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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS


Mardi 24 octobre 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président-.

Mission d'information - Parlement des pays européens - Examen du rapport d'information

Le compte rendu de la réunion sera publié ultérieurement.

Mercredi 25 octobre 2006

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.

OFPRA - Communication et audition de M. Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides

La commission a tout d'abord entendu une communication de M. Jean-René Lecerf en sa qualité de représentant du Sénat au sein du Conseil d'Administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et a procédé à l'audition de M. Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur général de l'OFPRA.

A titre liminaire, M. Jean-René Lecerf a brièvement présenté le dispositif d'examen des demandes d'asile en France. Il a rappelé que l'OFPRA était un établissement public administratif sous la tutelle du ministère des affaires étrangères chargé de mettre en oeuvre, pour l'essentiel, la convention de Genève du 28 juillet 1951 qui reconnaît le statut de réfugié à toute personne persécutée dans son pays du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques.

Il a indiqué que 90 % des décisions de rejet des demandes d'asile par l'OFPRA faisaient l'objet d'un recours de la Commission des recours des réfugiés (CRR), juridiction administrative spécialisée dont le budget est géré par l'OFPRA.

Il a ensuite rappelé les principales innovations issues de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile :

- mise en place d'un guichet unique de l'asile, l'OFPRA étant désormais compétent pour instruire l'ensemble des demandes d'asile ;

- substitution de la protection subsidiaire à l'asile territorial ;

- prise en compte des persécutions non étatiques au même titre que les persécutions étatiques pour la reconnaissance de la qualité de réfugié sur le fondement de la Convention de Genève ;

- introduction des notions d'asile interne et de pays d'origine sûrs.

A cet égard, M. Jean-René Lecerf a souligné que la commission des lois du Sénat s'était attachée lors de l'examen de cette loi sur son propre rapport n° 20 (2003-2004) à renforcer les garanties des demandeurs d'asile, notamment :

- en posant le principe de la convocation du demandeur d'asile par l'OFPRA ;

- en limitant la définition des autorités susceptibles d'apporter une protection dans le pays d'origine du demandeur à l'Etat et aux organisations internationales et régionales, à l'exclusion des partis ou autres organisations contrôlant l'Etat ou une partie du territoire de cet Etat ;

- en invitant l'OFPRA à s'interroger sur l'auteur de la persécution pour apprécier la possibilité effective pour le demandeur de trouver une protection sur une partie de son territoire d'origine ;

- en définissant de manière plus rigoureuse les pays considérés comme sûrs en retenant leur capacité effective à veiller au respect des principes d'un Etat de droit.

Enfin, citant le rapport d'information n° 401 (2005-2006) de M. Adrien Gouteyron fait au nom de la commission des finances du Sénat, il a appelé de ses voeux une tutelle utile du ministère des affaires étrangères sur l'OFPRA.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur général de l'OFPRA, a prolongé ces propos en retraçant le chemin parcouru depuis 2003.

Il a rappelé la situation de crise dans laquelle se trouvait la procédure de demande d'asile en France à cette époque :

- un nombre de demandes d'asile passé de 23.000 en 1999 à 60.000 en 2004 ;

- des délais d'instruction des demandes pouvant atteindre un an ;

- un risque de détournement de la procédure d'asile à des fins d'immigration.

Il a expliqué que la réponse avait été à la fois matérielle, humaine et juridique.

Concernant les moyens attribués à l'OFPRA, il a précisé que :

- les effectifs avaient doublé entre 2001 et 2005 ;

- l'ensemble des services de l'OFPRA avait été regroupé dans un seul immeuble ;

- le budget était passé de 17 millions d'euros en 2001 à 54 millions en 2005.

A propos de l'organisation administrative, il a remarqué que les agents de l'OFPRA constituaient un corps spécifique de fonctionnaires, distinct notamment de ceux du ministère des affaires étrangères qui est son organisme de tutelle. Il a ajouté que cette spécificité ne favorisait pas la mise en place de passerelles entre l'OFPRA et les trois ministères intéressés par la question de l'asile (le ministère des affaires étrangères, le ministère de l'intérieur et le ministère de la cohésion sociale) alors que cet éclatement des compétences nécessiterait la mise en place d'une chaîne administrative cohérente.

Concernant le volet juridique de la réforme de l'asile, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a jugé que la loi libérale du 10 décembre 2003 avait permis tout à la fois :

- d'élargir le champ du droit d'asile avec notamment la reconnaissance des persécutions non étatiques ;

- de renforcer les garanties des demandeurs d'asile ;

- de raccourcir les délais d'instruction des demandes ;

- de transposer en avance des directives communautaires.

Il a constaté sur les neuf premiers mois de 2006 une baisse de 35 % des demandes globales d'asile par rapport à la même période de 2005. Il a expliqué que cette baisse, déjà amorcée en 2005, recouvrait deux réalités :

- une baisse de 40 % des premières demandes ;

- une hausse des demandes de réexamen, celles-ci représentant 22 % de la demande globale en 2006.

Par ailleurs, il a indiqué que les dossiers instruits selon la procédure prioritaire dans un délai de quinze jours, qui concerne principalement les pays d'origine sûrs et les demandes de réexamen, représentaient environ 30 % des demandes.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a ensuite détaillé la répartition par nationalité des demandes d'asile :

- la demande haïtienne, concentrée sur le seul département de la Guadeloupe, a baissé de 60 % en 2006 par rapport à 2005 ; Haïti n'est plus cette année le premier pays de provenance des primo-demandeurs d'asile ;

- la Turquie a repris la première place devant la Serbie-Monténégro, la Russie, la Chine, le Sri-Lanka, l'Arménie et la Côte d'Ivoire ;

- la demande chinoise et algérienne est en baisse ;

- la demande en provenance d'Etats européens représente 30 % des demandes.

De manière générale, il a déclaré qu'il était très difficile de trouver des explications rationnelles à ces fluctuations, l'évolution de la situation politique ou économique dans un pays ne suffisant pas à les comprendre. Il a ajouté que ce classement par nationalité différait beaucoup entre les Etats membres de l'Union européenne, y compris avec des pays très proches comme la Belgique ou l'Allemagne, l'histoire et l'organisation des filières jouant un rôle important.

Il a insisté sur la nécessité d'une instruction rapide des demandes d'asile dans un double souci :

- dissuader les détournements de l'asile aux fins de se maintenir régulièrement sur le territoire national ;

- permettre aux demandeurs de bonne foi d'obtenir rapidement une protection pour eux et leur famille.

Toutefois, il a précisé que la réduction des délais ne devait pas se faire au détriment de la qualité des décisions rendues. Il a indiqué que :

- la baisse de la demande globale, du fait notamment d'une baisse des demandes dilatoires, devrait permettre de mieux traiter les demandes sérieuses ;

- un effort particulier avait été fait afin d'améliorer la qualité de la documentation sur les pays de provenance, notamment en la complétant par des missions de l'OFPRA sur le terrain ;

- le service juridique avait été renforcé afin de mieux suivre la jurisprudence de la Commission des recours des réfugiés (CRR) et du Conseil d'Etat.

Au final, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a déclaré que l'ensemble de cette politique avait permis de réduire à deux mois et demi le délai médian d'instruction des dossiers et de faire en sorte qu'aucun dossier ne reste en instance plus d'un an.

Il a indiqué que le taux d'accord sur les demandes d'asile s'élevait à 7,5 % pour les neuf premiers mois de 2006, la France accordant entre un quart et un tiers des protections au titre de la convention de Genève délivrés par les Etats européens. Il a rappelé que la Convention de Genève offrait une protection de dix ans et constituait la protection maximale par rapport à d'autres protections, comme les asiles dits humanitaires, qui ne durent qu'une année. Or, certains Etats européens les comptabilisent de la même manière que les protections au titre de la convention de Genève.

Il a ajouté qu'en 2006, le taux d'accord atteignait 18,8 % après examen par la CRR. Il a toutefois précisé que cette statistique ne devait pas être interprétée comme un indicateur de la dégradation de la qualité des décisions de l'OFPRA, la CRR ayant en 2006 traité un plus grand nombre de dossiers afin de résorber les stocks de demandes en attente.

Il a expliqué que pour l'OFPRA l'indicateur de la qualité de ses décisions était le taux d'annulation par la CRR de ses décisions négatives et que ce taux restait à peu près constant depuis plusieurs années autour de 15 %.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a ensuite abordé la question de l'asile à la frontière. Il a indiqué que l'OFPRA était uniquement appelé à émettre un avis sur le caractère manifestement infondé des demandes d'asile à la frontière et que le ministère de l'intérieur restait maître de la décision d'autoriser ou non l'entrée sur le territoire français. Toutefois, il a expliqué que le ministère de l'intérieur suivait toujours l'avis de l'OFPRA. A cet égard, il a rappelé qu'une réforme importante a confié à l'OFPRA cette compétence autrefois exercée par le ministère des affaires étrangères directement.

Il a indiqué que le taux d'avis positifs était de 26 % en 2006 contre 19 % sur la même période de 2005, cette hausse s'expliquant principalement par l'évolution de la nationalité des personnes se présentant à la frontière.

Revenant sur la situation particulière des demandes d'asile provenant de Haïtiens en Guadeloupe, il a expliqué qu'en 2006 avait été créée une antenne déconcentrée de l'OFPRA dans ce département afin de faire face à l'afflux de demandes. Il s'est félicité que ce nouveau dispositif ait permis de réduire à un ou deux mois seulement le délai d'instruction des demandes.

Il a estimé que le nombre de réfugiés statutaires en France s'élevait environ à 120.000 personnes.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a conclu son intervention sur la dimension européenne de l'asile. Il a indiqué que le programme dit de La Haye prévoyait la mise en place en 2010 d'un système européen commun de l'asile. Il a jugé cet objectif ambitieux étant donné les procédures très différentes dans chaque pays.

A la place d'une harmonisation complète, il a plaidé en faveur :

- d'une information commune sur les pays d'origine afin d'harmoniser la vision de chaque Etat membre sur la situation dans les pays de provenance des demandeurs d'asile ;

- d'une formation commune des agents.

M. Bernard Frimat a demandé si le taux d'accord des demandes d'asile avait évolué par rapport aux années précédentes. En effet, il a estimé que si les réformes engagées depuis trois ans ont porté leurs fruits et permis de dissuader les demandes d'asile « opportuniste », cela devrait se refléter dans la hausse du taux d'accord.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a répondu que ce taux était globalement stable depuis plusieurs années. Il a expliqué que le succès de la réforme engagée n'avait pas d'effet automatique sur le taux d'accord, celui-ci dépendant en grande partie de la structure par nationalité des demandeurs d'asile. Il a cité l'exemple de la Bosnie-Herzégovine dont les ressortissants bénéficiaient jusqu'en 2005 d'une jurisprudence favorable de la CRR et se voyaient accorder à 74 % le statut de réfugié. Toutefois, afin de tenir compte de l'évolution de la situation dans ce pays, l'OFPRA a décidé de reconsidérer sa position en 2006, faisant ainsi beaucoup baisser le taux d'accord.

Il a ajouté qu'en aucune façon la stabilité du taux d'accord ne résultait de directives, qu'il recevrait ou qu'il donnerait.

Citant le rapport d'information de M. Adrien Gouteyron déjà évoqué, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'extrême hétérogénéité des taux d'accord selon la nationalité des demandeurs.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a complété cette remarque en indiquant que les demandeurs d'asile hébergés en centre d'accueil pour les demandeurs d'asile (CADA) avaient cinq fois plus de chances d'obtenir le statut de réfugié. Il a expliqué ce phénomène par la présence en CADA de familles provenant de pays ayant un taux d'accord élevé.

M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est déclaré choqué par les propos de M. Jean-Loup Kuhn-Delforge qualifiant la loi du 10 décembre 2003 de libérale alors que lui-même la jugeait au contraire restrictive du droit d'asile, notamment avec la notion de pays d'origine sûrs.

Concernant l'asile à la frontière, il a déclaré que les conditions actuelles ne permettaient pas aux demandeurs d'asile de faire valoir l'ensemble de leurs droits, notamment devant l'OFPRA et la CRR.

Concernant l'harmonisation européenne en cours, il a noté le décalage entre les propos prudents de M. Jean-Loup Kuhn-Delforge et les déclarations passées de M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, se félicitant de la conclusion d'accords européens importants.

Sur la notion de pays d'origine sûrs, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a souligné qu'il s'agissait d'une simple présomption susceptible d'être combattue avec succès. Il a indiqué que les demandes faisaient toujours l'objet d'un examen individuel et que le taux d'accord pour les demandes provenant de ces pays était égal à 6 % contre 5 % avant la création de cette notion.

Concernant l'asile à la frontière, il a rappelé que l'OFPRA émettait un simple avis et n'était donc pas juridiquement directement compétent. Toutefois, il a tenu à souligner que la décision autorisant ou non l'entrée sur le territoire suivait en pratique l'avis de l'OFPRA et pouvait faire l'objet d'un recours devant le juge administratif.

En outre, il a estimé que les droits de recours des demandeurs d'asile avaient été renforcés, puisque 90 à 95 % des décisions négatives de l'OFPRA faisaient l'objet d'un recours devant la CRR et que 50 à 60 % des demandeurs étaient assistés d'un avocat. Il a ajouté que l'aide juridictionnelle devrait être généralisée au 1er janvier 2008.

M. Richard Yung s'est interrogé sur les raisons de la stabilité du taux d'accord autour de 7,5 %. Il a demandé des éléments de comparaisons européennes. Il a déclaré ne pas comprendre comment le taux d'accord pouvait rester stable alors même que la structure par nationalité des demandes évoluait d'une année sur l'autre.

Il a également demandé des précisions sur l'intensité et l'utilité de la tutelle du ministère des affaires étrangères sur l'OFPRA.

Mme Eliane Assassi a souhaité savoir à quel stade en était l'évaluation du règlement dit de Dublin et si l'OFPRA avait des recommandations à faire à ce sujet. Elle a également demandé des éléments d'information sur le problème des mineurs non accompagnés.

M. Pierre-Yves Collombat a demandé si des raisons particulières pouvaient expliquer l'augmentation des demandes d'asile en provenance de ressortissants turcs ou arméniens.

M. François-Noël Buffet a jugé que la loi du 10 décembre 2003 avait renforcé la protection des demandeurs d'asile. Il a salué la grande qualité du travail des officiers de l'OFPRA, ayant pu lui-même assister à certains entretiens en sa qualité de rapporteur de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine.

Il a ensuite voulu avoir la confirmation que les budgets de l'OFPRA seraient maintenus à des niveaux suffisants, seuls gages d'une réforme juste et bonne du droit d'asile sur la durée.

Répondant à M. Richard Yung, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a déclaré que la variation du taux d'accord était imprévisible, malgré sa relative stabilité, et dépendait des effets masses selon les nationalités. Il a expliqué que d'un mois sur l'autre, le taux d'accord pouvait varier de 2 %. A titre d'information, il a indiqué qu'au Royaume-Uni, en Allemagne et en Belgique, il était égal respectivement à 8 %, 5 % et 12 %. Il a toutefois relevé que le Haut commissariat aux réfugiés reconnaissait que la France était le pays qui s'attachait le plus à respecter l'esprit de la convention de Genève.

A propos de la tutelle du ministère des affaires étrangères, il a indiqué que la France était pratiquement le seul pays dans lequel le droit d'asile était rattaché à ce ministère, certains pays attribuant cette compétence à une simple direction du ministère de l'intérieur. Il a ajouté que les agents de l'OFPRA étaient très attachés à ce rattachement qui marque une distance par rapport aux enjeux de gestion des flux migratoires. Tout en admettant que la tutelle du ministère des affaires étrangères n'avait pas toujours une consistance importante au quotidien, il a jugé qu'une prise de conscience récente tendait à renforcer ce lien, notamment en faisant bénéficier l'OFPRA de l'expertise du réseau diplomatique français.

Répondant à Mme Eliane Assassi, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a indiqué que la mise en oeuvre du règlement de Dublin relevait avant tout du ministère de l'intérieur et des préfectures.

A propos des mineurs non accompagnés, il a observé une chute de 35 % du nombre de mineurs demandant l'asile à la frontière. Il a précisé que les entretiens avec ces mineurs étaient menés par des officiers de l'OFPRA spécialement formés.

Répondant à M. Pierre-Yves Collombat, M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a indiqué que :

- en 2006, le nombre de ressortissants turcs demandant l'asile avait diminué de 35 % suivant en cela la baisse générale du nombre de demandes. Il a précisé qu'il s'agissait le plus souvent de Kurdes ;

- les demandes d'asile provenant d'Arméniens étaient surtout le fait d'Arméniens conjoints d'un Azéri, ces couples mixtes étant mal acceptés dans l'un et l'autre de leurs pays d'origine.

Enfin, répondant à M. François-Noël Buffet, il a déclaré que le budget pour 2007 devrait être en baisse par rapport à 2006, mais que cette baisse était justifiée par le niveau particulièrement élevé du budget pour 2006 et la résorption de l'ensemble du stock d'affaires en attente.

Toutefois, il a attiré l'attention sur :

- la nécessité de ne pas renouer avec une politique budgétaire de « stop and go » épousant les variations conjoncturelles de la demande d'asile ;

- le processus de titularisation des officiers de l'OFPRA au cours des trois prochaines années afin de constituer un socle stable d'agents capables de faire face immédiatement à une recrudescence des demandes d'asile dans les années à venir.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a demandé si des agents d'autres administrations étaient parfois détachés auprès de l'OFPRA et quelles étaient les sources d'information de l'office dans les Etats peu coopératifs.

M. Jean-Loup Kuhn-Delforge a répondu que seuls quelques agents du ministère de la défense étaient parfois détachés auprès de l'OFPRA, lui-même étant le seul représentant du ministère des affaires étrangères. A cet égard, il a souhaité que les détachements se développent.

Lors des missions de l'OFPRA à l'étranger, il a expliqué que les agents s'adressaient notamment aux ambassades, aux Nations unies, aux partis d'opposition, aux églises ou aux syndicats.

M. Jean-René Lecerf a souligné l'utilité de la présence de parlementaires au sein d'organismes extérieurs. Il a expliqué que cela permettait de rester au contact des praticiens et de suivre l'application des textes.

Outre-mer - Dispositions statutaires et institutionnelles - Examen des amendements

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Christian Cointat, à l'examen des amendements sur le projet de loi organique n° 359 (2005-2006) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

A l'article 4 (statut de Saint-Barthélemy), la commission a décidé de retirer son amendement n° 59 visant à préciser les conditions dans lesquelles les personnes physiques et morales pourront être assujetties à la fiscalité spécifique de Saint-Martin, afin de permettre l'application du délai de résidence minimal de cinq ans à l'ensemble des contribuables, et non aux seuls contribuables dont le domicile fiscal était auparavant établi dans un département de métropole ou d'outre-mer, comme le prévoyait cet amendement.

A l'article 5 (statut de Saint-Martin), la commission a adopté un amendement de coordination substituant la dénomination de conseil territorial à celle de conseil général.

A l'article 7 (dispositions électorales particulières à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon), conformément à ce qu'il avait annoncé lors de la précédente réunion de la commission, M. Christian Cointat, rapporteur, a proposé d'adopter un nouvel amendement et de rectifier les amendements n° 225, 232, 247, 248 et 256 de la commission afin de fixer un équilibre plus satisfaisant au regard du respect du pluralisme d'idées et d'opinions lors de l'élection des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon en :

- conservant une prime majoritaire égale à un tiers des sièges à pourvoir pour la liste ayant obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés au premier tour ou arrivée en tête au second tour ;

- supprimant la limitation de l'accès au second tour aux deux seules listes arrivées en tête au premier tour au profit d'un seuil d'accès au second tour égal à 10 % des suffrages exprimés.

Estimant que l'existence d'une opposition capable d'assumer ses responsabilités dans les conseils territoriaux supposait une réduction de la prime majoritaire attribuée à la liste victorieuse, M. Bernard Frimat a indiqué que les amendements déposés par le groupe socialiste proposaient une prime majoritaire égale au quart des sièges à pourvoir en s'inspirant de celle en vigueur aux élections régionales et rejoignaient la position du rapporteur sur le seuil de 10% des suffrages exprimés pour l'accès au second tour.

Il a jugé qu'une prime majoritaire correspondant au quart des sièges à pourvoir permettrait d'assurer une véritable place à l'opposition dans les collectivités de Saint-Barthélemy et Saint-Martin, dépourvues de communes, tout en garantissant des majorités stables.

Concernant le mode de scrutin envisagé pour l'élection des conseillers territoriaux de Saint-Pierre-et-Miquelon, il a souligné que deux solutions pouvaient être envisagées, prévoyant respectivement l'élection de 15 conseillers à Saint-Pierre et de 4 conseillers à Miquelon-Langlade comme le prévoient le droit en vigueur et le projet de loi organique, ou l'élection des 19 conseillers dans l'archipel formant circonscription unique avec répartition ultérieure des sièges obtenus entre les deux sections communales au prorata des voix obtenues par chaque liste dans chaque section, ajoutant que les amendements déposés par le groupe socialiste préconisaient la mise en oeuvre de la seconde solution.

Il a estimé que le dispositif proposé par le rapporteur établissait un système intermédiaire entre ces deux solutions, ce qui affaiblissait sa cohérence et n'assurait pas la prise en considération des voix des électeurs de Miquelon-Langlade.

Concernant le seuil de la prime majoritaire, M. Christian Cointat, rapporteur, a constaté que, à la différence d'une prime majoritaire égale à un quart des sièges à pourvoir, l'existence d'une prime majoritaire égale à un tiers des sièges à pourvoir bénéficiant à la liste victorieuse garantirait une majorité de gestion stable au conseil territorial, quel que soit le résultat du scrutin.

Concernant le mode de scrutin proposé pour l'élection du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, il a constaté que le principe de l'élection dans l'archipel formant circonscription unique avec répartition des sièges entre les deux sections communales de telle sorte que 15 sièges correspondent à la section de Saint-Pierre et 4 sièges à la section de Miquelon-Langlade était souhaité par les élus et la population locale, en rappelant que cette dernière avait explicitement approuvé cette évolution au cours d'une consultation locale, le 5 octobre dernier.

Il a noté que le dispositif qu'il proposait, alliant élection dans la circonscription unique, prime majoritaire d'un tiers des sièges à pourvoir pour la liste victorieuse et répartition des sièges restants à la représentation proportionnelle en suivant la règle de la plus forte moyenne, au prorata des voix obtenues par chaque liste dans la circonscription, permettait à chaque électeur de s'exprimer au sein de la circonscription tout en garantissant une représentation minimale de Miquelon-Langlade.

Il a estimé que le système en vigueur aux élections régionales ne garantissait pas cette représentation minimale et qu'il était mal adapté à une collectivité comprenant un faible nombre d'électeurs. Il a jugé que le mode de scrutin qu'il proposait était celui qui correspondait le mieux aux réalités locales.

La commission a adopté le nouvel amendement proposé par le rapporteur ainsi que les amendements n°s 225 rectifié, 232 rectifié, 247 rectifié, 248 rectifié et 256 rectifié.

A l'article 12 (actualisation des dispositions de l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature), la commission a adopté un amendement de coordination tendant à prendre en compte le changement de dénomination des assemblées délibérantes de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, au sein des dispositions relatives aux incompatibilités s'appliquant aux fonctions de magistrat.

A l'article 7, la commission a examiné les amendements n° 329 et 289, respectivement présentés par MM. Jacques Gillot, Serge Larcher et Claude Lise et par Mme Lucette Michaux-Chevry, tendant à créer un siège de député élu à Saint-Barthélemy, ainsi que les amendements n° 330 et 288, respectivement présentés par MM. Jacques Gillot, Serge Larcher et Claude Lise et par Mme Lucette Michaux-Chevry, tendant à prévoir la création d'un siège de député à Saint-Martin.

M. Bernard Frimat a estimé que la transformation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin en collectivités à statut particulier impliquait la création de sièges de députés pour les représenter à l'Assemblée nationale.

M. René Garrec a estimé que le rapporteur devrait explicitement rappeler dans la suite des débats parlementaires que le gouvernement avait laissé aux deux chambres le soin de fixer les modalités de représentation au Parlement de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

M. François Zocchetto s'est interrogé sur l'opportunité de la création de sièges de parlementaires spécifiques à chacune des deux collectivités et a souligné le faible effectif du collège électoral des futurs sénateurs.

M. Michel Dreyfus-Schmidt a précisé que le Sénat ne devait pas se limiter à un rôle de représentation des collectivités territoriales et qu'il devait assumer sa compétence de législateur sur tous les sujets. Il a indiqué qu'il était nécessaire pour la Haute Assemblée de donner son avis sur la création éventuelle de sièges supplémentaires de députés.

M. Christian Cointat, rapporteur, a rappelé que, conformément à l'article 24 de la Constitution, la création de nouvelles collectivités territoriales impliquait de prévoir leur représentation au Sénat, mais qu'aucune disposition constitutionnelle ne contraignait le législateur organique à instituer un siège de député pour chacune des deux collectivités.

Il a constaté que le gouvernement avait délibérément omis de fixer la représentation parlementaire de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin pour s'en remettre sur ce point à la sagesse du Parlement.

Il a estimé que, conformément à une traditionnelle courtoisie parlementaire, il était préférable que le Sénat, saisi en premier lieu du projet de loi organique, se prononce en premier sur la création des sièges de sénateurs, laissant l'Assemblée nationale définir la première les modalités de représentation de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin au sein de cette assemblée. Il a rappelé que le Sénat serait ensuite en mesure de se prononcer sur le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, soit en deuxième lecture, soit au travers de la procédure de la commission mixte paritaire.

M. Jean-Jacques Hyest a précisé qu'il était de tradition constante que chaque chambre respecte la faculté de l'autre chambre d'adapter ses procédures internes ou sa composition.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Article
ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur
de l'amendement

Avis de la commission

Article premier

Adaptation des lois et règlements par les départements et régions d'outre-mer - Fixation par les départements et régions d'outre-mer des règles applicables sur leur territoire dans un nombre limité de matières pouvant relever du domaine de la loi

295 rectifié

M. Claude Lise et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

296 rectifié

M. Claude Lise et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

Article 3

Statut de Mayotte

325

M. Adrien Giraud et
les membres du groupe union centriste - UDF

Favorable

324

M. Adrien Giraud et les membres du groupe union centriste - UDF

Favorable

326

M. Adrien Giraud et les membres du groupe union centriste - UDF

Retrait

327

M. Adrien Giraud et les membres du groupe union centriste - UDF

Défavorable

Article 4

Statut de Saint-Barthélemy

298 rectifié

M. Jacques Gillot les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

284

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

297

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

277 rectifié

Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Défavorable

328

MM. Louis de Broissia et Denis Detcheverry

Avis du Gouvernement

282

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

283

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

Article 5

Statut de Saint-Martin

299 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

302 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

303 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

304

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Défavorable

305

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Favorable

300

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Défavorable

270

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

279

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

269

M. Daniel Marsin

Défavorable

285

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

307

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

308 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

294

Mme Lucette Michaux-Chevry

Défavorable

278 rectifié

Mme Eliane Assassi et les membres du groupe communiste républicain et citoyen

Défavorable

271

M. Daniel Marsin

Défavorable

309 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

272

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

306

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Favorable

340

MM. Louis de Broissia et Denis Detcheverry

Avis du Gouvernement

281

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

280

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

293

Mme Lucette Michaux-Chevry

Favorable sous réserve de rectification

310

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Favorable sous réserve de rectification

311

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Avis du Gouvernement

301

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Défavorable

Article 6

Statut de Saint-Pierre-et-Miquelon

312

M. Denis Detcheverry

Retrait

290

M. Denis Detcheverry

Retrait

317 rectifié

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

Article 7

Dispositions électorales particulières à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon

329

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

314 rectifié.

M. Claude Lise et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait

315 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

273

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

321

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

274

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

292

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

286

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

289

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

330

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

313 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Défavorable

316 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

345 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

275

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

322

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

276

M. Daniel Marsin

Satisfait par celui de la commission au même article

344

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

287

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

288

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

   

318 rectifié bis

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait, sinon Défavorable

   

342 rectifié

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait, sinon Défavorable

   

343 rectifié

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait, sinon Défavorable

   

291 rectifié

M. Jacques Gillot et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Retrait, sinon Défavorable

   

319 rectifié

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

   

320 rectifié

M. Bernard Frimat et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés

Satisfait par celui de la commission au même article

Article 10

 

Sous amendement n° 346 à l'amendement n° 261 de la commission

Gouvernement

Favorable

347

Gouvernement

Favorable

La commission a ensuite procédé, sur le rapport de M. Christian Cointat, à l'examen des amendements sur le projet de loi n° 360 (2005-2006) portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

A l'article 5 (consultations locales en application des articles 72-4 et 73 de la Constitution), la commission a adopté l'amendement n° 67 rectifié présenté par M. Christian Cointat, de portée rédactionnelle.

Sur les autres amendements, la commission a donné les avis suivants :

Article ou division

Objet de l'article

Numéro d'amendement

Auteur de l'amendement

Avis de la commission

Article premier

Dispositions complétant les statuts de Mayotte, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon au sein du code général des collectivités territoriales

110

M. Adrien Giraud et les membres du groupe union centriste - UDF

Avis du Gouvernement

106

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Avis du Gouvernement

Article additionnel après l'article premier

 

88

M. Georges Othily

Défavorable

Article 2

Dispositions électorales spécifiques à Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon

100

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

94

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

101

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

102

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

95

Mme Lucette Michaux-Chevry

Retrait

103

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

108

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

107

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

109

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Retrait

Article 3

Vote le samedi aux élections législatives

104

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

Article 4

Coordinations

89

M. Georges Othily

Avis du Gouvernement

98

M. Gaston Flosse

Avis du Gouvernement

105

M. Jacques Gillot et plusieurs de ses collègues

Satisfait par celui de la commission au même article

Article 6

Chambres territoriales des comptes de Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon

111

Gouvernement

Favorable

112

Gouvernement

Favorable

113

Gouvernement

Favorable

Article additionnel après l'article 9

 

99

M. Gaston Flosse

Retrait

114

Gouvernement

Favorable

Article 10

Habilitation du Gouvernement à adapter, par ordonnances, le droit applicable outre-mer

90

M. Georges Othily

Défavorable

91

M. Georges Othily

Avis du Gouvernement

93

MM. Robert Laufoaulu et Denis Detcheverry

Avis du Gouvernement

Article 11

Ratifications d'ordonnances

97

M. Gaston Flosse

Avis du Gouvernement

87 rectifié

MM. Pierre Hérisson et Bruno Sido

Avis du Gouvernement

Article 13

Abrogations

115

Gouvernement

Favorable

Article additionnel après l'article 13

 

92

M. Georges Othily

Avis du Gouvernement

96

M. Gaston Flosse

Avis du Gouvernement

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2006 - Communication

Enfin, la commission a entendu la communication de M. Jean-Jacques Hyest, président, sur l'application des lois au 30 septembre 2006.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a tout d'abord rappelé que le bilan annuel de l'application des lois, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, a pour objet de faire le point sur l'état d'application des lois votées au cours des sessions précédentes, et ce, pour chaque commission permanente, dans son domaine de compétence. Il s'agit, d'une part, de contrôler l'activité du Gouvernement dans sa production de normes réglementaires et les délais dans lesquels ces mesures sont publiées. D'autre part, il permet de suivre l'application des dispositions législatives d'origine parlementaire et plus particulièrement d'origine sénatoriale.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a annoncé que la commission des lois avait examiné 13 lois, soit 27 % du total des 45 lois votées au cours de la même session, et avait également rendu 3 avis sur des projets de loi examinés au fond par d'autres commissions. Parmi ces 13 lois, 4 sont d'origine parlementaire, mais une seule d'origine sénatoriale (contre trois l'année précédente). Il s'agit de la loi n° 2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la commission avait également examiné la proposition de loi relative à la législation funéraire, actuellement en instance devant l'Assemblée nationale.

Il a ensuite détaillé le régime d'application des 13 lois votées au cours de la session :

- six lois sont d'application directe (garantie de conformité du bien au contrat due par le vendeur au consommateur et à la responsabilité du fait des produits défectueux ; prévention et répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs ; vente à la découpe ; loi organique modifiant les dates de renouvellement du Sénat et loi prorogeant la durée du mandat des conseillers municipaux et des conseillers généraux renouvelables en 2007 ; enfin, loi organique relative à l'élection du Président de la République) ;

- une est devenue entièrement applicable au cours de la session (loi n° 2005-1425 du 18 novembre 2005 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955) ;

- deux lois sont partiellement applicables (récidive des infractions pénales et lutte contre le terrorisme)

- quatre n'ont pas encore fait l'objet d'une quelconque mesure d'application prévue (réforme des successions et des libéralités, membres de la Cour des comptes, violence dans les stades et immigration). Ce dernier constat s'explique par le fait que ces lois ont été adoptées en fin de session ordinaire ou durant la session extraordinaire.

Par ailleurs, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité que, seules, deux lois aient fait l'objet d'une procédure d'urgence, confirmant une tendance à la baisse observée depuis quelques années.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté le détail des mesures d'application prises au cours de la période. Du 1er octobre 2005 au 30 septembre 2006, 9 mesures d'application ont été prises concernant les lois votées au cours de cette même période, soit un taux d'application de 18 % par rapport aux 49 mesures attendues, correspondant à la moyenne des dernières années.

Il a également signalé que 138 mesures d'application prises entre le 1er octobre 2005 et le 30 septembre 2006 avaient eu des effets notables sur de nombreuses lois adoptées antérieurement à la présente session.

Ainsi, quatre lois dont la commission des lois était saisie au fond sont devenues applicables ou partiellement applicables :

- la loi organique n° 2005-821 du 20 juillet 2005 modifiant la loi organique n° 76-97 du 31 janvier 1976 sur le vote des Français établis hors de France pour l'élection du Président de la République ;

- la loi n° 2005-809 du 20 juillet 2005 relative aux concessions d'aménagement ;

- la loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique ;

- la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a également souligné que d'autres mesures d'application avaient permis de compléter l'application de certaines votées sous la XIe législature. Tel est le cas de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, qui est devenue pleinement applicable au cours de la session.

Il a en revanche constaté que sur 64 lois examinées au fond par la commission des lois depuis le début de la XIIe législature, 16 demeurent partiellement applicables ou non applicables, et que 13 lois adoptées lors de la XIe législature ne sont toujours pas entièrement applicables.

Faisant un bilan particulier des lois de simplification du droit adoptées lors des deux précédentes sessions, M. Jean-Jacques Hyest, président, a constaté que le Gouvernement avait largement utilisé les habilitations fournies par ces deux projets de loi avec :

- 37 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 2 juillet 2003, la quasi-totalité d'entre elles ayant d'ores et déjà été ratifiées par le Parlement ;

- 64 ordonnances adoptées sur le fondement de la loi du 9 décembre 2004, parmi lesquelles 12 ordonnances ont été ratifiées et 34 autres pour lesquelles la ratification est prévue par le projet de loi de simplification du droit déposé au Sénat le 13 juillet 2006.

Il a mis l'accent sur l'article 67 de la loi n° 2004-1343 du 8 décembre 2004 de simplification du droit, qui prévoit que le Gouvernement présente un rapport sur la mise en application de chaque loi, à l'issue d'un délai de six mois suivant sa date d'entrée en vigueur. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de la loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de cette loi qui n'ont pas fait l'objet des textes d'application nécessaires, et en indique les motifs.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est déclaré satisfait de la mise en place progressive de cette démarche ambitieuse -qui n'avait pas été suivie d'effet lors de la session précédente- relevant que vingt-trois rapports avaient été présentés au Parlement au cours de la session 2005-2006, sur l'application de lois souvent promulguées depuis plus d'un an.

Enfin, il a regretté que le Parlement n'ait toujours pas reçu, depuis 2004, les rapports que le Gouvernement doit lui adresser chaque année, avant le 1er mars, sur les mesures de simplification, y compris de nature réglementaire, prises au cours de l'année civile précédente. L'an dernier, le gouvernement avait indiqué qu'un rapport établissant le bilan des mesures de simplification pour les années 2004 et 2005 devrait être établi au cours de 2006. Or, d'après les informations qui ont pu être recueillies cette année, aucun rapport ne serait en cours de préparation.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté quelques exemples intéressants d'application apparus à l'occasion de ce suivi annuel.

Il a tout d'abord dressé un premier bilan de l'état d'application des lois votées cette année.

Evoquant la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme, il s'est félicité que de nombreuses mesures d'application soient déjà parues. Il a attiré l'attention de la commission sur l'arrêté du 31 mars 2006, pris en application de l'article 33. Cet arrêté détermine la liste des services de police et de gendarmerie nationales spécialement chargés de la prévention et de la répression des actes de terrorisme au sens de la présente loi, et énumère l'ensemble des services concernés. M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la loi du 23 janvier 2006 accorde aux agents individuellement désignés de ces services certaines prérogatives, comme par exemple la consultation de fichiers administratifs ou des données techniques de connexion. Il s'est étonné de ce que la liste de ces services soit assez large, certains d'entre eux étant d'ailleurs des services qui ne sont pas, au sens strict, spécialement chargés de la lutte contre le terrorisme, alors que les débats parlementaires laissaient supposer une liste un peu plus restreinte.

Il a ensuite évoqué l'expérimentation du bracelet électronique mobile, mesure-phare de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Après avoir détaillé ses trois phases successives, il a constaté que cette expérimentation ne concerne actuellement qu'un condamné bénéficiant d'une libération conditionnelle, au centre de semi-liberté de Haubourdin dans le Nord.

Il s'est interrogé sur le délai de généralisation de ce type de mesures, comparant cette expérimentation à celle du bracelet électronique fixe. Il a souligné que les marchés de fournitures étaient d'ores et déjà passés, et que le coût du placement sous surveillance électronique mobile devrait être de 30 euros par jour (contre 60 euros par jour en prison).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué les deux dispositions de la loi du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités qui requièrent des mesures d'application :

- la « déjudiciarisation » du changement de régime matrimonial, qui ne requerra plus l'homologation du tribunal de grande instance en l'absence d'enfants mineurs ;

- les conditions de création et de fonctionnement d'un groupement d'intérêt public chargé de rassembler tous les éléments propres à reconstituer les titres de propriété pour les biens fonciers et immobiliers qui en sont dépourvus en Corse.

Il a espéré que la non-parution de ces mesures ne soit due qu'à la date encore récente de promulgation de la loi (fin juin 2006).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a dressé dans un second temps un rapide bilan de l'état d'application des lois votées antérieurement à la session 2005-2006.

Il s'est félicité que certaines mesures importantes aient été prises, notamment concernant la loi du 9 mars 2004 portant application de la justice aux évolutions de la criminalité, dont l'application est très satisfaisante, puisque, près de deux ans et demi après son adoption, 25 textes réglementaires ont été publiés sur les 28 prévus.

Il a déploré néanmoins que fasse défaut notamment celle relative à la composition de la liste des personnes morales de droit public ou privé exerçant une activité culturelle, éducative, sportive ou sociale auprès des mineurs auxquelles peut être délivré le bulletin n° 2 du casier judiciaire pour les seules nécessités liées au recrutement d'une personne.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué le décret n° 2005-1309 du 20 octobre 2005 pris pour l'application de la loi n° 78-17 du 8 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, modifiée par la loi n° 2004-801 du 6 août 2004, intervenu quatorze mois après la publication de la loi. Ce décret permet l'entrée en vigueur de ses dispositions les plus novatrices, celles relatives aux nouveaux pouvoirs de sanction de la CNIL, et celles relatives aux correspondants à la protection des données.

Puis il a relevé une jurisprudence intéressante concernant la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure. Après avoir rappelé que l'article 50 de la loi a transformé en délit la contravention de racolage et en a modifié la définition afin d'y englober le racolage dit passif, il a mentionné un arrêt de la Cour de cassation du 25 mai 2005, qui a réduit la portée de cette nouvelle définition. La Cour de cassation a en effet estimé que ne commet pas le délit de racolage passif la personne qui se tient légèrement vêtue au bord du trottoir, dans un endroit connu pour la prostitution, dès lors que l'initiative de l'aborder a été prise par le client.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite présenté les dispositions de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, devenues applicables lors de la session. Tel est notamment le cas des dispositions relatives au régime des armes à feu. Il s'est félicité de ce que le décret du 23 novembre 2005 soit enfin paru, quatre ans après l'adoption de la loi. De la même façon, le décret d'application de l'article 29 relatif à l'obligation pour les opérateurs de télécommunication de conserver certaines données pendant une période déterminée aux fins de recherche, de constatation et de poursuite des infractions pénales, régulièrement annoncé comme une priorité dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, est paru le 24 mars 2006. Il fixe notamment une durée de conservation des données des communications électroniques à un an.

Evoquant la loi de sauvegarde des entreprises, adoptée en juillet 2005, M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est félicité de son applicabilité depuis le 1er janvier 2006, compte tenu de la parution de deux décrets en Conseil d'Etat adoptés en décembre 2005 : l'un fixant la liste et le ressort des juridictions spécialisées compétentes pour appliquer tout ou partie des procédures collectives prévues par le livre VI du code de commerce ; l'autre apportant les précisions nécessaires à l'application de plusieurs dispositions importantes de la loi, comme, en particulier :

- les seuils de chiffre d'affaires et d'effectifs en deçà desquels le tribunal n'est pas tenu de désigner un administrateur judiciaire, qui ont été fixés respectivement à 3 millions d'euros et à vingt salariés ;

- les conditions de fonctionnement des comités de créanciers. Ces comités doivent être réunis lorsque l'entreprise comporte plus de 150 salariés et suscite un chiffre d'affaires au moins égal à 20 millions d'euros.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est réjoui de ce que 350 procédures de sauvegarde aient d'ores et déjà été ouvertes, malgré le scepticisme initial de certains parlementaires. Certaines concernent des grandes entreprises, à l'instar d'Eurotunnel ou le quotidien Libération.

Il a toutefois déploré que les dispositions relatives aux remises de dettes susceptibles d'être consenties par les créanciers publics et aux modalités d'inscription et de radiation des créances des créanciers publics ne soient toujours pas applicables, alors qu'elles constituaient pourtant un point important de la réforme. Il a rappelé que la loi de finances rectificative pour 2005 avait d'ailleurs remis partiellement en cause les modalités d'inscription des créances des créanciers publics en prévoyant qu'à compter du 1er janvier 2007, un décret fixe un seuil en fonction du chiffre d'affaires de l'entreprise pour l'inscription des créances. Contrairement à ce qu'avait initialement prévu la loi de sauvegarde des entreprises, l'inscription ne sera donc pas obligatoire pour toutes les entreprises ayant contracté une dette auprès de l'Etat ou des organismes publics. Deux décrets en Conseil d'Etat devraient être adoptés dans les prochaines semaines pour mettre en oeuvre les dispositions précitées.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite mentionné certaines mesures très attendues, prises lors de la session. Tel est le cas du décret n° 2006-608 du 26 mai 2006 relatif aux concessions de plage, mesure importante prise pour l'application de la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, qui a consacré la pratique administrative reconnaissant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale un droit de priorité pour l'attribution des concessions de plage. Le décret du 26 mai 2006 est venu préciser les modalités d'attribution de ces concessions. Les limitations assez fortes à la possibilité d'installer des équipements sur les plages apportées par le décret du 26 mai 2006 ont suscité de vives oppositions de la part de certains élus, ainsi que de professionnels du tourisme qui expliquent sans doute le retard pris dans la publication de ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite mentionné le bilan dressé par M. Alain Gest, député, au mois de juin 2006, sur l'application de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Il a relevé qu'avec la parution en décembre 2005 du décret fixant les modalités du transfert définitif aux départements et aux régions de services ou parties de services du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, les personnels TOS pouvaient exercer leur droit d'option jusqu'au 31 décembre 2007. Il a également communiqué les données fournies par le ministère délégué aux collectivités territoriales : 24 % des agents ont déjà fait leur choix entre l'intégration et le détachement de longue durée au 31 août 2006, et 79,5 % d'entre eux, soit près de 22.000 personnes, ont déjà souhaité devenir fonctionnaires territoriaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, s'est également réjoui de ce que la loi du 11 février 2004 réformant le statut de certaines professions judiciaires ou juridiques, des experts judiciaires, des conseils en propriété industrielle et des experts en ventes aux enchères publiques ait fait l'objet d'un certain nombre de mesures, rendant applicables l'ensemble des dispositions relatives à diverses professions réglementées, à l'exception de celle consacrée aux conseils en propriété industrielle.

Il a néanmoins souligné que si le ministère de la justice avait pris tous les décrets d'application relevant de sa compétence, tel n'était pas le cas du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie chargé de prendre un décret pour déterminer le régime d'incompatibilité des conseils en propriété industrielle.

Il a signalé, pour s'en féliciter, la récente publication du décret du 26 juin 2006, qui achève, avec trois ans de retard, la transposition de la directive anti-blanchiment de décembre 2001 prévue par l'article 70 de la loi. La loi de 2004 a en effet soumis plusieurs professions réglementées (avocat, notaire, huissier de justice, administrateur et mandataire judiciaires) à une obligation nouvelle de déclaration d'opération suspecte à leur ordre professionnel en vue de lutter contre le blanchiment de capitaux illicites. Le Conseil d'Etat devrait être rapidement amené à se prononcer sur la légalité du décret du 26 juin 2006, le Conseil national des barreaux ayant formé un recours contre ce texte.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé qu'à peine entré en vigueur, le décret du 26 juin 2006 appelle déjà une actualisation avec la nouvelle directive « anti-blanchiment » - dont le délai de transposition a été fixé au 1er janvier 2007 - et qui renforce notablement les obligations des professions juridiques en matière de lutte contre le blanchiment. Une partie des mesures proposées par cette troisième directive a d'ailleurs déjà été transposée par la Commission européenne (définition des personnes exposées politiquement, extension des obligations simplifiées de vigilance à l'égard de la clientèle...).

M. Jean-Jacques Hyest, président, a jugé intéressant de relever un exemple récent de mise en oeuvre  d'un dispositif adopté par le législateur en 2005, dont l'application soulève quelques questions à l'échelle communautaire : la loi du 4 juillet 2005 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la justice comportait quatre séries de mesures dans des domaines très divers de la justice et du droit pénal. Tous ses volets sont entrés en vigueur immédiatement, celui relatif à l'aide juridictionnelle n'est effectif que depuis la publication du décret n° 2005-1470 du 29 novembre 2005 relatif à l'aide juridictionnelle accordée dans les litiges transfrontaliers en matière civile ou commerciale et modifiant le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991.

Il s'est félicité de la publication de ce décret, qui a permis au dispositif d'être pleinement opérationnel. Ainsi, au 15 août 2006, on dénombrait 78 demandes d'assistance judiciaire transfrontalière instruites par le bureau de l'entraide civile et commerciale internationale du ministère de la justice, autorité compétente pour l'expédition et la réception de ces demandes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que compte tenu du caractère particulièrement récent de cette réforme, il était néanmoins trop tôt pour en évaluer la mise en oeuvre.

Il a par ailleurs estimé que l'on pouvait tirer quelques enseignements de l'application de la réforme de la justice de proximité, dont trois lois successives ont fixé l'organisation. Après avoir rappelé qu'il s'agissait de la loi d'orientation et de programmation pour la justice  du 9 septembre 2002, modifiée par la loi du 26 janvier 2005 relative aux compétences du tribunal d'instance, de la juridiction de proximité et du tribunal de grande instance  (ayant notablement élargi les compétences des juges de proximité) et complétée par la loi organique  du 26 février 2003 relative aux juges de proximité, il a relevé quelques points particuliers de l'application de cette réforme :

- l'échevinage en matière correctionnelle  fait l'objet d'une application sensiblement différente selon les juridictions ; ainsi, certaines juridictions appliquent ce volet de la loi du 26 janvier 2005 uniquement à titre expérimental, contrairement à l'intention du législateur, tandis que d'autres l'ont systématisé. Ce volet de la réforme est donc très diversement mis en oeuvre. Si de gros écarts d'application subsistaient entre les juridictions, cette situation pourrait susciter une rupture d'égalité de traitement entre les justiciables. Il paraît donc nécessaire que le ministère de la justice veille à une application plus uniforme de cette disposition ;

la nouvelle répartition des compétences entre les juridictions de proximité, les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance entrée en vigueur rapidement produit des effets conformes aux attentes du législateur ; les statistiques l'attestent : l'activité civile des juges de proximité s'est sensiblement accrue. Le nombre des affaires nouvelles soumises aux juridictions de proximité a quadruplé, passant de 18.500 à 77.500.

Enfin, il a évoqué un récent cas de suspension d'un juge de proximité qui ne satisfaisait pas aux critères de recrutement, et plus précisément au critère de « bonne moralité », du fait de son passé pénal découvert après son recrutement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a ensuite évoqué les mesures urgentes restant à prendre, notamment pour l'application de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile, plus de deux ans après son adoption. Deux dispositions essentielles doivent être absolument mises en oeuvre : les décrets prévus aux articles 6 et 7 de la loi, respectivement relatifs à la définition des besoins prioritaires en cas de crise et à la sécurité des personnes hébergées dans des établissements de santé et médico-sociaux en cas de défaillance du réseau énergétique.

Il a également déploré que le volet pénitentiaire de la loi du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation de la justice n'ait pas encore donné lieu à une application satisfaisante. En effet, trois dispositions importantes ne sont pas encore entrées en vigueur, qui concernent les conditions d'isolement complet des mineurs de 13 à 16 ans vis-à-vis des détenus majeurs en détention provisoire, les modalités d'attribution à des personnes de droit public ou privé habilitées de fonctions autres que celles de direction, de greffe et de surveillance dans les établissements pénitentiaires et, enfin, les conditions de garde, d'escorte et de transport des détenus hospitalisés en raison de troubles mentaux.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a conclu en rendant hommage au rôle précurseur du Sénat dans le contrôle de l'application des lois. Il s'est félicité de ce que la régularité et la pertinence de ses rapports aient conduit à une prise de conscience, par les autres acteurs, du processus législatif. Il a particulièrement insisté sur le rôle de l'article 67 de la loi de simplification du droit, qui constitue un signal fort, et a formulé le voeu que les progrès constatés dans son application conduisent à la rendre systématique.