseil général, qui ne correspondrait ni à la réalité de leurs attributions, ni à leur organisation, fondée sur un mandat de cinq ans.

S'agissant de la fiscalité applicable dans ces deux nouvelles collectivités, il a jugé indispensable le maintien d'un délai minimal de résidence de cinq ans pour les particuliers et les entreprises, tout en appelant de ses voeux une modification susceptible de mettre ce dispositif en adéquation avec les engagements européens et internationaux de la France. Il a indiqué qu'à cet égard, il proposerait que la condition de cinq ans de résidence ne soit applicable qu'aux personnes dont le domicile fiscal était auparavant établi dans un département de métropole ou d'outre-mer et que les pertes de recettes résultant pour la collectivité de l'application de ce dispositif soient compensées par l'Etat pendant les cinq premières années d'existence de la collectivité de Saint-Martin.

Estimant que la création des sièges de députés devrait être laissée à l'appréciation de l'Assemblée nationale, il a jugé indispensable que le Sénat procède à la création, pour chacune des deux nouvelles collectivités, d'un siège de sénateur, afin d'assurer leur représentation dans les conditions définies par l'article 24 de la Constitution. Il s'est prononcé pour que la représentation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au Sénat soit mise en oeuvre par une élection partielle qui interviendrait dans les six mois suivant la création de la collectivité, ces deux nouveaux parlementaires étant rattachés à la série renouvelée en 2004 et devant exercer leur mandat jusqu'en 2011.

Il a par ailleurs jugé indispensable que les propositions de la commission réaffirment l'avancée de Mayotte vers la départementalisation et fixent à cette fin un calendrier précis pour l'application du droit national dans certains domaines tels que la fiscalité.

Précisant que l'assemblée délibérante de Saint-Pierre-et-Miquelon devrait sans doute par cohérence prendre la dénomination de conseil territorial, il a indiqué qu'il proposerait en outre que les deux communes de l'archipel puissent bénéficier, sur le modèle des communes de Polynésie française, d'une délégation de compétences en matière de délivrance des permis de construire. Il a estimé que ces communes pourraient également être autorisées à fixer le taux et l'assiette des impôts et taxes définis à leur bénéfice par l'assemblée délibérante de la collectivité.

Il a expliqué que le projet de loi organique appelait en outre de nombreuses modifications visant à corriger des erreurs matérielles et à renforcer sa cohérence.

Evoquant enfin le projet de loi ordinaire, il a expliqué qu'il avait essentiellement pour objet de compléter les dispositions statutaires du projet de loi organique relatives aux collectivités de Mayotte, de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Saint-Pierre-et-Miquelon et qu'il procédait par ailleurs au rattachement de l'île de Clipperton au ministre de l'outre-mer ainsi qu'à l'actualisation du statut des Terres australes et antarctiques françaises. Il a précisé que le projet de loi tendait en particulier à consacrer l'intégration des îles Eparses au sein de ce territoire.

M. François Zocchetto a estimé que les deux projets de loi répondaient à une nécessité et que l'éloignement des îles de Saint-Barthélemy et Saint-Martin par rapport à la Guadeloupe justifiait qu'elles fassent l'objet de statuts spécifiques. Il s'est cependant interrogé sur les conditions dans lesquelles les deux futures collectivités pourraient exercer un pouvoir normatif, y compris dans le domaine de la loi et définir des règles en matière pénale. Il a souhaité savoir si ces règles pourraient être différentes de celles définies en métropole et si le représentant de l'Etat dans les deux îles aurait également la charge d'assurer le respect des normes définies par les collectivités.

M. Christian Cointat, rapporteur, a indiqué que chacune des deux collectivités pourrait fixer les règles applicables, y compris dans le domaine de la loi, dans les matières relevant de ses compétences d'attribution.

Rappelant que l'attribution de l'autonomie permettait au législateur organique de définir les conditions dans lesquelles les actes de la collectivité intervenant dans le domaine de la loi seraient soumis au contrôle juridictionnel du Conseil d'Etat, d'autoriser la collectivité à modifier les lois intervenues dans ses domaines de compétences après la promulgation du statut lorsque le Conseil constitutionnel a constaté cet empiètement, à prendre des mesures en faveur de sa population notamment en matière de protection du patrimoine foncier et à participer à l'exercice des compétences de l'Etat, il a souligné qu'en tout état de cause, l'article 74 de la Constitution imposait le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques.

Il a précisé que la collectivité de Saint-Barthélemy pourrait ainsi dans le cadre de l'autonomie participer, sous le contrôle de l'Etat, à l'exercice des compétences de ce dernier en matière pénale, sous réserve de respecter la classification des contraventions et des délits et en instituant des peines qui ne pourraient excéder le maximum prévu pour les infractions de même nature par les lois et règlements en vigueur.

Il a ajouté que les projets ou propositions d'actes de la collectivité en matière pénale devraient être soumis au ministre de l'outre-mer, au ministre de la justice et au Premier ministre, en charge de prendre un décret tendant soit à l'approbation totale ou partielle du texte, soit au refus d'approbation, le décret d'approbation devant ensuite être soumis à la ratification du Parlement s'il porte sur un acte intervenant dans le domaine de la loi. Il a par ailleurs indiqué que le représentant de l'Etat serait chargé d'assurer le respect de l'ensemble des normes applicables sur le territoire des deux nouvelles collectivités.

M. François Zocchetto s'est ensuite interrogé sur le mécanisme de la motion de défiance constructive que le projet de loi organique visait à étendre aux collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin pour la mise en cause de la responsabilité de leur exécutif. L'exigence de la signature de la motion par un tiers seulement des membres du conseil général lui est apparue présenter un risque pour la stabilité de l'exécutif des futures collectivités.

M. Christian Cointat, rapporteur, rappelant que le mécanisme de la motion de défiance constructive était défini sur le modèle des dispositions relatives à l'assemblée de Corse, a souligné que l'exigence d'une signature par un tiers des membres de l'assemblée délibérante correspondait à un principe de démocratie, la stabilité de l'exécutif local étant assurée par les conditions d'adoption de la motion, laquelle requiert la majorité absolue des membres de l'assemblée.

M. Simon Sutour, rappelant que la consultation des populations de Saint-Barthélemy et Saint-Martin datait de près de trois ans, a considéré que si les projets de loi faisaient l'objet d'attentes fortes, il était cependant paradoxal, après une aussi longue période de préparation, de vouloir les examiner selon la procédure d'urgence.

Jugeant indispensable que les projets de loi organique et ordinaire ne traitent pas les citoyens de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin de façon différente, il s'est félicité de la démarche du rapporteur visant à harmoniser les statuts des deux collectivités et à répondre aux demandes exprimées par les élus. Il a estimé que ces statuts étaient nécessaires en raison de l'éloignement des deux îles de la Guadeloupe continentale et il a souligné que si Saint-Barthélemy bénéficiait d'une économie stable fondée sur un tourisme de luxe, Saint-Martin était en revanche confrontée à une explosion démographique due, non seulement à une forte immigration, mais aussi à l'arrivée de nombreux Français de métropole.

Il a jugé que la création de sièges de parlementaires pour chacune des deux collectivités relevait de la logique institutionnelle déjà appliquée pour la représentation au Parlement de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Wallis-et-Futuna.

S'agissant de Mayotte, il a rappelé que les élus de l'île appelant à la départementalisation avaient également amené la collectivité à réaliser des efforts importants, par exemple, en mettant un terme légal à la polygamie. Il a estimé que l'évolution de la collectivité vers le statut départemental devait néanmoins être précédée d'un nouveau bilan de la situation de la collectivité au regard du droit civil et du fonctionnement de la justice. A cet égard, il a rappelé que la loi du 11 juillet 2001 permettait au conseil général de Mayotte d'adopter à partir de 2011 une résolution portant sur une modification du statut de l'île.

Considérant que les projets de loi organique et ordinaire répondaient à de véritables besoins dans l'organisation des collectivités d'outre-mer, il a déclaré que ces textes seraient sans doute plus pertinents encore lorsqu'ils auraient intégré, à l'initiative du rapporteur, les observations des populations intéressées.

M. Christian Cointat, rapporteur, a réaffirmé son objectif de donner à chaque collectivité des institutions et des compétences adaptées à sa situation. Il a précisé qu'à cet égard, de nombreuses compétences supplémentaires pourraient être attribuées à Saint-Martin, à l'exception de l'environnement, afin d'assurer la préservation du cadre naturel de l'île. Il a souligné la nécessité d'accompagner progressivement Mayotte vers le statut de département auquel le conseil général pourrait officiellement demander l'accès à compter de 2011.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a considéré que l'éventualité d'une déclaration d'urgence relative aux deux projets de loi viserait seulement à assurer leur adoption dans des délais permettant de créer les deux nouvelles collectivités au printemps 2007. Il a rappelé que Mayotte bénéficiait d'ores et déjà du statut hybride de collectivité départementale et se plaçait dans une démarche inverse de celle de Saint-Barthélemy et Saint-Martin en prétendant accéder au régime défini par l'article 73 de la Constitution.

M. Christian Cointat, rapporteur, a considéré que la perspective qu'une déclaration d'urgence portant sur les deux projets de loi n'aurait pour objectif que d'assurer leur adoption rapide, soulignant que l'élaboration de ces textes complexes avait été précédée de nombreuses concertations ainsi que d'un examen pendant six mois par quatre rapporteurs différents devant le conseil d'Etat. Il a estimé qu'il convenait désormais de répondre aux attentes des populations intéressées avant la fin de la législature, tout en renforçant la cohérence des dispositifs proposés.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a annoncé que la commission examinerait les propositions d'amendements du rapporteur et adopterait l'ensemble du rapport le mercredi 18 octobre.